АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Преемственность конституционного развития российского государства»
На правах рукописи
исх. № 43/8-1708 от 24.04.2013 г.
ЧУВИЛКИН Кирилл Владимирович
ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Специальность 12.00.02 -конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидат юридических наук
1 - - У 13
005058857
Москва - 2013
005058857
Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации
Научный руководитель: Заслуженный юрист Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор Прудников Анатолий Семенович
Официальные оппоненты: Осавелюк Алексей Михайлович,
доктор юридических наук, профессор, Российский государственный торгово-экономический университет, заместитель заведующего кафедрой конституционного и муниципального права
Гаврюшенко Павел Иванович,
кандидат юридических наук, доцент, Администрация Президента РФ, главный советник Департамента правовых вопросов обороны Государственно-правового Управления
Ведущая организация: Санкт-Петербургский университет
МВД России
Защита состоится «28» мая 2013 г. в «'5 » час. на заседании диссертационного совета ДК 203.019.02, созданного на базе Московского университета МВД России (117997, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.
Автореферат разослан «24» апреля 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических
наук,
доцент
А.Г. Мамонтов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования связана с особенностями современного этапа конституционно-правового развития российского государства. Реформирование его государственно-правовой системы до настоящего времени не завершено, а необходимость продолжения государственных преобразований воспринимается сегодня как вполне закономерный и естественный процесс. Выявление степени преемственности по отношению к предыдущим этапам конституционного развития российского государства во многом способствует достижению стабильного конституционного состояния и помогает определить пути его будущего поступательного развития.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в этой связи отметил: «У нас есть исторический опыт, которого нет ни у кого. У нас есть мощная опора в менталитете, в культуре, в идентичности, которой нет у других. ...Мы будем укреплять наше «историческое государство», доставшееся нам от предков»1.
Российское государство трижды в течение прошлого столетия (два раза в 1917 г. ив 1991-1993 гг.) пережило смену государственно-политического и социально-экономического строя. Частая в историческом масштабе смена в течение XX века отечественных конституций (конституции - 1918, 1925, 1937, 1978 и 1993 гг., конституции СССР - 1924, 1936 и 1977 гг.) обусловлена динамикой изменения общественных отношений, опережающих конституционно-правовое регулирование. Необходимость продолжения реформирования российского государства на современном этапе развития актуализирует потребность исследования характера и степени преемственности его конституционного развития.
Исследование преемственности конституционно-правового развития российского государства необходимо и потому, что экспериментальное внед-
1 См.: Путин В.В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 2012. 23 января.
рение либеральной модели государства, как показала практика двух прошедших десятилетий, не соответствует в полной мере потребностям его развития. Российское государство, между тем, насчитывает собственную богатейшую более чем тысячелетнюю историю развития, на опыт которого оно может и должно опираться. Одна из основных проблем выстраивания взаимоотношений между властью и обществом, возникшая на современном этапе развития российского государства, заключается в несоответствии существующей, во многом заимствованной, системы институтов государства реальным потребностям общества, его социокультурным традициям. Распад советского государства, разработка и последующее принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. в условиях острого политического кризиса привели к глобальной переориентации на западноевропейские и англо-американские формы конституционного развития, в результате чего собственный тысячелетний опыт государственно-правового развития страны оказался не достаточно учтенным. В этих условиях полностью оправданным является обращение к преемственности конституционного развития, являющегося важнейшим фактором стабильности и эффективности любого государства. Великобритания гордится своим восьмивековым парламентом. Испания, понимая важность преемственности, возродила монархию (Законом об учреждении поста главы Государства 1947 г.) и Генеральные кортесы. Государства Западной Европы, США, Япония бережно чтут конституционные традиции, зародившиеся много столетий назад. В Дании, Норвегии, Швеции монархическая форма правления ведет отсчет с IX века и существует по наши дни, гарантируя стабильность национального развития. Конституционное развитие России также подтверждает общую закономерность — чем органичнее связь историко-культурных и политико-правовых традиций государства с современным конституционно-правовым регулированием, тем успешнее функционирует государство.
Необходимость обращения к лучшим образцам не только зарубежного, но и отечественного опыта (как советского, так и дореволюционного периодов) развития государства, способствует оптимальному формированию собственного, во многом уникального российского конституционализма, что и обусловливает актуальность настоящего исследования.
Степень разработанности темы. Отдельные аспекты защиты прав и свобод человека и гражданина, развития общества и государства исследовались такими современными российскими учеными, как С.А.Авакьян, Ю.Е.Аврутин, Н.Н.Арзамаскин, М.В.Баглай, И.Л.Бачило, И.Н.Барциц, О.Н.Булаков, A.B. Васильев, Ю.А. Веденеев, А.Б. Венгеров, Н.А.Власенко, И.В.Гончаров, П.И.Гаврюшенко, М.Д.Давитадзе, Р.В.Енгибарян,
A.В.Ендольцева, Е.Ю.Зинченко, В.Д.Зорькин, В.Я.Кикоть, А.А.Клишас, Ф.И.Кожевников, Е.И.Козлова, Ю.М.Колосов, Е.И.Колюшин, А.Н.Кокотов,
B.А.Кряжков, В.А.Кудин, В.В.Лазарев, А.В.Лесин, В.М.Лесной, И.И.Лукашук, Е.А.Лукьянова, О.В.Лучин, С.С.Маилян, В.П.Малахов, О.В.Мартышин, М.Н.Марченко, И.М.Мацкевич, Н.А.Михалева, Н.В.Михайлова, Л.А.Морозова, Л.А.Окуньков, А.М.Осавелюк,
A.С.Прудников, В.Е.Патрикеев, Ю.М.Рыбаков, В.В. Сорокин, Н.Н.Тарасов, И.А.Умнова, В.И.Фадеев, А.В.Хабибулин, ТЛ.Хабриева, О.В.Химичева,
B.Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Ю.А.Шульженко, Б.С.Эбзеев, и другими.
