АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционная ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации»
На правах рукописи ФЕДЮНИН Сергей Сергеевич
КОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДЕПУТАТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ВЫСШИХ ДОЛЖНОСТНЫХ лиц СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ставрополь - 2011
2 И ЮН 2011
4848958
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре конституционного права России и зарубежных стран ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет»
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Зражевская Татьяна Дмитриевна
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РСФСР Безуглов Анатолий Алексеевич
кандидат юридических наук, доцент Алексеев Игорь Александрович
Ведущая организация:
ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права»
Защита состоится 18 июня 2011 года в 12 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций ДМ 212256.12 при ГОУ ВПО «Ставропольский государственный универстето по адресу: 355009, г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1, корп. 1а, ауд. 416
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет». Текст автореферата размещён на официальном сайте ГОУ ВПО «Ставропольский государственный университет» - www.cpmo.stavsu.ru - 17 мая 2011 г.
Автореферат разослан 17 мая 2011 года.
Учёный секретарь совета по защите докторских
и кандидатских диссертаций ДМ 212.256.12, //
кандидат юридических наук, доцент Т.И. Демченко
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена противоречиями и пробелами, выявленными в законодательстве в процессе реализации института конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации не содержит четко определенных норм, устанавливающих ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Эти нормы содержатся в федеральном и региональном законодательстве.
Основы конституционной ответственности депутатов и высших должностных лиц субъектов РФ заложены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1. Реформирование законодательства в последующее десятилетие не привело к качественному изменению ситуации. Отсутствуют легальные дефиниции конституционной ответственности указанных субъектов; не установлена ответственность высших должностных лиц субъектов Российской Федерации перед населением; четко не определены процедуры реализации юридической ответственности депутатов и высших должностных лиц субъектов Федерации.
Утрата доверия высшим должностным лицом субъекта Федерации становится распространенным основанием ответственности, которое, при этом, недостаточно полно урегулировано в законодательстве. Президент России Д:А. Медведев за период осуществления своих полномочий сменил; треть руководителей субъектов федерации2, поскольку «основную ответственность за судьбу региона несет губернатор»3. Примером неясности применения этого основания конституционной ответственности по отношению к высшему должностному лицу субъекта федерации является
1 Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1999. - № 42. - Ст. 5005).
2 См.: Рос. газета. - 2010г. - 27 декабря. С.2
3 Послание Президента РФ Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации. - Рос. Газета. - 1 декабря 2010г. С.4.
Указ Президента Российской Федерации «О досрочном прекращении полномочий мэра города Москва».
Многочисленные конституционные правонарушения депутатов региональных парламентов, выразившиеся в невыполнении ими своих депутатских обязанностей: неявка на пленарные заседания и в профильные комитеты, игнорирование встреч с избирателями и других мероприятий, проводимых законодательным (представительным) органов государственной власти, требуют применения эффективной юридической ответственности.
В отдельных субъектах Российской Федерации приняты законы об отзыве депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в последнее время намечается тенденция их отмены по причинам несоответствия федеральному законодательству.
Конституционалисты сходятся во мнении, что конституционная ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации недостаточно законодательно урегулирована, не раскрыт ее потенциал как средства привлечения гражданского общества к контролю за деятельностью органов государственной власти.
Необходимость одновременного рассмотрения конституционной ответственности в системе двух ветвей государственной власти - законодательной и исполнительной - связана с тем, что депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации занимают государственные должности и их: правовой статус, несмотря на различие компетенции, имеет много общего. Такое положение закреплено в статье 2.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Указе Президента Российской Федерации «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации»4.
В связи с этим, представляется актуальным совершенствование законодательных механизмов конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
4 Указ Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» (См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2009. -№ 49 (2 ч.). - Ст. 5921).
