АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые основы создания и развития банковской системы Российской Федерации в 1990 - 1999 гг.»
На правах рукописи
ХОРУНЖАЯ Татьяна Владимировна
Правовые основы создания и развития банковской системы Российской Федерации в 1990-1999 гг. (историко-правовое исследование)
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
3 МАЗ 1Ш
Москва-2012
005019182
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права НОУ ВПО «Международный юридический институт»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Пашенцев Дмитрий Алексеевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Чибинев Вячеслав Михайлович
кандидат юридических наук Богданов Павел Викторович
Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Московский
университет МВД России»
Защита состоится «23» мая 2012 г. в 15 часов на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 521.077.01 при Московском новом юридическом институте, по адресу: 107564, г. Москва, Погонный проезд, д. 7 а.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке НОЧУ ВПО «Московский новый юридический институт».
Автореферат размещен на официальном сайте Московского нового юридического института www.mnui.ru. и на официальном сайге Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации http://vak.ed.gov.ru _2012 г.
Автореферат разослан « »_2012 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат юридических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ
Актуальность исследования определяется тем, что в условиях современной рыночной экономики с ее нестабильностью и периодическими финансовыми кризисами большое значение имеет совершенствование правового регулирования деятельности кредитно-банковских учреждений с целью повышения ее стабильности и предсказуемости. Банковская система сегодня представляет собой неотъемлемый элемент финансово-экономической системы любого государства, при этом невозможно оспорить значение банковского кредита для успешного экономического развития. Банковский кризис способен достаточно быстро разрушить любую самую развитую экономику, повлечь за собой системный кризис во всех сферах общественного производства и потребления. Как справедливо отмечает профессор Я.А. Гейвандов, «банковская система, пожалуй, более чем какие-либо иные правовые или экономические явления, может способствовать экономическому росту и социальной стабильности государства и общества либо спровоцировать кризисные явления, экономическое обнищание и, как следствие, социально-политическую нестабильность»1. Одним из элементов предотвращения такой ситуации является совершенствование банковского законодательства с целью повышения надежности и устойчивости работы всей национальной банковской системы.
Важная роль, которую играет банковская система в современном государстве, обуславливает необходимость жесткого регулирования ее деятельности. Так как современная банковская система России является достаточно молодой, механизмы такого регулирования еще в полной мере не отработаны, происходит поиск новых форм, в том числе, правовых. На практике это влечет постоянное обновление и изменение банковского
' Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М., 2003. С. 33-34.
законодательства. В то же время любые совершенствования правового регулирования деятельности банковской системы должны опираться на изучение и использование уже имеющегося опыта, пусть и не всегда удачного. В связи с этим нуждается в тщательном научном осмыслении процесс создания й развития банковской системы Российской Федерации в 90-е годы XX века. Формирование банковского законодательства в тот период происходило на фоне политических и экономических кризисов, что делает данный опыт очень полезным и в современных условиях.
Таким образом, актуальность исследования определяется следующими аспектами:
1) в процессе совершенствования . современного банковского законодательства необходимо опираться на тот опыт, который был накоплен в данной сфере в период становления современной банковской системы России в 90-е годы XX века;
2) практическая потребность совершенствования деятельности современной банковской системы России определяет целесообразность развития соответствующего законодательства на основе имевшихся в прошлом традиций правового регулирования в соответствии с выводами историко-правовой науки;
3) существует потребность в теоретическом обосновании оптимальных форм и механизмов развития системы кредитных учреждений с историко-правовых позиций.
Степень научной разработанности темы. Банковская система России, ее правовой статус привлекают постоянное внимание исследователей. За последнее десятилетие появилось достаточно большое количество работ, посвященных анализу различных аспектов функционирования банковской системы, но лишь немногие из них опираются на применение историко-правовой методологии.
Фундаментальные принципы построения банковской системы, основные моменты, связанные с ее развитием, получили подробное освещение в трудах
Г.А. Тосуняна, A.B. Викулина, A.M. Экмаляна. Данные авторы обосновали положения о двухуровневом характере банковской системы РФ, выявили ее специфику, вскрыли ряд недостатков и пробелов в соответствующем правовом регулировании. Глубокий анализ правового положения Центрального банка РФ, его функций и системы в сравнении с центральными банками зарубежных государств был приведен в исследованиях А.Г. Братко, Я.А. Гейвандова, С.А. Голубева, В.М. Столяренко и некоторых других. Данные авторы раскрыли двойственность юридического статуса Банка России, который, с одной стороны, наделен правом осуществлять государственно-властные полномочия в кредитно-денежной сфере, с другой стороны, является юридическим лицом. Большой вклад в исследование теоретических и практических аспектов банковской системы и банковского законодательства России внесли такие ученые, как А.Г. Гузнов, Н.Ю. Ерпы-лева, Л.Г. Ефимова, С.Ф. Комов, JI.H. Красавина, Ю.В. Красикова, О.И. Лав-рушин, Н.М. Нестерова, О.М. Олейник, Г.Ф. Ручкина, Е.А. Суханов, С.В.Тимофеев, A.B. Турбанов, Н.В. Фадейкина, Н.И. Химичева, Е.Г. Хоменко и другие.
