Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»

На правах рукописи

Кириченко Павел Николаевич

ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ХАРАКТЕР СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2005

Работа выполнена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Валентина Викторовна ЛАПАЕВА

Официальные оппоненты: доктор юридический наук, профессор

Ирина Анатольевна Конюхова

кандидат юридических наук Анатолий Николаевич Пилипенко

Ведущая организация:

Институт государства и права Российской Академии Наук

Защита состоится 01 июня 2005 г. в 11.00 часов на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Автореферат разослан 29 апреля 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ. Принятие в 1993 году новой Конституции Российской Федерации заложило основы конституционного строя российского государства на принципах разделения властей, верховенства права, демократии. Особое место в теории и практике государственного строительства последнего десятилетия уделяется задачам, связанным с развитием парламентаризма и, прежде всего, с совершенствованием деятельности Федерального Собрания - парламента Российской Федерации.

Закрепленный в ст.1 Конституции Российской Федерации федеративный характер российского государства обусловил двухпалатную структуру парламента России. Бикамерализм (т.е. наличие в парламенте двух палат, одна из которых основана на представительстве всего народа, а вторая - на основе представительства субъектов Федерации) характерен для большинства федеративных государств (исключение составляют лишь четыре федеративных государства). Тем не менее, целесообразность учреждения в рамках российского парламента второй палаты - Совета Федерации - до сих пор остается предметом острых дискуссий. Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что среди авторов, признающих объективно обусловленный характер бикамеральной структуры российского парламента (а такой позиции придерживается большинство специалистов), вопрос о представительном характере Совета Федерации является наиболее спорным.

Согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание - парламент России - является представительным и законодательным органом. При этом статус Государственной Думы как органа представительной власти не ставится под сомнение в силу того, что общенациональный характер представительства Государственной Думы обеспечивается всеобщими и прямыми выборами. Представительный характер Совета Федерации не столь очевиден. Специфика порядка формирования этой палаты приводит ряд авторов к неверному, на наш взгляд, выводу о том, что вторая палата российского парламента лишена отдельных признаков представительности и не является представительным органам.

В диссертации раскрывается представительный характер Совета Федерации, обосновывается тезис о том, что процессы реформирования Совета Федерации (в том числе порядка его формирования) способствуют целенаправленному развитию палаты в сторону его демократизации, повышения уровня его представительности. Проблемы, связанные с реализацией представительного характера Совета Федерации, стали в последнее время предметом деятельности специальных органов, созданных самой палатой. Об этом свидетельствует, в частности, создание совета законодателей, образование в структуре палаты комиссии по методологии реализации представительной функции Совета Федерации. При Совете

Федерации работает постоянно действующий международный семинар «Представительные функции верхних палат парламентов». В настоящее время Совет Федерации является одним из наиболее меняющихся органов государственной власти. Необходимость этих изменений вызвана меняющейся социальной практикой федеративных отношений. Изучение представительного характера Совета Федерации в контексте

совершенствования системы федеративных отношений способствует определению оптимального варианта сочетания федеративных и региональных интересов в федеральном процессе. Одним из направлений совершенствования федеративных отношений является изменение содержания и форм учета интересов субъектов Федерации в законодательном процессе. Таким образом, актуальность темы диссертации связана с тем, что диссертант анализирует эти изменения под углом зрения укрепления и развития представительного характера Совета Федерации как обязательного участника законодательного процесса. Обоснование и анализ представительного характера Совета Федерации является важной частью формирования научных основ сочетания общенациональных и региональных интересов в законодательном процессе.

Актуальность диссертационного исследования обусловлена тем, что в научном и экспертном сообществе отиасутствует единство подходов к модели формирования Совета Федерации. Способ формирования палаты в отечественной научной литературе рассматривается как определяющий элемент представительного характера палаты. В диссертации проведен анализ действующего порядка формирования Совета Федерации, рассмотрены предложения по его изменению. Автором предложен такой способ формирования палаты, который позволяет реализовать представительный характер Совета Федерации в соответствии с конституционной моделью палаты.

Актуальность диссертации связана также с отсутствием научной литературы, специально посвященной проблемам представительного характера Совета Федерации. В немногих исследованиях парламента Российской Федерации и исследованиях его верхней палаты непосредственно изучаются отдельные вопросы статуса Совета Федерации, предметов ведения палаты, участие палаты в законодательном процессе, а также проблемы, связанные с изменением законодательных основ порядка формирования палаты и другие. Но нет целостного анализа всего комплекса проблем, связанных с представительным характером Совета Федерации.

Все сказанное свидетельствует о том, что назрела необходимость специального комплексного исследования представительного характера Совета Федерации, системообразующей роли представительной функции в системе иных функций и полномочий данного органа.

ЦЕЛЬ ИССЛЕДОВАНИЯ заключается в том, чтобы на основе изучения и анализа конституционных норм, положений законодательства Российской

Федерации, правоприменительной практики Конституционного Суда Российской Федерации, парламентской практики, а также научной литературы (включая исследования зарубежного опыта организации и функционирования двухпалатных парламентских систем) определить особенности содержания представительного характера Совета Федерации, проанализировать место представительной функции в системе иных функций данного органа, показать взаимосвязь совершенствования и развития представительного характера Совета Федерации с укреплением демократических начал в его деятельности и выработать предложения по демократизации процессов формирования и деятельности верхней палаты российского парламента.

Исходя из указанной цели, ОСНОВНЫМИ ЗАДАЧАМИ диссертации являются:

1. выделение особенностей представительного характера верхней палаты парламента;

2. исследование структуры парламента и определение места верхних палат в парламентском механизме;

3. определение влияния способа формирования верхних палат парламентов на их представительный характер;

4. исследование конституционного и текущего законодательства Российской Федерации, закрепляющего представительный характер Совета Федерации;

5. изучение системно-структурного положения Совета Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации;

6. анализ реализации представительного характера Совета Федерации как фактора совершенствования федеративных отношений;

7. разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию представительного характера Совета Федерации;

8. разработка и теоретическое обоснование путей демократизации порядка формирования и деятельности Совета Федерации.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЙ ОСНОВОЙ РАБОТЫ явилось применение общенаучных методов анализа и синтеза, обобщения и аналогии. Использовались также специальные и частные методы: формальнологический, сравнительно-правовой, прогнозирования и некоторые другие.

Теоретической основой исследования послужили работы таких авторов, как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Алебастрова, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев, A.M. Барнашов, А.А. Безуглов, Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, В.И. Васильев, А.А. Вихарев, В.А. Власихин, М.В. Глигич-Золотарева, И.В. Гончаров, И.В. Гранкин, С.А. Егоров, М.А. Исаев, Л.М. Карапетян, В.Д. Карпович, А.И. Ким, Д.А. Ковачев, А.И. Ковлер, А.Е. Козлов, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, М.А. Краснов, М.А. Крутоголов, Н.С. Крылова, О.Е. Кутафин, В.А. Кряжков, В.В. Лазарев, В.И. Лафитский, А.Н. Лебедев, Ю.И. Лейбо, А.Ф. Малый, СВ. Масленникова, Н.А. Михалева, А.А. Мишин, М.А.

Могунова, Л.А. Морозова, Л.А. Окуньков, А.Г. Орлов, М.А. Сапранова, Б.А. Страшун, Д.В. Стрельцов, Т.Н. Тимашова, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков, Б.Н. Чичерин, Ю.П. Урьяс и др.

В процессе разработки темы использовались научные труды в области теории государства и права: А.И. Абрамовой, А.И. Ковлера, А.В. Малько, Л.С. Мамута, Н.И. Матузова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.Л. Четвернина, Л.М. Энтина и др., а также в области сравнительного права и государствоведения: А.Е. Козлова, А.П. Любимова, В.В. Маклакова, А.Н. Медушевского, В.Е. Чиркина и др.

Парламентская практика изучалась на основе анализа Конституции Российской Федерации, конституций иностранных государств, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, регламентов палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановлений Совета Федерации, решений Конституционного Суда Российской Федерации, а также на основе изучения законопроектов.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ. Диссертация является комплексным исследованием представительного характера Совета Федерации как федерального органа государственной власти, как палаты Федерального Собрания Российской Федерации и как органа федеративного (регионального) представительства. Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое специальное исследование представительного характера Совета Федерации. Предложения автора по изменению действующего законодательства могут быть использованы в законотворческой деятельности.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ. ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ:

1. Представительный характер верхних палат парламентов основан на экстраполяции представительности парламента как органа государственной власти и вытекает из конституционного принципа неразделенности суверенитета. Многонациональный народ Российской Федерации как единственный источник и носитель власти, обладая учредительной властью, утверждает конституционные основы государственного строительства, к которым относится система органов государственной власти. Представительная характеристика в этой системе закрепляется за парламентом как органом народного представительства. Вместе с тем, в федеративных государствах с учетом многообразия интересов территориально-организованных социальных общностей учреждаются специальные органы представительства, к которым в подавляющем большинстве относятся верхние палаты. Исключение составляют лишь единичные примеры федеративных государств (Танзания, Сент-Китс и Невис, Федеративные Штаты Микронезии, Коморские острова), а также

некоторые органы регионального представительства, чей парламентский статус является дискуссионным в науке и практике конституционного права (ФРГ, Норвегия). Верхние палаты выступают как институциональные элементы представительства региональных интересов, в наибольшей степени соответствующие природе федеративного государства. В федеративных государствах существует объективная потребность создания органов государственной власти, олицетворяющих единство и многообразие интересов сложноустроенного государства.

Многообразие организационно-правовых систем представительных органов власти федеративных государств не позволяет утверждать, что в мировой парламентской практике выработались некие стандарты порядка формирования, статуса, функций, компетенции, предметов ведения и полномочий верхних палат парламентов. Совокупность исторических, политических, юридических условий, в которых создавались и развивались вторые палаты парламентов, приводит к созданию в разных странах таких парламентских систем, в которых верхние палаты занимают подчеркнуто особое положение как органы функционально нацеленные на то, чтобы:

обеспечить представительство региональных интересов посредством, главным образом, неполитических отношений (отсюда вытекает многообразие способов формирования верхних палат, основанных на сочетании выборных и невыборных начал;

гарантировать стабильность системы государственной власти и государственного управления, а в целом - легитимность государственной власти путем включения верхних палат в систему государственной власти в качестве самостоятельных органов государственной власти, действующих на постоянной и, нередко, на профессиональной основе (как правило, без права их роспуска), а также путем включения верхних палат во внутрипарламентскую «систему сдержек и противовесов» с целью оптимизации и повышения качества законодательной деятельности.

Независимо от конституционно закрепленной модели политической системы верхние палаты своим главным предназначением имеют представительство региональных интересов как составляющего элемента системы общенациональных, государственных интересов. В федеративных государствах данный элемент представляет собой необходимую и объективно обусловленную часть многоуровневого представительства.

2. Двухпалатные парламенты, созданные народом в результате конституционного правотворчества, вписываются в традиционные и устоявшиеся в науке (но не в практике) конституционного права представления о представительном характере, представительной природе, представительной функции парламентов с некоторыми особенностями такой представительности верхних палат.

Признаки, определяющие представительный характер органа (а

именно: выборность, коллегиальность и ответственность) как атрибуты подлинно представительных органов государственной власти в современных условиях подвержены корректированию учредительной властью и конституциями, а также основанными на них законодательством и практикой прямой и представительной демократии. Парламентская практика свидетельствует о формировании внутри самой представительной власти нескольких направлений представительства. Эти направления, с одной стороны, имеют самостоятельное значение и за ними закрепляются специальные сферы деятельности (специальная компетенция верхних палат), а, с другой стороны, дополняют друг друга, создавая завершенный механизм представительной власти.

Представительный характер органа государственной власти зависит не только от способа формирования, избирательной системы и т.п., но и от внутрисистемных связей и места органа власти в них (компетенции данного органа, типа и уровня осуществления власти, взаимодействия в системе разделения властей и системы сдержек и противовесов).

3. Совет Федерации является общефедеральным самостоятельным органом государственной власти, наделенным полномочиями федеративного (регионального) представительства. Будучи палатой Федерального Собрания - представительного и законодательного органа государственной власти (ст. 94 Конституции Российской Федерации) - Совет Федерации осуществляет представительную функцию (то есть выражение интересов и воли народа и принятие наиболее авторитетных управленческих решений именем народа) как общее направление деятельности федерального парламента. Совет Федерации наделен Конституцией Российской Федерации соответствующими полномочиями в законодательной, контрольной, кадровой сферах. Совет Федерации осуществляет представительную функцию как специальное направление деятельности, реализуя представительство интересов Российской Федерации в субъектах Федерации и, наоборот, -представительство субъектов Федерации на федеральном уровне. С этой целью Совету Федерации принадлежит координирующая роль в системе федеративных отношений. Это направление деятельности основано на Конституции Российской Федерации и вытекает из законодательства и сложившейся парламентской практики Совета Федерации.

4. Совет Федерации как палата федеративного (регионального) представительства выступает субъектом федеративных отношений, содержанием которых являются властеотношения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации. В силу прямого указания Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 95) субъекты Федерации в Совете Федерации представлены через органы государственной власти субъектов Федерации. Конституционная норма не предполагает представительства в Совете Федерации иных участников федеративных отношений. Единство (то есть неразделенность)

суверенитета, единство государственной территории, в рамках которой осуществляется верховная федеральная власть, единство системы государственной власти предполагают формирование таких представительных отношений на федеральном уровне, субъектами которых выступает многонациональный народ Российской Федерации и федеральный парламент, обе его палаты. Представительство в Совете Федерации органов государственной власти субъектов Федерации в такой системе представительных отношений обязывает Совет Федерации в своей деятельности руководствоваться общенациональными, государственными интересами федеративного государства в сочетании с региональными интересами. Сумма региональных интересов составляет общенациональный интерес страны. Само представительство в Совете Федерации органов государственной власти субъектов Федерации как участников публичных отношений определяет согласование публичных интересов, носителем которых являются органы государственной власти различных уровней как представители интересов многонационального народа Российской Федерации.

5. Участие Совета Федерации в законодательной деятельности является ведущей формой реализации представительного характера палаты, поскольку в законотворчестве происходит согласование - различных социальных интересов и интересов субъектов федеративных отношений. Законодательная деятельность Совета Федерации является одной из форм реализации представительного характера палаты в системе федеративных отношений. Ее осуществление на разных стадиях законодательного процесса связано с целым рядом трудностей, обусловленных тем, что правовая регламентация законодательной деятельности Совета Федерации и членов Совета Федерации, с нашей точки зрения, отличается неполнотой регулирования и не учитывает особенностей реализации законодательной функции в системе федеративных отношений. На практике это проявляется в недостаточной законодательной активности палаты и членов Совета Федерации, а также органов законодательной (представительной) власти субъектов Федерации; в ненадлежащем учете в федеральном законодательном процессе позиций субъектов Федерации по законопроектам, затрагивающим предметы совместного ведения.

