Правовые основы деятельности избирательных комиссий в российском государстве в дореволюционный и советский периоды

Кудрякова, Дарья Владимировна

Правовые основы деятельности избирательных комиссий в российском государстве в дореволюционный и советский периодытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы деятельности избирательных комиссий в российском государстве в дореволюционный и советский периоды»

На правах рукописи

Кудрякова Дарья Владимировна

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В РОССИЙСКОМ ГОСУДАРСТВЕ В ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ И СОВЕТСКИЙ ПЕРИОДЫ

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

2 8 НОЯ 2013

005540838

Краснодар-2013

005540838

Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета

Научный руководитель:

Савченко Марина Станиславовна - доктор юридических наук, профессор Официальные оппоненты:

Мамитова Наталья Викторовна - доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой государственно-правовых дисциплин Института управления, бизнеса и права (г. Ростов-на-Дону),

Тарасов Анатолий Вячеславович - кандидат юридических наук, доцент «Северо-Кавказский филиал Российской академии правосудия», доцент кафедры уголовного процесса, заслуженный юрист Кубани

Ведущая организация: Краснодарский университет МВД РФ

Защита диссертации состоится 26 декабря 2013 г. в 14-00 час. на заседании диссертационного совета Д 220.038.10 при ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет» по адресу: 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13, главный учебный корпус, ауд. 215.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета (350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13).

Авторе^ на сайте ВАК РФ

13г.

Аетореферат размещен на сайте КубГАУ Ш?>2013г.

Автореферат разослан « 01 Зг.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук

А.Г. Галкин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследуемой темы. К одной из главных ценностей демократического общества относится возможность формирования органов власти посредством волеизъявления населения. Важнейшим элементом организационно-правового обеспечения выборов является система избирательных комиссий, представляющая собой тот организационный механизм, который обеспечивает периодическое обновление представительных органов власти. Поэтому от эффективности избирательного законодательства, закрепляющего правовой статус и организацию деятельности избирательных комиссий зависит весь ход избирательных кампаний.

Актуальность данного исследования подтверждается необходимостью совершенствования нормативной базы, регламентирующей деятельность избирательных комиссий на современном этапе. Всестороннее изучение исторического опыта становления и развития избирательных органов в российском государстве, выявление их конкретных полномочий и форм взаимодействия с органами власти и с избирателями поможет применить накопленный опыт в организации и проведении выборов органов власти всех уровней.

В процессе становления избирательной системы главной задачей была демократизация избирательного процесса, которая выражается не только в подлинно демократических принципах избирательного права, но и во всех организационных вопросах проведения выборов. Это признано важнейшим ориентиром государства и в настоящее время. Президент РФ Владимир Путин в Послании Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2012 года, отметил, что «...для России нет и не может быть другого политического выбора, кроме демократии»1.

1 Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2012, 13 декабря.

Различные факторы, определяющие актуальность темы диссертационной работы, свидетельствуют о том, что исследование правовых основ деятельности избирательных комиссий в дореволюционный и советский периоды определяется задачами повышения эффективности организационно-правового обеспечения выборов. Автор полагает, что изучение формирования и функционирования избирательных комиссий в разные исторические периоды даст возможность выявить те нормы, которые по результатам исследования могут быть рекомендованы для использования в современных условиях.

Хронологические рамки исследования охватывают период с XII в. до начала 1990-х гг. Определение нижних хронологических рамок связано с зарождением основ формирования органов, занимающихся определенными функциями по организации и проведению выборов представительного органа, которым являлось вече. Верхние хронологические рамки ограничены началом 1990-х гг., что обусловлено новым этапом развития не только системы избирательных комиссий, но и всей избирательной системы государства в целом.

Объект исследования составляют общественные отношения в сфере организации и проведения выборов в российском государстве.

Предметом исследования являются правовые основы формирования и организации деятельности избирательных органов в российском государстве в дореволюционный и советский периоды.

Степень разработанности темы. Несмотря на продолжительную историю развития избирательных комиссий, в дореволюционной России этот институт не был объектом самостоятельного изучения, а исследовался в ходе анализа процесса развития государства в конкретный исторический период. Становлению правовых основ деятельности избирательных органов в российском государстве посвящены труды дореволюционных историков и

правоведов: П.О. Гуляева1, М.М. Сперанского2, В.О. Ключевского3, Н. Хлебникова4, П. Воронцов-Вельяминова5, А. Стаховича6, Б.Н. Чичерина7, Н. Строева8, В. Герье 9 и др.

В начале XX в. появляются работы В.В. Водовозова10 и В .И. Сергеевича11, в которых анализируется деятельность вечевых собраний, являющихся одним из первых представительных институтов.

Важным этапом развития форм участия народа в управлении государством являлись Земские соборы, организация проведения которых последовательно изложена в работе В. Латкина12.

Существенный вклад в изучение проблемы внес М.А. Кроль, который в своем исследовании подробно описал процедуру выборов в Государственную думу 1905 г., а также некоторые особенности деятельности избирательных органов13. Отдельно следует отметить работу В. Алексеева, в которой анализируется организация и проведение выборов в Учредительное Собрание14.

В целом дореволюционными исследователями накоплен достаточно большой фактический материал и сделаны попытки анализа избирательных

1 Гуляев П. О выборах дворянских и купеческих. Спб., 1831. 92 с.

2 Сперанский ММ. План государственного преобразования графа М.М. Сперанского (Введение к уложению государственных законов 1809 г.). М., 1905. 359 с.

3 Ключевский В.О. Боярская Дума Древней Руси. М., 1909. 565 с.

4 Хлебников Н. Общество и государство в домонгольский период русской истории. СПб., 1872.547 с.

5 Воронцов-Вельяминов П. Выборы гласных в Московскую городскую думу на предстоящее четырехлетие. М., 1877. 10 с.