Тем не менее, проблема преемственности конституционного развития российского государства в конституционном праве до настоящего времени отдельно не исследовалась. Отсутствует целостный подход к конституционному развитию российского государства как преемственному и непрерывного процессу, подчиняющегося объективным закономерностям общественного развития. Отсутствие специальных монографических исследований по данной теме порождает необходимость углубленной теоретической разработки существующих в этой сфере проблем.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих и преемственно из-
меняющихся в ходе поступательного конституционного развития российского государства.
Предметом исследования являются нормы Конституции Российской Федерации, предшествующих отечественных конституций, иного российского законодательства, отражающие закономерности и преемственные тенденции конституционного развития российского государства.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является выявление общих закономерностей преемственности конституционного развития российского государства.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
• обоснование преемственности как важнейшего условия конституционного развития государства, его объективной и всеобъемлющей закономерности;
• определение понятия и раскрытие сущности преемственности конституционного развития российского государства
• раскрытие существующих закономерностей и преемственного характера этапов конституционного развития российского государства;
• выявление преемственности конституционного развития российской формы государственного устройства и формы правления, а также основных конституционных институтов российского государства;
• установление преемственности законодательной регламентации российской полиции, выработка предложений, касающихся комплексной модернизации российского законодательства о полиции;
• определение основных направлений дальнейшего конституционного развития российского государства в целом и его основных институтов в отдельности и выработка на этой основе предложений по дальнейшему совершенствованию конституционного законодательства.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные и специальные методы: исторический, конкретно-социологический, системно-структурный, формально-логический, сравнительно-правовой. Методологическая специфика исследования обусловила широкое применение исторического и сравнительно-правового методов исследования.
Теоретической основой исследования являются работы ученых-государствоведов, связанные с проблемами преемственности конституционного развития государства. Поскольку предмет исследования, в силу своей масштабности, выходит за рамки конституционно-правовых аспектов, в диссертации помимо работ по конституционному праву также использовались труды по философии, социологии, политологии, истории государства и права, теории государства и права.
Нормативную основу исследования составили: международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, предшествовавшие конституции СССР и РСФСР, конституционные акты Российской Империи, федеральные конституционные и федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, Указы Президента РФ, ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие организацию и деятельность МВД России, а также конституции и законодательство зарубежных государств.
Эмпирическая основа исследования. В ходе исследования диссертантом активно использовался анализ российского и зарубежного законодательства, материалов и публикаций в специальной юридической литературе и средствах массовой информации, связанных с объектом исследования.
Научная новизна исследования определяется в выработке автором целостного подхода, обосновывающего объективный и закономерный характер преемственности конституционного развития российского государства. Установление степени преемственности между различными этапами конституционного развития российского государства способствует формированию теории единой российской конституционной государственности.
В диссертации содержится определение понятия преемственности конституционного развития, раскрыта сущность воздействия преемственности на поступательное конституционное развитие российского государства. Преемственность рассматривается как важнейшая и самостоятельная черта конституции, тесно связанная с остальными ее чертами.
В работе выявляется преемственный характер конституционного регулирования при принятии конституций СССР и РСФСР, а также условия и предпосылки принятия новых конституций. Раскрыта преемственность в конституционном закреплении формы государственного устройства и формы правления российского государства, а также основных конституционно-правовых институтов. Предложены направления совершенствования современной формы российского государственного устройства (необходимость объединения субъектов, входящих в состав Российской Федерации, и их укрупнения, развитие национально-культурной автономии и др.).
Диссертантом рассматриваются направления дальнейшего совершенствования законодательного регулирования основ конституционного строя, системы разделения властей и формы правления в Российской Федерации (переход на полицентрическую систему управления государством, усиление ответственности Правительства РФ перед Государственной Думой и др.).
Исследование проблем преемственности развития российской полиции позволило автору выработать ряд конкретных предложений, направленных на совершенствование законодательного регулирования организации и деятельности российской полиции. В их числе: необходимость дальнейшего совершенствования института полиции; закрепление его организационного разделения на криминальную полицию и полицию общественной безопасности.
Научная новизна конкретизируется в выносимых на защиту следующих основных положениях:
1. Авторский подход к пониманию преемственности конституционного развития, представляющего собой объективно существующую связь между
различными этапами конституционного развития государства, при которой социально полезные элементы (институты) предшествующего этапа развития государства воспринимаются, сохраняются и развиваются в последующих этапах его развития. Преемственность конституционно-правового регулирования определяется стабильностью выполняемых конституцией функций, неизменностью объектов конституционно-правового регулирования, а также используемой юридической техникой.
2. Анализ развития российского конституционализма позволяет выделить следующие его типы: 1) монархический (дореволюционный) - отражающий процесс перехода государства от абсолютной монархии к конституционной монархии; 2) буржуазно-демократический; 3) советский; 4) демократический - начало перехода общества к демократическому устройству и правовому государству. При этом смена типов отечественного конституционализма не отрицает в целом наличия преемственности конституционного развития российского государства.
3. Вывод о том, что форма государственного устройства, закрепленная в Конституции Российской Федерации 1993 года, отражает преемственную связь с предыдущими этапами развития формы российского государственного устройства. Преемственность и закономерная цикличность эволюции формы устройства современного российского государства выражаются в сочетании национально-государственного и территориального принципа устройства, централизме и наличии унитарных отношений в рамках федеративной конституционной формы государственного устройства России.
4. Совершенствованию конституционной модели российского федерализма способствует переход к территориальному принципу формирования субъектов Федерации, укрупнение субъектов федерации посредством слияния автономных округов с субъектами Федерации, в состав которых они входят, а также развитие национально-культурной автономии.