Значительное число указанных проблем со временем может быть снято специальным федеральным законом о порядке принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов. В настоящее время возможно осуществление некоторых шагов, направленных на исправление отмеченных недостатков законодательного процесса, связанных с реализацией в нем представительного характера Совета Федерации. Заслуживает внимания предложение о создании при Совете Федерации аналитического центра, который бы занялся мониторингом законодательного процесса в рамках предметов совместного ведения. С целью реализации

данного направления деятельности в Совете Федерации проведены круглый стол «Мониторинг правоприменительной практики: реальность и перспективы» (июль 2002 г.), парламентские слушания «Мониторинг правового поля и правоприменительной практики» (декабрь 2002 г.), всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение» (июль 2003 г.). На этой основе Совет Федерации мог бы выступить основным инициатором законопроектов, регулирующих вопросы совместного ведения. Кроме этого, автор считает целесообразным, чтобы Совет Федерации наряду с Государственной Думой на ранних стадиях законодательного процесса непосредственно был бы задействован в процедуре учета позиций субъектов Федерации по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам по предметам совместного ведения, стал бы участником согласительной комиссии по законопроектам, не одобренным субъектами Федерации. С этой целью потребуется внести дополнения в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Законодательным инициативам Совета Федерации (особенно по предметам совместного ведения) может быть придан специальный статус, предполагающий обязательное и первоочередное рассмотрение соответствующих законопроектов в Государственной Думе. Такой статус законодательных инициатив Совета Федерации может быть закреплен в федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и в Регламенте Государственной Думы.

По мнению автора, целесообразно повысить роль Совета Федерации как органа, ответственного за участие в федеральном законодательном процессе субъектов Федерации. Поскольку основной формой участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе на практике является законодательное предложение, Совет Федерации мог бы стать тем органом, который не только учитывал бы их в своей деятельности, но и занялся бы разработкой соответствующих законопроектов и их сопровождением (в том числе совместно с органами государственной власти субъектов Федерации) на всех стадиях законодательного процесса.

6. Представительный характер Совета Федерации как органа федеративного (регионального) представительства проявляется не только в законодательной деятельности палаты, но и в других направлениях его деятельности. В частности, это связано с полномочиями Совета Федерации по контролю за договорами о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации. К сожалению, в настоящее время эти

полномочия палаты урезаны по сравнению с федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», (предусматривавшего одобрение Советом Федерации двусторонних договоров о разграничении предметов ведения и полномочий до их подписания Президентом Российской Федерации). Данные полномочия Совета Федерации сведены только к процедуре одобрения федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Исключительность договоров о разграничении полномочий (а именно такая трактовка договоров установлена в 2003 г. федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), по мнению диссертанта, обуславливает учет интересов субъектов Федерации, оставшихся за рамками договорного разграничения полномочий. В диссертации обосновывается положение о необходимости предварительного (до заключения договора) учета интересов субъектов Федерации в этой сфере разграничения полномочий. С этой целью диссертант предлагает концептуально пересмотреть законодательное регулирование этого процесса, дополнив федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» положениями, предусматривающими участие Совета Федерации в договорном процессе на ранних стадиях. Формой такого участия могло бы стать даваемое Советом Федерации заключение о необходимости заключения договора. Данное заключение должно быть обязательным для Президента Российской Федерации при подписании договора.

7. В связи с внедрением в правовую практику института федерального вмешательства стал актуальным вопрос об участии в мероприятиях федерального вмешательства Совета Федерации - палаты, представляющей единство и многообразие интересов федеративного государства. Законодательство явно не учитывает этой роли Совета Федерации и необоснованно занижает его возможное влияние на процессы федерального вмешательства. Это не соответствует роли и месту Совета Федерации в системе федеративных отношений. Применение мер федерального вмешательства затрагивает интересы не только отдельных субъектов Федерации, но и всей Федерации в целом, поэтому позиция представителей других субъектов Федерации должна также учитываться и согласовываться с интересами Федерации. В настоящее время участие Совета Федерации в федеральном вмешательстве ограничено одобрением федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, вносимого в

Государственную Думу Президентом Российской Федерации. В диссертации обосновывается необходимость участия Совета Федерации в отставке высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в форме согласования соответствующего указа Президента Российской Федерации. Введение временной финансовой администрации должно, на наш взгляд, осуществляться на основании заключения Счетной палаты Российской Федерации специальным федеральным законом с определением срока, пределов полномочий временной финансовой администрации и гарантий деятельности органов государственной власти субъектов Федерации. Автор предлагает уточнить процедуры согласования указа Президента Российской Федерации о временной осуществлении федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в условиях чрезвычайной ситуации, катастрофы и т.п.

Предлагаемые нами правовые новеллы направлены на существенное повышение роли Совета Федерации в реализации института федерального вмешательства.

8. В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Данные конституционные положения позволяют утверждать, что существующий порядок формирования Совета Федерации является недемократичным, поскольку не предполагает участия населения в определении состава палаты. Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» по существу реализована модель назначенческой верхней палаты. Представители от исполнительного и представительного органов государственной власти субъектов Федерации назначаются этими органами.

Анализ многочисленных предложений по изменению порядка формирования Совета Федерации показывает, что ни одна из предлагаемых моделей не отвечает в должной мере требованиям правовой корректности. Анализируя предложения ученых, законопроекты, направленные на изменение порядка формирования палаты, диссертант приходит к выводу, что в современной социально-политической ситуации наиболее целесообразным является расширение демократической основы формирования Совета Федерации. При этом мы поддерживаем мнения специалистов о том, что переход на прямые выборы членов палаты потребует изменение ее концепции и развитие по сенатскому типу.

В диссертации обосновывается положение о том, что при

определении способа формирования Совета Федерации должно учитываться положение палаты как органа федеративного (регионального) представительства, как участника федеративных отношений. Субъектами федеративных отношений являются органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, а содержанием -властеотношения. Демократизации порядка формирования Совета Федерации, по мнению диссертанта, будет способствовать расширение социальной основы формирования палаты. С этой целью в процессе формирования палаты должно быть задействовано население субъектов Федерации. Автор предлагает такую схему формирования палаты, при которой бы органы государственной власти субъектов Федерации выбирали представителей в Совет Федерации из числа кандидатов, выдвинутых населением субъектов Федерации в порядке самовыдвижения, а также политическими партиями и избирательными блоками. Для этого в настоящее время, с нашей точки зрения, созданы предпосылки в виде институционализации региональных отделений политических партий, изменения избирательной системы субъектов Федерации. Кроме этого, обосновывается предложением о необходимости перехода на коллегиальную основу формирования Совета Федерации и от законодательных (представительных), и от исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации с одновременным устранением из законодательства положений, позволяющих руководителям этих органов пользоваться преимуществами в решении данного вопроса. Автором, предложены соответствующие изменения в федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Кроме этого, автор предлагает закрепить в законодательстве правовые основы взаимодействия членов Совета Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в форме поручений, рекомендаций, предложений органов государственной власти субъектов Федерации своим представителям в Совете Федерации, а также основы конституционно-правовой ответственности членов Совета Федерации в форме отзыва члена Совета Федерации. Реализация данных предложений позволит рассматривать Совет Федерации как палату, представляющую интересы не отдельно взятых органов государственной власти субъектов Федерации (которые не всегда совпадают), а интересы субъектов Федерации, населения субъектов Федерации.

ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ДИССЕРТАЦИИ. Диссертационное исследование дает анализ парламентской практики зарубежных стран и России, материалов законотворческой деятельности, а также действующего законодательства и научной литературы. Сформулированные в работе выводы и предложения непосредственно направлены и могут быть использованы:

в правотворческой деятельности, направленной на

совершенствование действующего законодательства,

регламентирующего вопросы законодательной деятельности парламента, порядка формирования Совета Федерации и др.; при дальнейшей разработке проблем представительного характера и концепции Совета Федерации;

в учебном процессе для преподавания дисциплин общепрофессиональной и специальной подготовки по специальностям «юриспруденция», «государственное управление», а также для разработки спецкурсов и спецсеминаров.

АПРОБАЦИЯ РЕЗУЛЬТАТОВ ИССЛЕДОВАНИЯ. Основные выводы и положения диссертации изложены в опубликованных автором работах и обсуждались на заседаниях отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Они также отражены в тезисах и выступлениях на всероссийских (Москва, февраль 2003 г. (РАП); Москва, декабрь 2003 г. (МГУ) и др.) и межрегиональных конференциях (Брянск, октябрь 2003 г. (БГУ), круглом столе (Совет Федерации, март 2003 г.), использовались автором при чтении курсов «Конституционное право Российской Федерации», «Парламентское право», «Проблемы конституционного развития России» на юридическом факультете Брянского госуниверситета.

СТРУКТУРА РАБОТЫ определяется целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, приложений и списка использованных нормативных правовых актов, судебных актов и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ.

Во «Введении» обосновывается актуальность темы исследования, излагаются его цель и задачи, методологическая и теоретическая основа, раскрывается состояние разработанности темы и научная новизна, формулируются основные положения и выводы, выносимые на защиту, показывается практическая значимость работы.

В первой главе диссертации «Структура парламентов и порядок формирования верхних палат (на основе анализа организационно-правовых форм представительных органов государственной власти зарубежных стран и России)» рассматриваются вопросы, связанные с теоретическими подходами к пониманию представительного характера органа государственной власти, а также определяется связь между представительным характером органа государственной власти, его структурой и порядком формирования.

В первом параграфе главы на основе сложившихся в отечественной и зарубежной науке конституционного права представлений о представительном характере органа государственной власти анализируется содержание понятия и его признаки. Автором делается вывод о том, что современная наука конституционного права рассматривает это понятие,

опираясь на устоявшиеся в науке представления, подкрепляемые парламентской практикой. Среди признаков представительного органа государственной власти непременно присутствуют такие его характеристики, как: выборность, коллегиальность деятельности и принятия решений, ответственность органа перед населением (избирателями). Совокупность данных признаков является основанием для определения органа государственной власти как представительного. Данное утверждение является устоявшимся и традиционным.

Демократическая практика (в том числе парламентская) дает основания утверждать, что представительным характером обладают не только парламентские органы, отвечающие совокупности перечисленных выше признаков. Таким органам государства свойственны отдельные элементы представительности. Представительный характер парламентских органов является их сущностной характеристикой и определяет их место в системе органов государственной власти, основанной на принципе разделения властей и системе сдержек и противовесов. Автор обосновывает подход, согласно которому структурные части парламента - палаты - осуществляют свой представительный характер в разных направлениях и формах. Отсюда следует вывод о том, что представительный характер органа связан не столько с его внешними, формальными признаками, сколько с содержанием его деятельности, проявляющимся, главным образом, в назначении и компетенции органа. Порок одного из признаков представительного характера органа (чаще это касается выборности) не может служить основанием для дисквалификации представительного характера органа в целом или его структурной части. В данном разделе работы обосновывается подход, позволяющий рассматривать представительный характер органа в его различных направлениях, вытекающих из конституционно установленной модели государственной власти, опирающейся на учредительную волю народа, учитывающей многообразие интересов и множественность каналов демократического участия.

Во втором параграфе анализируются факторы, оказывающие влияние на определение структуры парламента. Парламентская практика свидетельствует, что они могут быть классифицированы по разным основаниям. Структура парламента зависит от уровня демократического развития государства. Для развитых государств характерны двухпалатные парламенты, а для развивающих - однопалатные. В зависимости от формы государственного устройства наблюдается тенденция учреждения в федеративных государствах двухпалатных, а в унитарных - однопалатных парламентов. Выделение вторых палат может также обосновываться различным функциональным предназначением палат. За второй палатой закрепляется роль специального органа, призванного обеспечить представительство отдельных социальных групп (в том числе территориальных, национальных и т.д.) либо «сдерживать» нижнюю палату в

принятии «поспешных и необоснованных решений».

Сравнительно-правовой анализ организационно-правовых форм парламентов зарубежных стран и России показал, что в каждой классификационной группе парламентов имеются исключения. Поэтому есть все основания полагать, что структура парламента определяется совокупностью факторов исторического, правового, социального, политического значения и определяется на основе концептуальных положений об эффективности представительства, позволяющим в организационно-правовых и процедурных формах деятельности парламента учесть многообразие социальных интересов в сочетании с идеей суверенитета народа и единства государственной власти. Наукой и практикой конституционного права, практикой парламентской деятельности подтверждается тезис о том, что в федеративных государствах оптимальной формой организации представительного органа государственной власти являются двухпалатные парламентские учреждения. Вторые палаты парламентов, представляющие интересы субъектов Федерации (населения субъектов Федерации), олицетворяют свойственное таким государствам единство и многообразие и являются звеном и средством разрешения объективно существующего противоречия между общенациональными и региональными интересами в рамках единого государства. Конституционное законодательство зарубежных стран и России, как правило, специально не подчеркивает представительный характер структурных частей парламента, а, наоборот, указывает на представительность органа в целом. Вторые палаты парламента реализуют представительный характер парламента в конституционно закрепленных формах деятельности, решая вопросы общей и специальной компетенции парламента (палаты парламента).

В третьем параграфе главы на основе анализа порядка формирования вторых палат парламентов делается вывод о том, что они отличаются большим разнообразием и сочетанием различных способов формирования. Прямой зависимости между выборностью палаты и ее представительным характером в мировой парламентской практике не наблюдается. Двухпалатные парламентские системы стремятся максимально представить во вторых палатах социально-политический, территориальный, национальный, демографический, религиозный и т.д. срез общества. Отсюда вытекает использование при формировании вторых парламентов не только прямых, но и непрямых выборов, а также назначения, делегирования, квотирования и различное сочетание данных способов. Формирование второй палаты на невыборной основе не может рассматриваться как показатель ее не репрезентативности." Мировая парламентская практика (в частности, европейская) свидетельствует о том, что для формирования представительной системы правления достаточно того, чтобы хотя бы одна палата формировалась на основе прямых выборов.

Вторая глава диссертации «Совет Федерации Федерального

Собрания Российской Федерации - представительный орган государственной власти» посвящена изучению представительного характера и места Совета Федерации в системе органов государственной власти России. В ней обосновывается федеративный характер представительства палаты.

В первом параграфе главы Совет Федерации рассматривается в системе органов государственной власти федеративного государства. Конституция Российской Федерации (ст. 11, 94, 95, 96, 102, 104, 105, 106 и др.) закрепляет за Советом Федерации статус федерального органа государственной власти, наделенного общей и специальной компетенцией представительного характера. Совет Федерации является палатой парламента, осуществляющей государственную власть в системе федеративных отношений, руководствуясь общегосударственными интересами на основе аккумулирования, мониторинга и систематизации интересов составляющих федерацию субъектов. Как орган представительной власти Совет Федерации выполняет триединую роль. Он представляет интересы:

многонационального народа Российской Федерации на федеральном уровне;

многонационального народа в субъектах Федерации;

интересы субъектов Федерации в федеральном процессе (в том числе

в законодательном).