6 Стахович А. Какъ и кого выбирать в Государственную Думу. Что такое партийные выборы? М., 1907. 26 с.

7 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. 553 с.

8 Строев Н. Исторический момент. Московский съезд земских и городских деятелей. СПб., 1906. 115 с.

9 Герье В. Значение третьей Думы в истории России. Часть I. 1912 г. 99 с.

10 Водовозов В.В. Избирательное право в Европе и в России. СПб., 1906. 72 с.

" Сергеевич В.И. Древности русского права. Вече и князь. Советники князя. Т. 2. СПб., 1908.510 с.

12 Латкин В. Земские соборы древней Руси, их история и организация сравнительно с западно-европейскими представительными учреждениями: историко-юрцдическое исследование. Спб., 1885. 450 с.

13 Кроль М.А. Как прошли выборы в Государственную думу. 67 с.

14 Алексеев В. Зачем и как выбирать в Учредительное Собрание? 1917 г. 33 с.

процессов. Эту работу продолжили советские правоведы, создавшие научную базу для оценки процедуры формирования представительных органов власти. Заслуживающими внимания работами, посвященными избирательной системе советского периода являются исследования В. Бута1 и Т.М. Пальгуновой2, в которых характеризуются изменения в организации избирательных кампаний. Однако большинство диссертаций и монографий имеют описательный характер и данные об итогах выборов используют для обоснования концепции развития демократии в советском государстве.

Из достаточно многочисленных современных работ значительный вклад в изучение истории формирования и деятельности избирательных комиссий внесли работы С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, A.A. Вешнякова3, Ю.А. Дмитриева, A.B. Иванченко4, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, O.E. Кутафина, Ю.А. Юдина и др. Вопросам истории становления избирательной системы и организации выборов посвящены диссертации И.В. Минникес5, A.B. Зеленова6, А. А. Веняминовой7. Необходимо отметить работы Н. Миронова8

'Бута В. М. Избирательная система СССР: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Бута В.М. Москва, 1955.14 с.

гПальгунова Т.М. Советское избирательное законодательство и вопросы совершенствования организации выборов в местные Советы (на материалах законодательства РСФСР): автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 1972. 23 с.

3Вешняков A.A. Выборы в первую Государственную Думу - первый опыт демократизации Российского государства// Представительная власть: законодательство, комментарии, проблемы. 2006. № 2 (68), Вешняков A.A. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития //Журнал российского права. 2005. № 10.

4 Иванченко А. В. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии / А. В. Иванченко, А. Е. Любарев; Независ, ин-т выборов. М.: Аспект Пресс, 2006. 22 с.

5 Минникес И.В. Выборы в истории русского государства IX-XVIII вв.: дис. ... док. юр. наук: 12.00.01. Екатеринбург, 2004. 502 с.

6 Зеленое A.B. Становление и развитие избирательного права России во второй половине XIX - начале XX века (1864-1917 гг.): автореф. на дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Мытищи, 2009.26 с.

7 Веняминова А. А. Избирательный процесс в советском государстве: 1917- начало 1990-х гг.: автореф. дис. ...канд. юрид. наук: 12.00.01. Краснодар, 2008. 28 с.

* Миронов Н. Институт избирательных комиссий в России: тенденции развития и роль в избирательном процессе // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2 (59).

и А.Ю. Бузина1, в которых авторы достаточно подробно рассматривают хронологию становления и развития организации и деятельности избирательных органов в российском государстве.

Обзор литературы по теме диссертационной работы будет неполным без оценки вклада зарубежных исследователей. В зарубежной науке изучением основ истории избирательных органов в разное время занимались Исабель де Мадариага2, П. Холькиус3, Р. Сервис4, А. Рэнсом5, Дж. Б. Карсон6.

Несмотря на значительное количество публикаций об избирательном процессе исследуемого периода, большинство авторов рассматривают лишь отдельные аспекты организации и проведения выборов. До настоящего времени остаются неизученными важные вопросы механизма формирования и деятельности избирательных комиссий.

С учетом изложенного, целью диссертационного исследования является раскрытие особенностей правового регулирования деятельности избирательных комиссий в российском государстве в дореволюционный и советский периоды.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

- проанализировать генезис избирательных органов с XII до начала

XX в.

- раскрыть динамику создания системы избирательных комиссий;

'Бузин А.Ю. Правовой статус избирательных комиссий: хронологический обзор российского законодательства // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 3. С.110-129

2Исабель де Мадариага. Россия в эпоху Екатерины Великой. М., 2002. 976 р.

3Holquis P. Making war, forging revolution: Russia's continuum of crisis, 1914-1921. Harvard,

2002. 359 p.

4Service R. A history of modern Russia from Nicholas II to Vladimir Putin. Cambridge, Massachusetts, 2003. 704 p.

5Ransome A. The crisis in Russia. G. Allen & Unwin ltd. 1921. 140 p.

6George Ватт Carson. Electoral Practices in the U.S.S.R New York. 1955. 164 p.

- охарактеризовать особенности правовых основ организации деятельности избирательных комиссий при проведении выборов в Государственную Думу в начале XX в.;

- раскрыть процесс создания и развития системы избирательных комиссий в первые десятилетия советской власти (1917-1936 гг.);

- выявить закономерности изменения механизма формирования и организации деятельности избирательных комиссий в 1936-1988 гг.;

- охарактеризовать особенности правового регулирования организации деятельности избирательных комиссий в 1988-начале 1990-х гг.

- выявить элементы системы нормативного регулирования деятельности избирательных комиссий, актуальные для современных условий.

Методологическую основу диссертационной работы составили принципы и методы, способствующие достижению цели исследования, решению его задач и обеспечению достоверности полученных результатов.