5. Закрепленные в Конституции Российской Федерации 1993 г. особенности формы правления преемственно учитывают исторические потребности
российского государства в наличии сильной федеральной власти. Особый статус Президента РФ как главы государства позволяет сделать вывод о самостоятельной и доминирующей роли президентской власти в системе российской государственной власти в целом, а также о наличии высокой степени преемственности в законодательном регулировании таких институтов, как местное самоуправление, институт гражданства, избирательная система.
6. Принятие Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. N З-ФЗ не отрицает преемственности в законодательном регулировании ее организации и деятельности. В целях повышения эффективности основных функций и совершенствования управления структурными подразделениями полиции, необходимо законодательно закрепить организационное разделение полиции на криминальную полицию и полицию общественной безопасности.
Теоретическую значимость исследования определяют содержащиеся в нем выводы и предложения, а также тот фактический материал, на который они опираются. Сформулированные в работе выводы развивают и дополняют теоретические основы конституционного права в части развития теории конституции, формы правления и государственного устройства, основ конституционного строя, органов, обеспечивающих охрану общественного порядка.
Практическая значимость исследования определяется его направленностью на укрепление конституционных основ российского государства. Содержащиеся в работе выводы и предложения имеют широкую область практического применения и могут быть использованы: а) в законодательном процессе; б) в правоприменительной деятельности государственных органов; в) научно-исследовательской деятельности; г) в учебном процессе.
Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования, основанные на них выводы, предложения и рекомендации прошли обсуждение, были одобрены и рекомендованы к защите на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России. Результаты исследования используются в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ и в учебном процессе МосУ
МВД России. Материалы диссертации прошли апробацию в докладах и выступлениях на кафедре конституционного и муниципального права МосУ МВД России, а также отражены в семи научных статьях.
Структура диссертации обусловлена ее целью и задачами. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, раскрываются его методология, показывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава «Теоретические и исторические аспекты преемственности конституционного развития российского государства» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Понятие и сущность преемственности конституционного развития российского государства» отмечается, что результаты развития общества влияют на его будущие состояния. В переходных состояниях возникновение нового качества предполагает передачу и сохранение определенных компонентов отрицаемого предшествующего состояния в утверждающемся новом. Преемственность общественного развития представляет собой объективную и всеобщую связь между различными этапами или ступенями развития, ее сущность заключается в сохранении отдельных элементов или характеристик целого при переходе к новому состоянию. Значение преемственности конституционного развития государств велико и потому, что это развитие происходит не равномерно, чему соответствует изменение конституций, либо отмена и принятие новых конституций.
Преемственность конституционного развития определяется диссертантом как объективно существующая связь между различными этапами конституционного развития государства, при котором социально полезные элементы (институты) предшествующего этапа развития воспринимаются, сохраняются и развиваются на последующих этапах. Преемственность конституционного развития является важнейшим условием поступательного, эволюционного и цивилизованного развития государства. Основывается преемственность конституционного развития на незыблемости народного сувере-
нитета. Необходимость сочетания в конституционном регулировании преемственности с новизной призвано способствовать тому, чтобы конституция всегда выступала реальным актом прямого действия.
Преемственность конституций обусловливается стабильностью выполняемых конституцией функций, неизменностью объектов конституционно-правового регулирования (прежде всего, основ конституционного строя), а также используемой юридической техникой.
В работе преемственность рассматривается как одна из самостоятельных и основных черт конституции, тесно связанной с такими ее чертами, как основополагающий характер, реальность и стабильность. Конституционное закрепление определенных правовых традиций, складывающихся в обществе, обусловливает связь новой конституции с ранее действовавшими конституциями.
Конституционная преемственность требует сохранять все ценное, что создано опытом предшествующего конституционного развития государства: национальные историко-культурные традиции; особенности формы правления и формы государственного устройства. В то же время, каждая новая конституция отражает качественные сдвиги в экономической сфере, политической системе, социальной структуре, культурной жизни общества, государственном устройстве, механизме народовластия, правосознании народа.
Правовой основой поступательного конституционного развития российского государства выступает его Конституция. По отношению к этапам общемирового конституционного развития Конституцию Российской Федерации 1993 года следует отнести к либеральным конституциям четвертого поколения, соединяющей в себе элементы, относящиеся к различным типам конституционализма. Содержательно она отражает изменение конституционных приоритетов, возрастание значения общечеловеческих ценностей, сближение различных правовых систем при одновременном учете собственного опыта конституционного развития.
Во втором параграфе «Дореволюционный (монархический) этап становления российского конституционализма» рассматриваются особенности становления отечественного конституционализма.
В начале XX века государственно-правовое развитие Российской Империи разительно отличалось от европейских государств, в которых государственная власть развивалась в направлении парламентаризма и выборных структур. Российская Империя на европейском фоне оставалась последним оплотом абсолютизма, «самодержавная» власть государя не ограничивалась никакими выборными органами. Представления о преемственном и наследственном характере власти российских монархов по отношению к власти византийских императоров обуславливали невозможность отказа последнего российского императора от верховной власти.
Проведенное исследование позволяет утверждать, что становление реального конституционализма в России начинается с начала XX века, с принятием ряда законодательных актов, носивших конституционный характер.
В историографии и государственном праве советского периода существовала официальная точка зрения об отсутствии закрепленных в высших актах российского государства прав российских подданных. Однако проведенный автором анализ опровергает представление об их бесправном положении, об авторитарном политическом режиме, якобы присущем Российской Империи, а также об «отсталости» российского дореволюционного государства в плане правового закрепления на высшем юридическом (конституционном) уровне прав и свобод личности в последний период его существования. Это позволяет делать вывод о наличии преемственности в регулировании статуса личности в российском конституционализме.