Кроме этого, Совет Федерации как обязательный и необходимый участник парламентского процесса выступает сдерживающим фактором для Государственной Думы и является элементом внутрипарламентской «системы сдержек и противовесов». В данном разделе подчеркивается, что само наличие Совета Федерации как второй палаты парламента, а также его место в системе органов государственной власти обусловлено федеративной природой государства. Однако неразработанность концепции российского федерализма является фактором, влияющим не только на концепцию Совета Федерации как верхней палаты и палаты регионов. На практике наблюдается модификация Совета Федерации, связанная с изменением порядка формирования, организационно-правовых основ деятельности, а также со структурой и направлениями реализации представительной функции палаты. Сохранение такой тенденции в деятельности Совета Федерации является, по нашему мнению, тревожным фактором, поскольку может привести к выхолащиванию особой природы представительного характера палаты, вытекающей из объективно существующей необходимости согласования интересов участников федеративных отношений.

В параграфе проанализированы сложившиеся в мировой парламентской практике типы верхних палат: сенатский, советниковый, представительский и назначенческий. На этой основе сделан вывод о том, что Совет Федерации не принадлежит ни к одному из перечисленных типов. В его модели сочетаются черты всех четырех типов. Это свидетельствует и подтверждает

неоднократно высказанное в литературе наблюдение, согласно которому в конституционном законодательстве отсутствует стройная система представлений (концепция) о Совете Федерации. Следствием этого является изменение структуры палаты, многократное изменение порядка формирования палаты. В диссертации поднимается вопрос о необходимости уточнения концептуальных характеристик палаты. По мнению автора, они должны быть связаны с расширением демократической основы формирования Совета Федерации и создания основ конституционно-правовой связи палаты и ее членов с субъектами Федерации

Второй параграф главы посвящен анализу Совета Федерации как палаты регионального представительства. Особенности федеративных правоотношений, связанные с субъектным составом (это всегда федерация и субъект Федерации) и их содержанием (это властеотношения между публичными субъектами), выступают той правовой средой, в которой осуществляет свою представительную деятельность любой орган федеральной и региональной власти. Совет Федерации как федеральный орган государственной власти, палата Федерального Собрания Российской Федерации предназначен и обязан осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и выражать согласованную волю и интересы субъектов Федерации.

Субъектами представительства в системе федеративных отношений являются субъекты Федерации в лице своего населения (которое предстает здесь как часть народа Российской Федерации). Свое право на представительство в системе федеративных отношений на федеральном уровне государственной власти субъекты Федерации реализуют через образуемые ими органы государственной власти федерального и регионального уровней.

Специальное внимание уделено в параграфе особенностям конституционного закрепления представительного характера Совета Федерации. Основываясь на современных представлениях о понятии народа и государственного суверенитета, субъектах и содержании федеративных отношений, автор доказывает теоретическую обоснованность, конституционного положения о представительстве в Совете Федерации органов государственной власти субъектов Федерации. Автор отмечает отсутствие в научной литературе единых теоретических подходов к определению представительного характера Совета Федерации и последовательности его обоснования отдельными исследователями. Так, например, О.Н. Булаков, исходя из конституционной модели комплектования Совета Федерации, указывает, что она «предусматривает представительство не населения, а органов власти субъектов Федерации»1, что не мешает, в то же время, автору утверждать, что Совет Федерации «обеспечивает представительство субъектов Федерации»2, «особую форму представительства - территориальную»3, представительство «регионов (их

населения, органов власти)»4. В коллективной монографии «Совет Федерации: Эволюция статуса и функций» говорится о «представительстве

5 ч 6

регионов» , «представительстве региональных властей» , «представительстве регионов как территорий и даже не регионов как населения»7. В таких условиях автор диссертации придерживается подхода, основанному на содержании нормы ч. 2 ст. 95 Конституции РФ, согласно которой в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Поскольку Совет Федерации как орган публичной власти является субъектом федеративных правоотношений и реализует свой представительный характер в федеративном государстве, следует поддержать тех исследователей, которые не склонны рассматривать население субъектов Федерации в качестве непосредственных участников федеративных отношений: в Конституции РФ о «народе субъекта РФ» как непосредственном носителе власти и участнике федеративных отношений не говорится»8' Отсюда следует, что население Федерации участвует в формировании общефедеральной политики и общефедеральных правовых решений, т.е. реализует свое право на представительство, через органы государственной власти субъектов Федерации9

Одной из форм представительной деятельности палаты выступает участие Совета Федерации в законодательном процессе. Проблемами в этой сфере является недостаточная активность Совета Федерации и членов Совета Федерации, ненадлежащий учет в законодательном процессе интересов субъектов Федерации. Одна из причин такого положения - отсутствие должных правовых основ, устанавливающих системные связи между Советом Федерации и субъектами Федерации. Законодательная деятельность Совета Федерации является ведущим направлением деятельности, обеспечивающим правовое согласование социальных интересов в правовом демократическом государстве.

Анализ текущего законодательства, регламентов палат Федерального Собрания РФ и законодательная практика позволяют выделить некоторые проблемы в этой сфере деятельности Совета Федерации.

1) Одна из проблем связана с реализацией Советом Федерации и членами Совета Федерации конституционного права законодательной инициативы, включая вопросы согласования законодательных инициатив Совета Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации. Повышение представительного характера Совета Федерации напрямую связано с решением этого вопроса. В качестве первоочередных мер автором предлагается закрепить в федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Регламенте Государственной Думы специальный статус законодательных инициатив Совета Федерации. Этот статус должен предполагать обязательный и первоочередной порядок их

рассмотрения Государственной Думой. В диссертации обосновываются предложения, направленные на повышение законодательной активности Совета Федерации и членов Совета Федерации. К таким предложениям относятся: а) внесение законопроектов на основе обобщения законодательной деятельности (проектов законов и законопредложений) субъектов Федерации (группы субъектов Федерации); б) использование формы консолидированной законодательной инициативы Совета Федерации и субъектов Федерации; в) уточнение правового статуса законодательной инициативы членов Совета Федерации и ее отличия от законодательной инициативы Совета Федерации.

2) Характер представительства Совета Федерации обуславливает непосредственное и активное участие палаты в согласовании интересов Российской Федерации и субъектов Федерации в законодательном процессе (особенно по предметам совместного ведения) на всех его стадиях. Постоянная и профессиональная основа деятельности Совета Федерации, материально-организационные условия деятельности членов Совета Федерации в субъектах Федерации создают материальную основу активизации Совета Федерации в данном направлении. По мнению автора, правовыми гарантиями могла бы послужить реализация следующих предложений:

непосредственное участие Совета Федерации в учете и обобщении позиций субъектов РФ по законопроектам, регулирующим предметы совместного ведения, на стадии 1 и 2 чтения;

включение членов Совета Федерации в согласительные комиссии в случае не одобрения законопроекта субъектами Федерации; установить обязательность рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, по которому имелись возражения субъектов Федерации и принятого Государственной Думой; предусмотреть процедуру отнесения спорного законопроекта по предметам ведения только решением парламента. При несогласии Совета Федерации с решением Государственной Думы об отнесении законопроекта к предметам ведения Российской Федерации он может быть возвращен в Государственную Думу для проведения процедуры согласования с субъектами Федерации.

3) Третья группа проблем связана с повышением активности Совета Федерации и членов Совета Федерации в законодательном процессе. Условием решения этой проблемы является достигнутая к настоящему времени профессиональная основа деятельности палаты. Однако законотворческий потенциал Совета Федерации используется не в полной мере. На практике Совет Федерации нередко обращается с предложениями к другим субъектам права законодательной инициативы (чаще к Правительству Российской Федерации и Государственной Думе) разработать проекты законов и внести их в Государственную Думу. В настоящее время заслуживает внимания деятельность Совета Федерации по мониторингу

правового пространства Российской Федерации. На этой основе, аккумулируя образцы правового регулирования общественных отношений на федеральном и региональном уровнях, Совет Федерации в итоге может активно использовать свое право законодательной инициативы.

В третьей главе «Проблемы конституционного и законодательного обеспечения представительного характера Совета Федерации» рассмотрены вопросы реализации представительного характера Совета Федерации в различных направлениях деятельности палаты. В главе проанализированы проблемы, связанные с осуществлением предметов ведения палаты, с контрольной деятельностью палаты, участием палаты в федеральном вмешательстве. Специальному анализу подверглись законодательная основа формирования Совета Федерации и предложения по ее изменению.

В первом параграфе рассматриваются проблемы реализации представительного характера Совета Федерации через элементы конституционного статуса палаты.

Предметы ведения Совета Федерации являются элементом конституционного статуса палаты и отражают двойственную природу Совета Федерации как верхней палаты парламента и как «палаты регионов». Это исключительная (специальная) компетенция палаты, которой она наделена как представительный орган федеральной власти с учетом федеративного устройства государства. Осуществление каждого полномочия, предусмотренного ст. 102 Конституции Российской Федерации, направлено на осуществление власти с учетом интересов субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации относит к таким полномочиям решение следующих вопросов:

Значительная часть конституционных полномочий Совета Федерации развита в федеральных конституционных законах, федеральных законах, а также в Регламенте Совета Федерации. Порой законодатель расширяет конституционное регулирование предметов ведения Совета Федерации (это, например, проявляется при решении кадровых вопросов), что приводит специалистов к убеждению о неконституционности таких полномочий палаты. Также специалисты отмечают неполноту правового регулирования некоторых процедур реализации конституционных полномочий Совета Федерации (например, при утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного и военного положения). Следовательно, закрепленные к настоящему времени механизмы реализации конституционных полномочий, скорее всего, будут уточняться законодателем.

По мнению диссертанта, Совету Федерации должна принадлежать более активная роль в вопросе изменения границ между субъектами Федерации (она может быть уточнена при принятии специального федерального закона, регулирующего этот вопрос) при согласовании интересов субъектов

Федерации по разграничению бюджетных обязательств, управлению собственностью и т.д. Также было бы целесообразно закрепить в Регламенте Совета Федерации норму о том, что полномочными представителями субъектов Федерации при утверждении изменения границ в Совете Федерации должны являться непосредственно руководители органов государственной власти данных субъектов Федерации.

В диссертации рассматривается вопрос об изменении роли Совета Федерации при решении вопросов, связанных с изменением состава субъектов Российской Федерации. В настоящее время законодательством установлено, что Совет Федерации участвует в этом процессе только на стадии одобрения федерального конституционного закона об образовании нового субъекта Российской Федерации и одобрении федерального закона о ратификации международного договора о принятии в состав Российской Федерации нового субъекта. Мы исходим из того, что возможные разногласия могут быть урегулированы на подготовительной стадии объединения субъектов Федерации, то есть на стадии рассмотрения предложения об образовании нового субъекта в составе Российской Федерации. С этой целью в федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» следует предусмотреть обязанность Президента Российской Федерации проводить с Советом Федерации соответствующие консультации и направлять все поступающие предложения и сопроводительные материалы на экспертизу в Совет Федерации. Положительное заключение Совета Федерации в данном случае должно быть условием продолжения процесса изменения состава субъектов Российской Федерации.

Роль Совета Федерации при введении чрезвычайного и военного положения весьма значительна. Действие данных режимов возможно только с согласия Совета Федерации, которое выражается в утверждении соответствующих указов Президента Российской Федерации. Активизация представительного характера Совета Федерации при решении данного вопроса, связана, с нашей точки зрения, с непосредственным участием руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, на территории которых вводится режим чрезвычайного положения, в заседании Совета Федерации, на котором рассматривается указ Президента Российской Федерации. Для этого достаточно внести соответствующие изменения в Регламент палаты. Кроме этого, необходимо обратить внимание на решение коллизии, связанной с пропуском Советом Федерации срока отведенного для рассмотрения данных указов Президента Российской Федерации. Принципиальным вопросом, на который предстоит ответить законодателю, является вопрос о том, продолжает ли в этом случае действовать режим чрезвычайного положения. Законодателю следует руководствоваться положением о зависимости сохранения режима чрезвычайного положения от

итогов рассмотрения указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения в Совете Федерации.

Текущее законодательство конкретизировало норму Конституции Российской Федерации, наделяющую Совет Федерации полномочием давать согласие на использование Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Вооруженные силы могут использоваться в миротворческих целях либо в принудительных действиях в соответствии с международным договором или федеральным законом. Предложение о ратификации международного договора или проект федерального закона могут быть внесены в Государственную Думу только после принятия Советом Федерации соответствующего постановления.

Совет Федерации осуществляет полномочия по назначению выборов главы государства. Соответствующий порядок установлен федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации». Также в ведении палаты находится отрешение Президента Российской Федерации от должности.

Кадровые полномочия Совета Федерации получили значительное развитие в текущем законодательстве. Однако правовая регламентация в этой сфере представляется не всегда последовательной, а порой вызывает сомнения относительно ее конституционности. Если Конституция Российской Федерации наделила Совет Федерации правом назначать на должность судей высших судов Российской Федерации, то текущее законодательство расширило возможности палаты по формированию структуры и руководящих органов судов. Совет Федерации назначает на должность Председателя и заместителей Председателя, членов Президиума, Председателя и членов Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, Председателя и заместителей Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В то время как Конституционный Суд Российской Федерации формирует свои руководящие органы самостоятельно. Аналогичная ситуация прослеживается и при формировании руководящих органов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Помимо Генерального прокурора Российской Федерации Совет Федерации назначает на должность и отстраняет от должности заместителей Генерального прокурора. Таким образом, наблюдается общая тенденция к расширению кадровых полномочий Совета Федерации при отсутствии их единообразной правовой регламентации.

Контрольные полномочия Совета Федерации слабо развиты. Текущее законодательство в основном закрепляет формы контрольной деятельности палаты. Их анализ показал, что контрольная деятельность Совета Федерации чаще всего закрепляется как общее направление деятельности палаты. Парламентская практика выработала индивидуальные (запрос члена Совета Федерации, обращение члена Совета Федерации), так и коллегиальные формы контрольной деятельности (парламентский запрос, парламентские

слушания). Разновидностью контрольной деятельности палаты является получение Советом Федерации докладов и отчетов органов власти и управления (Правительства Российской Федерации, Генерального Прокурора Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, различных межведомственных комиссий). К контрольной деятельности палаты следует также отнести участие представителей Совета Федерации в деятельности межведомственных органов (советах, комиссиях, коллегиях, группах), образуемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации. Контрольная деятельность осуществляется в ходе взаимодействия структурных подразделений палаты (включая аппарат палаты) с Президентом Российской Федерации и его Администрацией, Правительством Российской Федерации и его аппаратом, в том числе на уровне полномочных представителей.