Степень научной разработанности темы исследования. В работах советского периода дефиниция «конституционная ответственность» была сравнительно новой для отечественной конституционной науки и интерес к ее изучению только пробуждался. Комплексные научные исследования непосредственно в области государственно-правовой (конституционной) ответственности стали появляться в 70-х годах прошлого века в трудах С. А. Авакьяна, а затем нашли свое продолжение в работах Н. А. Бобровой, Т. Д. Зражевской, Ю. П. Еременко, Ф. М. Рудинского. Названными авторами впервые в нашей стране предпринимались исследования нового вида ответственности - конституционной, были определены ее основания, признаки, классифицированы и описаны меры ответственности.
В дальнейшем проблемами государственно-правовой ответ ственности занимались такие ученые, как В.Т. Кабышев, В.К. Козлов, H.A. Михалева, С.Э. Несмеянова, H.A. Сахаров, A.C. Сергеев, Ф.М. Скифский, Б.А. Страшун, В.Н. Суворов, В.Е. Чиркин.
Изучение института конституционно-правовой ответственности в период демократических реформ становится одним из главных направлений в конституционных исследованиях. В целом за прошедшие десятилетия ученые (Г.В. Барабашев, И.Н. Барциц, К.С. Вельский, JI.B. Бойцова, В.В. Бойцова, В.А. Виноградов, Н.В. Витрук, P.M. Дзидзоев, О.И. Зверева, A.B. Зиновьева, Н.С. Игнатова, Ф.Ш. Измайлова, Е.В. Колесников, Н.М. Колосова, MA. Краснов, O.E. Кутафин, Б.М. Лазарев, А.Н. Лебедев, А.А Ливеровский, В.О. Лучин, Н.С. Малеин, A.B. Малько, Н.И. Матузов, C.B. Нарутто, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, М.И. Пискотин, О.Ю. Рыбаков, И.Н. Сенякин, Ф.С. Скифский, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, Д.Т. Шон, Б.С. Эбзеев) проделали огромную работу по разработке вопросов общей теории конституционно-правовой ответственности и подготовке теоретической базы.
В последние годы монографические работы, посвященные проблемам конституционной ответственности, публикуют В.А. Виноградов, Н.М. Колосова, A.A. Кондрашев, Д.А. Липинский. Защищены кандидатские диссертации, затрагивающие тематику исследования, Д.Ю. Завьяловым, Е.В. Кошелевым, Л.В. Федуловой.
Однако до настоящего времени не стал предметом системного анализа комплексный институт конституционно-правовой ответственности депутатов представительных (законодательных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации; недостаточно четко урегулированы основания и процедуры привлечения к юридической ответственности данной категории субъектов права при развитии тенденции распространения конституционных деликтов в современный период.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования конституционной ответственности.
Предмет исследования — правовое регулирование и эффективность реализации конституционно-правовой ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационного исследовании установить особенности конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, раскрыть актуальные проблемы в нормативном закреплении конституционной ответственности названных субъектов, выявить пробелы и про-тиворе1шя в правовом регулировании, сформулировать предложения, направленные на совершенствование законодательства в данной сфере.
Для достижения поставленной цели сформулированы следующие частные задачи:
- рассмотреть научные подходы к определению конституционной ответственности, уточнить юридические конструкции: «конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации», «ненадлежащее исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей»;
- определить особенности конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в системе юридической ответственности;
- провести историко-лравовой анализ конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, выделить особенности формирования названного вида ответственности для каждого этапа исторического развития;
- проанализировать федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, регулирующие конституционную ответственность, выявить пробелы и противоречия в правовом регулировании;
- исследовать особенности и классификацию конституционных деликтов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных, лиц субьекгов Российской Федерации;
- установить соотношение конституционной и дисциплинарной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации;
- с использованием разработанных положений обосновать предложения по совершенствованию действующего законодательства, направленные на повышение эффективности реализации конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Методологическая основа диссертационного исследования. Для достижения поставленной цели и решения частных задач использовались современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. Работа основана на общенаучных методах (диалектическое познание, системный анализ, соотношение исторического и логического, восхождение от абстрактного к конфетному) и специальных методах исследования (формально-юридический и сравнительно-правовой). Использован сравнительно-правовой анализ законодательства субъектов Российской Федерации в сфере конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Методологической основой для выработки понятий и предложений послужили законы формальной логики и правила лингвистики.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Диссертационное исследование базируется на Конституции Российской Федерации 1993 года, федеральных конституционных законах и федеральных законах, регулирующих вопросы конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Кроме того использована правовая база СССР и РСФСР, закрепляющая этапы развития конституционной ответственности. Особое место занимают указы Президента Российской Федерации, послужившие основанием отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации, которые способствовали формированию новых видов ответственности.