В диссертационном исследовании были использованы научные принципы историзма и правовой объективности. Принцип историзма означает оценку развития избирательных органов и правовых основ их деятельности в контексте конкретного исторического периода. Под принципом правовой объективности понимается обусловленность норм права социально-политическими факторами.

В качестве основных исследовательских методов автором применены системный, исторический, структурно-функциональный, сравнительно-правовой и статистический методы.

Источниковая база исследования. При исследовании темы использовались различные источники, позволяющие проанализировать особенности правовых основ деятельности избирательных комиссий в дореволюционный и советский периоды и основные тенденции их дальнейшего развития.

Документальной основой диссертационного исследования служат материалы, находящиеся в фондах Государственного архива Российской федерации (ГАРФ), Российского государственного исторического архива (РГИА), а также Государственного архива Краснодарского края (ГАКК).

Архивные документы дополнены фактическими материалами периодических изданий: «Известий», «Советской Кубани», «Комсомольца Кубани» и др.

Ценными источниками являются Полное собрание законов Российской империи, Российское законодательство Х-ХХ вв. в 9-ти томах, Декреты Советской власти, Собрание узаконений РСФСР, Ведомости Верховного Совета СССР, содержащие основной законодательный материал для анализа правовых основ деятельности избирательных комиссий.

Научная иовизна исследования заключается в том, что автором впервые проводится всесторонний анализ правовых основ, регулирующих процесс формирования и деятельности избирательных комиссий в российском государстве с момента возникновения избирательных органов до перехода к современной системе избирательных комиссий.

В работе было предложено собственное определение этапов развития избирательных органов и уточнены критерии для их выделения. Автор впервые осуществил исследование правового регулирования деятельности избирательных комиссий с акцентом на выявление его динамики и анализ различий в конкретные исторические периоды.

Научную новизну исследования определяют также источники, выявленные в архивах и не применявшиеся ранее в других научных работах.

На защиту выносятся следующие основные положения:

организация выборов становится обязанностью и одним из направлений деятельности определенного круга должностных лиц и неспециализированных органов власти. С середины XIX в. в Российской империи действовала система временных уездных комиссий, которые можно назвать прообразом современных избирательных комиссий. Динамику создания системы избирательных органов нельзя определить как поступательное расширение их состава и полномочий, поскольку для XVIII в. характерно сокращение выборных органов на государственном уровне. До этого периода и после него можно наблюдать расширение системы избирательных органов.

2. Появление системы специальных избирательных органов — комиссий по делам о выборах (губернских, уездных и участковых) связано с созданием Государственной Думы в первом десятилетии XX века. Организаторами выборов в Государственную Думу были, главным образом, должностные лица органов власти. Избирательные комиссии являлись вспомогательными избирательными органами, которые формировались только на период выборов из лиц, занимавших судебные и административные должности. Институт участковых избирательных комиссий сохранился до настоящего времени в качестве первичного звена системы избирательных комиссий. Отсутствие центрального избирательного органа было особенностью системы избирательных комиссий. Подготовку выборов осуществляло образованное в составе МВД Особое делопроизводство по выборам в Государственную Думу.

3. Существенные новации избирательного законодательства Временного правительства заключались в создании назначаемого им центрального избирательного органа - Всероссийской комиссии по делам о выборах и значительном расширении системы избирательных комиссий, включавшей Всероссийскую по делам о выборах комиссию, окружные избирательные комиссии, уездные, городские и участковые комиссии, не подчиненные друг другу. Важным нововведением было включение во все

избирательные комиссии, кроме Всероссийской, представителей от каждой группы избирателей, выдвинувшей кандидатские списки, что можно рассматривать в качестве прообраза современного института членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса.

4. В первые десятилетия советской власти законодательство, регулирующее деятельность избирательных комиссий отличалось частой сменяемостью. В дополнение к положениям Конституций РСФСР 1918 г. и 1925г., система избирательных комиссий, устанавливалась многочисленными Инструкциями о выборах, изданными Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом. Каждая новая инструкция более подробно регламентировала полномочия избирательных комиссий, порядок их формирования и деятельности. Созданная система избирательных комиссий была основана на принципе соподчиненности. Она включала постоянно действующую Всероссийскую Центральную избирательную комиссию (прообраз современной Центральной избирательной комиссии) и избирательные комиссии различных уровней, формируемые только на период избирательной кампании. Основной тенденцией развития законодательства, регламентирующего деятельность избирательных комиссий, было сокращение их полномочий и увеличение соответствующих полномочий исполнительных комитетов.

5. Характерной особенностью системы избирательных комиссий, образованной после принятия Конституции СССР 1936 г. и просуществовавшей до конца 80-х годов, было избыточное количество избирательных комиссий, создаваемых для выборов различных уровней. Значительную часть избирательных комиссий составляли окружные комиссии, полномочия которых при выборах небольших по количеству Советов оказывались формальными, а сами эти комиссии становились номинальными образованиями.

6. Преобразования системы избирательных комиссий середины 30-х годов XX в. были направлены на ее формальную демократизацию.

Избирательные комиссии всех уровней формировались из представителей общественных организаций. Формальность выборной демократии определялась отсутствием должного правового регулирования порядка образования избирательных комиссий. Кандидатуры представителей в избирательные комиссии должны были в обязательном порядке утверждаться территориальными партийными комитетами. Механизм формирования избиркомов позволил партийным органам не только осуществлять руководство работой избирательных комиссий, но и принимать непосредственное участие в их деятельности.