Права, закрепленные в Своде основных законов, во многом соответствуют правам, получившим закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г., многие из них одинаково сформулированы. Это позволяет сделать вывод о наличии преемственности в правовом регулировании статуса личности в российском государстве. Можно уверенно утверждать, что не-
многие граждане европейских государств в начале XX века, в том числе с республиканской формой правления, имели такой объем прав и свобод, как российские подданные. Закрепление субъективных прав личности в Своде основных законов намного опередило аналогичное конституционное закрепление прав граждан в европейских государствах и США. Оно появилось в общепризнанном нормативном акте почти на полвека позже — во Всеобщей декларации прав и свобод человека от 10 ноября 1948 г., в которой также получили закрепление социально-экономические и культурные права.
В советской науке оценка конституционно-правовых последствий Февральской революции 1917 г. осталась неучтенной по сравнению с оценкой результатов Октябрьской революции 1917 года. Однако современные исследования показывают, что для российского государства Февральская революция 1917 года принесла большие перемены: изменилась не только форма правления, но, что еще важнее, изменился весь уклад жизни традиционного общества. Восстановленные в советский период развития российского государства многие элементы, присущие имперской авторитарно-самодержавной традиции получили уже совершенно иное социальное содержание и конституционное закрепление.
В третьем параграфе «Преемственность советского и современного этапов конституционного развития российского государства» рассматриваются особенности конституционного развития советского государства и современной Российской Федерации.
Конституция РСФСР 1918 г. носила не столько юридический, сколько политический характер и была принята в кризисный период. Вместе с тем, она содержала ряд признаков, позволяющих в совокупности говорить о ней как об акте конституционного характера. Эти же признаки позволяют говорить об определенной схожести конституционных институтов, существующих в государствах с различной формой правления и политического режима, а, следовательно, и об определенной преемственности развития государственности, сохраняющейся даже после революционных перемен. В работе
рассматриваются особенности правового регулирования, отраженные в последующих советских Конституциях 1924 г., 1936 г., 1977 г., а также принятых на их основе Конституций РСФСР 1937 г. и 1978 г. В целом анализ содержания российских конституций выстраивает ценностно-смысловой комплекс, отражающий преемственное конституционное развитие российского государства.
Распад СССР обозначил кризис исторически сложившегося государства. Принятая в весьма непростых условиях путем всенародного голосования 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации 1993 г. стала началом нового этапа конституционного развития страны. Конституция России 1993 года содержит много принципиально новых основополагающих положений, создающих условия для формирования нового конституционного строя. Вместе с тем в Конституции Российской Федерации 1993 года подчеркнута идея сохранения исторически сложившегося государственного устройства.
Конституционное законодательство, получившее развитие после принятия Конституции 1993 года, характеризуется появлением новых норм, определяющих основы конституционного строя, построением системы органов государственной власти основе принципа разделения властей; отделением органов местного самоуправления от системы органов государственной власти; разделением конституционного законодательства на федеральный и региональный уровни. Кроме того, можно отметить начало активного двухстороннего регулирования федеративных отношений, а также существенную трансформацию всех основных институтов конституционного законодательства (одновременно представляющих собой основы конституционного строя).
Современный тип российского конституционализма частично отрицает советский этап его развития. В то же время, восприятие лучших образцов зарубежного конституционализма способствует синтезу новой, во многом уникальной его формы.
Вторая глава «Преемственность развития основных элементов конституционного строя российского государства» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Преемственность конституционного развития формы государственного устройства российского государства» отмечается, что эволюция российского федерализма подчиняется объективным цикличным закономерностям. При этом сущностные черты территориальной организации России нуждаются в ее адекватном конституционном оформлении. Советская федерация, формально отрицавшая принципы устройства унитарной Российской Империи, тем не менее, объективно несла в себе определенные черты дореволюционной практики территориальной организации. В настоящее время организация российской формы государственного устройства характеризуется фактическим синтезом унитарных и федеративных начал.
И после распада Российской Империи в 1917 году, и в условиях распада СССР в 1991 году российский федерализм носил, в отличие от большинства западных государств, не естественный и теоретически обоснованный, а, скорее, заимствованный характер. Конституционное учреждение в 1993 году смешанной, построенной по территориально-этническому принципу Российской Федерации виделось, прежде всего, как условие сохранения территориальной целостности многонациональной России и смягчения остроты межэтнических отношений.
Российское государственное устройство настолько специфично, что ни одна из «чистых» моделей федерации не может рассматриваться в качестве единственно приемлемой для России. Последовательное и преемственное развитие российского государства не исключает гибкое сочетание в государственном устройстве унитарных и федеративных начал. Основными тенденциями реформирования федеративных отношений на современном этапе следует считать: усиление контроля федерального центра; объединение субъектов, входящих в состав Российской Федерации и их укрупнение.
Обеспечению стабильного развития формы российского государственного устройства, в наибольшей мере соответствует его централизованная модель. Дальнейшее совершенствование современной модели российского федерализма должно идти по пути перехода на территориальный принцип формирования субъектов федерации, развития национально-культурной автономии без придания им статуса субъекта федерации. Это достижимо посредством завершения процесса слияния автономных округов с субъектами федерации, в состав которых они входят, а также реорганизацию статуса автономной области.
Во втором параграфе «Преемственность конституционного развития формы правления российского государства» отмечается, что проблема преемственности в ключевых элементах российской государственности напрямую связана с особенностями установления системы разделения властей и дальнейшей эволюцией демократического политического режима в российском государстве.
Система организации государственной власти в России, сложившаяся с принятием Конституции России 1993 года, имеет следующие особенности: особое положение Президента РФ, в том числе в сфере исполнительной власти; недостаточная роль Государственной Думы в процедуре формирования Правительства РФ и осуществлении парламентского контроля над его деятельностью.
