АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы института муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, расположенных в пределах Северо-Кавказского федерального округа»
005011984
Малышева Мария Николаевна
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ основы ИНСТИТУТА МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, РАСПОЛОЖЕННЫХ В ПРЕДЕЛАХ СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
Специальность 12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
12 ид? тг
Ставрополь - 2012
005011984
Диссертация выполнена в Ставропольском государственном университете
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Мухачёв Игорь Владимирович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Акопов Леонид Владимирович
кандидат юридических наук Кочерга Анна Александровна
Ведущая организация: Кубанский государственный
университет
Защита состоится 3 марта 2012 года в «10» часов на заседании диссертационного совета ДМ 212.256.12 по юридическим наукам при Ставропольском государственном университете по адресу: г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1, к. 1а, ауд. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ставропольского государственного университета. Текст автореферата размещён на официальном сайте ФБГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» - www.cpmo.stavsu.ru-2 февраля 2012 г.
Автореферат разослан «2» февраля 2012 года.
Учёный секретарь
диссертационного совета ДМ 212.256.12, кандидат юридических наук, доцент
Т.И. Демченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.
Актуальность темы исследования. Задача совершенствования управления в публичной сфере в настоящее время не может быть решена без соответствующего обеспечения. Это обеспечение, в том числе, требует эффективно действующего института муниципальной службы.
Муниципальная служба — очень молодой институт российского права. В дореволюционный период он не успел сформироваться, а в советское время при реализации принципа «Вся власть — Советам!» он был невозможен.
Создание института муниципальной службы стало возможным далеко не сразу даже после возрождения самостоятельности местного самоуправления. На первоначальном этапе не удалось четко отделить муниципальную службу от государственной. Не вполне успешным следует признать и опыт реализации Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Этот закон фактически не действовал во многих субъектах Российской Федерации.
Муниципальная реформа, начавшаяся в 2003 г. затронула и институт службы в органах местного самоуправления. Взаимосвязь административной и муниципальной реформ особенно ярко проявляет себя на примере совершенствования института муниципальной службы.
Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию отметил: «Надо добиться прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина. Подчеркиваю: каждодневных. Понимание того, что чиновники служат народу, а не "вершат его судьбы" - основа демократического устройства. Для гражданина ведь государство - это чиновник, к которому он пришел на прием, судья, который принял решение по его делу, участковый или налоговый инспектор и любой из облеченных властью решать его проблемы, все присутствующие в этом зале. Деятельность всех должных лиц не должна дискредитировать государство. Их главная задача - улучшать условия жизни людей»1.
Это позволяет утверждать, что теоретические и практические проблемы развития муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа, являются приоритетными для муниципально-правовой науки.
1 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30.11.2010 "Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации" // "Российская газета", N 271, 01.12.2010
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Различные вопросы, связанные со становлением и развитием института муниципальной службы, изучались в работах различных представителей наук теории государства и права, муниципального, конституционного и административного права - С.С. Алексеева, Л.В. Акопова, Е.П Анимицы, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, А.Б. Вен-герова, В.И. Выдрина, В.Е. Гулиева, Ю.Д. Казанчева, А.Н. Кокотова, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, A.B. Комарова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, Е.А. Лукашевой, В.В. Маклакова, С.А. Малько, И.В. Муха-чева, И.В. Постового, А.Н. Писарева, A.C. Саломаткина, А.Т. Тертыш-ного, Ю.А. Тихомирова, М.С. Трофимова, В.И. Фадеева, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и некоторых других.
Степень изученности вопроса нельзя признать достаточной. В имеющихся исследованиях затрагивается в большей степени проблематика государственной службы, а рассмотрение муниципальной службы носит фрагментарный характер, касаясь лишь отдельных ее проблем, либо обращаясь исключительно к федеральному законодательству, не проводя анализ регионального опыта развития муниципальной службы.
Например, в диссертационном исследовании С.Е. Панова рассматриваются должностные лица государственной власти и местного самоуправления в целом; в работе С.Ю. Фабричного - проблемы теории и практики муниципальной службы в России в целом; в диссертации Т.З. Алиева - организация муниципальной службы в России.
В данном исследовании основное внимание уделено рассмотрению регионального аспекта развития муниципальной службы на примере Северо-Кавказского федерального округа. Диссертационное исследование в этой связи имеет комплексный характер.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере функционирования муниципальной службы в Российской Федерации.
Предметом настоящего исследования являются проблемы и перспективы развития муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа.