В связи с внедрением в отечественную правовую практику института федерального вмешательства стала актуальной проблема реализации представительного характера Совета Федерации при применении мер федерального принуждения. Федеральное вмешательство, по сути, представляет собой разновидность института чрезвычайного положения в его «мягкой» (по характеру) и региональной (по типу) форме. Конституция Российской Федерации (ст. 102) предусматривает процедуру согласия Совета Федерации на введение чрезвычайного положения. В то же время при применении мер федерального вмешательства Совет Федерации задействован недостаточно. Хотя федеральное вмешательство затрагивает интересы не только субъекта Федерации, к которому оно адресованы, но и интересы других субъектов Федерации, и Федерации в целом. Органом, предназначенным для согласования интересов субъектов Федерации и Российской Федерации, является Совет Федерации. Такое положение Совета Федерации позволяет, с нашей точки зрения, включать его непосредственно в механизм федерального вмешательства при применении любой меры федерального принуждения.

В диссертации обосновывается положение об изменении роли Совета Федерации в случае досрочного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. В настоящее время Совет Федерации включен в этот процесс только на стадии одобрения федерального закона о роспуске указанного органа. С нашей точки зрения, в законодательстве не нашли отражения некоторые принципиальные вопросы реализации представительного характера палаты в данном процессе. В первую очередь, это связано с отсутствием в законодательстве указания на обязательность рассмотрения закона в Совете Федерации. Отсутствие этого требования позволяет одобрить закон о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в обычном режиме, используя прием пассивного рассмотрения. Другая проблема обусловлена возможными коллизиями, связанными с неодобрением

данного закона Советом Федерации. Возможность Государственной Думы в данном случае преодолеть вето Совета Федерации приведет к тому, что позиция Совета Федерации в принципиальном для федеративных отношений вопросе будет не учтена.

В диссертации обосновывается предложение о концептуальном изменении позиции законодателя по применению такой меры федерального принуждение как отставка высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Оно следует из одинаковых последствий досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъекта Федерации (законодательного и исполнительного), которые заключаются в нарушении баланса ветвей власти и единства государственной власти субъекта Федерации. Поэтому автор считает, что отсутствие учета позиции Совета Федерации при отставке руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации является непоследовательным и неоправданным. В диссертации предложено использовать процедуры согласия Совета Федерации на отставку данного должностного лица субъекта Федерации.

Диссертант обращает внимание на недостаточность концептуальной разработки других мер федерального принуждения. В частности, к таким мерам относятся введение временной финансовой администрации и временное возложение на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации в условиях чрезвычайного положения, катастрофы. Они предусмотрены федеральным законом от 23 июня 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Согласно данному закону, Правительство Российской Федерации может обратиться в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации с заявлением о введении временной финансовой администрации в субъекте Федерации. В то же время функция бюджетного контроля в мировой конституционной практике традиционно закрепляется за парламентами. Им принадлежат полномочия по формированию специализированных контрольных органов (В Российской Федерации - это Счетная палата), они имеют право давать этим органам поручения и обращаться в правоохранительные органы с заявлениями о применении соответствующих мер ответственности в случае нецелевого расходования бюджетных средств. Бюджетное «банкротство» субъекта Федерации, таким образом, находится в поле зрения конституционных возможностей парламента, но не правительства. Диссертант считает, что процедура введения временной финансовой администрации должна рассматриваться как разновидность контрольной деятельности палат Федерального Собрания Российской

Федерации и должна быть связана с использованием возможностей Счетной палаты Российской Федерации. Введение временной финансовой администрации должно осуществляться не судебным решением, а специальным федеральным законом, предусматривающим гарантии деятельности органов государственной власти субъектов Федерации.

Временное исполнение федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов Федерации вводится указом Президента Российской Федерации, который подлежит согласованию с Советом Федерации. Данное полномочие Совета Федерации не закреплено в Конституции Российской Федерации и процедура его осуществления не раскрыта в законе. Автором ставится вопрос о необходимости урегулирования процедуры согласования этого указа либо в законе, либо в регламенте палаты. При закреплении этой процедуры необходимо решить вопрос о форме и последствиях согласования данного указа Президента Российской Федерации.

Второй параграф главы посвящен анализу способов формирования Совета Федерации. Проведенный анализ предложений ученых и проектов федеральных законов, направленных на изменение порядка формирования палаты, позволяет объединить их в несколько групп:

1) порядок формирования Совета Федерации устанавливается законами субъектов Федерации о представительстве в Совете Федерации;

2) представителей субъектов Федерации в Совете Федерации определяют органы государственной власти субъектов Федерации самостоятельно;

3) косвенные выборы членов Совета Федерации;

4) прямые выборы членов Совета Федерации.

Кроме этого, можно выделить несколько подходов к организации прямых выборов членов Совета Федерации, а именно:

из числа кандидатов, выдвинутых населением, политическим партиями, избирательными блоками;

из числа кандидатов, выдвинутых органами государственной власти субъектов Федерации на основе предложений населения, политических партий, избирательных блоков; парные выборы вице-губернатора.

Анализ предлагаемых способов изменения порядка формирования Совета Федерации показал, что ни один из них не может быть применен на практике. По мнению диссертанта, они вводят неоправданно усложненные схемы формирования палаты, а порой являются демократическим прикрытием существующего способа назначения членов Совета Федерации органами государственной власти субъектов Федерации. Предложения, связанные с формированием Совета Федерации на основе законодательства субъектов Федерации вторгаются в предметы исключительного ведения Российской

Федерации и являются, таким образом, неконституционными.

Существующий порядок формирования Совета Федерации устанавливает выборы члена Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации на основе предложения руководителя этого органа или 1/3 депутатов непосредственно на заседании регионального парламента (фактически данная процедура является назначением). Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа назначается руководителем этого органа с одобрения регионального парламента. Данный порядок не является демократичным по содержанию и процедуре. Он связан с назначением представителей в Совете Федерации органами государственной власти субъектов Федерации и процедурными преимуществами руководителей этих органов. Действующий порядок формирования Совета Федерации не лишен и других недостатков:

правовое регулирование голосования закрепляется регламентами законодательных органов субъектов Федерации, и отсутствуют общие для всех органов правила определения сроков назначения, необходимого большинства голосов для принятия решения о назначении представителей в Совет Федерации; отсутствует учет структуры представительных органов государственной власти субъектов Федерации и возможностей структурных частей представительного органа определять своего представителя в Совете Федерации;

отсутствуют правовые основания отзыва члена Совета Федерации органами власти субъектов Федерации и др.

Анализ действующего порядка формирования Совета Федерации показал, что он нуждается в совершенствовании. Направлением такого совершенствования является демократизация формирования палаты. В настоящее время следует осуществить ряд шагов, направленных на совершенствование действующего порядка формирования Совета Федерации и связанных с исправлением недостатков федерального закона от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В диссертации обосновывается предложение о расширении демократической основы формирования палаты. Переход на прямые выборы членов Совета Федерации наталкивается на несколько конституционных препятствий. Одно из них связано с отсутствием прямого указания в Конституции Российской Федерации на формирование Совета Федерации путем выборов (как это сделано в отношении депутатов Государственной Думы). Данное препятствие в принципе разрешено в науке конституционного права и практике Конституционного Суда Российской Федерации. С одной стороны, распространенной точкой зрения является подход, согласно которому формирование и выборы выступают по отношению друг к другу как общее и частное и, следовательно, формирование не исключает выборов. Конституционный Суд Российской

Федерации отмечал, что определение способа формирования Совета Федерации является прерогативой законодателя. Следовательно, он может предусмотреть любой из возможных способов формирования палаты. Второе конституционное препятствие связано с закреплением представительства в Совете Федерации от органов представительной и исполнительной власти субъектов Федерации. Как мы отмечали, законодатель не вправе нарушить данное конституционное требование. Проанализированные предложения, связанные с прямыми выборами членов Совета Федерации, усложняют схему формирования палаты. Они предполагают включение население в процедуры избрания членов Совета Федерации опосредованно, поскольку предусматривают только одобрение населением кандидатур, предложенных органами власти субъектов Федерации, либо лишают население права выдвигать кандидатов в члены Совета Федерации (это право закрепляется за соответствующими органами государственной власти субъектов Федерации). В итоге наблюдается искусственное соединение представительства в Совете Федерации от органов государственной власти субъектов Федерации с прямыми выборами. Такое решение вопроса, по сути, также не является демократичным.

Демократизация порядка формирования Совета Федерации с учетом конституционных требований к его представительному характеру может быть осуществлена за счет расширения демократической основы формирования палаты. Автор обосновывает предложение о том, что основными субъектами, выдвигающими кандидатов в члены Совета Федерации, должно быть население (включая право на самовыдвижение), а также политические партии и избирательные блоки, действующие в регионе. Соответствующие предпосылки для этого созданы в виде региональных отделений политических партий и введения смешанной избирательной системы. В итоге органы государственной власти субъектов Федерации смогут выбирать своих представителей в Совет Федерации из кандидатур, предложенных населением, политическим партиями и избирательными блоками. На совершенствование порядка формирования Совета Федерации направлено также предложение об установлении общих для всех органов государственной власти субъектов Федерации правил избрания членов Совета Федерации. С нашей точки зрения, должны быть унифицированы сроки и порядок (процедуры) избрания членов Совета Федерации. Такие правила могут быть закреплены в федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Автор предлагает также закрепить в данном законе коллегиальный принцип избрания членов Совета Федерации и от представительного, и от исполнительного органов государственной власти субъекта Федерации. Предлагается также установить правовые основания отзыва члена Совета Федерации, связанные, в частности, с неоднократным неисполнением поручения органа государственной власти субъекта

Федерации.

В «Заключении» суммируются выводы и предложения автора по совершенствованию представительного характера Совета Федерации. Подчеркивается, что Совет Федерации занял устойчивые позиции в системе органов государственной власти и парламентской структуре как представительный орган федеральной государственной власти. Представительный характер Совета Федерации имеет федеративно-региональное содержание. Совершенствование текущего законодательства, регламентов палат Федерального Собрания РФ, а также демократизация порядка формирования Совета Федерации является предпосылкой создания эффективно действующего механизма представительного правления в системе федеративных отношений.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:

1. Парламентское право Российской Федерации /Право: история, теория, практика. Вып. 3. - Брянск: Издательство БГПУ, 1999. 1,6 п.л.

2. Законодательная основа формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации /Современные проблемы юриспруденции. Межвузовский сб. научных трудов. Вып. 1. - Новосибирск, 1999. 0,8 п.л.

3. Проблемы представительного характера Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации /Право: история, теория, практика. Вып. 4. - Брянск: Издательство БГПУ, 2000. 0,5 п.л.

4. Новый закон о порядке формирования Совета Федерации: правовые проблемы /Право: история, теория, практика. Вып. 5. - Брянск: Издательство БГУ, 2001. 0, 6 п.л.

5. Проблемы структурной классификации представительных органов государственной власти: «верхние» палаты /Право: история, теория, практика. Вып. 6. - Брянск: Издательство БГУ, 2002. 0,4 п.л.

6. Парламент как орган представительной власти //Адвокат, 2002, № 8. 0,4 п.л.

7. Институционально-правовой статус Совета Федерации /Формирование институционально-правовой среды современной России. Сб. научных материалов. - Волгоград: Издательство ВГПИ,

2002. 0, 1 п.л.

8. Представительная функция верхних палат парламентов /Право: история, теория, практика. Вып. 7. - Брянск: Издательство БГУ, 2003. 0,4 п.л.

9. Совет Федерации как государственный орган представительной власти //Вестник Московского психолого-социального института,

2003, № 1.0,65 пл.

10. Модели формирования Совета Федерации /Конституция РФ,

конституционная реформа и реформа отраслевого законодательства. Сб. материалов межрегиональной научно-практической конференции, посвященной 10-летию принятия Конституции РФ. -Брянск: Издательство БГУ, 2003. 0,5 п.л.

11. Законодательная деятельность Совета Федерации как элемент представительной функции палаты /Актуальные проблемы российского права на рубеже XX-XXI веков: Сборник материалов II Всероссийской научно-практической конференции. - Пенза, 2003. 0, 1 п.л.

12. Совет Федерации как палата федерального (регионального) представительства //Вестник Брянского государственного университета, 2003, № 1. 1,0 п.л.

13. Закон о порядке формирования Совета Федерации: возможные изменения /Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период. Материалы Всероссийской научной конференции. T.I. -M.: Издательство РАП, 2003. 1,1 п.л.

14. Некоторые проблемы перехода на прямые выборы членов Совета Федерации /Право: история, теория, практика. Вып. 8. - Брянск: Издательство БГУ, 2004. 0,6 п.л.

15. О роли Совета Федерации при применении мер федерального вмешательства //Вестник Брянского государственного университета, 2004, № 2. 0,5 п.л.

Примечания.

1 Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. - СПб., 2003, с. 122.

2 Там же, с. 143.

3 Там же, с. 144.

4 Там же, с. 145.

5 Совет Федерации: Эволюция статуса и функций /Отв. Ред. Л.В. Смирнягин. -М., 2003, с. 5,156.

6 Там же, с. 9,77,145.

7 Там же, с. 185.

8 Карапетян Л.М. Федеративное устройство российского государства. - М., 2001, с. 93; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М., 2000, с. 50; Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М., 2003, с. 103; Тихомиров Ю.А. Конституция - основа правовой системы /Конституция и законодательство. -М., 2003, с. 32.

9 Лебедев А.Н. Статус субъектов Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). - М., 1999, с. 75, 81.

Подписано в печать 27 апреля 2005 г. Формат 60x84 1/16. Печать офсетная. Бумага офсетная. Усл. п.л. 1,5. Тираж 120 экз. Издательство Брянского государственного университета имени академика И.Г. Петровского. 241036, г. Брянск, ул. Бежицкая, д. 14.