Современная форма правления российского государства представляет собой уникальный синтез модели президентской республики и смешанной (полупрезидентской) республики французского образца. Доминирующая роль президента, как в системе исполнительной власти, так и в системе государственной власти вообще преемственно соответствует российской традиции единства власти. В то же время, потребности последующего конституционно-правового этапа развития неизбежно будут связаны с переходом на полицентрическую систему управления государством, с присущими развитым
зарубежным странам институтами (политической ответственности президента, усиления ответственности правительства перед парламентом).
Последовательное конституционное развитие российского государства подразумевает возможность перспективного конституционного уточнение функций и объема полномочий между Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ. Об этом свидетельствует необходимость реализации конституционной модели формы правления, при которой исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, ответственное как перед Президентом, так и перед Государственной Думой Федерального Собрания РФ.
Анализ места и роли Президента РФ в государственном механизме, факта распространения его функций на сферы действия всех трех ветвей власти дает основания для вывода о характере президентской власти, как самостоятельной и доминирующей власти. Последнее, в свою очередь, свидетельствует о преемственном сохранении особого статуса главы государства в российском государстве.
В третьем параграфе «Преемственность развития основных конституционных институтов российского государства» отмечается, что преемственность конституционного развития государства проявляется в преемственности развития основ конституционного строя. Прежде всего, это местное самоуправление, институт гражданства, избирательная система. Анализ законодательных изменений указанных институтов позволяет сделать вывод не только о сохранении, но и о восстановлении высокой степени преемственности с предыдущими этапами развития основ конституционного строя России.
Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации закрепляет концепцию негосударственного местного самоуправления (ст. 12), последнее внедряется в общество именно государственной властью, в чем также прослеживается преемственность по сравнению с предыдущим этапом конституционного развития российского государства. На развитие современного местного самоуправления оказывает негативное воздействие историческая
неразвитость местного самоуправления в российском государстве. В России государственные органы традиционно относились к земству, городскому самоуправлению и местным советам как к второстепенным элементам власти в государственной системе, государственности «второго сорта». Полностью не изжит такой подход и до настоящего времени.
Анализ ныне действующего Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет говорить о возвращении к законодательному регулированию современного российского местного самоуправления. Публично-правовая природа местного самоуправления выражена в нем весьма отчетливо. Избранный в Законе о местном самоуправлении путь концентрации правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне, характер правового регулирования, идеи и даже особенности законодательной техники свидетельствуют об опоре на предыдущий опыт организации местного самоуправления и, таким образом, о наличии преемственности в развитии современного российского местного самоуправления.
Преемственной чертой отечественного гражданства, будь то подданство Российской Империи, гражданство СССР или же гражданство Российской Федерации, являлось то, что оно всегда носило государственно-ориентированный, а не этнически-ориентированный характер.
Правовая и фактическая правопреемственность Российской Федерации обусловила главную особенность Закона о гражданстве от 28 ноября 1991 г.: возможность расширения круга российских граждан посредством предоставления гражданства лицам, проживающим за пределами Российской Федерации. Это выразилось в признании двойного гражданства, отсутствии большинства требований при приеме в гражданство, возможности облегченного приема в российское гражданство, предоставлении российского гражданства лицам, проживающим за пределами России и т.д. Указанные особенности делали российское гражданство чрезмерно свободным, что функционально его ослабляло и снижало уровень безопасности государства. Преодолением затя-
нувшегося переходного периода в развитии российского гражданства и одновременно его новым этапом стало принятие Закона от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 12 ноября 2012 г.) , строящегося на общепризнанных принципах регулирования национального гражданства, что свидетельствует о наличии преемственности в законодательном регулировании данного института
Отсутствие конституционного закрепления избирательной системы позволило неоднократно изменять федеральное избирательное законодательство. В то же время демократичность избирательной системы имеет преемственную связь с советским и даже дореволюционным периодом государственности. Изменение избирательной системы само по себе еще не может свидетельствовать об ухудшении способа формирования этих органов власти. Помимо всеобщих выборов, касающихся, по существу, только законодательной (представительной) власти, существуют и другие способы формирования органов власти, обеспечивающие ее постоянство и не отрицающие их легитимность при условии соблюдения конституционных положений.
Неоднократные законодательные изменения порядка формирования Совета Федерации связаны с необходимостью обеспечения конституционно установленной конструкции представительной власти. Новый порядок формирования Совета Федерации, установленный Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. №229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»1 (в ред. от 2 апреля 2013 г.), основанный на косвенном участии в его формировании избирателей субъектов Российской Федерации, обеспечивает представительный характер данного органа, одновременно исключая возможность попадания в него людей, не имеющих прямых связей с соответствующими субъектами Федерации.
В четвертом параграфе «Преемственность законодательного регулирования организации и деятельности российской полиции» отмечается, что
1 Российская газета. 2012. 7 декабря.
воссоздание полиции в России является закономерным шагом, отражающим реалии современного развития общества и восстанавливающим преемственность с дореволюционной российской полицией.
Милиция Российской Федерации существенно и принципиально отличалась в смысле профессионализации от рабоче-крестьянской милиции, созданной в советский период сразу после победы Октябрьской революции. В основном милиция выполняла полицейские функции, оставаясь, однако, при этом перегруженной целым рядом задач, не свойственных полиции зарубежных государств. Это дает основания для вывода о том, что принятие Закона о полиции не привело к отрицанию советской эпохи в развитии органов правопорядка.
Несмотря на ряд отмеченных положительных изменений, нашедших закрепление в Законе о полиции (появление принципа открытости и публичности полиции (ст. 8), усиление общественного контроля (ст. 9), централизация системы полиции, повышение статуса сотрудников полиции и др.), в то же время Закон о полиции в некоторых аспектах законодательного регулирования уступает Закону о милиции. Так, ряд положений Закона, затрагивающих сферу уголовно-процессуального и административно-правового регулирования, создает правовые коллизии между его нормами и нормами отраслевого законодательства.