7. Реформирование российского избирательного законодательства в 1988-начале 1990-х гг. стало переходным этапом к демократическому формированию представительных органов власти. Демократизация деятельности избирательных комиссий осуществлялась по следующим направлениям: обеспечение открытости и гласности в работе избирательных комиссий; появление общественного контроля за организацией и проведением выборов; повышение ответственности членов избирательных комиссий. В то же время в указанный период еще не был зафиксирован в качестве обязательной нормы избирательного законодательства принцип независимости избирательных комиссий от государственной власти.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Материалы диссертационной работы могут быть использованы в учебном процессе при чтении курсов и разработке учебных, научно-методических материалов по дисциплинам «Теория государства и права», «История государства и права», «Избирательное право Российской Федерации».

Результаты исследования могут быть использованы при совершенствовании избирательного законодательства, регулирующего организацию деятельности избирательных комиссий. Материалы работы могут быть применены в правовом просвещении участников избирательного

процесса и в дальнейшей научной разработке проблем правового статуса избирательных комиссий.

Апробация результатов работы. Основные положения отражены в публикациях по теме проведенного исследования, в выступлениях автора на международных и всероссийских конференциях, а также в ходе участия в конкурсе Законодательного собрания Краснодарского края «105-летие парламентаризма в России». Материалы диссертации используются при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсу История государства и права и по спецкурсу Проблемы избирательного права и избирательного процесса в Российской Федерации.

Структура диссертации определена целью и задачами исследования. Структурно работа состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка использованных источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы диссертационной работы, проанализирована степень ее научной разработанности, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, его хронологические рамки, охарактеризованы теоретические и методологические основы, раскрыта научная новизна, сформулированы выносимые на защиту положения, выявлены научная и практическая значимость работы, представлена информация об апробировании результатов диссертационного исследования.

В первой главе «Общая характеристика деятельности избирательных комиссий в дореволюционной России» изучаются особенности становления и развития избирательных органов в российском государстве, основная функция которых заключалась в организации и проведении выборов.

Первый параграф «Генезис избирательных органов в дореволюционной России (XII- начало XX вв.) посвящен анализу возникновения и развития специальных органов, занимавшихся подготовкой и проведением выборов

В диссертации отмечается, что в период становления российской государственности (1Х-ХУ вв.) одним из способов замещения поста должностного лица являлось избрание. Однако, единого порядка выборов, устанавливаемого обычаем, не сложилось. Отличительная особенность организации избирательного процесса в этот период состояла в выполнении функций по организации выборов представительным органом, которым являлось вече.

В период ХУ1-ХУП вв. организация и проведение выборов становится обязанностью и одним из направлений деятельности определенных должностных лиц и органов. Какое должностное лицо или орган должны организовывать выборы, зависело от компетенции выборной должности, уровня выбираемого органа, этапа избрания. Организацию выборов делегатов в Земские соборы и контроль за их проведением осуществляли

высшие государственные органы, органы государственного управления (приказы) и местные должностные лица. Решение о созыве собора исходило от главы государства. К полномочиям приказов относилось оформление и рассылка призывных грамот по городам; регистрация представителей, прибывающих на соборы их учет, решение спорных вопросов, связанных с выборами. Местные власти (воеводы) осуществляли оповещение жителей о выборах, месте и времени голосования, составление отписок с описанием выборов, отправление документов и выборных в Москву.

Некоторые аспекты проведения общегосударственных и местных выборов получают правовое закрепление в указах и соборных приговорах, содержащих решения о выборах; в «призывных», и «пригласительных» грамотах, информировавших об обязанностях местных властей по проведению выборов; в Соборном уложении 1649 г., содержащем предписания о порядке выборов местных органов. Однако, полномочия организующих выборы органов часто носили неопределенный характер. Подчеркивается, что о детальной правовой регламентации порядка проведения выборов можно говорить, начиная с периода абсолютизма, который характеризуется сокращением выборных институтов и увеличением количества избирательных органов.

Как способ формирования органов власти, выборы проводились на нескольких уровнях: во-первых, выборы общегосударственного уровня для формирования правительственных комиссий по совершенствованию законодательства; во-вторых, выборы местного уровня (городских дум, дворянских предводителей, посадских, деревенских, волостных старост и др.); в-третьих, для формирования выборных судебных органов.

Во второй половине XVIII в. — первой половине XIX в. организаторами выборов являлись территориальные власти — губернаторы, воеводы, магистраты и т.п. В их обязанность входила рассылка и опубликование указов о выборах, оповещение избирателей и их учет. Уездные и городские власти занимались непосредственной организацией выборов. Воеводы

назначали дату голосования, составляли списки избирателей, информировали губернаторов о ходе подготовки и проведении выборов. Магистраты и ратуши занимались организацией выборов среди горожан. Вспомогательную роль в организации и проведении выборов играли секретари, нарочные, приставы и др., обеспечивающие оповещение избирателей, раздачу шаров для баллотирования и т.п. Специальных органов, осуществляющих подготовку и проведение выборов не создавалось.

Исследование показало, что во второй половине XIX в. — начале XX в. впервые на законодательном уровне были учреждены временные уездные комиссии, которые можно назвать прообразом современных избирательных комиссий.. В полномочия уездных комиссий входило составление списков избирателей, подготовка к проведению уездных избирательных съездов, внесение в губернский комитет предложений о количестве избирательных участков в уезде, месте, времени, процедуре проведения избирательных съездов и количестве выборных от избирательных участков, составление списка депутатов по результатам голосования. Некоторые из полномочий уездных комиссий входят в компетенцию современных избирательных комиссий. В организации деятельности этих комиссий были определенные недостатки. Так, на уездные комиссии возлагались некоторые полномочия, которые создаваемый временный губернский комитет мог решить самостоятельно. К недостаткам можно отнести и то, что жалобы на действия уездной комиссии вносились непосредственно в уездную избирательную комиссию, а не в особый губернский комитет, которым они рассматривались.