В основе исследования также лежат законы и иные нормативные акты тех субъектов Российской Федерации, в которых наблюдалась тенденция к созданию прочной правовой базы, устанавливающей основания и условия конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации на уровне регионов (Московская, Тверская, Воронежская, Кировская области - приложение 1).
Теоретическую основу диссертационного исследования составили ночные труды представителей общей теории государства и права, а также ведущих
ученых-конституционалистов: С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, A.A. Безуглова, H.A. Богдановой, Т.Д. Зражевской, В.О. Лучина. Использовались труды юристов дореволюционного периода: АЛ. Алексеева, A.C. Алексеева, В.М. Гессе-на, А.Д. Градовского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, К. Н. Соколова, а также работы авторов, которые анализировали природу конституционной ответственности, ее соотношение с другими видами юридической ответственности: H.H. Барциц, A.A. Белкин, К.С. Вельский, В.Г. Беляев, H.A. Боброва, A.C. Бурмистров, Н.В. В игру к, В.А. Виноградов, ГЛ. Гаджиев, Ю.П. Еременко, Н.М. Колосова, Е.И. Колюшин, A.A. Кондрашев, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.О. Липинский, Ж.И. Овсепян, М.И. Пискотин, Ф.М. Рудин-ский, Ф.С. Скифский, И.А.Умнова, Д.Т. Шон.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов: государственной власти: и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как лиц, замещающих государственные должности в субъектах Российской Федерации. Доказана роль конституционной ответственности данных субъектов как важного инструмента реализации права граждан на участие в управлении делами государства. Выявлено соотношение конституционной и дисциплинарной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Уточнены юридические конструкции: «конституционная ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации», «ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей»; предложена новая классификация конституционных санкций, применяемых к названным субъектам; уточнены показатели эффективности исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих полномочий. Посредством конкретно-исторического метода исследования установлены этапы и особенности развития конституционной ответственности рассматриваемых субъектов дня каждого этапа развития Российского государства. Доказана необходимость принятия федерального закона, регулирующего отзыв депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, а также изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
1. Конституционная ответственность, как элемент пргшового статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, наступает за сложный состав конституционного деликта. Это проявляется в том, что в соответствии с действующим федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны отвечать за осуществление своих полномочий как перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, так и перед населением. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации несет ответственность, как перед Президентом Российской Федерации, так и перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации. Ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации перед населением действующим законодательством не урегулирована. Предлагается установление института отзыва в качестве общего правила на всех уровнях публичной власти в субъектах Российской Федерации как формы реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства. Институт отзыва депутата расширяет возможности граждан по формированию дееспособного, авторитетного состава законодательных (представительных) органов государственной власти, служит гарантией реализации ответственности дня тех депутатов, которые не осуществляют свои полномочия, потеряли связи с избирателями. Отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может явиться новеллой законодательства и также усилить степень ответственности з:а решения, принимаемые исполнительными органами государственной власти (позитивная конституционная ответственность).
2. К особенностям правового регулирования конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации относятся следующие:
а) отсутствие закрепления данного вида ответственности в Конституции Российской Федерации;
б) правовое регулирование основ ответственности е; Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором закреплена конституционная ответственность
законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Ответственность депутатов этих органов установлена частично и не получила полного урегулирования на федеральном уровне; ее детализация осуществляется, как правило, в актах, принимаемых самим законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации — регламентах, кодексах депутатской этики. Это приводит к отсутствию единообразия регулирования оснований ответственности и процедуры ее применения в регионах;
в) закрепление на региональном уровне процедуры отчета высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о результатах деятельности перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, что привело к формированию нового вида конституционной ответственности, механизм реализации которого только начинает устанавливаться на уровне регионов.