Требуют совершенствования и формы гражданского контроля в отношении полиции (ст. 6 и 50 Закона о полиции). Отмечается, что, при всей целесообразности возвращения государственным органам охраны правопорядка их исторического названия - «полиция», не произошло адекватного придания организационной целостности и системности в рамках Министерства внутренних дел России. В центральном аппарате МВД полиция, как ранее и милиция, по-прежнему представлена совокупностью профильных управлений, а не единым Департаментом полиции; все полицейские органы и службы входят в систему МВД.
Централизация полиции (ч. 1 ст. 4 Закона о полиции) видится временной мерой, необходимой на период становления нового органа охраны правопорядка. В дальнейшем не исключается изменение режима жесткой централизации полиции с переходом на трехуровневую организацию полицейской системы - федеральной, региональной и местной. Это, в том числе, обусловлено необходимостью организационно-правового обеспечения конституционного положения, возлагающего обязанность осуществления охраны общественного порядка на органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации).
Неизбежным представляется и законодательное возвращение к организационному разделению российской полиции на криминальную и полицию общественной безопасности, как возвращение к зарубежной практике и к собственному опыту (разделение полиции на криминальную и полицию общественной безопасности («общеполицейские» части), федеральные и местные органы, присуще построению полицейских формирований в странах континентальной правовой системы).
В заключении диссертации подводятся итоги работы, формулируются наиболее важные теоретические выводы и положения.
В частности, отмечается, что в XXI веке Россия может и обязана жить и развиваться на почве конституционализма, на основе принципа верховенства права. Новый цикл российского конституционализма, с одной стороны, призван восстановить связь времен, а с другой - возродить государство на новой конституционной основе. Однако это возможно лишь в том случае, если российская Конституция будет представлять собой результат фиксации преемственного, закономерного развития жизни народа. Закрепление чуждых, чужеродных форм будет рано или поздно отторгнуто обществом. Никакой конституции не под силу изменить отношения, которые укоренялись веками, приобретали характер преемственных, наследственно передаваясь от одного поколения к другому.
В приложении 1 содержится сравнительная характеристика нормативного закрепления основных прав и обязанностей в Своде основных государственных законов Российской Империи 1906 г. и Конституции Российской Федерации 1993 г.
В приложении 2 содержится сравнительный анализ основных положений Конституции РСФСР 1918 г. и Конституции СССР 1924 г.
В приложении 3 содержится сравнительный анализ некоторых положений Конституции СССР 1936 г., Конституции СССР 1977 г. и Конституции Российской Федерации 1993 г.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях в изданиях, входящих в перечень ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Чувилкин К.В., Калинин В.Н. (в соавт.). Современная российская полиция: проблемы преемственности развития // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. - С. 105-111. (0,6 пл.).
2. Чувилкин К.В. Свойства и отличительные черты российской государственности // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 7. -С.115-120. (0,6 пл.)
3. Чувилкин К.В. Сравнительная характеристика нормативного закрепления основных прав и обязанностей в Своде основных государственных законов Российской Империи 1906 г. и Конституции Российской Федерации 1993 г. // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 8. -С.128-133 (0,4 пл.)
4. Чувилкин К.В., Скрипкин Г.Ф. (в соавт.). Преемственность развития местного самоуправления в России // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 9. - С. 47-51 (0,4 пл.)
5. Чувилкин К.В. Преемственность конституционного развития российского государства // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 10.-С. 167-169 (0,5 пл.)
6. Чувилкин К.В., Скрипкин Г.Ф. (в соавт.). Преемственность развития института гражданства в России // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 12 - С. 152-154 (0,3 п.л.)
7. Чувилкин К.В. Преемственность как важнейшая и самостоятельная черта конституции // Вестник Московского университета МВД России. 2012. №8.-С. 33-34. (0,3 п.л.).
Формат А5 Бумага офсетная. Печать цифровая. Тираж ЮОэкз. Заказ № 1902 Типография ООО "Ай-клуб" (Печатный салон МДМ) 119146, г. Москва, Комсомольский пр-т, д.28 Тел. 8(495)782-88-39
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Преемственность конституционного развития российского государства»
Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего профессионального образования «МОСКОВСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
На правах рукописи
йи/0135^437
Чувилкин Кирилл Владимирович
ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
Специальность 12.00.02 -конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидат юридических наук
Научный руководитель:
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор А.С.Прудников
Москва
-2013
СОДЕРЖАНИЕ
Введение....................................................................................................3
Глава 1. Теоретические и исторические аспекты преемственности конституционного развития российского государства
§1.1. Понятие и сущность преемственности конституционного развития российского государства...........................................12
§ 1.2. Дореволюционный (монархический) этап становления российского конституционализма.............................................25
§1.3. Преемственность советского и современного этапов конституционного развития российского государства....................39
Глава 2. Преемственность развития основных элементов конституционного строя российского государства
§2.1. Преемственность конституционного развития формы государственного устройства российского государства.................73
§ 2.2. Преемственность конституционного развития формы правления российского государства......................................................90
§ 2.3. Преемственность развития основных конституционных институтов российского государства........................................108
§ 2.4. Преемственность законодательного регулирования организации и деятельности российской полиции........................................129
Заключение....................................................................... 156
Литература...................................................................................162
Приложения...................................................................... 181
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования связана с особенностями современного этапа конституционно-правового развития российского государства. Реформирование его государственно-правовой системы до настоящего времени не завершено, а необходимость продолжения государственных преобразований воспринимается сегодня как вполне закономерный и естественный процесс. Выявление степени преемственности по отношению к предыдущим этапам конституционного развития российского государства во многом способствует достижению стабильного конституционного состояния и помогает определить пути его будущего поступательного развития.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в этой связи отметил: «У нас есть исторический опыт, которого нет ни у кого. У нас есть мощная опора в менталитете, в культуре, в идентичности, которой нет у других. ...Мы будем укреплять наше «историческое государство», доставшееся нам от предков»1.