Целью диссертационного исследования является комплексное исследование проблем и перспектив развития муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, расположенных на территории Северо-Кавказского федерального округа.
Для достижения указанных целей автором поставлены следующие задачи:
- исследовать понятие, принципы, место в системе публичной службы муниципальная служба в Российской Федерации;
- рассмотреть становление института службы в органах местного управления и местного самоуправления в России в XVIII-XX веках;
- описать систему принципов муниципальной службы в Российской Федерации;
- охарактеризовать состояние правового регулирования муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа;
- проанализировать правовой статус муниципальных служащих в Российской Федерации;
- дать характеристику порядку прохождения муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа;
- выявить проблемы функционирования института муниципальной службы на современном этапе его развития и сформулировать способы устранения выявленных проблем.
Теоретическую основу настоящей работы составили труды отечественных и зарубежных ученых — специалистов в области философии права, теории государства и права, конституционного и муниципального права. Это работы С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, М.И. Байтина, H.A. Богдановой, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, В. Г. Графского, Ю.И. Гревцова, Д.А. Керимова, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузо-ва, A.B. Мицкевича, И.В. Мухачева, B.C. Нерсесянца, И.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина, А.Ю. Якимова и др.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, а также зарубежные нормативно-правовые акты и международно-правовые документы в рассматриваемой сфере.
Эмпирическую основу исследования составляют решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судов общей юрисдикции, данные социологических исследований, опубликованные в научных изданиях, правоприменительная практика, материалы периодической печати и данные, размещенные в сети Интернет по теме диссертационного исследования.
В качестве методологической основы исследования, использовались следующие общенаучные, частно-научные и специальные методы: диалектический, метафзический, формально-логический, структурно-
функциональный, историко-правовой, сравнительно-правовой (синхронный и диахронный), формально-юридический, догматический, юри-дико-герменевтический, юридико-технический и другие.
Научная новизна диссертационного исследования. Новизна исследования заключается в том, что оно представляет собой одно из первых исследований проблем и перспектив развития муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах СевероКавказского федерального округа.
Выявлены общие и особенные черты муниципальной и государственной гражданской службы в современных условиях. Предложено унифицировать государственную политику в области организации государственной гражданской и муниципальной службы.
Сформулировано авторское понятие и выявлена структура правового статуса муниципального служащего.
Предложена периодизация становления и развития института муниципальной службы в России.
Сформулированы предложения по совершенствованию федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, правоприменительной практики в рассматриваемой сфере.
Научная новизна исследования состоит в обосновании следующих положений, выносимых на защиту:
1. Муниципальную службу необходимо понимать в формальном и материальном плане.
В формально-юридическом смысле муниципальная служба - это комплексный правовой институт, включающий нормы конституционного, муниципального, административного и трудового права, закрепляющие особенности и принципы муниципальной службы, правовой статус муниципальных служащих, порядок поступления и прохождения муниципальной службы.
Здесь также можно выделить объективную и субъективную составляющую данного понятия. Объективный аспект формально-юридического значения муниципальной службы - совокупность объективно существующих правовых норм, направленных на регулирование муниципальной службы.
Субъективный аспект формально-юридического значения муниципальной службы - субъективное право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе.
В материальном смысле муниципальная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Фе-
дерации, осуществляемую на постоянной основе в целях обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления и лиц, замещающих муниципальные должности.
2. Муниципальная служба является органическим продолжением государственной гражданской службы, несмотря на юридическое обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти Российской Федерации. Об их правовом и функциональном родстве говорит следующее:
- являются публичными институтами, которые направлены на достижение общественного блага;
- связаны с обеспечением реализации властных полномочий соответствующих публично-правовых образований или юридических лиц публичного права;
- базируются на схожих, зачастую совпадающих правовых и организационных принципах;
- демонстрируют схожесть правового статуса государственного гражданского служащего и муниципального служащего.