3. Конституционная ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации имеет черты юридической ответственности. Кроме того, она обладает и специфическими признаками: а) включает не .только содержание определенных санкций, но и позитивную ответственность; б) особый круг субъектов, к которым относятся лица, занимающие государственные должности в субъектах Российской Федерации; в) санкции не носят ни карательного, ни компенсирующего характера; г) сложный механизм реализации данного вида ответственности; д) сочетается с политической ответственностью. Конституционная ответственность депутатов (в отличии от высших должностных лиц субъектов Российской Федерации) может наступать и без конституционного деликта с его стороны (например, досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в случаях, установленных законом).
4. В целях совершенствования понятийно-категориального аппарата обосновывается следующая юридическая конструкция: конституционная ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации - есть установленный законом порядок наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее выполнение) названной категорией лиц своих обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами, которые могут наступать как за совершение конституционного деликта так и при отсутствии последнего.
5. Депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, работающие на постоянной основе, состоят в трудовых отношениях с региональными парламентами. Одним из элементов трудовых правоотношений является подчинение правилам внутреннего трудового распорядка (ст. 15 Трудового кодекса Российской Федерации). Для депутатов они иные, чем существуют в организациях, поскольку в обязательном порядке закреплены в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти.
Ответственность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации сочетает элементы как конституционной, так и дисциплинарной ответственности. Отрешение его от должности главой государства в связи с выражением недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации есть вид конституционной ответственности. Отрешение от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей носит черты дисциплинарной ответственности.
6. Выявлены этапы и особенности развития конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации: а) дореволюционный период (с 1905 по 1917 годы); б) послереволюционный период (с 1917 по 1936 годы); в) период однопартийности (с 1936 по 1990 годы); г) период сочетания конституционных и дисциплинарных санкций (с 1990 по 2004 годы); д) период комплексного развития ответственности (с 2004 по настоящее время).
Анализ проведенной периодизации показывает, что складывающиеся в последнее десятилетие представления об институте конституционной ответственности являются продолжением тенденций, заложенных в; советский период. Глава государства единолично принимает решение о привлечении к конституционной ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, при этом отсутствует механизм их конституционной ответственности непосредственно перед населением субъекта Российской Федерации. Это следует оценивать как определенный «шаг назад» в реализации конституционных принципов правового и демократического государства в Российской Федерации.
7. Конкретизированы показатели эффективности исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих должностных полномочий: падение объема валового регионального продукта; повышение
уровня безработицы в среднем за год; доля населения, проживающего в многоквартирных домах, признанных в установленном порядке аварийными; доля региональных и муниципальных дорог, не отвечающих нормативным требованиям. Ухудшение этих показателей в совокупности может быть использовано как основание отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих обязанностей - есть действия (бездействия) руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, повлекшие за собой массовое нарушение прав и свобод населения субъекта Российской Федерации, ухудшение социально-экономической ситуации в регионе. Применение санкций на основании данных показателей возможно в течение периода не менее двух лет с момента вступления в должность главы региона.