Российское государство трижды в течение прошлого столетия (два раза в 1917 г. и в 1991-1993 гг.) пережило смену государственно-политического и социально-экономического строя. Частая в историческом масштабе смена в течение XX века отечественных конституций (конституции - 1918, 1925, 1937, 1978 и 1993 гг., конституции СССР - 1924, 1936 и 1977 гг.) обусловлена динамикой изменения общественных отношений, опережающих конституционно-правовое регулирование. Необходимость продолжения реформирования российского государства на современном этапе развития актуализирует потребность исследования характера и степени преемственности его конституционного развития.
Исследование преемственности конституционно-правового развития российского государства необходимо и потому, что экспериментальное внедрение либеральной модели государства, как показала практика двух
1 См.: Путин В.В. Россия: национальный вопрос // Независимая газета. 2012. 23 января.
прошедших десятилетий, не соответствует в полной мере потребностям его развития. Российское государство, между тем, насчитывает собственную богатейшую более чем тысячелетнюю историю развития, на опыт которого оно может и должно опираться. Одна из основных проблем выстраивания взаимоотношений между властью и обществом, возникшая на современном этапе развития российского государства, заключается в несоответствии существующей, во многом заимствованной, системы институтов государства реальным потребностям общества, его социокультурным традициям. Распад советского государства, разработка и последующее принятие Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. в условиях острого политического кризиса привели к глобальной переориентации на западноевропейские и англо-американские формы конституционного развития, в результате чего собственный тысячелетний опыт государственно-правового развития страны оказался не достаточно учтенным. В этих условиях полностью оправданным является обращение к преемственности конституционного развития, являющегося важнейшим фактором стабильности и эффективности любого государства. Великобритания гордится своим восьмивековым парламентом. Испания, понимая важность преемственности, возродила монархию (Законом об учреждении поста главы Государства 1947 г.) и Генеральные кортесы. Государства Западной Европы, США, Япония бережно чтут конституционные традиции, зародившиеся много столетий назад. В Дании, Норвегии, Швеции монархическая форма правления ведет отсчет с IX века и существует по наши дни, гарантируя стабильность национального развития. Конституционное развитие России также подтверждает общую закономерность - чем органичнее связь историко-культурных и политико-правовых традиций государства с современным конституционно-правовым регулированием, тем успешнее функционирует государство.
Необходимость обращения к лучшим образцам не только зарубежного, но и отечественного опыта (как советского, так и дореволюционного периодов) развития государства, способствует оптимальному формированию собственного, во многом уникального российского конституционализма, что и обусловливает актуальность настоящего исследования.
Степень разработанности темы. Отдельные аспекты защиты прав и свобод человека и гражданина, развития общества и государства исследовались такими современными российскими учеными, как С.А.Авакьян, Ю.Е.Аврутин, Н.Н.Арзамаскин, М.В.Баглай, И.Л.Бачило, И.Н.Барциц, О.Н.Булаков, A.B. Васильев, Ю.А. Веденеев, А.Б. Венгеров, Н.А.Власенко, И.В.Гончаров, П.И.Гаврюшенко, М.Д.Давитадзе, Р.В.Енгибарян,
A.В.Ендольцева, Е.Ю.Зинченко, В.Д.Зорькин, В.Я.Кикоть, А.А.Клишас, Ф.И.Кожевников, Е.И.Козлова, Ю.М.Колосов, Е.И.Колюшин, А.Н.Кокотов,
B.А.Кряжков, В.А.Кудин, В.В.Лазарев, А.В.Лесин, В.М.Лесной, И.И.Лукашук, Е.А.Лукьянова, О.В. Лучин, С.С.Маилян, В.П.Малахов, О.В.Мартышин, М.Н.Марченко, И.М.Мацкевич, Н.А.Михалева, Н.В.Михайлова, Л.А.Морозова, Л.А.Окуньков, А.М.Осавелюк,
A.С.Прудников, В.Е.Патрикеев, Ю.М.Рыбаков. В.В. Сорокин, Н.Н.Тарасов, И.А.Умнова, В.И.Фадеев, А.В.Хабибулин, Т.Я.Хабриева, О.В.Химичева,
B.Е.Чиркин, С.М.Шахрай, Ю.А.Шульженко, Б.С.Эбзеев, и другими.
Тем не менее, проблема преемственности конституционного развития российского государства в конституционном праве до настоящего времени отдельно не исследовалась. Отсутствует целостный подход к конституционному развитию российского государства как преемственному и непрерывного процессу, подчиняющегося объективным закономерностям общественного развития. Отсутствие специальных монографических исследований по данной теме порождает необходимость углубленной теоретической разработки существующих в этой сфере проблем.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих и преемственно изменяющихся в ходе поступательного конституционного развития российского государства.
Предметом исследования являются нормы Конституции Российской Федерации, предшествующих отечественных конституций, иного российского законодательства, отражающие закономерности и преемственные тенденции конституционного развития российского государства.
Цель и задачи исследования. Целью исследования является выявление общих закономерностей преемственности конституционного развития российского государства.
Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
• обоснование преемственности как важнейшего условия конституционного развития государства, его объективной и всеобъемлющей закономерности;
• определение понятия и раскрытие сущности преемственности конституционного развития российского государства
• раскрытие существующих закономерностей и преемственного характера этапов конституционного развития российского государства;
• выявление преемственности конституционного развития российской формы государственного устройства и формы правления, а также основных конституционных институтов российского государства;
• установление преемственности законодательной регламентации российской полиции, выработка предложений, касающихся комплексной модернизации российского законодательства о полиции;
• определение основных направлений дальнейшего конституционного развития российского государства в целом и его основных институтов в
отдельности и выработка на этой основе предложений по дальнейшему совершенствованию конституционного законодательства.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные и специальные методы: исторический, конкретно-социологический, системно-структурный, формально-логический, сравнительно-правовой. Методологическая специфика исследования обусловила широкое применение исторического и сравнительно-правового методов исследования.
Теоретической основой исследования являются работы ученых-государствоведов, связанные с проблемами преемственности конституционного развития государства. Поскольку предмет исследования, в силу своей масштабности, выходит за рамки конституционно-правовых аспектов, в диссертации помимо работ по конституционному праву также использовались труды по философии, социологии, политологии, истории государства и права, теории государства и права.
Нормативную основу исследования составили: международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, предшествовавшие конституции СССР и РСФСР, конституционные акты Российской Империи, федеральные конституционные и федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, Указы Президента РФ, ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие организацию и деятельность МВД России, а также конституции и законодательство зарубежных государств.
Эмпирическая основа исследования. В ходе исследования диссертантом активно использовался анализ российского и зарубежного законодательства, материалов и публикаций в специальной юридической литературе и средствах массовой информации, связанных с объектом исследования.
Научная новизна исследования определяется в выработке автором целостного подхода, обосновывающего объективный и закономерный характер преемственности конституционного развития российского государства.
Установление степени преемственности между различными этапами конституционного развития российского государства способствует формированию теории единой российской конституционной государственности.
В диссертации содержится определение понятия преемственности конституционного развития, раскрыта сущность воздействия преемственности на поступательное конституционное развитие российского государства. Преемственность рассматривается как важнейшая и самостоятельная черта конституции, тесно связанная с остальными ее чертами.
В работе выявляется преемственный характер конституционного регулирования при принятии конституций СССР и РСФСР, а также условия и предпосылки принятия новых конституций. Раскрыта преемственность в конституционном закреплении формы государственного устройства и формы правления российского государства, а также основных конституционно-правовых институтов. Предложены направления совершенствования современной формы российского государственного устройства (необходимость объединения субъектов, входящих в состав Российской Федерации, и их укрупнения, развитие национально-культурной автономии и др.).
Диссертантом рассматриваются направления дальнейшего совершенствования законодательного регулирования основ конституционного строя, системы разделения властей и формы правления в Российской Федерации (переход на полицентрическую систему управления государством, усиление ответственности Правительства РФ перед Государственной Думой и др.).
Исследование проблем преемственности развития российской полиции позволило автору выработать ряд конкретных предложений, направленных на совершенствование законодательного регулирования организации и деятельности российской полиции. В их числе: необходимость дальнейшего совершенствования института полиции; закрепление его организационного разделения на криминальную полицию и полицию общественной безопасности.
Научная новизна конкретизируется в выносимых на защиту следующих основных положениях:
1. Авторский подход к пониманию преемственности конституционного развития, представляющего собой объективно существующую связь между различными этапами конституционного развития государства, при которой социально полезные элементы (институты) предшествующего этапа развития государства воспринимаются, сохраняются и развиваются в последующих этапах его развития. Преемственность конституционно-правового регулирования определяется стабильностью выполняемых конституцией функций, неизменностью объектов конституционно-правового регулирования, а также используемой юридической техникой.
2. Анализ развития российского конституционализма позволяет выделить следующие его типы: 1) монархический (дореволюционный) - отражающий процесс перехода государства от абсолютной монархии к конституционной монархии; 2) буржуазно-демократический; 3) советский; 4) демократический - начало перехода общества к демократическому устройству и правовому государству. При этом смена типов отечественного конституционализма не отрицает в целом наличия преемственности конституционного развития российского государства.
3. Вывод о том, что форма государственного устройства, закрепленная в Конституции Российской Федерации 1993 года, отражает преемственную связь с предыдущими этапами развития формы российского государственного устройства. Преемственность и закономерная цикличность эволюции формы устройства современного российского государства выражаются в сочетании национально-государственного и территориального принципа устройства, централизме и наличии унитарных отношений в рамках федеративной конституционной формы государственного устройства России.
4. Совершенствованию конституционной модели российского федерализма способствует переход к территориальному принципу формирования
субъектов Федерации, укрупнение субъектов федерации посредством слияния автономных округов с субъектами Федерации, в состав которых они входят, а также развитие национально-культурной автономии.
5. Закрепленные в Конституции Российской Федерации 1993 г. особенности формы правления преемственно учитывают исторические потребности российского государства в наличии сильной федеральной власти. Особый статус Президента РФ как главы государства позволяет сделать вывод о самостоятельной и доминирующей роли президентской власти в системе российской государственной власти в целом, а также о наличии высокой степени преемственности в законодательном регулировании таких институтов, как местное самоуправление, институт гражданства, избирательная система.
6. Принятие Федерального закона «О полиции» от 7 февраля 2011 г. N З-ФЗ не отрицает преемственности в законодательном регулировании ее организации и деятельности. В целях повышения эффективности основных функций и совершенствования управления структурными подразделениями полиции, необходимо законодательно закрепить организационное разделение полиции на криминальную полицию и полицию общественной безопасности.
Теоретическую значимость исследования определяют содержащиеся в нем выводы и предложения, а также тот фактический материал, на который они опираются. Сформулированные в работе выводы развивают и дополняют теоретические основы конституционного права в части развития теории конституции, формы правления и государственного устройства, основ конституционного строя, органов, обеспечивающих охрану общественного порядка.
Практическая зн