3. В России на федеральном уровне необходимо проведение единой государственной политики в отношении правового регулирования и обеспечения развития муниципальной службы и государственной гражданской службы. Это обусловлено укреплением вертикальных взаимосвязей в системе публичного управления, преобладанием тенденции усиления регулирующего воздействия государства в отношении местного самоуправления, в том числе, применительно к муниципальной службе. Можно указать следующие фактически сложившиеся общественные отношения, указывающие на необходимость правовой взаимосвязи государственной политики в области муниципальной и государственной гражданской службы:
а) расширение возможностей осуществления контроля за деятельностью органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти;
б) установление единых социальных гарантий, стажа работы служащих, общих подходов в регулировании оплаты труда и в закреплении новых ограничений и запретов, ответственности государственных и муниципальных служащих;
в) создание единой системы антикоррупционных стандартов на государственной и муниципальной службе;
г) формирование федерального, окружных и региональных резервов управленческих кадров, включающих резервы муниципальных образований;
д) создание в ряде субъектов Российской Федерации единых органов управления государственной гражданской службой и муниципальной службой, либо в наделении специализированных органов управления государственной службой субъекта Российской Федерации достаточно широкими полномочиями в сфере управления муниципальной службой;
е) финансирование мероприятий по развитию муниципальной службы из бюджета субъектов Российской Федерации в рамках региональных программ развития государственной гражданской службы и муниципальной службы, либо программы подготовки и переподготовки, повышения квалификации государственных гражданских и муниципальных служащих.
4. Предложена классификация принципов муниципальной службы, включающая в себя три группы:
I. Общеправовые (Общие) принципы муниципальной службы.
II. Муниципально-самоуправленческие принципы.
III. Служебные принципы, включающая в себя три подгруппы:
1. Общеслужебные;
2. Публично-властные;
3. Служебно-трудовые.
5. Предлагается следующая периодизация развития института службы в органах местного управления и местного самоуправления в России:
I. Дореволюционный период, который делится на два этапа: дореформенный этап - этап зарождения института службы в местных органах управления, сочетающих в себе государственное и общественное начало и пореформенный этап - развитие обособленного института службы в органах местного самоуправления.
II. Советский период, состоящий из государственно-бюрократического и партийно-бюрократического этапов.
III. Современный период, состоящий из переходного этапа - становления муниципальной службы Российской Федерации в 1991-2007 годах и современного этапа - с 2007 г. по настоящее время.
6. Под правовым статусом муниципального служащего необходимо понимать фактическое положение физического лица (гражданина Российской Федерации или иностранного гражданина, между государством гражданства которого и Российской Федерацией заключен соответствующий правовой договор), замещающего должность муниципальной службы, в системе муниципальной службы и служебных отношений, урегулированное нормами муниципального права и других отраслей российского права.
Основными элементами правового статуса муниципального служащего являются права, обязанности, ограничения и запреты, гарантии реализации прав, ответственность. Права и обязанности муниципального служащего разделяются на следующие группы: личные, трудовые, профессиональные, дополнительные. Каждая группа прав и обязанностей конкретизирует правовой статус конкретного гражданина - муниципального служащего. Ограничения, запреты и ответственность не имеют такой спецификой.
7. Существенным недостатком правового регулирования института муниципальной службы в субъектах Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа, необходимо считать тот факт, что в законодательных актах, а также в уставах муниципальных образований не закрепляются права и обязанности муниципальных служащих. По нашему мнению, гарантирования прав и закрепления обязанностей служащих только в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» недостаточно, так как муниципальная служба имеет существенную региональную специфику и законами субъектов Федерации служащим должны предоставляться дополнительные права, гарантии и устанавливаться обязанности, как это сделано, например, в законах Республики Дагестан и Чеченской Республики.
8. Исходя из структуры построения статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», гарантии, установленные для муниципальных служащих на федеральном, региональном и местном уровнях можно разделить на следующие группы по степени их значимости:
- гарантии реализации трудовых прав
- гарантии реализации социальных прав;
- гарантии реализации личных прав.
В законах субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, и уставах муниципальных образований дополнительные гарантии реализации прав муниципальных служащих закрепляются достаточно редко, а закрепленные можно отнести гарантиям реализации социальных прав.
9. Регламентация ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой, в законах субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа основывается не только на нормах Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», но положениям Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции», что существенным образом дополняет правовой статус муниципального служащего.
10. Предлагается статью 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» дополнить указанием на то, что гражданин, замещавший должности муниципальной службы в течение двух лет не может замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, с согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципального служащего.
11. Совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поступлению на муниципальную службу, организации и проведению конкурса на замещение должности муниципальной службы, заключению трудового контракта с муниципальным служащим, аттестации муниципальным служащих, повышению квалификации и профессиональной переподготовки служащих, применению поощрений и взысканий на муниципальной службе, предоставлению ежегодного отпуска и иных дополнительных оплачиваемых отпусков, завершению муниципальной службы, в том числе в связи с расторжением трудового договора, необходимо объединять в правовой по-динститут прохождения муниципальной службы Российской Федерации.