Почти все вышеперечисленные авторы анализируют проблемы развития современной момента банковской системы, изучают изменения правового регулирования в момент их осуществления. Что касается изучения создания и развития правовых основ банковской системы России в 90-е годы XX века, то с историко-правовых позиций такого исследования не проводилось. Отдельные работы, посвященные истории банковского законодательства, относятся, в основном, к периоду Российской империи. Об этом свидетельствуют публикации Н.Е. Гулящих, А.К. Кардановой, И.Н. Левичевой, В.Д. Мехрякова, Д.А. Пашенцева и некоторых других авторов.
Таким образом, анализ литературы показывает, что историко-правовые исследования процесса создания и развития банковской системы России в 90-е годы XX века практически отсутствуют.
Источники исследования. Основным источником исследования послужило законодательство Российской Федерации, принимавшееся в изучаемый период, в первую очередь, нормативно-правовые акты, которые относились к банковской системе. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации, которая определила основы правового статуса Центрального банка и закрепила его основные функции. В качестве источников использовались Федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О реструктуризации кредитных организаций», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и некоторые другие. Необходимо отметить, что в современных условиях некоторые из этих законов отменены, а остальные действуют в новой редакции, что актуализирует их исследование именно с историко-правовых позиций.
Важным источником исследования стали подзаконные нормативные акты: указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты Центрального банка РФ, а также материалы судебной и арбитражной практики, в том числе, постановления и определения Конституционного Суда РФ. Для изучения исторических предпосылок становления банковской системы были использованы законодательные акты Российской империи, содержащиеся в Полном собрании законов и в Своде законов Российской империи.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него общенаучные методы: анализ, синтез, обобщение, а также частнонаучные методы: системно-структурный, формально-юридический, ретроспективный, компаративный и другие. Банковская система исследовалась в динамике, на основе сопоставления разных этапов ее развития и сравнения ее с зарубежным опытом в рамках компаративного и ретроспективного методов. Использование методов анализа и синтеза позволило выявить особенности развития отечественной банковской системы. Системно-структурный метод
позволил рассмотреть совокупность банковских учреждений как целостную систему, состоящую из отдельных элементов, объединенных координационными и субординационными связями. На основе формально-юридического метода проанализировано банковское законодательство 90-х годов XX века и выявлены его недостатки. Специфика историко-правового исследования определила особую значимость историко-сравнительного метода, который позволил сопоставить развитие банковской системы России на разных этапах.
Теоретической основой диссертации послужили труды, имеющие важное методологическое значение для изучения истории отечественного государства и права в целом, и истории развития правового регулирования банковской деятельности, в частности. В этом отношении необходимо отметить таких авторов, как A.A. Дорская, H.H. Ефремова, Н.М. Золотухина, И.А. Исаев, В.М. Курицын, Н.В. Михайлова, P.C. Мулукаев, М.В. Немьггина, Т.Е. Новицкая, Д.А. Пашенцев, Ю.В. Сорокина, В.А. Томсинов, A.C. Туманова, О.И. Чердаков, В.М. Чибинев, О.И. Чистяков и других. Также автор опирался на труды отечественных специалистов в области теории государства и права: Г.Г. Бернацкого, В.Г. Графского, В.В. Лапаевой, Д.И. Луковской, В.П. Малахова, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Е.А. Певцовой, Т.Н. Радько, М.М. Рассолова, И.Л. Честнова, Л.С. Явича и других.
Объект исследования - общественные отношения, возникавшие по поводу создания банковской системы России и правовых основ ее деятельности в 90-е годы XX века.
Предметом исследования стали нормы права, регулировавшие процесс создания и развития банковской системы России, ее внутренней структуры и деятельности, а также практика их применения.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного системного анализа нормативно-правовых актов и практики их применения выявить особенности, формы, методы и содержание правового
регулирования создания и развития банковской системы России в условиях становления основ рыночной экономики в 90-е годы XX века.
Цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:
- проанализировать понятие, структуру и правовую природу банковской системы с историко-правовых позиций;
- выявить и исследовать историко-правовые предпосылки создания современной банковской системы России;
- исследовать становление правового регулирования организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации;
- проанализировать . формирование системы нормативно-правового регулирования деятельности кредитных учреждений в начале 90-х годов XX века;
- выявить правовые последствия финансово-экономического кризиса
1998 г. применительно к банковской системе;
- проанализировать правовые основы преодоления кризиса развития банковской системы России.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1990 по
1999 гг. Это обусловлено тем фактом, что именно в эти годы происходило становление правовых основ создания и развития банковской системы Российской Федерации. В 1990 г. было принято два первых закона о банковской деятельности и правовом статусе Центрального банка. В 1996 г. данное законодательство подверглось серьезной модернизации. Кризис 1998 г. инициировал дальнейшее совершенствование правового регулирования банковской деятельности и повлиял на изменение структуры банковской системы России.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе с историко-правовых позиций проведен комплексный юридический анализ правового регулирования создания и развития банковской системы в Российской Федерации. Выявлены особенности создания банковской
системы России, ее характерные признаки, раскрыта специфика правового регулирования банковской деятельности в 90-е годы XX века.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1. Проведенное исследование позволяет выделить следующие особенности создания банковской системы Российской Федерации:
1) Создание банковской системы началось раньше, чем Российская Федерация стала самостоятельным государством, поэтому на первом этапе учитывались связи с кредитными учреждениями СССР;
2) При создании банковской системы России была использована инфраструктура прежней банковской системы, но в силу перехода от социализма к капитализму не мог быть использован прежний опыт правового регулирования, в связи с чем пришлось широко прибегать к заимствованиям законодательного опыта зарубежных государств;
3) Становление правовых основ российской банковской системы осуществлялось в условиях не имеющего аналогов в истории экономического кризиса.