Во втором параграфе «Правовое регулирование деятельности избирательных комиссий в процессе выборов в Государственную Думу в начале XX века» исследуется правовое регулирование деятельности избирательных комиссий при проведении выборов в высший представительный орган государственной власти в 1905 - 1917 гг.

Отмечено, что учреждение Государственной Думы в первом десятилетии XX века стало важным этапом реформирования российской избирательной системы. Общественно-политическая и экономическая обстановка в стране способствовала определенным изменениям в подходах к организации и проведению выборов в высший представительный орган государственной власти. Положением о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. впервые в истории российского государства создана система специальных избирательных органов, которая включала губернские, уездные и участковые избирательные комиссии. Являясь вспомогательными избирательными органами, избирательные комиссии создавались только на период выборов. Институт участковых избирательных комиссий впоследствии воспроизводился во всех избирательных законах, сохранившись до настоящего времени в качестве первичного звена системы избирательных комиссий.

Сделан вывод, что губернские и уездные по делам о выборах комиссии разделяли организационные и контрольные функции губернатора и градоначальников по проведению выборов, но основной их задачей было рассмотрение различных споров, вытекавших из жалоб и заявлений на действия должностных лиц, занятых в выборном производстве. Большую часть состава этих комиссий представляли лица, занимающие судебные и административные должности. Действия нижестоящих комиссий могли быть обжалованы в вышестоящие комиссии. Общий контроль за проведением выборов был возложен на министра внутренних дел. Но высшей инстанцией по рассмотрению жалоб был Правительствующий сенат - судебный орган, что создавало условия для судебного контроля за процедурой выборов. Однако специально центральный избирательный орган в России до 1917 года не создавался. Подготовку выборов осуществляло образованное в составе МВД Особое делопроизводство по выборам в Государственную Думу.

Анализ практики проведения выборов показал, что полный контроль и надзор за ходом выборов осуществлял глава территориальной единицы в

составе империи, реализовавший интересы центрального правительства, диктовавшего характер действий местной администрации в период проведения выборов. Такая система управления избирательной кампанией предопределяла возможность злоупотреблений губернаторами и членами избирательных комиссий административным ресурсом при организации и проведении выборов.

Подчеркивается, что созданная в 1905 году система избирательных комиссий практически не изменялась до принятия Временным правительством И сентября 1917 г Положения о выборах в Учредительное собрание, ставшего качественно новым этапом в развитии избирательного права, но при этом сохранившего элементы преемственности некоторых норм по отношению к дореволюционному избирательному законодательству. Существенные новации избирательного законодательства заключались в создании назначаемого Временным правительством центрального избирательного органа — Всероссийской комиссии по делам о выборах и значительном расширении системы избирательных комиссий, включавшей Всероссийскую по делам о выборах комиссию, окружные избирательные комиссии, столичные, уездные, городские и участковые. Был сохранен смешанный порядок формирования избирательных комиссий - по назначению и по должности от представителей судебной власти. Количество человек в составе избирательных комиссий увеличилось, что дало возможность более качественно подойти к процедуре голосования. Участковая комиссия, как и ранее, не включала представителей судебной власти.

Интересным нововведением было введение во все избирательные комиссии, кроме Всероссийской по делам о выборах в Учредительное собрание комиссии, представителей от каждой группы избирателей, выдвинувшей свои списки кандидатов. Это стало прообразом современного института членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Председателями комиссий были должностные лица (градоначальники, судьи,

председатели земских собраний). Законодательно установленный порядок формирования избирательных комиссий учитывал и национальный состав, и исторические формы общности. Так, в состав избирательных комиссий в Кубанской области входили представители казачьих войск и представители иногороднего населения.

Вторая глава «Деятельность избирательных комиссий в советском государстве» раскрывает организационные и правовые изменения порядка формирования и деятельности избирательных комиссий в период становления советской власти.

В первом параграфе «Создание и развитие системы избирательных комиссий в первые десятилетия советской власти (1917-1936 гг.)» представлен анализ создания и развития системы избирательных комиссий в период становления советской власти.

Подчеркивается, что особенностью данного периода является то, что правовые основы деятельности избирательных комиссий определялись Конституциями РСФСР 1918 г. и 1925 г., положения которых дополнялись многочисленными Инструкциями Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, конкретизирующими порядок формирования и полномочия избирательных органов.

Для организации и проведения выборов Инструкцией «О порядке перевыборов волостных и сельских Советов» 1918 г. была создана система избирательных комиссий, включающая губернские и уездные комиссии, формируемые соответствующими исполнительными комитетами, волостные и сельские, формируемые вышестоящими комиссиями. Нововведением стало обязательное включение в состав избирательных комиссий представителей профсоюзов.

Общее руководство проведением выборов в РСФСР было возложено на Всероссийскую Центральную избирательную комиссию, являвшуюся в отличие от нижестоящих избиркомов постоянно действующим органом. В ее полномочия входило определение сроков образования других избирательных

комиссий, принятие инструкций, регламентирующих организацию и проведение выборов, отмена решений нижестоящих комиссий, принятых в нарушение законодательства. Таким образом, для проведения выборов была создана система избирательных комиссий, основанная на принципе соподчиненности.

Принятая в ноябре 1926 года Инструкция о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов расширяет систему избирательных органов, в которую включены Центральная избирательная комиссия, избирательные комиссии автономных республик и автономных областей, областные, краевые, губернские, окружные, уездные, районные и волостные комиссии. Члены избирательных комиссий назначались из числа представителей исполкомов, профсоюзов, военнослужащих, органов ВЛКСМ, крестьянских организаций национальных меньшинств, и др. соответствующими исполнительными комитетами. Впервые устанавливалось, что все комиссии, за исключением Центральной избирательной комиссии, формируются только на период избирательной кампании. По сравнению с предыдущими Инструкциями увеличилось количество членов избирательных комиссий, подробно описаны полномочия избирательных комиссий в зависимости от уровня, на котором были созданы комиссии. Особым полномочием избирательных комиссий являлось рассмотрение жалоб на нарушения избирательных прав, окончательное решение предоставлялось исполкомам. Судебное разбирательство не предусматривалось, что было естественно при незавершенном формировании судебной системы.