12. Предлагается, чтобы муниципальные служащие, должности которых относятся к высшим должностям муниципальной службы, при заключении контракта приносили присягу.
13. Несмотря на наличие в законах субъектов Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа о муниципальной службе норм об аттестации служащих и принятых вместе с ними положений о проведении процедуры аттестации, необходимо принятие специальных законодательных актов, посвященных непосредственно регулированию вопросов организации и проведения конкурсов на замещение вакантных должностей муниципальной службы.
14. Предлагается внести в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» норму о том, что, если близкие родственники муниципального служащего занимают руководящие должности в коммерческих организациях, то этим организациям запрещено заключать договоры на продажу товаров, выполнение работ, оказание услуг для соответствующего муниципального образования и органов местного самоуправления.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автором проведено комплексное исследование проблем и перспектив развития муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа.
Авторская концепция способствуют всестороннему и полному пониманию сущности муниципальной службы. Материалы диссертации могут использоваться для последующих научных исследований в данной области. Практический интерес диссертационного исследования состоит также в том, что его результаты могут быть применены в учебном процессе в рамках курсов по конституционному (государственному) праву России, конституционному праву зарубежных стран, муниципальному праву, административному праву и дисциплинам специализации государственно-правового цикла.
Практическая значимость исследования состоит в том, что автор предлагает конкретные меры по развитию и совершенствованию муниципальной службы. Предложены конкретные меры по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики.
Апробация результатов диссертационного исследования. Сформулированные в диссертации и в опубликованных автором работах положения и выводы одобрены на заседаниях кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета, основные результаты исследования оглашены публично на международных, региональных и вузовских конференциях. Автором в рамках работы над диссертационным исследованием разработаны рекомендации по совершенствованию федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Основные итоги диссертационного исследования нашли отражение в 10 публикациях автора, из них 3 - в изданиях из перечня рецензируемых ВАК России.
Практическое применение положений и выводов диссертации подтверждается актами о внедрении в учебный процесс Ставропольского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень её научной разработанности, круг использованных источников, указывается источниковедческая база, определяются цели и задачи исследования, его объект и предмет, теоретическая и методологическая основа, обосновывается научная новизна, теоретическая и прак-
тическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о результатах их апробации и структуре работы.
Глава первая — «Теоретические основы и исторические предпосылки развития института муниципальной службы в России», состоящая из трех параграфов, посвящена анализу понятия, сущности и места муниципальной службы в системе публичной службы, эволюции института службы в органах местного управления и местного самоуправления в России, а также рассмотрению системы принципов муниципальной службы в Российской Федерации.
Первый параграф — «Муниципальная служба в Российской Федерации: понятие и место в системе публичной службы» посвящен рассмотрению вопросов понятия муниципальной службы, выявления ее сущностных характеристик и признаков и определению места муниципальной службы в системе публичной службы.
Рассмотрение проблематики понятия муниципальной службы, определение места муниципальной службы в системе публичной службы, невозможно без обращения к теоретическим правовым определениям службы, анализа подходов к дифференциации и классификации ее сущностных характеристик и признаков. В юридической науке определение службы дифференцируется на определение в широком и узком смысле. В первом случае, служба рассматривается как форма профессиональной деятельности (В.А. Козбаненко В.М. Манохин Ю.Н. Старилов), во втором — как конкретная деятельность в органах власти и управления (Б.Н. Габричидзе,
A.Г. Чернявский).
Дифференциация публичной и частной службы с точки зрения направленности деятельностной составляющей феномена службы на достижение общественных либо частных целей, была обоснована одним из первых Ю.Н. Стариловым, включившим в состав публичной службы государственную и муниципальную службы.
На сегодняшний день ряд авторов считает, что муниципальная служба является разновидностью государственной службы, сушностно не отличаясь от государственной гражданской службы (A.A. Замотаев, H.A. Игнатюк, В.В. Еремян, A.B. Павлушин, В.В. Пылин), тогда как другие доказывают, самостоятельность этого института (В.П. Иванов,
B.П. Миронов).
Определено, что по своей правовой природе государственная гражданская служба и муниципальная служба, несмотря на то, что одна из них не является составной частью другой, имеют немало общих признаков, в том числе основные принципы и основания построения
и функционирования. Прежде всего, это связано с тем, что основные критерии правового статуса государственных гражданских служащих и муниципальных служащих, предмет и характер осуществляемых властно-управленческих функций, формы и методы их реализации, объект и механизмы воздействия в процессе профессиональной служебной деятельности в основном мало чем отличаются друг от друга.