2. Банковская система СССР, как и банковская система Российской империи, являлись государственно-ориентированными. Их деятельность была направлена на развитие экономики страны и подчинялась задачам финансово-экономической политики правительства. Банковская система Российской Федерации с самого начала формировалась как рыночно ориентированная банковская система, деятельность которой преследует, в первую очередь, извлечение прибыли из банковских операций. Система такого типа существует, в основном, за счет спекулятивных операций на рынке ценных бумаг, развивает краткосрочное кредитование под высокий процент, как правило, в сфере торговли. Эти черты ярко проявились в 90-е годы XX века и не ликвидированы до сих пор.
3. Основные признаки банковской системы России, созданной в 90-е годы XX века:
а) Банковская система состояла из двух уровней: Центрального банка и кредитных учреждений;
б) Банковская система имела руководящий орган, через который осуществлялась функция государства по регулированию банковской деятельности и который сам являлся элементом банковской системы с достаточно неопределенным правовым статусом;
в) Основным элементом банковской системы являлся акционерный коммерческий банк;
г) Кризис в развитии банковской системы повлек за собой создание Агентства по реструктуризации кредитных организаций как еще одного элемента банковской системы.
д) В банковской системе России не сформировались такие элементы, присущие банковским системам западного типа, как инвестиционные и ипотечные банки, ориентированные на развитие экономики, инвестиции в промышленность, на помощь населению в решении имеющей важное социальное значение жилищной проблемы.
4. На первом этапе создания банковской системы Российской Федерации проявились определенные противоречия с господствующими формами собственности. В начале 90-х годов акционерные коммерческие банки еще не оторвались полностью от государственной собственности, их капитал, особенно капитал бывших специализированных банков - это капитал государства. Акционерами вновь возникавших коммерческих банков в значительной степени являлись тоже государственные предприятия, большинство из которых не было приватизировано. В результате возникло явление, возможное только в переходный период, когда, опираясь на государственный капитал, коммерческие банки функционировали как рыночная структура в экономике, не имеющая над собой никакой административной государственной надстройки.
5. Банковское законодательство, принятое в 90-е годы XX века, не содержало четких критериев разграничения банков и небанковских кредитных организаций, что сохраняется и в современных условиях. Создаваемое законодательство изначально было ориентировано исключительно на деятельность коммерческих банков, фактически игнорируя специализированные банковские организации. В результате вне сферы надлежащего правового регулирования оказались многочисленные кредитные союзы и товарищества, которые, являясь коммерческими организациями, выполняют отдельные банковские операции.
6. Одной из проблем банковского законодательства, принятого в рассматриваемый в работе период, стало большое количество норм непрямого действия, предоставляющих полномочия по регулированию тех или иных отношений Банку России. Центральный банк получил право, руководствуясь лишь общими положениями законов, с помощью своих нормативных актов устанавливать правила, которые должны иметь силу закона. При этом в банковских законах фактически отсутствовали нормы, устанавливающие пределы административного вмешательства Банка России, да и других органов власти, в деятельность коммерческих банков. При этом эффективность норм административного воздействия Банка России, применяемых к банкам-нарушителям законодательства, оказалась недостаточной.
7. Банковская система Российской Федерации оказалась неготовой к кризису 1998 г., так как отсутствовала система страхования банковских вкладов и система реструктуризации кредитных организаций. Ответом на кризис стало создание системы реструктуризации, которая включала в себя новый элемент банковской системы - Агентство по реструктуризации кредитных организаций. В последующие годы ему на смену пришло Агентство по страхованию банковских вкладов, что, в целом, соответствовало мировой практике построения банковских систем.
8. Исследование исторического опыта создания и развития банковской системы России позволяет сформулировать рекомендации, направленные на совершенствование правовых основ регулирования банковской деятельности в современных условиях:
1) нуждается в уточнении правовой статус Центрального банка России, который является органом государственной власти, но при этом фактически не входит ни в одну из трех ветвей власти, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;
2) необходимо законодательно закрепить нормотворческие полномочия Банка России, определить место таких источников, как «телеграммы Центрального Банка», в системе нормативно-правового регулирования;
3) необходима разработка правовых механизмов, препятствующих незаконному участию кредитных организаций в выводе капитала из России, в том числе через оффшорные зоны, а также незаконному обналичиванию денежных средств.
Эмпирическую базу исследования составили:
1. Анализ материалов исследований состояния банковской системы России, проведенных Ассоциацией российских банков.
2. Анализ актов и документов, издававшихся Банком России в рассматриваемый в работе период: положений, указаний, инструкций, писем, телеграмм и т.д.
3. Анализ судебной практики: исследованы судебные иски коммерческих банков к Центральному банку РФ, произведен анализ соответствующих судебных решений из практики Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и сделанными выводами. В диссертации решена научная задача — выявлены особенности, формы и методы правового регулирования банковской системы России на этапе ее становления в конце XX века. Материалы диссертации расширяют представление о банковской
системе и возможных путях ее развития. Исследованный автором историко-правовой опыт развития банковской системы и сделанные выводы могут послужить в качестве основы для дальнейших научных исследований приоритетных проблем истории финансово-правового развития России.