Отпечатано в подразделении оперативной полиграфии БГУ.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Кириченко, Павел Николаевич, кандидата юридических наук

Введение

ГЛАВА 1. Структура парламентов и порядок формирования верхних палат (на основе анализа организационно-правовых форм представительных органов государственной власти зарубежных стран и России)

§ 1 Современные взгляды на содержание «представительности» парламентов

§ 2 Влияние структуры парламентов на представительный характер верхних палат

§ 3 Порядок формирования верхних палат как фактор представительного характера

ГЛАВА 2. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — представительный орган государственной власти

§ 1 Представительный характер и место Совета Федерации в системе органов государственной власти (системно-структурный анализ)

§ 2 Совет Федерации - палата федеративного (регионального) представительства

ГЛАВА 3. Проблемы конституционного и законодательного обеспечения представительного характера Совета Федерации

§ 1 Проблемы конституционного закрепления представительного характера Совета Федерации

1.1. Реализация представительного характера Совета Федерации в осуществлении предметов ведения палаты

1.2. Реализация представительного характера Совета Федерации в контрольной деятельности палаты

1.3. Проблемы реализации представительного характера Совета Федерации при применении мер федерального вмешательства

§ 2 Проблемы законодательного регулирования порядка формирования Совета Федерации

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"

Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации заложило основы формирования нового государственного механизма страны, в основу которого положены принципы разделения властей, верховенства права, демократии и парламентаризма. Особое место в теории и практике государственного строительства последнего десятилетия заняла проблема реализации идеи правового демократического федеративного государства. Многонациональный народ Российской Федерации как единственный источник и носитель власти непосредственно осуществляет власть путем свободных выборов, референдума, других форм непосредственной демократии. В целях непрерывного осуществления власти народ учреждает систему представительных органов государственной власти на всех публичных уровнях. На федеральном уровне таким учреждением является Федеральное Собрание - парламент России. Само наименование российского парламента подчеркивает его федеративную природу. Парламент России действует в системе федеративных отношений и «вписан» в нее, главным образом, через вторую палату - Совет Федерации. Образование в федеративных государствах двухпалатных парламентов является общемировой практикой (исключение составляют только 4 федеративных государства, имеющих однопалатный парламент). Бикамерализм (двухпалатность), таким образом, является атрибутом федеративного государства, в то время как уникамерализм (однопалатность) чаще свойственен унитарным государствам. Учреждение в России второй палаты парламента - Совета Федерации - вызывает споры широкого диапазона, вплоть до обоснования полной ненужности второй палаты, поскольку в России отсутствуют исторические, правовые, социальные предпосылки бикамерализма. Основанием таких утверждений являются теоретические и практические наблюдения ученых, экспертов, политиков относительно представительной природы, компетенции, системных связей федерального и регионального уровней, а также опыта деятельности Совета Федерации.

Согласно ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание - парламент России -является представительным и законодательным органом. Представительный характер Совета Федерации представляет собой проекцию представительного характера всего парламента. Однако, представительный характер Совета Федерации закамуфлирован особым порядком формирования палаты, а также положением в государственном механизме России, ролью палаты, которую она играет в федеративных отношениях.

Изменение порядка формирования Совета Федерации, структуры и организации его деятельности, формирование надпарламентских органов (координационный совет, совет законодателей), анализ методологических основ реализации полномочий палаты (деятельность комиссии по методологии реализации представительной функции, постоянно действующий международный семинар «Представительные функции верхних палат парламентов) - все это свидетельствуют о демократизации палаты и повышении ее представительности.

Актуальность темы исследования связана, прежде всего, с тем, что проблема представительного характера Совета Федерации напрямую затрагивает проблемы совершенствования федеративных отношений в России, проблемы демократизации законодательного процесса. Изучение представительного характера Совета Федерации в рамках федеративных отношений способствует определению оптимального варианта сочетания федеративных и региональных интересов, и, как результат, - организации устойчивой федерации. В рамках демократизации законодательного процесса представительный характер Совета Федерации способствует утверждению в стране принципов правового государства, демократии, основанных на сочетании общенациональных и региональных интересов. Все это вместе взятое утверждает в стране единое правовое, экономическое, политико-социальное пространство и гарантирует суверенитет и национальную безопасность России.

Представительство является ведущей характеристикой, поскольку выступает условием легитимации органа государственного власти. В отечественном конституционном праве проблемы представительной природы власти занимали одно из центральных мест и были связаны с анализом организационно-правовых форм и системы советов, мандата, наказов, ответственности в системе народного представительства. Значительный вклад в теоретическое осмысление представительной природы законодательных органов внесли видные советские ученые: Г.Б. Барабашев, A.M. Барнашов, А.И. Ким, М.А. Крутоголов, Ю.И. Лейбо, А.А. Мишин, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов и др.

Принятие Конституции РФ привело к изменению системы представительных органов, в рамках которой был осуществлен переход от системы полновластия советов к учреждениям парламентского типа, действующих в системе разделения властей.

Парламент России функционирует в системе разделения властей по горизонтали и по вертикали. Это проявляется в том, что Федеральное Собрание осуществляет законодательную власть в федеративном государстве. Законодательный процесс в федеративном государстве объективно связан с необходимостью согласования интересов субъектов и федерации. Однако осуществление парламентом законодательной власти далеко не исчерпывает предназначение этого представительного органа. Законодательная функция выступает основным направлением деятельности парламента, поскольку в правовом государстве формой согласования интересов является право (закон), выступающее в качестве образца (должного) поведения. В то же время источником законодательной власти парламента является народ, учредивший на конституционном уровне представительный орган и делегировавший ему часть своих суверенных прав. Представительная природа парламента, таким образом, является его основным свойством, сущностной характеристикой.

Однако представительная природа имеет разные проявления. Это связано со способом формирования органа, его структурой, компетенцией, организационно-правовыми формами деятельности, системной связи с другими органами власти, обществом, населением. Влияние на представительную природу органа оказывает тип и форма государства, особенно форма правления и форма государственного устройства, в то время как форма политического режима и представительная природа органа взаимно обуславливают друг друга. Значительное влияние на представительную природу оказывает историческая, правовая традиция общества и государства. В совокупности эти обстоятельства формируют представительный характер органа, то есть направление, тип представительной природы органа. Социально-правовые, структурно-институциональные изменения в обществе, естественно, связаны с изменением представительно характера органа, формирующегося или изменяющегося под воздействием новых условий его функционирования, новых целей и задач, которые на него возлагаются. Принятие Конституции РФ привело к таким системным изменениям в современной России. Изменения в представительной природе власти мы связываем в первую очередь с созданием в России двухпалатного представительного органа и образованием второй палаты - Совета Федерации.

Некоторое время Совет Федерации оставался в тени научного ачализа. Редкие случаи научной активности были связаны с анализом способов формирования Совета

Федерации и были вызваны изменением соответствующих законов. В науке конституционного права практически отсутствуют специальные исследования Совета Федерации. Чаще Совет Федерации изучался во взаимосвязи с Государственной Думой, что, скорее, было связано с осмыслением парламентаризма и места парламента в новой конструкции власти в России. В этом направлении значительный вклад в изучение Совета Федерации внесли такие ученые, как: С.А. Авакьян1, И.В. Гранкин2. Специальные исследования Совета Федерации немногочисленны - это монография А.А. Вихарева3 и коллективный труд «Совет Федерации: эволюция статуса и функций»4. Отдельных вопросов бикамерализма касается О.Н. Булаков5. Значительно большее внимание изучению Совета Федерации уделяется его комитетами и комиссиями, а также аппаратом палаты. Они участвует в подготовке специальных аналитических вестников, проводят «круглые столы», семинары. Однако комплексный анализ представительного характера Совета Федерации практически отсутствует.

Таким образом, назрела необходимость специального комплексного изучения представительного характера Совета Федерации как ведущей, определяющей характеристики органа, от которой производны другие направления его деятельности, полномочия, место в государственном механизме.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения и анализа конституционным норм, положений законодательства РФ, правоприменительной практики Конституционного Суда РФ, а также научной литературы, включая исследования зарубежного опыта организации и функционирования двухпалатных парламентов, определить особенности содержания и реализации представительного характера Совета Федерации. И на этой основе выработать предложения по демократизации представительного характера Совета Федерации, связанные, в частности, с совершенствованием порядка формирования палаты.

Исходя из указанной цели, основными задачами диссертации являются:

1. выделение особенностей представительного характера верхней палаты парламента;

2. исследование структуры парламента и определение места верхних палат в

1 Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. - М., 1999.

2 Гранкин И.В. Парламент России. - М., 1999.

3 Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: вопросы конституционной теории и практики. - М., 2003.

4 Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. JI.B. Смирнягин. - М., 2003. парламентском механизме;

3. определение влияния способа формирования верхних палат парламентов на их представительный характер;

4. исследование конституционного и текущего законодательства РФ, закрепляющего представительный характер Совета Федерации;

5. изучение системно-структурного положения Совета Федерации в системе органов государственной власти РФ;

6. определение реализации представительного характера Совета Федерации в системе федеративных отношений;

7. выявление проблем конституционного и законодательного закрепления представительного характера Совета Федерации;

8. разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию представительного характера Совета Федерации;

9. разработка и теоретическое обоснование демократизации порядка формирования Совета Федерации.

Методологической основой работы явилось применение общенаучных методов анализа и синтеза, обобщения и аналогии. Использовались также специальные и частные методы: формально-логический, сравнительно-правовой, прогнозирования и некоторые другие.

Теоретической основой исследования послужили работы таких авторов, как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Алебастрова, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, В.И. Васильев, А.А. Вихарев, В.А. Власихин, М.В. Глигич-Золотарева, И.В. Гончаров, И.В. Гранкин, С.А. Егоров, М.А. Исаев, JI.M. Карапетян, В.Д. Карпович, Д.А. Ковачев, А.И. Ковлер, А.Е. Козлов, А.Н. Кокотов, Е.И. Колю-шин, М.А. Краснов, Н.С. Крылова, О.Е. Кутафин, В.А. Кряжков, В.В. Лазарев, В.И. Лафитский, А.Н. Лебедев, А.Ф. Малый, С.В. Масленникова, Н.А. Михалева, М.А. Могунова, Л.А. Морозова, Л.А. Окуньков, А.Г. Орлов, М.А. Сапранова, Б.А. Стра-шун, Д.В. Стрельцов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков, Б. Чичерин, Ю.П. Урьяс и др.

В процессе разработки темы использовались научные труды в области теории государства и права: А.И. Абрамовой, А.И. Ковлера, А.В. Малько, Л.С. Мамута, Н.И.

5 Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. - СПб., 2003.

Матузова, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, B.JI. Четвернина, Л.М. Энтина и др., а также в области сравнительного права и государст-воведения: А.Е. Козлова, А.П. Любимова, В.В. Маклакова, А.Н. Медушевского, В.Е. Чиркина и др.

Парламентская практика изучалась на основе анализа Конституции РФ, конституций иностранных государств, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, регламентов палат Федерального Собрания, постановлений палат Федерального Собрания РФ, решений Конституционного Суда РФ, а также на основе изучения законопроектов.

Научная новизна и практическая значимость исследования состоит в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование представительного характера Совета Федерации как федерального органа государственной власти, как палаты Федерального Собрания РФ и как органа федеративного (регионального) представительства. Диссертация представляет собой одно из первых специальных исследований ведущей характеристики Совета Федерации, то есть его представительного характера. Научная новизна и практическая значимость работы выражена также в обосновании положений, выносимых на защиту. К ним относятся:

1. Представительный характер верхних палат парламентов основан на экстраполяции представительности парламента как единого органа государственной власти и вытекает из конституционного закрепленного принципа неразделенное™ суверенитета. Народ как единственный источник и носитель власти, обладая учредительной властью, утверждает конституционные основы государственного строительства, к которым относится система органов государственной власти. Представительная функция в этой системе закрепляется за парламентом как органом общенационального представительства. Вместе с тем, учитывая многообразие социальных интересов (в том числе территориально-организованных), особенно в федеративных государствах, учреждаются специальные органы представительства, к которым в подавляющем большинстве относятся вторые или верхние палаты. Исключением являются единичные примеры федеративных государств (которых насчитывается четыре), а также немногие органы регионального представительства, чей парламентский статус является дискуссионным (ФРГ, Норвегия). Верхние палаты выступают как институциональные элементы представительства региональных интересов и в наибольшей степени соответствуют природе федеративного государства. В федеративных государствах существует объективная потребность создания органов государственной власти, олицетворяющих единство и многообразие интересов сложноустроенного государства.

Многообразие организационно-правовых основ представительных органов власти не позволяет утверждать, что в мировой парламентской практике выработались некие стандарты порядка формирования, статуса, функций, компетенции, предметов ведения и полномочий верхних палат парламентов. Совокупность исторически, политически, юридически обусловленных качественных характеристик верхних палат приводит к созданию таких парламентских систем, в которых верхние палаты занимают подчеркнуто особое положение как органы, функционально нацеленные на то, чтобы:

- обеспечить представительство региональных интересов посредством в основном неполитических отношений (отсюда вытекает многообразие способов формирования верхних палат, основанных на сочетании выборных и невыборных начал в сравнении с выборным способом формирования нижних палат, что, в свою очередь, обеспечивает представительство партийно-политического среза общества);

- обеспечить стабильность системы государственной власти и государственного управления, а в целом - легитимность государственной власти путем наделения верхних палат характеристиками самостоятельного органа государственной власти, действующего на постоянной и, чаще, на профессиональной основе, как правило, без права их роспуска; а также путем включения верхних палат во внутрипарламентскую «систему сдержек и противовесов» с целью оптимизации и повышения качества законотворческой деятельности.

Независимо от конституционно закрепленной конфигурации государственного механизма верхние палаты своим главным предназначением имеют представительство региональных интересов как составляющего элемента системы государственных интересов. В федеративных государствах данный элемент представляет собой необходимую и объективно обусловленную часть многоуровневого представительства.

2. Свойства представительности, а именно: выборность, коллегиальность и ответственность как атрибуты «подлинно представительных органов государственной власти» в современных условиях подвержены корректированию учредительной властью народа и конституциями, а также основанным на них законодательством и практикой прямой и представительной демократии. Парламентская практика свидетельствует о складывании внутри самой представительной власти нескольких направлений представительства, которые, с одной стороны, имеют самостоятельное значение и за ними закрепляются специальные направления деятельности (специальная компетенция верхних палат), а, с другой стороны, дополняют друг друга, создавая завершенный механизм представительной власти.

Представительность этой системы зависит не только от способа формирования или избирательной системы, но и от внутрисистемных связей и места органа власти в них (компетенции, включая специальную, типа и уровня осуществления власти, взаимодействия в системе разделения властей и системы сдержек и противовесов).

3. Совет Федерации в данной системе выступает как общефедеральный самостоятельный орган государственной власти, наделенный полномочиями федеративного (регионального) представительства. Будучи палатой парламента, Совет Федерации осуществляет представительную функцию как общее направление деятельности парламента РФ. Совет Федерации наделен соответствующими полномочиями в законодательной, контрольной, кадровой сферах. Совет Федерации осуществляет представительную функцию как специальное направление деятельности, реализуя представительство интересов РФ в субъектах федерации и, наоборот, - представительство субъектов федерации на федеральном уровне. С этой целью Совету Федерации принадлежит координационная роль в системе федеративных отношений. Это направление деятельности вытекает из Конституции РФ и законодательства, а также из парламентской практики.