Таким образом, взаимосвязь государственной гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается следующими общими (схожими) чертами:
- общность ряда принципов правового регулирования государственной гражданской службы и муниципальной службы;
- единство требований, предъявляемые при поступлении прохождении и прекращении как государственной гражданской службы и муниципальной службы;
- общий порядок замещения должностей государственной гражданской и муниципальной службы;
- единство основных квалификационных требований, предъявляемых к должностям государственной гражданской службы и должностям муниципальной службы.
Имеется отличие, связанное с возможностью поступления на муниципальную службу граждан иностранных государств, если с государствами имеются международные договоры Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе.
Сделан вывод, что наиболее соответствующим задачам исследования является компромиссный подход, в части представлений о том, что муниципальная служба является частью системы публичной службы, имеет весьма много общего с государственной гражданской службой, но на современном этапе не обладает дуалистической, публично-общественной природой.
В рамках этого подхода предложено, рассматривая муниципальную службу как сложносоставное явление, определить ее состав, выделяя формальную и материальную составляющие. Формальная составляющая определена как совокупность объективного и субъективного начал. Первое отражает процесс прохождения муниципальной службы, а второе — право граждан владеющих государственным языком Российской Федерации, на равный доступ к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к об-
щественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Материальная составляющая раскрывает службу через феномен деятельности, определяя ее как деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
Второй параграф — «Становление и развитие института службы в органах местного управления и местного самоуправления в России» посвящен анализу эволюции конституционно-правового закрепления института службы в органах местного управления и местного самоуправления России.
В параграфе предложена периодизация развития института службы в органах местного управления и местного самоуправления с момента, когда служба в местных органах может рассматриваться в качестве самостоятельного юридического явления и вплоть до современного состояния.
I. Дореволюционный период, который делится на два этапа:
1. Дореформенный этап - этап зарождения института службы в местных органах управления, сочетающих в себе государственное и общественное начало.
В рамках этого периода можно выделить несколько значимых для развития института местной службы событий. Большую роль в обособлении местной службы, как выражающей интересы не только государственного, но и общественного начала сыграли реформы 40-х годов XIX века. В этот период закладываются основы противоречия государственного и общественного начал юридической природы местной службы, явно проявившиеся в период реформ 60-70-х годов XIX века (А.Д. Градовский). Служба в местных органах в рассматриваемый период - это служба в городских самоуправленческих учреждениях при всесословных городских обществах образованных на основе Городового положения в Петербурге, Москве и Одессе и служба в учреждениях волостного и сельского самоуправления государственных крестьян, которые после Реформы 1861-го года появятся в среде крестьян, освобожденных от крепостной зависимости.
2. Послереформенный этап, когда в ходе Реформ 60-70-х годов XIX века появляется в достаточной степени обособленный институт службы в органах местного самоуправления, прежде всего - земских органах и органах крестьянского (сельского) самоуправления.
II. Советский период, в рамках которого можно выделить два важнейших этапа, являющихся однако лишь формально-юридическим отражением господствующей весь период, вплоть до 80-х годов XX века тенденции утраты самостоятельного значения органов местного управления и трансформацию института службы в органах местного управления.
1. Государственно-бюрократический этап, когда служба в органах местного управления формально подчиненных местным советам была фактически частью государственной службы — 1917-1977 гг.
2. Партийно-бюрократический этап, когда служба органах местного управления конституционно подчинена наряду с другими видами службы органам КПСС 1977-1991 гг.
Ш. Современный период - становление, развитие и современное состояние института муниципальной службы в России.
1. Переходный этап — становления муниципальной службы Российской Федерации — 1991-2007 год.
Начало этому этапу положили Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР» 1990 года и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 года.
Важнейшими юридическими событиями в рамках этого этапа было принятие в 1993-м году Конституции Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года, определивший муниципальную службу как профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий, и Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 1997 года, давший определение муниципальной службы, как профессиональной деятельности, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.
2. Современный этап - с 2007 г. по настоящее время - современный период конституционно-правового закрепления института службы в органах местного самоуправления - конституционно-правового института муниципальной службы, регламентированного на основе принятого 2 марта 2007 года Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Третий параграф - «Система принципов муниципальной службы в Российской Федерации» посвящен дифференциации, анализу и построению системы классификации принципов муниципальной службы.