Практическая значимость исследования определяется возможностью использования сделанных выводов и обобщений в процессе совершенствования банковского законодательства России. Автором сформулированы конкретные предложения и рекомендации, направленные на улучшение организационно-правового регулирования отечественной банковской системы. Также материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания курсов истории отечественного государства и права, банковского права, при подготовке учебных и учебно-методических пособий по данным дисциплинам.
Апробация работы осуществлялась по следующим основным направлениям:
1) Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры теории и истории государства и права Международного юридического института.
2) Основные положения и выводы исследования апробированы в выступлениях на научных конференциях: VIII Международном социальном конгрессе (Москва, 2008), Международной конференции «Международное и национальное правосудие: теория, история, практика» (Санкт-Петербург, 2010).
3) Апробирование осуществлено путем опубликования 5 научных статей в периодических научных изданиях и сборниках, в том числе в изданиях, рекомендованных ВАК РФ.
Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, трех глав, разделенных на шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении раскрывается актуальность и степень разработанности темы исследования, определяются цель и задачи работы, предмет и объект исследования, формулируется его научная новизна и практическая значимость, излагаются положения, выносимые на защиту.
Первая глава диссертации «Историко-теоретические основы создания банковской системы Российской Федерации в 90-е годы XX века» состоит из двух параграфов. В первом параграфе главы «Банковская система: понятие, структура, правовая природа» отмечается, что в каждом современном государстве есть своя банковская система, которая образована банками и небанковскими кредитными учреждениями различного вида и назначения. В каждом государстве банковская система выполняет, как правило, одинаковые функции, но построение этой системы в разных государствах различается, что зависит от ряда национальных особенностей страны и ее экономики, а также политического режима. Большое влияние на банковскую систему оказывает форма государственного устройства, степень участия банковской системы в реализации политики правительства, система взаимоотношений между правительством и центральным банковским учреждением. В любом случае банковская система играет крайне важную роль для развития экономической системы государства, а потому требует регулирования со стороны соответствующих государственных органов. Специфика этого регулирования определяется законодательством каждой конкретной страны. В параграфе банковская система России сопоставляется с банковскими системами Италии, Испании и США.
Во втором параграфе первой главы «Историко-правовые предпосылки создания банковской системы России» отмечается, что банковская система нашей страны имеет достаточно долгую историю развития. Ее создание началось еще в Российской империи, когда в 1860 г. возник Государственный
банк, фактически выполнявший функции центрального банка. Законодательство второй половины XIX века предусматривало функционирование разветвленной системы самых разнообразных кредитных учреждений: сберегательных касс, акционерных банков, городских общественных банков и т.д. Развитие банковской системы происходило достаточно успешно, совершенствовался государственный контроль банковской деятельности. Но этот процесс в полной мере не завершился и был прерван в 1917 году. Исторический опыт организационно-правового регулирования банковской системы в Российской империи в определенной мере может быть использован и сегодня.
В советский период создание банковской системы осуществлялось на новой основе: банковская деятельность представляла собой монополию государства, акционерные коммерческие банки постепенно были ликвидированы. Банковская система фактически стала одноуровневой. Интересно, что и в Российской империи, и в СССР главную роль в банковской системе выполнял Государственный банк, независимый от правительства центральный банк не был создан. Возможно, в отсутствии соответствующего опыта коренятся многие современные проблемы, связанные с правовым статусом современного Банка России.
В параграфе отмечается, что складывание современной банковской системы России началось сравнительно недавно, путем проб и ошибок, порой крупных, с серьезными негативными последствиями. Общая экономическая и политическая ситуация в стране накладывает свой отпечаток на банковскую систему, которая является системой слабой, не в полной мере способна решать необходимые задачи. Неустойчивость отечественной банковской системы, в определенной степени, связана и с недостатками соответствующего правового регулирования.
Вторая глава диссертации «Создание нормативных основ банковской системы Российской Федерации при переходе к рыночной экономике» состоит из двух параграфов. В первом параграфе второй главы
«Становление правового регулирования организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации» автор обращает внимание на важную особенность создания банковской системы Российской Федерации: ее формирование началось до того, как Российская Федерация стала самостоятельным государством, и первоначально в этом процессе учитывались связи банковской системы России с аналогичной системой СССР.
Весь процесс создания банковской системы РФ можно разделить на два этапа. Первый этап хронологически будет включать в себя период с 1990 по 1993 год. Верховный Совет РСФСР принял постановление от 13.07.90 № 92-1 «О Государственном банке РСФСР и банках на территории республики», согласно которому Российский республиканский банк Госбанка СССР, Российский республиканский банк Промстройбанка СССР и другие специализированные банки объявлены собственностью РСФСР. Постановлением предусмотрено преобразовать до 01.01.91 учреждения государственных специализированных банков в автономных республиках, краях и областях в коммерческие банки на акционерной или паевой основе.
2 декабря 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял два закона, заложивших основы правового регулирования создания и развития банковской системы: закон «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» и закон «О банках и банковской деятельности в РСФСР». Принятие этих законов ознаменовало внедрение либеральных рыночных отношений в кредитно-финансовую сферу.
12 декабря 1993 г. на всенародном референдуме была принята Конституция Российской Федерации, отдельные положения которой связаны с деятельностью банковской системы. Приведение банковского законодательства в соответствие с нормами Конституции означало завершение первого этапа создания банковской системы.