8. Установлена следующая классификация санкций, применяемых за конституционные деликты, совершенные депутатами:
а) индивидуальные санкции:
- лишение полномочий вследствие совершения уголовно наказуемого деяния после вступления в законную силу обвинительного приговора суда;
- лишение полномочий вследствие систематического неисполнения своих депутатских обязанностей;
- процедурно-процессуальные санкции (лишение права на выступление в течение определенного срока, лишение слова на заседании законодательного органа государственной власти);
- отзыв депутата избирателями;
б) санкции в отношении депутата как члена коллегиального органа:
- прекращение полномочий депутата в случае роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
9. Разработаны предложения по совершенствованию законодательства:
а) дополнить пункт 11 статьи 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следующим положением: «Депутат законодательного (представительного) органа гос}'дарственной власти субъекта Российской Федерации обязан присутствовать на его заседаниях. Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
обязан информировать Председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо одного из его заместителей о невозможности присутствовать на заседании с изложением причины своего отсутствия. Перечень уважительных причин отсутствия депутата на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается законами субъекта Российской Федерации, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности»;
б) дополнить статью 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» пунктом 1.3 следующего содержания:
«1.3. В случае отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по основаниям, предусмотренным пунктом «г» части 1 статьи 11 настоящего Закона под ненадлежащим исполнением высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей понимаются действия (бездействия) руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, повлекшие за собой массовое нарушение прав и свобод населения субъекта Российской Федерации, ухудшение социально-экономической ситуаци и в регионе».
10. Обоснована схема проекта федерального закона «Об отзыве депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследовании обусловлена следующими обстоятельствами.
1. Диссертация имеет комплексный характер. Ее значимость состоит в разработке теоретических основ конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
2. Разработанные предложения могут быть использованы Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в части реализации права законодательной инициативы.
3. Материалы диссертации могут найти применение в учебном процессе при подготовке лекций и учебных пособий по дисциплинам «Конституционное право», «Парламентское право», «Компетенция органов государственной власти».
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлялась в следующих формах: опубликование восьми научных статей по теме исследования; участие в ежегодных научно-практических конференциях юридического факультета ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» (2006-2011гг.); подготовка материалов к третьей части доклада Совета Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации»; подготовка в составе рабочей группы проектов законов Воронежской области «О мониторинге нормативных правовых актов Воронежской области» и «Об официальных сайтах органов государственной власти Воронежской области»; чтение лекций и проведение практических занятий по курсу «Конституционное право Российской Федерации» в качестве аспиранта кафедры конституционного права России и зарубежных стран ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав (шести параграфов), заключения, списка использованной литературы и нормативных правовых актов, приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, формулируются объект, предмет, цель, задачи исследования, его теоретическая и методологическая основы, новые, либо обладающие элементом новизны научные результаты, выделяются основные положения, выносимые на защиту, отмечается теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Первая глава «Общетеоретическая характеристика конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Конституционная ответственность как элемент правового статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации» конституционная ответственность рассматривается как неотъемлемый элемент правового статуса названных субъектов.
В структуре конституционно-правового статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации предлагается выделить следующие элементы: способ вступления в должность; принципы деятельности; права и обязанности; гарантии деятельности; конституционная ответственность.
Такой элемент статуса как способ вступления в должность имеет свою специфику: для депутатов она заключается в характере мандата, который определяет параметры взаимоотношений депутата с избирателями, а, следовательно, и степень их ответственности перед последними за осуществление своих представительских полномочий.
Анализ действующего законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что наиболее распространенный в представительной системе субъектов Российской Федерации является полусвободный мандат, то есть когда население субъекта Российской Федерации, оставаясь источником власти, передает ее представительному органу на определенный законодательством срок, сохраняя за собой контроль за деятельностью своих представителей.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 декабря 1996 года «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» указал, что субъект Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование такой важнейшей формы контроля за деятельностью депутатов, как отзыв последних избирателями. Это привело к ситуации, когда законодательство далеко не всех субъектов Российской Федерации содержит нормы, закрепляющие возможность привлечения к ответственности тех депутатов, которые не осуществляют свои полномочия или потеряли связь с избирателями.
Способ вступления в должность высших должностных лиц регионов нельзя отнести к выборам или назначению, так как глава субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных главой государства. С введением этой системы был ликвидирован механизм конституционной ответственности высших должностных лиц непосредственно перед населением субъекта Российской Федерации.
К общим чертам конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации относятся:
а) особый конституционный статус субъектов привлекаемых к конституционной ответственности;
б) политический характер конституционных санкций;
в) отсутствие единой процедурной формы применения конституционной ответственности.