Предложена классификация принципов муниципальной службы, включающая в себя три группы:
I. Общеправовые (общие) принципы муниципальной службы.
Данная группа включает в себя следующие принципы: законности; приоритета прав и свобод человека и гражданина; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независи-
мо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
II. Муниципально-самоуправленческие принципы.
Данная группа отражает муниципальную, то есть самоуправленческую природу института муниципальной службы и включает в себя принципы местного самоуправления, имеющие значение для рассматриваемого института. Это такие принципы, как например, принцип самостоятельности местного самоуправления. Предложено дополнить эту группу принципов принципом взаимодействия муниципальной службы с территориальным общественным самоуправлением, принципом открытости муниципальной службы муниципальному общественному контролю и контролю институтами гражданского общества.
III. Служебные принципы, включающая в себя три подгруппы:
Общеслужебные - отражающие служебную природу института муниципальной службы:
- принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих;
- принцип стабильности муниципальной службы;
- принцип доступности информации о деятельности муниципальных служащих;
- принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
- принцип внепартийности муниципальной службы.
- принцип единства основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;
- принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих;
- принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.
Публично-властные—отражающие публично-властную природу муниципальной службы и взаимосвязь с иными видами публичной службы. Это принципы взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы; а также принцип защиты муниципальных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и
физических и юридических лиц. Публично-властные принципы не нашли своего отражения в законодательстве о муниципальной службе, что следует признать пробелом законодательства.
Помимо существующих принципов публичной службы, отражающих публично-властную природу муниципальной службы, как закрепленных в нормативно правовых актах о государственной службе и интерполированных на институт муниципальной службы, а также описанных в юридической литературе, предложены следующие принципы муниципальной службы
Служебно-трудовые - закрепляющие трудовые права муниципальных служащих, прежде всего - принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих, а также принципы трудового права, в той части, в которой они могут быть распространены на трудовую деятельность муниципальных служащих.
Глава вторая - «Правовое регулирование организации и прохождения муниципальной службы в субъектах Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа» - посвящена анализу системы законодательства о муниципальной службы и проблем его применения на примере Северо-Кавказского федерального округа.
В параграфе первом — «Правовое регулирование муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа» - исследуется правовое регулирование муниципальной службы в этом федеральном округе.
Муниципальная служба тесно связана с государственной гражданской службой в силу ряда факторов, в том числе, родственности сущности публичной службы, сходного правового регулирования, единства требований, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим. В субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, единство государственной и муниципальной службы проявляется прежде всего в сфере правового регулирования: нередки законодательные и подзаконные акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие оба эти правовые институты.
К компетенции субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальной службы относятся следующие вопросы:
- принятие законов и нормативных правовых актов подзаконного характера субъекта Российской Федерации по вопросам муниципальной службы;
- разработка и принятие программ развития муниципальной службы на территории субъекта Российской Федерации;
- утверждение реестра должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации;
- утверждение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы;
- утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих;
- утверждение типовой формы контракта с лицом, замещающим должность главы местной администрации по контракту;
- определение предельных значений размера оплаты труда муниципальных служащих муниципальных образований, которым предоставляются дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в случаях и порядке, установленных федеральным законодательством;
- утверждение порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности;
- гарантирование и обеспечение дополнительных социальных, материальных и иных гарантиях, предоставляемых муниципальным служащим на территории субъекта Российской Федерации;
- установление соотношения должностей муниципальной службы и государственной гражданской службе на территории субъекта Российской Федерации.
К компетенции муниципальных образований в сфере муниципальной службы относится:
- принятие муниципальных правовых актов по вопросам муниципальной службы на территории муниципального образования;
- управление муниципальной службой на территории муниципального образования, в том числе, подбор и расстановка кадров муниципальных служащих, проведение конкурсов на замещение должностей муниципальной службы, аттестация муниципальных служащих, применение санкций и поощрений к муниципальным служащим и др.;
- составление реестра должностей муниципальной службы соответствующего муниципального образования;
- гарантирование и обеспечение дополнительных социальных, материальных и иных гарантий муниципальным служащим;
- формирование резерва кадров муниципальной службы;
- установление правил этики и служебного поведения муниципальных служащих.
Как показал проведенный анализ, в субъектах Российской Федерации уделяется достаточно большое внимание организационным и техническим вопросам регламентации института муниципальной службы. Несмотря на то, что большая часть норм законов субъектов РФ фактически скопирована с Федерального закона от 2 марта 2007 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проведенный анализ показал, что в субъектах СКФО действуют законодательные акты, принятые в рамках компетенции субъектов Российской Федерации и существенно дополняющие действующее законодательство.