Второй этап становления банковской системы был связан с тем, что в связи с углублением экономических реформ существующая правовая
регламентация банковской деятельности устаревала на глазах, законодательство не отвечало процессам развития, происходившим в финансовой системе, и нуждалось в совершенствовании. Итогом такого совершенствования стало принятие 26 апреля 1995 г. и 3 февраля 1996 г. новых редакций законов «О Центральном банке РФ (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности». Факт принятия этих законов можно рассматривать как завершение процесса становления банковской системы России.
В параграфе сделан вывод, что законодательные акты 1990-1993 гг. сформировали основные черты правового статуса Центрального банка РФ, созданного на принципиально новых началах. Банк России был создан в качестве органа государственной власти, независимого от правительства и наделенного рядом полномочий по осуществлению функций государства в сфере банковского надзора и контроля, а также регулирования денежного обращения. Нормы, определившие правовой статус Банка России, были в некоторой степени противоречивы, что в дальнейшем сказалось на состоянии и функционировании всей банковской системы.
Во втором параграфе второй главы «Формирование системы нормативно-правового регулирования деятельности кредитных учреждений в начале 90-х годов XX века» отмечается, что стабильность и эффективность любой банковской системы определяется не только функционированием ее верхнего уровня, но и зависит от каждого отдельного элемента системы.
В параграфе проанализированы основные положения Закона «О банках и банковской деятельности в РСФСР» от 2 декабря 1990 г. и практика их реализации. Отмечается, что формирование российской банковской системы было связано с резким снижением доли государственного участия в ней. При этом переход от фактически полностью государственной банковской системы к активному развитию акционерных коммерческих банков не был подготовлен и потому сопровождался многочисленными нарушениями и криминализацией банковского сектора. Отечественная банковская система
сложилась из достаточно большого числа банков, по преимуществу мелких. Главное место по количественным параметрам в ней занимали (и занимают) банки, преобразованные путем акционирования из прежних советских банков. Коммерческие банки на практике возникали двумя путями: во-первых, специализированные государственные банки разукрупнялись и коммерциализировались, во-вторых, коммерческие банки учреждались как независимые от государства кредитные учреждения пайщиками или акционерами. В итоге, в начале 90-х годов две трети банков были созданы первым способом, а одна треть — вторым. К коммерческим банкам перешли функции бывшего Госбанка по перераспределению кредитных ресурсов между отраслями экономики. Постепенно они стали превращаться в главное звено банковской системы.
В целом, в формировании структур банковской системы Российской Федерации на первом этапе не прослеживается целенаправленной рациональной политики. Учреждение коммерческих банков шло, главным образом, по пути организации отраслевых, ведомственных, беспорядочно открываемых территориальных банков, небольших и не имеющих конструктивной программы деятельности, ориентированных на скорейшее получение прибыли, а не на развитие отечественной экономики. Пробелы в законодательстве давали возможность создания кредитных организаций, построенных по принципу финансовых пирамид и занимавшихся обманом граждан, перекачиванием валюты за рубеж. Созданная в 90-х годах XX века финансово-кредитная система не была способна обеспечить денежными средствами не только расширенное, но и простое воспроизводство. Все это привело к изменениям банковского законодательства, осуществленным в начале третьего тысячелетия.
Третья глава диссертации «Правовые основы развития банковской системы РФ в условиях экономического кризиса 1998 г.» состоит из двух параграфов. В первом параграфе третьей главы «Управление банковской
системой России во второй половине 90-х годов XX века» отмечается, что в кризисные периоды развития экономики важнейшее значение для сохранения стабильности банковской системы и успешного продолжения ее деятельности имеет эффективность управления банковской системой со стороны государства в лице его специализированных органов. В параграфе исследованы институциональные и содержательные основы управления банковской системой России в 90-е годы. Сделан вывод, что одной из проблем развития банковской системы Российской Федерации во второй половине 90-х годов XX века стала проблема недостаточной эффективности государственного регулирования банковской деятельности. Действовавшая модель банковского надзора и контроля не отвечала в полной мере сложившейся мировой практике, не могла обеспечить своевременную санацию банковской системы от проблемных и не выполнявших установленные нормативы кредитных организаций, не способствовала формированию оптимальной структуры кредитования реального сектора экономики. Многочисленные спекулятивные операции, осуществлявшиеся многими кредитными организациями, не способствовали росту устойчивости банковской системы в условиях надвигавшегося финансово-экономического кризиса.
На этой основе автор сформулировал предложения, имеющие практическую направленность. В частности, предлагается более детально урегулировать на законодательном уровне взаимоотношения и обязанности Банка России и Правительства по вопросам проведения единой государственной кредитно-денежной политики; закрепить расширение участия Правительства в разработке и реализации основ государственной кредитно-денежной политики; усилить ответственность Центрального банка и Правительства за эффективность реализации государственной кредитно-денежной политики.
Во втором параграфе третьей главы «Кризис 1998 г. и его правовые последствия для банковской системы» исследованы правовые последствия финансового кризиса 1998 г. применительно к развитию банковской системы. Выявлены причины кризиса банковской системы. Отмечается, что кризис 1998 г. выявил четыре группы противоречий в банковском законодательстве, не преодоленных до сегодняшнего дня:
- противоречия между действующей нормативной базой и современным уровнем развития банковского рынка;
- противоречия внутри самой законодательной базы между нормами разных источников права;
- противоречия между законодательной базой и подзаконными нормативными актами;
- противоречия между нормами законодательства и правоприменительной практикой.