4. Совет Федерации как палата федеративного (регионального) представительства - субъект федеративных отношений, содержанием которых являются властеот-ношения органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. В силу прямого указания Конституции РФ (ч. 2 ст. 95) в Совете Федерации представлены органы государственной власти субъектов РФ. Данная норма не предполагает представительства в Совете Федерации иных субъектов, в частности, «народа субъекта РФ» или «территории», поскольку они не наделены Конституцией РФ правосубъектностью. Единство и неразделенность суверенитета, единство государственной территории, в рамках которой осуществляется верховная федеральная власть, единство системы государственной власти не предполагает формирование представительных отношений на федеральном уровне, субъектом которых была бы часть народа (население субъекта РФ) или территория. Субъектами представительных отношений вступает многонациональный народ РФ и парламент РФ, обе его палаты. Представительство в Совете Федерации органов государственной власти субъектов РФ в такой системе представительных отношений обязывает Совет Федерации в своей деятельности руководствоваться общенациональными, государственными интересами федеративного государства в сочетании с региональными интересами. Сумма региональных интересов составляет общенациональный интерес страны. А представительство в Совете Федерации органов государственной власти субъектов РФ определяет необходимость согласования публичных интересов, носителями которых являются органы государственной власти различных уровней.

5. Участие Совета Федерации в законотворческой деятельности является ведущей формой реализации представительного характера палаты в системе федеративных отношений. Совет Федерации выступает необходимым и обязательным звеном законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ Совет Федерации является субъектом права законодательной инициативы. Палата одобряет законы, принятые Государственной Думой, имеет право отклонить закон. В то же время правовая регламентация законотворческой деятельности Совета Федерации и членов Совета Федерации отличается неполнотой регулирования и не учитывает особенностей реализации законодательной функции в системе федеративных отношений. На практике возникают трудности, связанные с законодательной активностью палаты, членов Совета Федерации по законопроектам, затрагивающим предметы совместного ведения. В настоящее время Совет на основе аккумулирования и мониторинга законодательного процесса может быть основным инициатором законопроектов, регулирующих вопросы совместного ведения. С этой целью Совет Федерации уже на ранних стадиях законотворческого процесса непосредственно должен быть включен в процедуру учета позиций субъектов РФ и стать участником согласительной комиссии по законопроектам, не одобренным субъектами РФ. Законодательным инициативам Совета Федерации, особенно по предметам совместного ведения, может быть придан специальный статус, предполагающий обязательное и первоочередное их рассмотрение. Одновременно с этим должны быть решены вопросы правовой регламентации законодательных инициатив членов Совета Федерации.

Также Совету Федерации следует обратить особое внимание на участие в федеральном законодательном процессе субъектов РФ. Поскольку на практике основной формой участия законодательных органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе является законодательное предложение, Совету Федерации следует не только учитывать их в своей деятельности, но, аккумулируя лучшие образцы регионального законотворчества, разрабатывать соответствующие законопроекты и обеспечивать их сопровождение на всех стадиях законодательного процесса.

Считаем, что усиление и оптимизация законодательной деятельности Совета Федерации окажет самое положительное влияние на повышение представительности палаты, поскольку принятие закона является ведущей формой учета интересов населения и правовым средством их реализации.

6. Особой формой реализации представительного характера Совета Федерации является контрольная деятельность палаты. Отсутствие развернутой системы конституционных норм, закрепляющих контрольные полномочия Совета Федерации, приводит многих исследователей к выводу о том, что палата фактически лишена контрольной функции. Вместе с тем, анализ текущего законодательства показывает, что Совет Федерации наделен отдельными контрольными полномочиями или, как чаще их называют, формами контрольной деятельности. Недостатком является отсутствие их системности, конкретности. Чаще контрольная деятельность Совета Федерации представлена как общее направление деятельности, без конкретизации способов и средств контроля, а также их результата (цели контроля). Наблюдается диверсификация контрольной деятельности палаты, что отрицательно влияет на развитие этого направления деятельности Совета Федерации и его результативность. Считаем, что контрольная деятельность Совета Федерации требует специального правового решения и законодательной систематизации (возможно, на уровне специального федерального закона о Федеральном Собрании РФ или палатах парламента).

Отдельного внимания в этой области заслуживают полномочия Совета Федерации по контролю над договорным процессом по разграничению полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. К сожалению, в настоящее время эти полномочия Совета Федерации сокращены и сведены только к процедуре одобрения федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Исключительность договоров о разграничении полномочий, установленная федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», требует особого учета интересов других субъектов РФ, оставшихся за рамками договорного разграничения полномочий. Учет интересов субъектов РФ в договорном разграничении полномочий должен носить предварительный характер, до заключения договоров. С нашей точки зрения, следует концептуально пересмотреть законодательное регулирование этого процесса. Заключение Совета Федерации о необходимости договора должно быть обязательным для Президента РФ при его подписании. Федеральный закон об утверждении договора имеет лишь значение придания этому договору нормативного характера. Предметом же согласования должен быть не проект федерального закона, а содержание договора. Кроме этого, следует учесть, что вето Совета Федерации на данный федеральный закон может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В этом случае региональные интересы фактически будут проигнорированы.

7. В связи с развитием института федерального вмешательства стал актуальным вопрос об участии в мероприятиях федерального вмешательства Совета Федерации -палаты, представляющей единство и многообразие интересов федеративного государства. Действующее законодательство явно не учитывает этой роли Совета Федерации. Это, в свою очередь, не соответствует роли Совета Федерации в системе федеративных отношений. Роль Совета Федерации в федеральном вмешательстве не может быть сведена только к одобрению федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта РФ, а при применении других мер федерального вмешательства проигнорирована. Полагаем, что законодательного регулирования требует участие Совета Федерации в отставке высшего должностного лица субъекта РФ в форме согласования соответствующего указа Президента РФ. Введение временной финансовой администрации должно осуществляться на основании заключения Счетной палаты РФ специальным федеральным законом с определением срока, пределов полномочий временной финансовой администрации и гарантий деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Уточнения требует порядок согласования указа Президента РФ о временной осуществлении федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в условиях чрезвычайной ситуации, катастрофы и т.п. В целом, Совету Федерации должна принадлежать ключевая роль в использовании мер федерального вмешательства.

8. Существующий порядок формирования Совета Федерации, учитывающий конституционную модель формирования палаты из представителей субъектов РФ по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ, является недемократичным. Он не предполагает участия населения в определении состава палаты. Фактически федеральным законом от 5 августа 2000 г. № ПЗ-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» реализована модель назначенческой верхней палаты. В законотворческой практике существует большое количество предложений по изменению порядка формирования Совета Федерации. Их анализ показал, что ни один из предлагаемых вариантов не обладает правовой чистотой и поэтому не может быть применена на практике.

Особого внимания заслуживают предложения, связанные с переходом на прямые выборы членов Совета Федерации. Однако, при реализации данной модели формирования Совета Федерации следует учитывать конституционную норму о характере представительства Совета Федерации, основанном на представительстве органов государственной власти субъектов РФ. Разрешение данной коллизии путем объединения в одну избирательную систему прямых выборов и представительства от органов государственной власти, предложенное в проектах федеральных законов, представляется невозможным и дефектным. Применение прямых выборов возможно в том случае, если Совет Федерации будет рассматриваться как палата, представляющая интересы территориально организованного населения. Это потребует изменения концепции Совета Федерации и Конституции РФ и приведет к ревизии представительного характера Совета Федерации.

Сохранению федеративного (регионального) представительного характера Совета Федерации как субъекта федеративных отношений будет способствовать демократизация порядка формирования палаты путем включения в этот процесс населения субъектов РФ, политических партий, избирательных блоков, а также переход на коллегиальную основу формирования Совета Федерации от законодательных и от исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Из законодательства следует устранить положения, устанавливающие преимущества руководителей органов государственной власти субъектов РФ в решении данного вопроса.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, в ней содержится анализ парламентской практики зарубежных стран и России, материалов законотворческой деятельности, а также действующего законодательства и научной литературы. Сформулированные в работе выводы и предложения непосредственно направлены и могут быть использованы:

- в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства;

- при дальнейшей разработки проблем представительного характера и концепции Совета Федерации;

- в учебном процессе для преподавания дисциплин общепрофессиональной и специальной подготовки по специальностям юриспруденция, государственное управление, а также для разработки спецкурсов и спецсеминаров.

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, приложения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы. Законодательство приведено по состоянию на 1.12.2004 г.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Кириченко, Павел Николаевич, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Бикамеральная структура российского парламента является для современной парламентской системы страны правовой и фактической реальностью. Вторая палата российского парламента - Совет Федерации является конституционным органом государственной власти и входит в структуру российской системы власти, представляя собой одну из основ конституционного строя РФ. В целом, двухпалатная парламентская система России - это один из конституционных устоев современной России. Согласно Конституции РФ (ст. 94) парламент России является представительным и законодательным органом государственной власти. Представительная природа Федерального Собрания раскрывает суть статуса и деятельности этого органа в системе органов государственной власти федерального уровня, но находит свое различное проявление в статусе и деятельности палат парламента - Государственной Думы и Совета Федерации. Представительная природа Совета Федерации имеет свой характер.

Как элементы представительного органа государственной власти палаты федерального парламента участвуют в реализации представительной функции парламента России в общих направлениях деятельности и схожих формах. Представительная функция Государственной Думы и Совета Федерации реализуется, например, в таких направлениях, как: представительство интересов населения РФ (единой формой представительства здесь выступает формирование палат на территориальной основе -субъектов РФ), законодательная деятельность (единой формой выступает право законодательной инициативы, принадлежащее каждому депутату Государственной Думы и каждому члену Совета Федерации), контрольной деятельности (единой формой являются формы парламентской деятельности (запрос депутата Государственной Думы , члена Совета Федерации) и формирование на паритетных началах контрольного органа - Счетной палаты) и т.д.

В то же время палаты Федерального Собрания имеют разную конституционную основу своей представительной природы - разный представительный характер. Это, в свою очередь, определяет и особенности статуса и деятельности палат. Если Государственная Дума формируется на основе выборов в соответствии с федеральным законом и это определяет ее общенациональный характер представительства, то в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов федерации, что определяет особый характер представительства второй палаты российского парламента. Особенность представительного характера Совета Федерации, исходя из конституционной модели представительства, заключается в том, что Совет Федерации действует в системе федеративно-регионального представительства и является субъектом федеративных отношений. Субъектами федеративных отношений являются органы государственной власти, а их содержанием властеотно-шения. Такое понимание федеративных отношений является теоретической основой определения представительного характера Совета Федерации, содержанием которого является представительство органов государственной власти субъектов федерации как публичных выразителей интересов государственно-территориальных образований в составе РФ и населения этих образований.

Федеративные отношения, лежащие в основе представительного характера Совета Федерации, объясняют особенности направлений и форм деятельности палаты. Основным направлением деятельности Совета Федерации является обеспечение федеративного развития, целостности федерации, согласование интересов федерации и субъектов федерации во всех направлениях деятельности государства. Это объясняет особенности форм деятельности Совета Федерации и в законодательном процессе, в обеспечении целостности государства, единства и непрерывности государственной власти. Совет Федерации одобряет или отклоняет федеральные законы, принятые Государственной Думой, выступая обязательным и необходимым участником законодательного процесса; без участия Совета Федерации в законодательном процессе он является незавершенным. Совет Федерации решает вопросы изменения границ между субъектами федерации, введения чрезвычайного или военного положения, назначает выборы Президента РФ и отстраняет Президента РФ от должности, решает ряд других важных публичных вопросов, непосредственно касающихся интересов федерации и субъектов федерации.

Конституционное законодательство и парламентская практика большинства стран мира подтверждает правило образования в федеративных государствах вторых палат парламентов, представляющих интересы субъектов федерации (только четыре федеративных государства не имеют вторых палат). Вторые палаты формируются на иной основе, чем первые. Около 2/3 вторых палат формируется на невыборной основе, либо в результате сочетания выборов и других способов формирования. Такая тенденция прослеживается и в Российской Федерации. С началом федеративных преобразований на рубеже 90-х годов XX века в структуре высшего представительного органа РСФСР была образована вторая палата, а в Конституции РФ 1993 года двухпалатная структура парламента является одной из основ конституционного строя. Конституция РФ определяет иную, нежели выборы, форму формирования Совета Федерации, указывая на вхождение в состав палаты двух представителей от органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Парламентская практика, связанная с изменением порядка формирования Совета Федерации на основе федеральных законов 1995 и 2000 годов, подтвердила это правило, предусмотрев вначале должностной, а затем назначенческий принцип формирования Совета Федерации (хотя идея выборов членов Совета Федерации до сих пор остается актуальной и имеет примеры практической реализации в виде законопроектов о формировании Совета Федерации на основе прямых выборов).

Представительный характер Совета Федерации, складывающийся в системе федеративных отношений, предопределяет особое место палаты в осуществлении федеративной политики в государстве в направлениях и формах парламентской деятельности, поскольку Совет Федерации является палатой единого парламентского органа - Федерального Собрания. Проведенный нами анализ показывает, что из-за отсутствия четкой концепции федерализма в современной России нет научно обоснованных положений, определяющих статус второй палаты российского парламента. Отсюда вытекает непоследовательность законодателя в закреплении форм участия Совета Федерации в законодательном процессе по регулированию общественных отношений (особенно в сферах совместного ведения), в закреплении участия Совета Федерации в контрольной деятельности, в мероприятиях федерального вмешательства, в определении способов формирования палаты и др.

Существенными недостатками, с нашей точки зрения, препятствующими реализации представительного характера Совета Федерации, являются позиции палаты в законодательном процессе, особенно на стадиях реализации права законодательной инициативы и участия Совета Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Согласно ст. 104 Конституции РФ члены Совета Федерации и Совет Федерации наряду с Президентом РФ, Правительством РФ, законодательными органами субъектов федерации и депутами Государственной Думы является субъектом права законодательной инициативы. Конституция РФ не делает исключений (кроме высших судов РФ, право законодательной инициативы которых является специальным и ограничено вопросами их ведения) для субъектов права законодательной инициативы, наделяя их общим правом вносить в Государственную Думу законопроекты по любому вопросу. Однако парламентская практика свидетельствует, что многие законодательные инициативы Совета Федерации и членов Совета Федерации могут быть заблокированы Государственной Думой и «никогда не попасть в Совет Федерации». Вместе с тем, содержание законодательных инициатив Совета Федерации свидетельствует, что они касаются жизненных интересов федерации и субъектов федерации. Важность федеративных отношений для России, зависимость решения большинства вопросов государственного развития от решения проблем федерализма, структура федерального законодательного процесса, в котором большинство законов принимается по предметам совместного ведения нацеливает законодательный процесс на учет интересов федерации и субъектов федерации в законодательном процессе. Поскольку Совет Федерации является субъектом федеративных отношений, его позиция и интересы в законодательном процессе должны учитываться в полном объеме и своевременно. Законодательная инициатива Совета Федерации, получившая концептуальную и содержательную поддержку палаты, должна быть не только обязательно рассмотрена Государственной Думой, но и своевременно, в первоочередном порядке. Сегодня такое правило не закреплено в регламенте Государственной Думы. Между тем, специальный статус законодательных инициатив Совета Федерации позволил бы своевременно реагировать на необходимость законодательного регулирования федеративных отношений. В этом направлении самому Совету Федерации необходимо предпринять ряд мер, направленных на повышение качества собственных законодательных инициатив, связанное с учетом интересов субъектов федерации. Мы связываем это с развитием такого направления деятельности палаты, как мониторинг правоприменительной практики и правового пространства. Совету Федерации следует учитывать законодательную деятельность органов государственной власти субъектов федерации, главной формой которой являются законопредло-жения, аккумулировать лучшие законодательные образцы субъектов федерации, обеспечивать приоритет законодательных инициатив групп субъектов федерации и сопровождать их (в том числе на совместной, консолидированной основе) прохождение в Государственной Думе, а также повысить собственную законодательную активность.

Следует концептуально пересмотреть процедуры участия Совета Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Вряд ли они должны ограничиваться лишь рассмотрением федеральных законов, принятых Государственной Думой, в общем порядке. Совету Федерации следует включаться в их рассмотрение на ранних стадиях законодательного процесса. С этой целью следует внести некоторые изменения как в законодательство, так и в Регламент Совета Федерации. Необходимо закрепить обязательное участие представителей Совета Федерации в согласительных комиссиях по законопроектам, не получившим одобрение органов государственной власти субъектов федерации (а образование таких комиссий сделать обязательным) и включить Совет Федерации в число обязательных субъектов, которым направляются отзывы органов государственной власти субъектов федерации на законопроекты по предметам совместного ведения. Одновременно с этим необходимо закрепить обязательность рассмотрения федерального закона, принятого Государственной Думой, по которому имелись возражения органов государственной власти субъектов федерации, на заседании Совета Федерации, а также решить проблему квалификации законопроекта, вносимого в рамках совместного ведения.

Представительный характер Совета Федерации не в полной мере учитывается законодателем при определении процедур федерального вмешательства, связанных в частности с досрочным прекращением полномочий органов государственной власти субъектов федерации и введением временной финансовой администрации. В этом направлении деятельности федеральной власти необходимо учитывать, что федеральные органы государственной власти (Президент РФ, Правительство РФ, суды РФ), органы государственной власти субъектов федерации и Совет Федерации являются участниками федеративных отношений. Поэтому каждый из них должен быть наделен соответствующими полномочиями, а исключение одного из них не должно допускаться. На практике наблюдается, с нашей точки зрения, искусственное удаление Совета Федерации из мероприятий федерального вмешательства. В частности, решая вопрос о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъекта федерации, законодатель установил, что полномочия этого органа прекращаются на основании федерального закона, который подлежит одобрению Советом Федерации. В процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации Совет Федерации не принимает участие, хотя в каждом случае досрочного прекращения полномочий органа государственной власти нарушается единство системы государственной власти субъектов федерации, баланс ветвей власти. Это затрагивает не только отдельно взятый субъект федерации, но и всю систему федеративных отношений.

Считаем также целесообразным пересмотреть процедуру введения временной финансовой администрации. Совет Федерации должен использовать процедуры бюджетного контроля с использованием механизма Счетной палаты РФ для решения вопроса введения временной финансовой администрации с обеспечением законодательных гарантий деятельности органов государственной власти субъектов федерации.

Представительный характер Совета Федерации реализуется в контрольной деятельности палаты. Современная парламентская практика России свидетельствует о неразвитости контрольных полномочий палаты и парламента в целом. При фактическом отсутствии конституционных положений, раскрывающих контрольные полномочия палат Федерального Собрания РФ, текущее законодательство к их закреплению подходит непоследовательно. Отсутствует комплексное решение данного вопроса. Как правило, контрольная деятельность палаты представлена в виде общего направления, без конкретизации ее форм и последствий. Сама палата, как показывает практика, активно не использует потенциал контрольной деятельности, используя механизм Счетной палаты РФ.

Особого внимания заслуживает вопрос о порядке формирования Совета Федерации, поскольку способ определение состава палаты является условием реализации ее репрезентативности и демократичности. В течение всего времени существования Совета Федерации споры о порядке его формирования периодически входят в активную стадию. Сегодня можно констатировать, что основной проблемой стал вопрос о переходе на прямые выборы членов Совета Федерации. Предложены законопроекты о формирования Совета Федерации на основе прямых выборов, каждый из которых предусматривает достаточно сложную схему формирования Совета Федерации, в которую включено не только население субъекта федерации, но и органы государственной власти субъекта федерации. Соединение в рамках одной избирательной системы населения и органов государственной власти как обязательных участников избирательного процесса придает этой системе неустойчивый характер, который проецируется на стабильность Совета Федерации. Искусственное позиционирование членов Совета Федерации с органами государственной власти при такой системе подрывает представительный характер Совета Федерации, основанный на представительстве органов государственной власти в системе федеративных отношений. Конституционная модель формирования Совета Федерации устанавливает вхождение в состав палаты представителей от органов государственной власти субъектов федерации. Исходя из этого, следует говорить не о радикальном изменении порядка формирования Совета Федерации, а о совершенствовании механизма (способа) определения представителей в Совете Федерации от соответствующих органов государственной власти субъектов федерации с созданием демократичной основы формирования состава палаты. В этом направлении, с нашей точки зрения, необходимо внести ряд изменений в действующий закон о порядке формирования Совета Федерации, предусматривающих участие населения, политических партий и избирательных блоков в определении кандидатов в члены Совета Федерации от соотвествующих органов государственной власти субъектов федерации, а также направленных на совершенствование процедуры назначения представителей в Совет Федерации от этих органов.

Реализация предложений, содержащихся в диссертации, а также наблюдения, сделанные автором в ходе анализа представительного характера Совета Федерации, по нашему мнению, будут способствовать уточнению представительного характера Совета Федерации не только теоретически, на концептуальном уровне, но и могут найти практическое применение в законодательной деятельности Федерального Собрания, особенно в регулировании федеративных отношений; в корпоративном праве при уточнении некоторых положений регламентов Государственной Думы и Совета Федерации.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»

1. Нормативные правовые акты.

2. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993.

3. Федеральный конституционный закон от 10.10.1995 № 2-ФКЗ (в ред. Федерального конституционного закона от 28.6.2004 № 5-ФКЗ) «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995, № 42, ст. 3921; 2004, № 27, ст. 2710.

4. Федеральный конституционный закон от 23.6.1999 № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» // СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3170.

5. Федеральный конституционный закон от 30.5.2001 № З-ФКЗ (в ред. Федерального конституционного закона от 30.6.2003 № 2-ФКЗ) «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ, 2001, № 23, ст. 2277; 2003, № 27 (ч. 1), ст. 2697.

6. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»// СЗ РФ, 2001, № 52 (ч. 1), ст. 4916.

7. Федеральный конституционный закон от 30.1.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ, 2002, № 5, ст. 375.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30.11.1994. № 51-ФЗ // СЗ РФ, 1994, N 32, ст. 3301.

9. Федеральный закон от 23.6.1995 N 93-Ф3 «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» // СЗ РФ, 1995, №26, ст. 2401.

10. Федеральный закон от 15.7.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах российской Федерации» // СЗ РФ, 1995, № 29, ст. 2757.

11. Федеральный закон от 12.8.1995 N 144-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 18.07.1997 N 101-ФЗ, от 21.07.1998 N 117-ФЗ, от 05.01.1999 N 6-ФЗ, от 30.12.1999

12. Федеральный закон от 24.7.1998 N 124-ФЗ (в ред. Федерального закона от2007.2000 N ЮЗ-ФЗ, от 22.8.2004 № 122-ФЗ) "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3802; 2000 № 30, ст. 3121; 2004, №35, ст. 3607.

13. Федеральный закон от 5.3.1999 N 46-ФЗ (в ред. Федеральных законов от3012.2001 N 196-ФЗ, от 09.12.2002 N 162-ФЗ, от 22.8.2004 3 122-ФЗ, с изм., внеhсенными Федеральными законами от 27.12.2000 N 150-ФЗ, от 30.12.2001 N 194

14. Федеральный закон от 24.6.1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграни-^ чения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

15. Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176 (не действует).

16. Федеральный закон от 8.7.1999 N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" // СЗ РФ, 1999, № 28, ст. 3477 (не действует).

17. Федеральный закон от 17.7.1999 N 174-ФЗ "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" // СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3695 (не действует).

18. Федеральный закон от 16.7.1999 № 183-Ф3 (в ред. Федеральных законов от3012.2001 N 196-ФЗ, от 29.6.2004 № 58-ФЗ) «Об экспортном контроле» // СЗ РФ, 1999, № 30, ст. 3774; 2002, № 1 (ч. 1), ст. 2; 2004, № 27, ст. 2711.

19. Федеральный закон от 14.3.2002 № ЗО-ФЗ (в ред. Федеральных законов от0407.2003 N 96-ФЗ, от 14.8.2004 № 100-ФЗ) «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002, № 11, ст. 1022; 2003, № 27 (ч. 2), ст. 2710; 2004, №33, ст. 3369.

20. Федеральный закон от 10.1.2003 N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // СЗ РФ, 2003, № 2, ст. 171.

21. Федеральный закон от 26.3.2003 № 35-Ф3 (в ред. Федерального закона от 22.8.2004 № 122-ФЗ) «Об электроэнергетике» // СЗ РФ, 2003, № 13, ст. 1177; 2004, № 35, ст. 3607.

22. Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822.

23. Указ Президента РФ от 11.10.1993 № 1626 (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2003 N 19) «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // САПП РФ, 1993,N 42, ст. 3994; СЗ РФ, 2003, № 3. ст. 206.

24. Указ Президента РФ от 28.2.1994 N 392 «О финансово-бюджетном Управлении Президента Российской Федерации» // САПП РФ, 1994, № 10, ст. 774.

25. Указ Президента РФ от 1.12.1995 N 1208 (в ред. Указа Президента РФ от 06.02.96 N 152) "О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации"// СЗ РФ, 1995, № 49, ст. 4778; 1996, № 7, ст. 669.

26. Указ Президента РФ от 10.2.1996 N 169 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ, 1996, № 7, ст. 674.

27. Указ Президента РФ от 10.6.2003 N 650 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по оборонному заказу при Министерстве обороны Российской Федерации" // СЗ РФ, 2003, № 24, ст.2307.

28. Указ Президента РФ от 25.3.2004 № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 13, ст. 1188.

29. Указ Президента РФ от 14.5.2004 № 613 «Об утверждении положения об управлении пресс-службы и информации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 20, ст. 1939.

30. Указ Президента РФ от 22.5.2004 № 662 «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан» // СЗ РФ, 2004, № 21, ст. 2025

31. Указ Президента РФ от 8.6.2004 № 729 «Об утверждении положения о контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 24, ст. 2395

32. Указ Президента РФ от 21.6.2004 № 791 «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике» // СЗ РФ, 2004, № 26, ст. 2650.

33. Указ Президента РФ от 29.6.2004 № 815 «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по внешней политике» // СЗ РФ, 2004, № 27, ст. 2750

34. Указ Президента РФ от 20.8.2004 № 1086 «Об утверждении положения об экспертном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 34, ст. 3542

35. Указ Президента РФ от 24.8.2004 № 1102 «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан» // СЗ РФ, 2004, № 35, ст. 3609

36. Постановление Правительства РФ от 30.12.2000 № 1037 «Об организации выполнения Федеральной программы развития образования» // СЗ РФ, 2001, № 2, ст. 186.

37. Постановление Правительства РФ от 28.5.2002 № 359 «О функциях федеральных органов исполнительной власти в Российской Академии Наук по реализации договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний» // СЗ РФ, 2002, № 23, ст. 2167.

38. Постановление Правительства РФ от 10.2.2003 № 85 (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.5.2003 г. № 280) «О мерах по реализации федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» // СЗ РФ, 2003, № 7, ст. 650; № 20, ст. 1909.

39. Постановление Совета Федерации от 18.2.1999 N 67-СФ "О мерах по исполнению Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" и дальнейшему совершенствованию межбюджетных отношений" // СЗ РФ, 1999, № 9, ст. 1122.

40. Постановление Совета Федерации от 16.2.2000 N 13-СФ "О Российском сельскохозяйственном банке" // СЗ РФ, 2000, № 8, ст. 879.

41. Постановление Совета Федерации от 29.3.2000 N 40-СФ "О ситуации, связанной с оборотом отходов цветных и черных металлов в Российской Федерации" // Парламентская газета, 2000, 12 апреля.

42. Постановление Совета Федерации от 7.6.2000 N 156-СФ "О социальной защите и социальной реабилитации военнослужащих и других участников контртеррористической операции на Северном Кавказе" // СЗ РФ, 2000, № 24, ст. 2491.

43. Постановление Совета Федерации от 7.6.2000 N 157-СФ "Об обеспечении жильем граждан, уволенных с военной службы, в том числе подлежащих переселению из закрытых и обособленных военных городков, и членов их семей" // СЗ РФ, 2000, № 24, ст. 2492.

44. Постановление Совета Федерации от 28.6.2000 N 192-СФ "О состоянии и мерах по развитию агропромышленного комплекса Российской Федерации" // СЗ РФ, 2000, №28, ст. 2999.

45. Постановление Совета Федерации от 26.7.2000 N 209-СФ "О концепции федерального бюджета на 2001 год" // СЗ РФ, 2000, № 31, ст. 3211.

46. Постановление Совета Федерации от 27.9.2000 N 239-СФ "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" // СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4046.

47. Постановление Совета Федерации от 25.10.2000 N 273-СФ "Об информации Правительства Российской Федерации о мерах, принимаемых по нормализации миграционной ситуации в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ, 2000, № 44, ст. 4307.

48. Постановление Совета Федерации от 20.12.2000 N 338-СФ "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по исполнению Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" // официально не опубликовано.

49. Постановление Совета Федерации от 29.6.2001 N 231-СФ "О положении вынужденных переселенцев в зоне осетино-ингушского конфликта октября ноября 1992 года" // СЗ РФ, 2001, № 28, ст.2839.

50. Постановление Совета Федерации от 29.5.2002 N 254-СФ "О внесении изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ, 2002, № 23, ст. 2125.

51. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.3.1995 N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ, 1995, № 13, ст. 1207.

52. Постановление Конституционного Суда РФ от 12.4.1995 N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ, 1995, № 16, ст. 1451.

53. Постановление Конституционного суда РФ от 18.1.1996 N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" //СЗ РФ, 1996, №4, ст. 409.

54. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.4.1996 N 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996, № 18, ст. 2253.

55. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ, 1999, № 47, ст. 5787.

56. Литература. Сборники законодательных актов.

57. Австрийская республика: Конституция и законодательные акты. Пер. с нем. М.: Прогресс, 1985.-429 с.

58. Италия: Конституция и законодательные акты. Пер. с ит. / Под ред. В.А. Туманова. М.: Прогресс,' 1988. - 392 с.

59. Конституции государств Центральной и Восточной Европы / Отв. ред. Н.В. Варламова. М., 1997.-578 с.

60. Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник документов). -М.: Издательская фирма «Манускрипт», 1995. 384 с.

61. Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 1998.-480 с.

62. США: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, Универс, 1993. - 768 с.

63. ФРГ: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991. - 472 с.

64. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. Пер. с фр. / Подред. В.А. Туманова. М.: Прогресс, 1989. - 448 с.

65. Монографии, учебные пособия, сборники статей.

66. Авакьян С.А. Федеральное Собрание парламент России. - М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1999. - 432 с.

67. Автономов А.С. Правовая онтология политики (к построению системы категорий). -М., 1999.-383 с.

68. Актуальные проблемы государственного строительства. Вып. 2. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2002. - официальный сайт Совета Федерации.

69. Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. М.: Юриспруденция, 2001. - 160 с.

70. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В 3-х томах. Т. 1. -М., 2001. 797 е.; Т. 2. - М., 2001. - 832 е.; Т. 3. - М., 2001. - 752 с.

71. Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.: «Но-ринт», 2000.- 1535 с.

72. Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. - 753 с.

73. Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: вопросы конституционной теории и практики. М.: «Эслан», 2003. - 144 с.

74. Гончаров И.В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М.: Академия управления МВД России, 2003. - 129 с.

75. Государственное право буржуазных и развивающихся стран. Учебник. М.: Юридическая литература, 1989. - 384 с.

76. Государственное право Германии (сокращенный перевод 7-томного издания). В 2-х томах. -М., 1994. 1 т.-311 е., 2 т.-319 с.

77. Государственный строй Италии. М.: Издательство Института международных отношений, 1961. - 339 с.

78. Государственный строй США / Отв. ред. А.С. Никифоров. М.: Юридическая литература, 1976.-328 с.

79. Гранкин И.В. Парламент России. М.: Издательство АО «Консалтбанкир», 1999.304 с.

80. Договорные принципы и формы федеративных отношений в России. Проблемно-тематический сборник. М., 1999.-283 с.

81. Егоров С.А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты. М.: Наука, 1993.- 198 с.

82. Егоров С.А. Современная наука конституционного права США. М: Наука, 1987.- 191 с.

83. Ефимов В.И. Власть в России. М.: Издательство РАГС при Президенте РФ, 1996.- 274 с.

84. Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Спарк, 1998. - 293 с.

85. Из истории европейского парламентаризма: Испания и Португалия. М., 1995. -137 с.

86. Иностранное конституционное право. М.: Юристь, 1996. - 512 с.

87. Исаев М.А. Основы конституционного строя Норвегии. М.: Муравей, 2001. - 213 с.

88. Карапетян JI.M. Федеративное устройство российского государства. М.: Издательство НОРМА, 2001. - 352 с.

89. Ким А.И., Барнашов A.M. Советское представительство в СССР: Пособие по спецкурсу. Томск: Издательство Томского университета, 1982. - 89 с.

90. Ким А.И. Государственная власть и народное представительство в СССР (Государственно-правовые исследования). Томск: Издательство Томского университета, 1975.-216 с.

91. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Издательство БЕК, 1996. -664 с.

92. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. Ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002. - 959 с.

93. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4 томах. Т. 1-2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Издательство БЕК, 1996. - 778 е., Т. 3. - М.: Издательство БЕК, 1997.

94. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4 томах. Т. 2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Издательство БЕК, 1995. - 448 с.

95. Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 1999. - 832 с.

96. Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряж-ков. М.: ООО «Городец-издат», 2002. - 864 с.

97. Конституция и закон: стабильность и динамизм. М.: Издательство «Юридическая книга», ЧеРо, 1998. - 208 с.

98. Конституция и законодательство (по материалам международной научно-практической конференции). Москва, 29 октября 2003 г. М., 2003. - 374 с.

99. Конституция США: История и современность / Под ред. А.А. Мишина. М.: Юридическая литература, 1988. - 320 с.

100. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М.: Наука, 1992.-224 с.

101. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). М., 1995. - 54 с.

102. Краснов М.А. Ответственность власти (государство в открытом обществе). М.: Магистр, 1997.-55 с.

103. Крылова Н.С. Английское государство. М.: Наука, 1981.-301 с.

104. Кутафин О.Е. Высшие органы государственной власти страны 1988 1992. - М.: Юридическая литература, 1992. - 368 с.

105. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М.: Издательство Норма, 1998.-272 с.

106. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. - 197 с.

107. Маклаков В.В. Парламенты стран членов европейского союза. - М., 1994. - 136 с.

108. Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Монография. Архангельск: Издательство Поморского госунивер:итета, 1999. -240 с.

109. Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. М.: Издательство НОРМА, 1999. -160 с.

110. Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М.: ООО «Городец-издат», 2001. - 176 с.

111. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М.: ГУ ВШЭ, 2002. - 512 с.

112. Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М.: Юристь, 1998.-350 с.

113. Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: политико-правовой комментарий. М.: Международные отношения, 1985. - 336 с.

114. Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. -М.: Наука, 1984.- 190 с.

115. Могунова М.А. Скандинавские государства. Центральные органы власти. М.: Юридическая литература, 1975. 223 с.

116. Могунова М.А. скандинавский парламентаризм: Теория и практика. М., 2001. -347 с.

117. Могунова М.А. Центральные органы власти скандинавских государств. Авто-реф.к.ю.н. М., 1969. -23 с.

118. Мониторинг правового поля и правоприменительной практики. Парламентские слушания Совета Федерации 5 декабря 2002 г. М., 2002.

119. Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение. Всероссийская научно-практическая конференция. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации № 17. М., 2003.

120. Мониторинг правоприменительной практики: реальность и перспективы. Круглый стол Совета Федерации. 3 июля 2002 г. М., 2002.

121. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М.: Спарк, 2001. - 670 с.

122. Орлов А.Г. Высшие органы государственной власти стран Латинской Америки. -М.: Издательство «Анкил», 2001. 152 с.

123. Очерки конституционного права иностранных государств / Отв. ред. Д.А. Кова-чев. М.: Спарк, 1999. - 304 с.

124. Очерки парламентского права (зарубежный опыт) / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1993.- 178 с.

125. Парламент и законодательная власть Казахстана. Алматы: Жет1 ЖарГы, 1995.

126. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995 годы. М., 1996.238 с.

127. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1996-1999 годах. М., 2000. -376 с.

128. Парламентаризм и многопартийность в современной России. М., 2000. - 271 с.

129. Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Издательство МГУ, 2003. - 480 с.

130. Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристь, 2003. - 655 с.

131. Парламенты зарубежных стран. Справочник. М.: Политиздат, 1968. -285 с.

132. Парламенты мира. М.: Издательство «Прогресс», 1967. -512 с.

133. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира. М.: Прогресс, 1967. - 512 с.

134. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. - 145 с.

135. Представительные функции верхних палат парламентов. Стенограмма международного семинара «Конституционный статус палат парламентов» 14-15 февраля 2003 г.

136. Проблемы государственного строительства. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации № 12 (168). М., 2001. Официальный сайт Совета Федерации.

137. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Издательство МГУ, 1998. - 184 с.

138. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Отв. ред. А.С. Пи-голкин. М.: Издательство НОРМА, 1998. - 272 с.

139. Проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти по вертикали. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2003. Официальный сайт Совета Федерации.

140. Разделение властей и парламентаризм. М., 1992. - 128 с.

141. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: Издательство БЕК, 1995.-478 с.

142. Сапронова М.А. Арабский Восток: власть и конституции. М.: МГИМО (Университет); «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2001. - 216 с.

143. Селезнев Л.И. Политическая система современности: сравнительный анализ.-СПб.: ТОО ТК «Петрополис», 1995. 254 с.

144. Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. М.: Институт права и публичной политики, 2003. - 454 с.

145. Современные проблемы государственного строительства. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации № 20 (151). -М., 2001. Официальный сайт Совета Федерации.

146. Сравнительное конституционное право. М.: Издательская фирма «Манускрипт», 1996.-729 с.

147. Стрельцов Д.В. Современный японский парламент. М.: Наука. Издательская фирма «Восточная литература», 1994. - 199 с.

148. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 2000. 776 с.

149. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: Издательство БЕК, 1995. - 496 с.

150. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. - 355 с.

151. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1998. - 972 с.

152. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского парламентаризма. М.: Дело, 2000. - 280 с.

153. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации (сборник аналитических обзоров и рекомендаций). М., 1995. - 294 с.

154. Федерация в зарубежных странах. М.: Юридическая литература, 1993. - 112 с.

155. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.: Издательство «Наш Дом - L'Age d'Homme», 1997. - 192 с.

156. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗЗ-ПРЕСС, 2003. -437 с.

157. Четвернин B.JI. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М„ 1993.- 140 с.

158. Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юристь, 1999. - 400 с.

159. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Издательство «Зерцало», 1998.-448 с.

160. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М.: Издательский дом «Артикул», 1997. - 352 с.

161. Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001. -416с.

162. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Издательство МНИМП, 1997.- 128 с.

163. Чичерин Б. Курс государственной науки. Ч. 1. М., 1894. -481 е.; Ч. 3. - М., 1898. -558 с.

164. Энтин J1.M. Разделение властей: опыт современных государств. М.: Юридическая литература, 1995. - 176 с.1. Статьи.

165. Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Проблемы народного представительства. с. 5-12

166. Авакьян С.А. Проблемы реформы Конституции / Российский конституционализм: проблемы и решения. с. 74-78

167. Абрамова А.И. Участие субъектов Российской Федерации в федеральном законотворчестве / Закон: создание и толкование.

168. Автономов А.С. Процедуры парламентского контроля в Российской Федерации / Парламентские процедуры. с. 150-158.

169. Автономов А.С. О категории представительства в конституционном праве / Проблемы народного представительства. с. 18-24

170. Анисимцев Н.В. Конституционные проблемы современной Японии // Право и политика, 2001, № 2. с. 62-71.

171. Башно С.В. Формы участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе / Парламентские процедуры. с. 257-260.

172. Богданова Н.А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве / Проблемы народного представительства. с. 13-18.

173. Глигич-Золотарева М.В. Законодательство в сфере федеративных отношений: состояние и перспективы совершенствования // Аналитический вестник Совета Федерации № 12 (168).

174. Дементьев А.Н. Осуществление права законодательной инициативы верхними палатами парламентов //Аналитический вестник Совета Федерации № 12 (168).

175. Домрин А.Н. Зарубежное законодательство о федеральном вмешательстве в дела субъектов федерации и опыт его применения / Конституция и законодательство.-М., 2003. -с. 319-330.

176. Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти / Конституционный строй России. Вып. 3. с. 6379.

177. Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение, 2001, № 1. с. 54-63.

178. Колюшин Е.И. О концепции реформирования Совета Федерации / Проблемы народного представительства. с. 75-80.

179. Михалева Н.А. Координационный механизм согласования интересов Российской

180. Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества / Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. с. 115-137.

181. Мндоянц С. Проблемы российского парламентаризма / Парламентаризм и многопартийность в современной России // www.legisIature.ru/books/parlpart/papartmn.html

182. Насырова Л.Ф. Будущее бельгийского сената / Парламентские процедуры. с. 426-435.

183. Норкин А.В. Контроль как функция парламента и специальных контрольных органов/Там же.-с. 159-167.

184. Платонов В.М. Совет Федерации в системе государственной власти //Мир права. 2000. № 2.

185. Полуян Л.Я. Верхняя палата парламента в системе органов государственной власти / Актуальные проблемы государственного строительства.

186. Садовникова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма / Парламентские процедуры. с. 74-79.

187. Сырых В.М. Законодательная инициатива субъектов федерации / Федеративное устройство: реализация Конституции. с. 203-209.

188. Тихомиров Ю.А. Конституция основа правовой системы / Конституция и законодательство (по материалам международной научно-практической конференции). Москва, 29 октября 2003 г. - М., 2003. - с. 25-36.

189. Умнова И.А. О феномене договорных отношений в Российской Федерации (политико-правовая оценка и пути преодоления юридических коллизий; / Договорные принципы и формы федеративных отношений. с. 11-29.

190. Урьяс Ю.П. Парламентское право ФРГ / Очерки парламентского права.

191. Федосов П.А. Порядок формирования и полномочия палат парламентов в странах зарубежной Европы /Современные проблемы государственного строительства.

192. Чертков А.Н. Конституционная модель и законодательное регулирование разграничения компетенции в Российской Федерации / Конституция и законодательство.-с. 273-287.

193. Чертков А.Н. Процедура согласования проектов федеральных законов с субъектами Российской Федерации в Государственной Думе / Парламентские процедуры. -с. 283-292.

194. Шахрай С.М. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как институт региональной политики федеративного государства / Договорные принципы и формы. с. 30-43.1. Периодика.

195. Васильев В. Нарушать Конституцию нельзя, даже если очень хочется // Независимая газета, 2002, 20 декабря.

196. Владимиров Д. Аудиторы подождут // Российская газета, 2003, 26 ноября.

197. Владимиров Д. Почем аудитор? // Российская газета, 2003, 16 октября.

198. Владимиров Д. Сенаторы уточняют данные о Куликовской битве // Российская газета, 2003, 27 ноября.

199. Владимиров Д. Бывший вице-спикер займется религией // Российская газета, 2004, 29 января.

200. Владимиров Д. Наши сенаторы помогут загранице / Российская газета, 2004, 11 февраля.

201. Владимиров Д. Миронов меняет правила / Российская газета, 2004, 10 марта.

202. Владимиров Д. Сенаторы ждут указаний президента / Российская газета, 2004, 7 апреля.

203. Владимиров Д. После Чубайса лучше не стало / Российская газета, 2004, 13 апреля. Ю.Владимиров Д. Хлеб дорожать не буде. / Российская газета. 2004, 27 апреля. П.Никифоров В. Верхняя палата пополнила Счетную / Российская газета, 2004, 28апреля.

204. Першина J1. Палата как собрание личностей / Российская газета, 2003, 5 февраля. 13.Чтобы не пожинать конфликты (интервью В. Володина) / Российскгл газета, 2001, 21 июня.

205. Шкель Т.А. За сенатора ответишь / Российская газета, 2003, 23 января.