В параграфе втором — «Муниципальные служащие в Российской Федерации: проблемы правового статуса» - рассматривается роль актов судов общей юрисдикции в качестве источников муниципального права.
Еще в 2001 году председатель комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ B.C. Мокрый высказался о том, что «конкретизация конституционного статуса органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, является одним из направлений реформы всего комплекса законодательства в области местного самоуправления, которая способна решить многие проблемные ситуации в данной сфере»2.
Институт правового статуса муниципального служащего позволяет дать дополнительный характеристики особенностям правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации.
Нормы о правовом положении муниципальных служащих содержатся в федеральных и региональных законодательных актах, федеральных и региональных подзаконных правовых актах, а также муниципальных правовых актах. Каждый муниципальный служащий, в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов РФ наделен правами и обязанностями, которые образуют ядро его правового статуса (о чем будет сказано далее).
В переводе с латинского status -это правовое положение гражданина либо юридического лица. Правовой статус характеризует отношение субъекта к государству, его органам, другим лицам.3
В теории права часто используется следующее определение правового статуса — «это признанная конституцией или законами совокупность исходных, неотчуждаемых прав и обязанностей человека, а также полномочий государственных органов и должностных лиц, непосредственно закрепляемых за теми или иными субъектами нрава»4.
2 Проблемы законодательства в области местного самоуправления: Стенограмма парламентских слушаний 19 января 2001 года. //Местное право. 2001. №2-3. С. 10
3 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка/Под ред. НЛО. Шведовой. М., 1984.
4 Проблемы обшей теории права и государства / Под общ. ред. B.C. Персесян-ца. - М.: НОРМА, 2001. С. 373. Также см.: Теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. - М.: Зерцало, 2004.
Несколько более широкое определение давал A.C. Пиголкин, который под общим правовым статусом субъекта понимал «совокупность право-и дееспособности, необходимых для возникновения конкретных правоотношений, а также общих прав и обязанностей, реализация которых не порождает конкретные правоотношения (свобода слова, обязанность исполнять законы и др.)»5.
Аналогично и Н.И. Матузов и A.B. Малько под правовым статусом понимают признанную Конституцией России и законодательством совокупность прав и обязанностей субъектов, а также полномочий органов и должностных лиц, с помощью которых они выполняют свои социальные роли. В структуре правового статуса указанные ученые выделяют: законные интересы, правосубъектность, гражданство, юридическую ответственность, правовые принципы и т.д. Наличие или отсутствие каждого из перечисленных элементов будет зависеть от того, какой конкретно субъект права является объектом исследования.6
По мнению С.А. Авакьяна, под статусом необходимо понимать «оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия».7 Примерно также понимает правовой статус и Н.В. Витрук, который отождествляет статус органа государства с его компетенцией, установленной законодательством.8
В параграфе третьем - «Прохождение муниципальной службы в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах СевероКавказского федерального округа» - рассматриваются вопросы, связанные с прохождением муниципальными служащими службы в этом федеральном округе.
В субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, приняты законодательные акты, посвященные вопросам исчисления стажа муниципальной службы. В частности, это Закон Кабардино-Балкарской Республики от 11 октября 1997г. №31-Р3 «О стаже государственной, муниципальной службы
5 Теория государства и права / Под ред. A.C. Пиголкина — М.: Юрайт, 2006. с. 500.
6 См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и A.B. Малько. М., 1997. С.237
' Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Ава-кьян. М., 2000.
8 Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я. Сухарев. М., 1987. С.454.
Кабардино-Балкарской Республики»9, Закон Чеченской Республики от 22 мая 2008г. №21-РЗ «О порядке исчисления стажа муниципальной службы в Чеченской Республики и зачета в него иных периодов служебной и трудовой деятельности»"'.
Завершение муниципальной службы связано с фактом расторжения трудового договора.
Порядок расторжения трудового договора между муниципальным служащим и представителем нанимателя регулируется Трудовым кодексом РФ и Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации» в котором содержатся основания расторжения договора по инициативе представителя нанимателя.
Закон «О муниципальной службе в Российской Федерации предусматривает дополнительные основания расторжения трудового договора, которые могут быть применимы с муниципальным служащим дополнительно к основаниям расторжения договора, указанным в Трудовом кодексе РФ.
Дополнительных оснований три:
1) достижение предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы;
2) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;
3) несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой и установленных ст. 13 и 14 Закона о муниципальной службе (нарушение ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой).