Сделан вывод, что кризис, который пережила российская банковская система в 1998 г., имел две группы последствий применительно к развитию банковского законодательства.
Первая группа - это ближайшие по времени меры, направленные на то, чтобы приспособить банковскую систему к новым, кризисным условиям. Наиболее крупными среди них стали новые законы, принятые в 1999 г.: Закон о реструктуризации кредитных организаций и Закон о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций.
Вторая группа — это более отдаленные по времени, но также вытекавшие из кризиса и осмысления его уроков последствия. К их числу можно отнести принятие в 2002 г. нового закона о Центральном банке и создание системы страхования вкладов, причем появление Агентства по страхованию вкладов привело к ликвидации Агентства по реструктуризации кредитных организаций.
В Заключении сформулированы основные выводы исследования. Основные результаты исследования изложены в научных публикациях автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых изданиях, рекомендованных ВАК РФ:
1. Хорунжая Т.В. Создание нормативных основ банковской системы Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Евразийский юридический журнал. 2011. № 6. С. 104-109. 0,4 пл.
Публикации в иных рецензируемых научных изданиях
2. Хорунжая Т.В. Развитие банковского законодательства и банковской системы в советский период // Актуальные проблемы права в современной России: Сборник научных статей. Выпуск 12. М.: Готика, 2011. С. 64-67.0,25 п.л.
3. Хорунжая Т.В. Становление правового статуса Центрального банка Российской Федерации в начале 90-х годов XX века // Образование и право. 2011. № 9. с. 235-242.0,7 п.л.
4. Хорунжая Т.В. Кризис банковской системы 1998г. и его правовые последствия // Актуальные проблемы истории отечественного государства и права: Сборник научных статей. М.: Готика, 2010. С. 33-42. 0,4 п.л.
5. Хорунжая Т.В. Кризис 1998 г. и его правовые последствия для банковской системы // Актуальные проблемы права в современной России: Сборник научных статей. Выпуск 11. М.: АПКиППРО, 2010. С. 124-132. 0,4 п.л.
Сдано в печать 12.04.12. Формат 60 х 90 / 16 Бумага офсетная № 1. Гарнитура «Times». Объём 1,25 печ. л. Тираж 100 экз. Заказ 18.
Отпечатано в типографии Академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования. 125212, Москва, Головинское шоссе, д. 8, корп. 2
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовые основы создания и развития банковской системы Российской Федерации в 1990 - 1999 гг.»
61 12-12/787
На правах рукописи
Хорунжая Татьяна Владимировна
Правовые основы создания и развития банковской системы Российской Федерации в 1990-1999 гг. (историко-правовое исследование)
Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история
учений о праве и государстве
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Пашенцев Д.А.
Москва - 2012
Содержание.
Введение с.З
Глава 1. Историко-теоретические основы создания банковской системы Российской Федерации в 90-е годы XX века с.15
§1) Банковская система: понятие, структура, правовая природа с.15 §2)Историко-правовые предпосылки создания банковской системы России с.З 5
Глава 2. Создание нормативных основ банковской системы Российской Федерации при переходе к рыночной экономике с.76
§ 1)Становление правового регулирования организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации с.76
§2) Формирование системы нормативно-правового регулирования деятельности кредитных учреждений в начале 90-х годов XX века с.96
Глава 3. Правовые основы развития банковской системы РФ в условиях экономического кризиса 1998 г. с.122
§1) Управление банковской системой России во второй половине 90-х годов XX века с.122
§2) Кризис 1998г. и его правовые последствия для банковской системы с. 132
Заключение с.143
Список литературы и источников с.152
Введение
Актуальность исследования определяется тем, что в условиях современной рыночной экономики с периодическими финансовыми кризисами большое значение имеет совершенствование правового регулирования деятельности кредитно-банковских учреждений с целью повышения ее стабильности и предсказуемости. Банковская система сегодня представляет собой неотъемлемый элемент финансово-экономической системы любого государства, при этом невозможно оспорить значение банковского кредита для успешного экономического развития. Банковский кризис способен достаточно быстро разрушить любую, самую развитую экономику, повлечь за собой системный кризис во всех сферах общественного производства и потребления. Как справедливо отмечает профессор Я.А. Гейвандов, «банковская система, пожалуй, более, чем какие-либо иные правовые или экономические явления, может способствовать экономическому росту и социальной стабильности государства и общества либо спровоцировать кризисные явления, экономическое обнищание, и, как следствие, социально-политическую нестабильность»1. Одним из элементов предотвращения такой ситуации является совершенствование банковского законодательства с целью повышения надежности и устойчивости работы всей национальной банковской системы.
Важная роль, которую играет банковская система в современном государстве, обуславливает необходимость жесткого регулирования ее деятельности. Так как современная банковская система России является достаточно молодой, механизмы такого регулирования еще в полной мере
1 Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М., 2003. С.33-34.
не отработаны, происходит поиск новых форм, в том числе, правовых. На практике это влечет постоянное обновление и изменение банковского законодательства. В то же время, любые совершенствование правового регулирования деятельности банковской системы должно опираться на изучение и использование уже имеющегося опыта, пусть и не всегда удачного. В связи с этим, нуждается в тщательном научном осмыслении процесс создания и развития банковской системы Российской Федерации в 90-е годы XX века. Формирование банковского законодательства в тот период происходило на фоне политических и экономических кризисов, что делает данный опыт очень полезным и в современных условиях.