Особенными чертами конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной и власти высших должностных лиц субъектов Российской Федерации субъектов Российской Федерации являются:
а) конституционная ответственность конкретного депутата может наступать и без конституционного деликта с его стороны, например, досрочное прекращение полномочий депутатов в связи с роспуском законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации указом Президента Российской Федерации вследствие принятия закона субъекта Российской Федерации, противоречащего Конституции Российской Федерации (даже если конкретный депутат голосовал против принятия данного закона);
б) регул ирование конституционной ответственности депутата возложено исключительно на законодательство субъектов Российской Федерации;
в) решение о привлечении к конституционной ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации принимает единолично Президент Российской Федерации.
В целях повышения позитивной ответственности депутатов к исполнению своих полномочий предложено на федеральном уровне законодательно закрепить обязанность депутатов региональных парламентов присутствовать на заседаниях, и дополнить данным положением статью 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Во втором параграфе «Нормативно-правовое регулирование конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации» на основе анализа нормативных правовых актов диссертант определяет особенности правового регулирования конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации 1993 года устанавливает основные принципы организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако принципа ответственности власти в ней не формулируется. Катего-
рия «ответственность» использует лишь в следующих случаях: в преамбуле (ответственность многонационального народа Российской Федерации «...за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями»), ч. 3 ст. 41, ч. 1 ст. 54 и ч. 2 ст. 122. Однако эти нормы не имеют основополагающего характера по отношению к построению концепции конституционной ответственности.
Поскольку Конституция РФ не содержит правовых норм, регулирующих конституционную ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, основные положения этого правового института нашли свое закрепление в федеральных конституционных законах и федеральных законах Российской Федерации.
Федеральный закон от 6.10 .1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» регламентирует основания и процедуры реализации конституционной ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации . Так, статья 19 названного закона закрепляет основания и порядок привлечения к конституционной ответственности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации; статья 9 закрепляет процедуру прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Конституционная ответственность депутата в данном законе не закреплена.
Конституционный Суд Российской Федерации использовал понятие «конституционная ответственность» еще 13 лет назад, в Постановлении от 11 декабря 1998 г. «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации», тогда как российское законодательство его не содержит.
Для становления конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации важнейшее значение имеет Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 1996 года «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы», которым подтверждалось право субъектов Российской Федерации вводить институт отзыва депутата законодательного органа, признав; подобную практику конституционной с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.
Регулирование конституционной ответственности высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российс кой Федерации осуществляет федеральное законодательство, тогда как регулирование конституционной ответственности депутатов возложено исключительно на законодательство субъектов Российской Федерации.
Вторая глава «Конституционный делит как основание конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Сущность и особенности конституционного деликта как основания конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации» исходя из природы общественных отношений, регулируемых конституционным правом, определяется основание конституционной ответственности (конституционный деликт): это деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права и влекущее за собой применение: установленных законом мер конституционной ответственности. Этими действиями или бездействиями не исполняются или ненадлежащим образом исполняются конституционные обязанности, нарушаются права и законные интересы участников конституционных правоотношений.
Специфика предмета отрасли конституционного права влияет на содержание субъективных признаков конституционных деликтов. Применительно к конституционным правонарушениям, совершаемым депутатами за-коннодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, это выражается в том, что характер конституционно-правовых отношений, является (в значительной мере) по своей природе политическим. В условиях пропорциональной избирательной системы данный аспект приобретает особое значение, когда депутат ответствен перед партией, в составе списка кандидатов которой он был избран. Законодательством некоторых субъектов Российской Федерации установлено, что депутат обязан поддерживать связь с политической партией, выдвинувшей его, что он ответствен перед этой партией и подотчетен ей.
Выделяются особенности, характерные для конституционного деликта депутата загонодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: а) специфический круг субъектов наложения мер конституционной ответственности в лице: избирателей, имеющих право поставить и решить вопрос об отзыве депутата; председательству-
ющего на заседании парламента субъекта Российской Федерации; парламента, голосованием депутатов решающего вопрос, например, о лишении слова своего коллеги, нарушающего порядок на заседании законодательного органа государственной власти; политической партии, из списков которой он выдвигался на выборах; б) конституционная ответственность депутата возможна как при наличии, так и паи отсутствии вины в дейсгвии (бездействии) конкретного депутата; в) депутат является, как правило., индивидугшьным субъектом конституционной ответственности, однако он может претерпевать отрицательные последствия за деликт, совершенный им как членом коллегиального органа государственной власти - парламента субъекта Российской Федерации в случае, например, его досрочного роспуска.
В результате анализа Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» выделены унифицированные показатели эффективности исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации своих должностных полномочий, ухудшение которых может служить основанием для отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента России, за ненадлежащее исполнение свои?; обязанностей.
Во втором параграфе «Основные этапы развития конституционной (государственной) ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации» выявлены следующие этапы: а) дореволюционный период (с 1905 по 1917 годы) - ответственность за реализацию государственно-властных полномочий на высшем уровне рассматривалась преимущественно в рамках политической ответственности; б) послереволюционный период (с 1917 по 1936 годы) - ответственность депутата перед избирателями была общим принципом организации государственной власти и реализовывалась достаточно часто; в) период однопартийное™ (с 1936 по 1990 годы) - руководящая и направляющая роль КПСС в решении государственных вопросов позволяла фактически решать вопросы без обсуждения избирателей; г) период сочетания конституционных и дисциплинарных санкций (с 1990 по 2004 годы) - ответственность должностных лиц высшего управленческого звена за осуществление государственной власти реализуется в применении дисциплинарны); санкций и за последствия, происходящие вне ¡возглавляемой организационной структуры. После принятия в 1999 году Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и внесения в него
изменений в 2000 году была введена конституционно-правовая ответственность высш их должностных лиц субъектов Российской Федерации; д) период комплексного развития ответственности (с 2004 по настоящее время) связан с изменением: способа избрания (назначения на должность) главы субъекта Российской Федерации. Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были ликвидированы прямые выборы главы субъекта Российской Федерации и введена система, которую трудно однозначно отнести к выборам или назначению, а именно: глава субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации из числа кандидатур, предложенных Президентом Российской Федерации (реальной альтернативы не существует, так как Президентом вносится всего одна кандидатура).
Третья глава «Санкции как меры конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и процедура их реализации» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Особенности и классификация конституционно-правовых санкций депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации» на основе анализа научной литературы и с учетом особенностей конституционно-правового регулирования общественных отношений предлагается следующее определение конституционно-правовой санкции: это определенная нормами конституционного права мера государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия в сфере конституционно-правовых отношений, которая применяется в случае несоответствия фактического поведения должному поведению, установленному диспозицией конституционно-правовой нормы.
Автор поддерживает мнение о том, что отмена нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по причине противоречия федеральному законодательству является конституционной санкцией; это негативная государственно-правовая оценка деятельности тех субъектов, кто издал данный акт, неблагоприятные последствия для них.
На основе анализа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, закрепляющих основания досрочного прекращения полномочий депутатов региональных парламентов (приложение 1), прослеживается
тенденция отмены законов, регламентирующих отзыв депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации, но причине не соответствия федеральному законодательству. Это обусловлено отсутствием единообразия правового регулирования процедур применения индивидуальных конституционных санкций депутатов региональных парламентов, которые регламентируются исключительно нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. В этой связи предложена схема проекта федерального закона, закрепляющего основания и процедуру отзыва депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирателями (приложение 2).
Исходя из особого конституционно-правового статуса депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации предложена классификация применяемых в отношении них санкций: а) индивидуальные санкции; б) санкции применяемые к депутату, как к члену коллегиального органа.
Выделяются следующие виды санкций высших должностных лиц субъектов Российской Федерации: отрешение от должности главой государства в связи с выражением недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации; отрешение от должности в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей; временное отстранение от исполнения обязанностей в случае предъявления обвинения в совершении преступления; предупреждение выносимое Президентом Российской Федерации в случае издания нормативного правового акта противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.
Во втором параграфе «Процедуры реализации конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации» предлагается следующее определение «процедуры конституционной ответственности»: закрепленная законодательством последовательность действий уполномоченных органов государственной власти по реализации конституционной ответственности.
В параграфе рассмотрены процедуры отстранения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации по инициативе Президента Российской Федерации, а также отрешения от должности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти вследствие отзыва избирателями, на основании чего делается вывод о том,
нто в настоящее время Президент Российской Федерации единолично принимает решение о привлечен™ к конституционной ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Данная процедура ставит деятельность руководителя высшего исполнительного органа государствен! гай ааасти субъекта Российской Федерации фактически неподконтрольной населению конкретного субъекта Российской Федерации.
Отзыв депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как констшуционно-пра-вовой институт представляет совокупность правовых норм, регулирующих основания и процедуру досрочного прекращения полномочий депутатов по инициативе и посредством прямого волеизъявления избирателей. Институт отзыва является важным инструментом реализации права граждан на участие в управлении делами государства, который осуществляется наряду с иными закрепленными Конституцией Российской Федерации (ст. 32) способами, путем их воздействия на деятельность представительных органов. Наиболее результативной мерой воздействия является досрочное прекращение полномочий депутата представительного органа государственной власти в результате отзыва избирателями субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает процедуру отрешения от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по основаниям закрепленным п.2, ст. 19 названного за.кона, однако решение об отрешении от должности главы региона, принимает Президент Российской Федерации. Так же в случае привлечения к ответственности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на основании издания им нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству окончательное решение о применении конкретной санкции выносит единолично глава государства.
В Заключении диссертации подводятся итоги исследования, обобщаются основные научные и практические результаты, состоящие из совокупности выводов, предложений и рекомендаций по исследуемой теме.
В работе имеются приложения: №1. Сравнительно-правовой анализ нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в целях выделения оснований досрочного прекращения полномочий депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; №2. Схема проекта федерального зако-
на «Об отзыве депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации»
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора:
I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Федюнин С.С. Конституционный деликт как основание конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Воронежского гос. университета. Серия право. - 2011. - № 1. - 0,3 п.л.
2. Федюнин С.С. Конституционная ответственность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации как элемент их конституционно-правового статуса // Право и политика. - 2011. - №5. - 0,3 п.л.
3. Федюнин С.С. Особенности нормативно-правового регулирования конституционной ответственности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. — 2011. - №6. - 0,3 п.л.
II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
4. Федюнин С.С. Решения Конституционного Суда Российской Федерации как источник института конституционно-правовой ответственности // Конституционные чтения. Вып. 5: Проблемы науки конституционного права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации / под ред. Т.Д Зражевской. -Воронеж:: изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2011. - 0,3 п.л.
5. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под. Ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. - М.: Совет Федерации, 2008.-0,3 п.л.
6. Федюнин С.С. Проблемы реализации процедуры отрешения от должности Президента Российской Федерации // Конституционные чтения. Вып. 4: Актуальные проблемы науки конституционного права / под ред. Т.Д. Зражевской. - Воронеж:: изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2008. - 0,4 п.л.
7. Федюнин С.С. Институт отзыва как форма реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства // Трибуна молодых ученых: сб. науч. трудов. Вып. 12: Человек, его права и свободы - высшая ценность / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2007. - 0,4 п.л.
8. Федюнин С.С. Процедуры реализации конституционно-правовой ответственности выборных должностных лиц. /С.С. Федюнин // Трибуна молодых ученых: сб. науч. трудов. Вып. 11: Контрольно-надзорная деятельность в системе правовых процедур и юридического процесса / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2006. - 0,3 п.л.
Подписано в печать 13.05.2011 Формат60х841/16 Усл.печ.л. 1,45 Уч.-изд.л. 1,34
Бумага офсетная Тираж 100 экз. Заказ 480
Отпечатано в Издательско-полиграфическом комплексе Ставропольского государственного университета. 355009, Ставрополь, ул.Пушкина, 1.