С.Е. Чанов отмечает: «Применение этих оснований на практике может вызвать достаточно большое количество проблем. Для начала не-
9 Закон Кабардино-Балкарской Республики от 11.10.1997г. №31-Р3 «О стаже государственной, муниципальной службы Кабардино-Балкарской Республики» // Кабардино-Балкарская правда, N 203, 15.10.1997
111 Закон Чеченской Республики от 22.05.2008г. №21-РЗ «О порядке исчисления стажа муниципальной службы в Чеченской Республики и зачета в него иных периодов служебной и трудовой деятельности» // СПС «КонсультантПлюс Регионы»
льзя не отметить, что прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретение имгражданстваиностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе, является ограничением, предусмотренным п. 6 и 7 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Соответственно в случае возникновения одного из указанных обстоятельств представитель нанимателя оказывается перед выбором: в соответствии с каким пунктом - 2 или 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» должен быть уволен муниципальный служащий? Правильным представляется ссылка на п. 2 ч. 1 ст. 19, так как в данном случае имеет место конкуренция общей и специальной норм.
Таким образом, фактически Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает только два дополнительных основания прекращения служебных правоотношений - достижение предельного возраста и несоблюдение ограничений и запретов, установленных этим Законом»11.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.
Диссертацию завершают список использованных источников и литературы.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:
В том числе из перечня рецензируемых ВАК РФ:
1. Малышева М.Н. Правовая регламентация муниципальной службы в уставах муниципальных образований (на примере Ставропольского края) // Вестник Пятигорского государственного лингвистического университета. №1, 2011г. - с.378-382.
" Чанов С.Е. Специальные основания расторжения трудового договора с муниципальным служащим // Конститу ционное и муниципальное право, 2009, №6
2. Малышева М.Н. Правовая природа муниципальной службы и правовое положение муниципального служащего в Российской Федерации // Административное и муниципальное право №5, 2011г. - с.48-52.
3. Малышева М.Н. Особенности законодательства о муниципальной службы субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа // Административное и муниципальное право, №9, 2011г. - с.44-48.
В иных рецензируемых научных изданиях:
4. Малышева М.Н. К вопросу о реформировании правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации в конце 1990-х — начале 2000-х годов // Законодательство и правоприменение на Северном Кавказе: история и современность. Сборник научных статей. В 2-х т. - Т.1 - Ставрополь: АГРУС, 2010. - 140 с.
5. Малышева М.Н. Общая характеристика законов субъектов Северо-Кавказского федерального округа Российской Федерации о муници-•' пальной службе // Законодательство и правоприменение на Северном
Кавказе: история и современность. Сборник научных статей. В 2-х т. — Т.2 - Ставрополь: АГРУС, 2010. - 124 с.
6. Малышева М.Н. Элементный состав правового статуса муниципальной должности муниципальной службы и его значение для оптимизации муниципального управления в условиях модернизации // Государственное строительство и правовая реформа в Северо-Кавказском федеральном округе Российской Федерации / Пятигорск, Изд-во ГГГЛУ, 2010г. - 240 с.
7. Малышева М.Н. К вопросу о системе и содержании принципов муниципальной службы в Российской Федерации // Право и государство на этапе модернизации: задачи и пути решения. Материалы 56-й научно-методической конференции преподавателей и студентов «Университетская наука — региону» (г.Ставрополь, 29 апреля 2011г.). — Ставрополь: Ставропольское книжное издательство «Мысль», 2011 - 264 с.
8. Малышева М.Н. К вопросу о прохождении муниципальной службы в субъектах Российской Федерации Северо-Кавказского федерального округа // Государственное строительство и правовая реформа в СевероКавказском федеральном округе. Межуниверситетский сборник научных статей студентов, аспирантов и преподавателей. Выпуск 2. - Пятигорск: ПГЛУ, 2011,- 121с.
9. Малышева М.Н. К вопросу о месте муниципальной службы в системе публичной службы и ее соотношении с другими видами службы // Труды юридического факультета Северо-Кавказского государственного технического университета. Выпуск 17.-Ставрополь: СевКавГТУ, 2011,- 139 с.
Подписано в печать 01.02.12 Формат 60x84 1/16 Усл.печ.л. 1,4 Уч.-изд.л. 1,26
Бумага офсетная Тираж 100 экз. Заказ 30
Отпечатано в Издательско-полиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета. 355009, Ставрополь, ул.Пушкииа, 1.