Таким образом, актуальность исследования определяется следующими аспектами:
1) в процессе совершенствования современного банковского законодательства необходимо опираться на тот опыт, который был накоплен в данной сфере в период становления современной банковской системы России в 90-е годы XX века;
2) практическая потребность совершенствования деятельности современной банковской системы России определяет целесообразность развития соответствующего законодательства на основе имевшихся в прошлом традиций правового регулирования в соответствии с выводами историко-правовой науки;
3) существует потребность в теоретическом обосновании оптимальных форм и механизмов развития системы кредитных учреждений с историко-правовых позиций.
Степень научной разработанности темы. Банковская система России, ее правовой статус привлекают постоянное внимание исследователей. За последнее десятилетие появилось достаточно большое количество работ, посвященных анализу различных аспектов
функционирования банковской системы, но лишь немногие из них опираются на применение историко-правовой методологии.
Фундаментальные принципы построения банковской системы, основные моменты, связанные с ее развитием, получили подробное освещение в трудах Г.А. Тосуняна, A.B. Викулина, A.M. Экмаляна. Данные авторы обосновали положения о двухуровневом характере банковской системы РФ, выявили ее специфику, вскрыли ряд недостатков и пробелов в соответствующем правовом регулировании. Глубокий анализ правового положения Центрального банка РФ, его функций и системы в сравнении с центральными банками зарубежных государств был приведен в исследованиях А.Г. Братко Я.А. Гейвандова, С.А. Голубева, В.М. Столяренко и некоторых других. Данные авторы раскрыли двойственность юридического статуса Банка России, который, с одной стороны, наделен правом осуществлять государственно-властные полномочия в кредитно-денежной сфере, с другой стороны, является юридическим лицом. Большой вклад в исследование теоретических и практических аспектов банковской системы и банковского законодательства России внесли такие ученые, как А.Г. Гузнов, Н.Ю. Ерпылева, Л.Г. Ефимова, С.Ф. Комов, JI.H. Красавина, Ю.В. Красикова, О.И. Лаврушин, Н.М. Нестерова, О.М. Олейник, Г.Ф. Ручкина, Е.А. Суханов, C.B. Тимофеев, A.B. Турбанов, Н.В. Фадейкина, Н.И. Химичева, Е.Г. Хоменко и другие.
Почти все вышеперечисленные авторы анализируют проблемы развития современной момента банковской системы, изучают изменения правового регулирования в момент их осуществления. Что касается изучения создания и развития правовых основ банковской системы России в 90-е годы XX века, то с историко-правовых позиций такого исследования не проводилось. Отдельные работы, посвященные истории банковского законодательства, относятся, в основном, к периоду Российской империи. Об этом свидетельствуют публикации Н.Е. Гулящих, А.К. Кардановой,
И.Н. Левичевой, В.Д. Мехрякова, Д.А. Пашенцева и некоторых других авторов.
Таким образом, анализ литературы показывает, что историко-правовые исследования процесса создания и развития банковской системы России в 90-е годы XX века практически отсутствуют.
Источники исследования. Основным источником исследования послужило законодательство Российской Федерации, принимавшееся в изучаемый период, в первую очередь, нормативно-правовые акты, которые относились к банковской системе. Это, прежде всего, Конституция Российской Федерации, которая определила основы правового статуса Центрального банка и закрепила его основные функции. В качестве источников использовались Федеральные законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О банках и банковской деятельности», «О реструктуризации кредитных организаций», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» и некоторые другие. Необходимо отметить, что в современных условиях некоторые из этих законов отменены, а остальные действуют в новой редакции.
Важным источником исследования стали подзаконные нормативные акты: указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные акты Центрального банка РФ, а также материалы судебной и арбитражной практики, в том числе, постановления и определения Конституционного Суда РФ.
Для изучения исторических предпосылок становления банковской системы были использованы законодательные акты Российской империи, содержащиеся в Полном собрании законов и в Своде законов Российской империи.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него общенаучные методы: анализ, синтез, обобщение, а также частнонаучные методы:
системно-структурный, формально-юридический, ретроспективный, компаративный и другие. Банковская система исследовалась в динамике, на основе сопоставления разных этапов ее развития и сравнения ее с зарубежным опытом на основе компаративного и ретроспективного методов. Использование методов анализа и синтеза позволило выявить особенности развития отечественной банковской системы. Системно-структурный метод позволил рассмотреть совокупность банковских учреждений как целостную систему, состоящую из отдельных элементов, объединенных координационными и субординационными связями. На основе формально-юридического метода проанализировано банковское законодательство 90-х годов XX века и выявлены его недостатки. Специфика историко-правового исследования определила особую значимость историко-сравнительного метода, который позволил сопоставить развитие банковской системы России на разных этапах.
Теоретической основой диссертации послужили труды, имеющие важное методологическое значение для изучения истории отечественного государства и права, в целом, и истории развития правового регулирования банковской деятельности, в частности. В этом отношении необходимо отметить таких авторов, как A.A. Дорская, H.H. Ефремова, Н.М. Золотухина, И.А. Исаев, В.М. Курицын, Н.В. Михайлова, P.C. Мулукаев, М.В. Немытина, Т.Е. Новицкая, Д.А. Пашенцев, Ю.В. Сорокина, В.А. Томсинов, A.C. Туманова, О.И. Чердаков, В.М. Чибинев, О.И. Чистяков и других. Также автор опирался на труды отечественных специалистов в области теории государства и права: Г.Г. Бернацкого, В.Г. Графского, В.В. Лапаевой, Д.И. Луковской, В.П. Малахова, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Е.А. Певцовой, Т.Н. Радько, М.М. Рассолова, И.Л. Честнова, Л.С. Явича и других.