Во втором параграфе «Влияние советского законодательства на изменения механизма формирования и организации деятельности избирательных комиссий в 1936-1988 гг.» проанализировано законодательство об организации деятельности избирательных комиссий с после принятия Конституции СССР 1936 г. до 1988г.

Отмечается, что новый этап развития избирательной системы в советском государстве был определен принятием Конституции СССР 1936 г., изменившей порядок формирования органов представительной власти.

Структура системы избирательных комиссий для проведения выборов в представительные органы разных уровней существенно отличалась. В систему избирательных комиссий, установленную Положением о выборах в Верховный Совет СССР от 9 июля 1937 г., входили Центральная избирательная комиссия, комиссии республик, автономных областей и национальных округов, окружные и участковые избирательные комиссии. Положение регламентировало порядок формирования комиссий, порядок составления списков избирателей, определяло полномочия избирательных комиссий. Одним из нововведений было то что, если ранее, оставлялись списки лиц, лишенных избирательных прав, то в указанный период составлялись списки лиц, имеющих право на участие в выборах.

Для выборов в Верховный Совет РСФСР согласно Положению о выборах в Верховный Совет РСФСР от 16 февраля 1938 г. было установлено три уровня комиссий: Центральная, окружные и участковые избирательные комиссии. Подчеркивается, что избирательные комиссии действовали в пределах своих полномочий и не являлись соподчиненными.

Для каждого уровня выборов в местные Советы (краевые, областные, районные, городские, сельские) формировалась своя окружная избирательная комиссия, регистрирующая кандидатов и подводившая итоги выборов в соответствующий Совет. Участковые комиссии, являвшиеся едиными для всех уровней выборов, организовывали голосование и подсчет голосов. По мнению автора, такая система избирательных комиссий была избыточной, поскольку полномочия окружных комиссий при выборах поселковых Советов оказывались формальными, а сами окружные комиссии -номинальными образованиями.

Систему избирательных комиссий, аналогичную современной, устанавливал Закон РСФСР «О выборах в местные Советы народных депутатов РСФСР» от 3 августа 1979 г., определявший количественный состав комиссий всех уровней, порядок их формирования и полномочия. Вышестоящие комиссии обязаны были наблюдать за деятельностью нижестоящих комиссий. Установлена гласность в работе избирательных комиссий, определена ответственность членов избирательных комиссий.

Избирательные комиссии всех уровней формировались исполкомами из представителей общественных организаций. Состав избирательных комиссий утверждался партийными органами. Как показало исследование, формирование избирательных комиссий происходило под влиянием и наблюдением Коммунистической партии Советского Союза, поэтому комиссии были полностью зависимы от руководства страны. Механизм формирования избиркомов позволил партийным органам не только осуществлять руководство работой избирательных комиссий, но и принимать непосредственное участие в их деятельности.

Третий параграф «Особенности правового регулирования организации деятельности системы избирательных комиссий в 1988 - начале 1990-х гг.» посвящен анализу правовых основ организации деятельности системы избирательных комиссий в 1988- начале 1990-х гг. Автор отмечает, что данный этап организации деятельности системы избирательных комиссий необходимо рассматривать в историческом контексте с учетом международного регулирования избирательного права.

Нововведением законодательства о выборах стал новый порядок формирования и деятельности избирательных комиссий. Установленная Законом СССР «О выборах народных депутатов СССР» 1988 г. система избирательных комиссий включала: Центральную избирательную комиссию, окружные, участковые избирательные комиссии и избирательные комиссии от общественных организаций.

Существенно изменился порядок формирования избирательных комиссий. Так, при создании Центральной избирательной комиссии учитывались предложения общесоюзных органов общественных организаций и высших органов государственной власти республик. В составе избирательных комиссий теперь присутствовали члены с правом совещательного голоса.

Законом РСФСР «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР» 1989 г. установлены новые субъекты, наделенные правом представления кандидатур в избирательные комиссии, к которым были отнесены органы общественной самодеятельности населения. Закон значительно сократил число неработающих окружных комиссий, не предусмотрев их на выборах районных, городских и сельских Советов, передав полномочия к участковым избирательным комиссиям.

Подчеркивается, что установленная система избирательных комиссий, во многом была схожа с действующей в настоящее время. Избирательные комиссии краев и областей стали прообразами избирательных комиссий субъектов РФ, районные и городские избирательные комиссии — прообразами избирательных комиссий муниципальных образований. Устанавливая вертикальные связи между избирательными комиссиями, законодательство способствовало укреплению принципа единства системы избирательных комиссий.

Другое важное нововведение заключалось в закреплении принципов открытости и гласности в деятельности избирательных комиссий. На их заседаниях имели право присутствовать представители общественных организаций, трудовых коллективов, средств массовой информации, собраний избирателей. Это стало свидетельством открытости деятельности избирательных комиссий и появления общественного контроля. В то же время в указанный период еще не был зафиксирован в качестве обязательной нормы избирательного законодательства принцип независимости избирательных комиссий от государственной власти.

Новым избирательным законодательством значительно расширен круг полномочий избирательных комиссий, на которые возлагалась обязанность организовывать выдвижение кандидатов в депутаты, предоставлять оборудованное помещение для собраний и митингов, организовывать встречи избирателей с кандидатами.

Полномочия Центральной избирательной комиссии включали обеспечение единообразного применения избирательного законодательства, контроль за его исполнением, распределение денежных средств, установление форм избирательных документов, рассмотрение заявлений и жалоб. Отсутствие законодательно закрепленных требований для кандидатов в члены избирательных комиссий вело к появлению существенных недостатков в деятельности комиссий и нарушению избирательных прав.

В заключении автором подведены итоги исследования, сделаны обобщения и сформулированы основные выводы по диссертации.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикации научных результатов диссертационных исследований:

1. Кудрякова Д.В. Формирование и организация деятельности избирательных комиссий в Российском государстве в 1936-1988 гг.» // Общество и право. - 2012. - № 4 (41). - 0,2 п.л.

2. Кудрякова Д.В. Генезис избирательных органов в дореволюционной России» // Общество и право. - 2012. - № 1(38). - 0,3 п.л. (в соавторстве).

3. Кудрякова Д.В. Особенности организации и проведения выборов в советском государстве в 1988-1989 гг. [Электронный ресурс] //Политематический сетевой электронный научный журнал Кубанского

государственного аграрного университета («Научный журнал КубГАУ»), -2013. -№87(03). - Режим доступа: http://ej.kubagro.ru/2013/03/pdC43.pdf.

4. Кудрякова Д.В. Деятельность избирательных комиссий в советском государстве // Ленинградский юридический журнал. - 2013. - № 4. - 0,3 п.л.

В иных изданиях:

5. Кудрякова Д.В. Гласность в деятельности избирательных комиссий // Очерки новейшей камералистики. - 2010. - № 3. - 0,2 п.л.

6 Кудрякова Д.В. Правовой статус членов избирательных комиссий // Университет: Наука, идеи и решения. - 2010. - № 2. - 0,2 п.л.

7. Кудрякова Д.В. Становление института избирательных комиссий в Российском государстве// Труды Кубанского государственного аграрного университета. Серия право. - 2011. - № 1(7). - 0,3 п.л. (в соавторстве).

8. Кудрякова Д.В. Некоторые особенности назначения дня голосования в Российском государстве» // Научное обеспечение агропромышленного комплекса (материалы 5-й Всероссийской конференции молодых ученых). Краснодар. -2011,- 0,13 п.л.

9. Кудрякова Д.В. Создание и развитие системы избирательных комиссий в первые десятилетия советской власти (1917-1936 гг.) //Проблемы юридической науки и правоприменительной деятельности. Труды Кубанского государственного агарного университета. СЕРИЯ «ПРАВО». КубГАУ. Краснодар, 2012. - Вып. 15. - 0,3 пл.

Подписано в печать 19.11.2013 г. Формат 60 х 84 1/16

Бумага офсетная Офисная печать

Печ. л. 1 Заказ № 789

Тираж 120 экз.

Отпечатано в типографии КубГАУ 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовые основы деятельности избирательных комиссий в российском государстве в дореволюционный и советский периоды»

04201 454981

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования «КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АГРАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

На правах рукописи

КУДРЯКОВА ДАРЬЯ ВЛАДИМИРОВНА

Специальность 12.00.01 — теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Савченко М.С.

Краснодар -2013

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ..............................................................................................................3

Глава 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ

ПЕРИОД.................................................................................................................14

§ 1. Генезис избирательных органов в дореволюционной России

(XII- начало XX вв.)..........................................................................................14

§ 2. Правовое регулирование деятельности избирательных комиссий в процессе выборов в Государственную Думу в начале XX века................38

Глава 2. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ В СОВЕТСКОМ ГОСУДАРСТВЕ..........................................................................69

§ 1. Создание и развитие системы избирательных комиссий в

первые десятилетия советской власти (1917-1936 гг.)...................................69

§ 2. Влияние советского законодательства на изменения механизма

формирования и организации деятельности избирательных

комиссий в 1936-1988 гг................................................................................... 94

§ 3. Особенности правового регулирования организации

деятельности системы избирательных комиссий в 1988 -начале

1990-х гг...........................................................................................................120

ЗАКЛЮЧЕНИЕ....................................................................................................143

ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА.......................................................................152

ВВЕДЕНИЕ

1 Послание Президента Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета. 2012, 13 декабря.

Степень разработанности темы. Несмотря на продолжительную историю развития избирательных комиссий, в дореволюционной России этот институт не был объектом самостоятельного изучения, а исследовался в ходе анализа процесса развития государства и права в конкретный исторический период. Становлению правовых основ деятельности избирательных органов в российском государстве посвящены труды дореволюционных историков и правоведов: П.О. Гуляева1, М.М.

Гуляев П. О выборах дворянских и купеческих. Спб., 1831. 92 с.

Сперанского1, В.О. Ключевского2, Н. Хлебникова3, П. Воронцов-

Вельяминова4, А. Стаховича5, Б.Н. Чичерина6, Н.Строева7, В. Герье 8 и др.

В начале XX в. появляются работы В.В. Водовозова9 и В.И. Сергеевича10,

Сергеевича10, в которых анализируется деятельность вечевых собраний,

являющихся одним из первых представительных институтов.

Важным этапом развития форм участия народа в управлении

государством являлись Земские соборы, организация проведения которых

последовательно изложена в работе В. Латкина11.

Существенный вклад в изучение проблемы внес М.А. Кроль, который в

своем исследовании подробно описал процедуру выборов в Государственную

Думу 1905 г., а также некоторые особенности деятельности избирательных 12

органов . Отдельно следует отметить работу В. Алексеева, в которой анализируется организация и проведение выборов в Учредительное Собрание13.

В целом дореволюционными исследователями накоплен достаточно большой фактический материал и сделаны попытки анализа избирательных процессов. Эту работу продолжили советские правоведы, создавшие научную

1 Сперанский М.М. План государственного преобразования графа М.М. Сперанского (Введение к уложению государственных законов 1809 г.). М., 1905. 359 с.

2 Ключевский В.О. Боярская Дума Древней Руси. М., 1909. 565 с.

3 Хлебников Н. Общество и государство в домонгольский период русской истории. СПб., 1872. 547 с.

4 Воронцов-Вельяминов П. Выборы гласных в Московскую городскую думу на предстоящее четырехлетие. М., 1877. 10 с.

5 Стахович А. Какъ и кого выбирать в Государственную Думу. Что такое партийные выборы? М., 1907. 26 с.

6 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. 553 с.

7 Строев Н. Исторический момент. Московский съезд земских и городских деятелей. СПб., 1906. 115 с.

Герье В. Значение третьей Думы в истории России. Часть I. 1912 г. 99 с.

9 Водовозов В.В. Избирательное право в Европе и в России. СПб., 1906. 72 с.

10 Сергеевич В.И. Древности русского права. Вече и князь. Советники князя. Т. 2. СПб., 1908. 510 с.

11 Латкин В. Земские соборы древней Руси, их история и организация сравнительно с западно-европейскими представительными учреждениями: историко-юридическое

исследование. Спб., 1885. 450 с.

Кроль М.А. Как прошли выборы в Государственную Думу. 67 с.

13 Алексеев В. Зачем и как выбирать в Учредительное Собрание? 1917 г. 33 с.

базу для оценки процедуры формирования представительных органов власти. Заслуживающими внимания работами, посвященными избирательной системе

I 1

советского периода являются исследования В. Бута и Т.М. Пальгуновой , в которых характеризуются изменения в организации избирательных кампаний. Однако большинство диссертаций и монографий имеют описательный характер и данные об итогах выборов используют для обоснования концепции развития демократии в советском государстве.

Из достаточно многочисленных современных работ значительный вклад в изучение истории формирования и деятельности избирательных комиссий

внесли работы С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, A.A. Вешнякова , Ю.А. Дмитриева, Дмитриева, A.B. Иванченко4, С.Д. Князева, Е.И. Колюшина, O.E. Кутафина, Ю.А. Юдина и др. Вопросам истории становления избирательной системы и организации выборов посвящены диссертации И.В. Минникес5, A.B.

6 7 8

Зеленова , А. А. Веняминовой . Необходимо отметить работы Н. Миронова и и А.Ю. Бузина9, в которых авторы достаточно подробно рассматривают

'Бута В. М. Избирательная система СССР: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Бута В.М. Москва, 1955. 14 с.

Пальгунова Т.М. Советское избирательное законодательство и вопросы совершенствования совершенствования организации выборов в местные Советы (на материалах законодательства РСФСР): автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 1972. 23 с.

5 Минникес И.В. Выборы в истории русского государства IX-XVIII вв.: дис. ... док. юр. наук: 12.00.01. Екатеринбург, 2004. 502 с.

6 Зеленов A.B. Становление и развитие избирательного права России во второй половине XIX - начале XX века (1864-1917 гг.): автореф. на дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Мытищи, 2009. 26 с.

Миронов Н. Институт избирательных комиссий в России: тенденции развития и роль в избирательном процессе // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2 (59).

9Бузин А.Ю. Правовой статус избирательных комиссий: хронологический обзор российского законодательства // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 3. С. 110-129

хронологию становления и развития организации и деятельности избирательных органов в российском государстве.

Обзор литературы по теме диссертационной работы будет неполным без оценки вклада зарубежных исследователей. В зарубежной науке изучением основ истории избирательных органов в разное время занимались Исабель де Мадариага1, П. Холькиус2, Р. Сервис3, А. Рэнсом4, Дж. Б. Карсон5.

С учетом изложенного целью диссертационного исследования является раскрытие особенностей правового регулирования деятельности избирательных комиссий в российском государстве в дореволюционный и советский периоды.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:

- проанализировать генезис избирательных органов с XII до начала XX

в.

- раскрыть динамику создания системы избирательных комиссий;

'Исабель де Мадариага. Россия в эпоху Екатерины Великой. М., 2002. 976 р.

2Holquis P. Making war, forging revolution: Russia's continuum of crisis, 1914-1921. Harvard,

2002. 359 p.

3Service R. A history of modern Russia from Nicholas II to Vladimir Putin. Cambridge, Massachusetts, 2003. 704 p.

4Ransome A. The crisis in Russia. G. Allen & Unwin ltd. 1921. 140 p.

5George Barr Carson. Electoral Practices in the U.S.S.R New York. 1955. 164 p.

Научная новизна исследования заключается в том, что автором впервые проводится всесторонний анализ правовых основ, регулирующих процесс формирования и деятельности избирательных комиссий в российском государстве с момента возникновения избирательных органов до перехода к современной системе избирательных комиссий.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. В XII - начале XX в. в российском государстве произошло становление специальных органов, предназначенных для подготовки и проведения выборов. В XII — XV вв. таких органов не было (их функции выполняло вече), как не существовало единого для всего государства порядка избрания. В период сословно-представительной монархии и абсолютизма организация выборов становится обязанностью и одним из направлений деятельности определенного круга должностных лиц и неспециализированных органов власти. С середины XIX в. в Российской империи действовала система временных уездных комиссий, которые можно назвать прообразом современных избирательных комиссий. Динамику создания системы избирательных органов нельзя определить как поступательное расширение их состава и полномочий, поскольку для XVIII в. характерно сокращение

выборных органов на государственном уровне. До этого периода и после него можно наблюдать расширение системы избирательных органов.

Автор: Кудрякова, Дарья Владимировна
Город: Краснодар
Год: 2013
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.01

Диссертация

Правовые основы деятельности избирательных комиссий в российском государстве в дореволюционный и советский периоды тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые основы деятельности избирательных комиссий в российском государстве в дореволюционный и советский периоды»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Правовые основы деятельности избирательных комиссий в российском государстве в дореволюционный и советский периоды»