Объект исследования - общественные отношения, возникавшие по поводу создания банковской системы России и правовых основ ее деятельности в 90-е годы XX века.
Предмет исследования - нормы права, регулировавшие процесс создания и развития банковской системы России, ее внутренней структуры и деятельности, а также практика их применения.
Цель исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного системного анализа нормативно-правовых актов и практики их применения выявить особенности, формы и методы правового регулирования создания и развития банковской системы России в условиях становления основ рыночной экономики в 90-е годы XX века.
Цель исследования предопределила необходимость решения следующих задач:
- проанализировать понятие, структуру и правовую природу банковской системы с историко-правовых позиций;
- выявить и исследовать историко-правовые предпосылки создания современной банковской системы России;
- исследовать становление правового регулирования организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации;
- проанализировать формирование системы нормативно-правового регулирования деятельности кредитных учреждений в начале 90-х годов XX века;
- выявить правовые последствия финансово-экономического кризиса 1998г. применительно к банковской системе;
- проанализировать правовые основы преодоления кризиса развития банковской системы России.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1990 по 1998гг. Это обусловлено тем фактом, что именно в эти годы происходило становление правовых основ создания и развития банковской системы
Российской Федерации. В 1990г. было принято два первых закона о банковской деятельности и правовом статусе Центрального банка. В 1996г. данное законодательство подверглось серьезной модернизации. Кризис 1998г. инициировал дальнейшее совершенствование правового регулирования банковской деятельности и повлиял на изменение структуры банковской системы России.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в работе с историко-правовых позиций проведен комплексный юридический анализ правового регулирования создания и развития банковской системы в Российской Федерации. Выявлены особенности создания банковской системы России, ее характерные признаки, раскрыта специфика правового регулирования банковской деятельности в 90-е годы XX века.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения и выводы, которые выносятся на защиту:
1. Проведенное исследование позволяет выделить следующие особенности создания банковской системы Российской Федерации:
1) Создание банковской системы началось раньше, чем Российская Федерация стала самостоятельным государством, поэтому на первом этапе учитывались связи с кредитными учреждениями СССР;
2) При создании банковской системы России была использована инфраструктура прежней банковской системы, но в силу перехода от социализма к капитализму не мог быть использован прежний опыт правового регулирования, в связи с чем пришлось широко прибегать к заимствованиям законодательного опыта зарубежных государств;
3) Становление правовых основ российской банковской системы осуществлялось в условиях не имеющего аналогов в истории экономического кризиса.
2. Банковская система СССР, как и банковская система Российской империи, являлись государственно-ориентированными. Их деятельность была направлена на развитие экономики страны и подчинялась задачам финансово-экономической политики правительства. Банковская система Российской Федерации с самого начала формировалась как рыночно ориентированная банковская система, деятельность которой преследует, в первую очередь, извлечение прибыли из банковских операций. Система второго типа существует, в основном, за счет спекулятивных операций на рынке ценных бумаг, развивает краткосрочное кредитование под высокий процент, как правило, в сфере торговли. Эти черты ярко проявились в 90-е годы XX века и не ликвидированы до сих пор.
3.Основные признаки банковской системы России, созданной в 90-е годы XX века:
а)Банковская система состояла из двух уровней: Центрального банка и кредитных учреждений;
б)Банковская система имела руководящий орган, через который осуществлялась функция государства по регулированию банковской деятельности и который сам являлся элементом банковской системы с достаточно неопределенным правовым статусом;
в)Основным элементом банковской системы являлся акционерный коммерческий банк;
г)Кризис в развитии банковской системы повлек за собой создание Агентства по реструктуризации кредитных организаций как еще одного элемента банковской системы.
д)В банковской системе России не сформировались такие элементы, присущие банковским системам западного типа, как инвестиционные и
ипотечные банки, ориентированные на развитие экономики, инвестиции в промышленность, на помощь населению в решении имеющей важное социальное значение жилищной проблемы.
4. На первом этапе создания банковской системы Российской Федерации проявились определенные противоречия с господствующими формами собственности. В начале 90-х годов акционерные коммерческие банки еще не оторвались полностью от государственной собственности, их капитал, особенно капитал бывших специализированных банков - это капитал государства. Акционерами вновь возникавших коммерческих банков в значительной степени являлись тоже государственные предприятия, большинство из которых не было приватизировано. В результате возникло явление, возможное только в переходный период, когда, опираясь на государственный капитал, коммерческие банки функционировали как рыночная структура в экономике, не имеющая над собой никакой административной государственной надстройки.
5. Банковское законодательство, принятое в 90-е годы XX века, не содержало четких критериев разграничения банков и небанковских кредитных организаций, что сохраняется и в современных условиях. Создаваемое законодательство изначально было ориентировано исключительно на деятельность коммерческих банков, фактически игнорируя специализированные банковские организации. В результате вне сферы надлежащего правового регулирования оказались многочисленные кредитные союзы и товарищества, которые, являясь коммерческими организациями, они выполняют отдельные банковские операции.
6.Одной из проблем банковского законодательства, принятого в рас�
