АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Применение норм бюджетного права при рассмотрении финансово-правовых споров»
На правах рукописи
\
ПАЧКУН ВЛАДИМИР ВИТАЛЬЕВИЧ
Применение норм бюджетного права при рассмотрении финансово-правовых споров (на примере арбитражной практики)
Специальность 12.00.04 - Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 9 ФЬЙ 2015
Москва -2014
005559140
005559140
Работа выполнена в секторе административного и бюджетного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Институте государства и права Российской академии наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации Запольский Сергей Васильевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент, профессор
кафедры административного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» Гриценко Валентина Васильевна кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета ННГУ им. Н.И. Лобачевского Тютин Денис Владимирович
Ведущая организация: Федеральное государственное автономное
образовательное учреждение высшего образования «Национальный исследовательский Томский государственный университет».
Защита состоится «13» марта 2015 г. в 13.00 часов на заседании диссертационного совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 002.002.09 при Федеральном государственном бюджетном учреждении науки Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10, конференц-зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Федерального государственного бюджетного учреждения науки Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119019, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10; http://igpran.ru
Автореферат разослан «_ АА еЛ л^Л 201 ¿Гг.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
Демьянец М.В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. В настоящий период теоретико-прикладные вопросы применения норм бюджетного права России приобрели особую актуальность. Внимание к этой тематике объясняется тем, что финансовая деятельность Российского государства и публично-правовых образований находится под влиянием социально-экономических и политических процессов, обуславливающих необходимость эффективного юридического регулирования и реализации бюджетных и иных правоотношений, связанных с исполнением публичных финансовых обязательств. Нередко соблюдение, применение нормативных требований в ходе бюджетного процесса и, непосредственно, исполнения закона о бюджете сопровождается конфликтами, спорами, что выступает предпосылкой для обращения в суды, иные уполномоченные органы государства с целью разрешения возникающих противоречивых ситуаций, юридических споров. Актуальность тематики применения норм бюджетного права усиливается в условиях реформирования структуры судебной системы Российской Федерации, оказывающей влияние на распределение компетенции между судами в части разрешения финансово-правовых споров различных видов, полномочий по толкованию и разъяснению правовых норм1.
Финансовая деятельность государства (публично-правовых образований) и ее направление - бюджетная деятельность — выступают одной из фундаментальных основ функционирования государства, выражаясь в его материально-финансовом благополучии, позволяющем финансировать социально-экономические, оборонные и иные задачи и функции, соответствующие финансовым обязательствам государства и входящих в его состав публично-правовых образований. Признание бюджетной деятельности в качестве одно-
1 В данном случае имеется ввиду, прежде всего, Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 05.02.2014 № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 6. Ст. 548. Согласно п. 2 ст. 2 данного Закона, Высший Арбитражный Суд РФ упраздняется в сроки, установленные Законом.
го из важнейших направлений государственной деятельности предполагает обязанности государства и уполномоченных им субъектов, в том числе по организационно-юридическому обеспечению ее должного осуществления -формированию и совершенствованию финансового и, в частности, бюджетного законодательства, соблюдению и исполнению закрепленных им норм права. В силу этого в государстве необходимо обеспечить применение правовых норм, регулирующих бюджетную деятельность государства и публично-правовых образований, адекватное смыслу и целям сложившегося регулирования и соображениям эффективности реализации общественных отношений в соответствующей сфере.
В бюджетной деятельности государства и входящих в его состав публично-правовых образований имеют место нарушения прав и финансовых интересов данных субъектов в сфере функционирования бюджетной системы - в связи с формированием бюджета, распределением и использованием сосредоточенных в нем денежных средств, утверждением правового акта о бюджете. Указанные интересы, правомочия и соответствующие им правоотношения и, непосредственно, их объект - бюджет, сосредоточенные в нем средства государства и публично-правовых образований нуждаются в судебной защите, подразумевающей применение норм бюджетного права в связи с разрешением конкретных финансово-правовых, их разновидности - бюджет-но-правовых - споров.
Сложившийся механизм судебной деятельности не обеспечивает надлежащей защиты прав и интересов участников бюджетных правоотношений, защиты бюджета. Это связано, в числе прочих моментов, с неоднозначностью позиции судов, в том числе арбитражных, по одним и тем же «спорным» бюджетным правоотношениям; неясностью юридической значимости разъяснений Высшего Арбитражного Суда РФ (к настоящему моменту упраздненного, но принявшего ряд актов, принципиально важных для понимания природы бюджетных правоотношений, споры в связи с реализацией которых подведомственны арбитражным судам); как следствие - с нечеткостью
трактовки содержания бюджетно-правовых норм, подлежащих применению при рассмотрении соответствующих юридических споров, в арбитражной практике.
Взаимосвязь бюджетной деятельности с иными направлениями финансовой деятельности государства и публично-правовых образований, требующих согласованности с первой, взаимообусловленность различных по функциям и характеру (частных и публичных) звеньев финансовой системы государства - предпосылки несогласованности в юридическом регулировании бюджетных и иных отношений, возникновения финансово-правовых, в частности, бюджетно-правовых, и иных юридических споров. В силу этого арбитражные суды в ходе правоприменительной деятельности учитывают содержание нормативных правовых актов разной отраслевой принадлежности при рассмотрении споров, возникающих в сфере и в связи с осуществлением бюджетной деятельности государства и публично-правовых образований, анализируют в совокупности различные по содержанию и функциональному регулятивному воздействию правовые нормы.
Тем не менее, в финансово-правовой науке России и правоприменительной практике отсутствует единство подходов к понятию и природе финансово-правовых споров, их разновидности — бюджетно-правовых споров, их экономическому характеру, обуславливающему подведомственность споров арбитражным судам, что оказывает негативное влияние на реализацию механизмов защиты участников бюджетных правоотношений, бюджета как такового.
Отмеченные моменты и обуславливают актуальность выбранной темы настоящего диссертационного исследования.
Степепь научной разработанности темы диссертационного исследования. Общетеоретические положения науки финансового и бюджетного права, касающиеся особенностей применения норм бюджетного права уполномоченными субъектами, в том числе судами, а также природы и разновидностей финансово-правовых споров, конфликтов, возникающих в сфере фи-
нансовой и бюджетной деятельности государства, разработаны в трудах следующих представителей финансово-правовой науки различных периодов: Д.В. Винницкого, О.Н. Горбуновой, C.B. Запольского, М.В. Карасевой, Д.Л. Комягина, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, A.C. Матненко, А.Г. Пауля, Х.В. Пешковой, H.A. Саттаровой и др.
Наличие теоретических и научно-практических работ вышеназванных и иных ученых, внесших существенный вклад в разработку теоретико-правовых положений о применении правовых норм различных отраслей права, не снижает актуальности исследования особенностей правоприменительной практики арбитражных судов — в части применения ими норм бюджетного права при рассмотрении финансово-правовых, их разновидности - бюд-жетно-правовых - споров, а также иных споров, возникающих в сфере и в связи с осуществлением бюджетной деятельности государства и публично-правовых образований, в условиях обновляющегося финансового, бюджетного, арбитражного процессуального законодательства.
Состояние науки финансового права России свидетельствует о неопределенности содержания категорий «финансово-правовой спор», «бюджетно-правовой спор», «иммунитет бюджета» и др. Например, попытки определить понятие «финансово-правовой спор» носят, в основном, характер дискуссий относительно природы юридических конфликтов, возникающих в сфере финансов, финансовой деятельности государства и публично-правовых образований, возможности включения в их перечень отдельных видов споров, возникающих из публичных правоотношений в сфере финансов. В условиях развитой судебной и иной правоприменительной практики, тем не менее, отсутствует целостный научный подход к природе и видам финансово-правовых споров, сущности деятельности по применению конкретных финансово-правовых норм — норм бюджетного права.
Объект исследования — бюджетные правоотношения, иные правоотношения, возникающие в рамках и связи с осуществлением бюджетной деятельности государства и публично-правовых образований.
Предмет исследования - положения бюджетного законодательства России, иных нормативных правовых актов, закрепляющие нормы бюджетного права, применяемые при рассмотрении финансово-правовых (в том числе бюджетно-правовых) споров арбитражными судами, а также положения законодательства, закрепляющие процедурные правила рассмотрения финансово-правовых споров; материалы судебной практики.
Цель исследования состоит в разработке теоретико-правовых положений об особенностях применения норм бюджетного права России при рассмотрении финансово-правовых споров арбитражными судами. Достижение этой цели потребовало постановки и решения следующих задач:
- сформулировать понятие и охарактеризовать особенности применения норм бюджетного права арбитражными судами;
- охарактеризовать признаки и виды бюджетно-правовых споров в системе финансово-правовых споров, рассмотрение которых подведомственно арбитражным судам;
- выделить иные споры (помимо финансово-правовых, непосредственно, бюджетно-правовых), рассмотрение которых подразумевает применение арбитражными судами норм бюджетного права;
- установить юридические основания взаимосвязанного (субсидиарного) применения норм бюджетного и гражданского права арбитражными судами;
- охарактеризовать правовую категорию «иммунитет бюджета» с позиций ее отнесения к финансово-правовым категориям и к категориям, значимым для судопроизводства, исполнительного производства;
- сформулировать предложения по совершенствованию бюджетного законодательства России.
Методологическую основу диссертационной работы составили общенаучные (диалектика, анализ и синтез, абстрагирование и конкретизация) и частнонаучные методы исследования (анализ и синтез, формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, технико-
юридический, системно-структурный, историко-юридический, логический, правовое моделирование и др.).
Нормативную основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, законодательные и подзаконные акты, регулирующие отношения, возникающие в сфере финансовой, бюджетной деятельности государства и публично-правовых образований, а также в сфере судебной деятельности при рассмотрении финансово-правовых споров.
Теоретическую основу исследования составили труды ученых по теории государства и права, финансовому (его подотрасли - бюджетному), конституционному, административному, гражданскому отраслям права, гражданскому и арбитражному процессу, затрагивающие проблемы реализации различных направлений государственной деятельности, в том числе финансовой, бюджетной деятельности, формирования и обеспечения функционирования бюджета государства и публично-правовых образований, а также рассмотрения судами финансово-правовых, бюджетно-правовых споров.
При проведении исследования диссертант опирался на труды представителей науки финансового права различных периодов: Е.М. Ашмариной, К.С. Вельского, В.В. Бесчеревных, Д.В. Винницкого, П.М. Годме, О.Н. Горбуновой, С.В. Запольского, М.В. Карасевой, А.Н. Козырина, Д.Л. Комягина, Т.В. Конюховой, Ю.А. Крохиной, A.C. Матненко, А.Г. Пауля, Х.В. Пешковой, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, И.В. Рукавишниковой, H.A. Саттаровой,
A.Д. Селюкова, Э.Д. Соколовой и др.
Несомненную ценность для достижения целей и задач настоящей работы представляют выводы ученых в области теории права и государства, а также отдельных отраслях права, в том числе процессуальных: С.С. Алексеева, М.М. Байтина, Д.Н. Бахрах, С.Н. Братуся, H.A. Власенко, В.И. Гойман,
B.М. Горшенева, В.П. Грибанова, В.И. Корецкого, В.В. Лазарева, Н.С. Ма-леина, A.B. Малько, Н.И. Матузова, П.Е. Недбайло, И.В. Пановой, В.Ф. По-
пондопуло, В.Н. Протасова, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старило-ва, М.С. Строгович, Ю.А. Тихомирова, М.К. Треушникова, В.Н. Хропанюк, А.Ф. Черданцева, H.A. Чечиной, Д.М. Чечот, A.M. Эрделевского, JI.C. Явича, и др.
Эмпирическую базу диссертации составили данные, полученные в результате систематизации и анализа положений актов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов различных уровней судебной системы Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании теоретико-правовых положений об особенностях применения норм бюджетного права в практике арбитражных судов при рассмотрении финансово-правовых споров в условиях обновленного финансового (бюджетного) и иных отраслей законодательства России.
Заложены теоретические основы разработки подхода к классификации финансово-правовых, бюджетно-правовых споров, особенностей правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов по их рассмотрению.
Новизна настоящей диссертационной работы заключается также в комплексном исследовании сущностных свойств природы, видов и особенностей финансово-правовых споров и их разновидности - бюджетно-правовых споров; особенностей их рассмотрения арбитражными судами; сферы и предпосылок возникновения финансово-правовых, бюджетно-правовых споров; содержания свойств конфликтности норм бюджетного права России.
Совершенствование финансового законодательства России оказывает влияние на применение норм бюджетного права судами, что позволяет по-новому рассматривать роль арбитражных судов в разрешении споров, возникающих в сфере и в связи с осуществлением бюджетной деятельности государства. С учетом этого в настоящем исследовании также предложена авторская интерпретация ключевых понятий заявленной тематики, а именно «финансово-правовой спор», «бюджетно-правовой спор», «применение норм бюджетного права арбитражными судами», «иммунитет бюджета», что мо-
жет выступать основой для совершенствования российского бюджетного законодательства и правоприменительной практики.
Сформулированы выводы об особенностях применения нормативных положений, регламентирующих бюджетные отношения, в практике арбитражных судов. В связи с этим определены приоритетные направления совершенствования законодательства России в области установления и применения теоретико-прикладной категории финансового права «иммунитет бюджета» в связи с исполнением решений арбитражных судов, формирующей механизм защиты бюджетов бюджетной системы государства.
Научную новизну исследования характеризуют следующие положения, выносимые на защиту:
1. Применение норм бюджетного права арбитражными судами рассматривается как вид правоприменительной деятельности, обеспечивающий юридико-организационное воздействие на конфликтные бюджетные и иные связанные с ними правоотношения, возникающие в сфере осуществления государством (публично-правовыми образованиями) бюджетной деятельности, с целью установления в индивидуальном порядке, изменения или прекращения прав и обязанностей субъектов этих правоотношений в рамках рассмотрения спора арбитражными судами, результатом которого является вынесение судебного акта, относящегося к функционированию конкретного бюджета бюджетной системы государства.
2. С учетом сложившегося доктринального аппарата теории бюджетного права, на основе систематизации и анализа арбитражной практики выявлены основные особенности применения норм бюджетного права арбитражными судами: а) применение норм бюджетного права осуществляется в случае необходимости судебной защиты субъективных прав, при наличии спора между участниками бюджетных правоотношений, иных связанных с осуществлением бюджетной деятельности государства (публично-правовых образований) правоотношений, и невозможности его разрешения самостоятельно сторонами спора; б) государственно-властный характер применения
норм бюджетного права, обусловленный рассмотрением споров соответствующими судами; в) подразумевает принудительную реализацию норм бюджетного права, основанную на процедурах судебного процесса, обязательности судебных актов для субъектов соответствующих правоотношений, и с учетом правового режима иммунитета бюджета.
3. Бюджетно-правовые споры рассматриваются как разновидность финансово-правовых споров, возникающих в ходе осуществления государством (публично-правовыми образованиями) бюджетной деятельности, подразумевающих нарушение его финансово-экономических и организационных интересов, отвечающих установленным бюджетно-правовыми нормами правам и обязанностям в связи с формированием, распределением и использованием средств бюджетов бюджетной системы, установлением и исполнением требований к порядку ведения бюджетной деятельности, реализацией финансовых обязательств государства (публично-правовых образований), осуществлением бюджетного контроля.
4. Для бюджетно-правовых споров характерны следующие признаки, выражающие их особенности по сравнению с иными видами финансово-правовых споров и отвечающие особенностям правоприменительной деятельности в связи с их разрешением: а) возникают в сфере бюджетной деятельности государства (публично-правовых образований) - в ходе развития бюджетных правоотношений, направленных на формирование, распределение и использование средств бюджета, его утверждение и исполнение, реализацию финансовых обязательств государства (публично-правовых образований); б) вызваны нарушением бюджетно-правовых норм в ходе их применения; в) носят публичный характер, обусловленный нарушением финансовой дисциплины в связи с осуществлением бюджетной деятельности; г) обусловлены ущемлением финансово-экономических и связанных с ними организационных интересов государства (публично-правовых образований), реализующихся в ходе бюджетной деятельности; д) участники спора - субъекты, наделенные государством бюджетными полномочиями.
5. В условиях многообразия видов бюджетно-правовых споров, исходя из смысла законодательства, арбитражным судам подведомственны следующие их виды, в связи с рассмотрением которых арбитражные суды применяют нормы бюджетного права: споры об обжаловании: актов (оспаривании решений) органов, уполномоченных осуществлять бюджетный контроль, вынесенных в связи с привлечением субъектов бюджетных правоотношений к ответственности за нарушение бюджетного законодательства; актов, действий (бездействия) финансовых органов в части исполнения актов арбитражных судов, вынесенных с учетом иммунитета бюджета; оспаривание иных ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, наделенных бюджетными полномочиями (финансовых органов).
6. Разработана классификация бюджетно-правовых споров по критериям: 1) функции права (бюджетного права) (регулятивная и охранительная), с реализацией которых связано возникновение спора; 2) субъекты, между которыми возник спор; 3) соответствующий институту бюджетного права вид бюджетных правоотношений, в связи с развитием которых возник спор; 4) характер нарушаемых норм бюджетного права (например, материальных либо процессуальных), требования которых нарушены.
7. Самостоятельный вид споров составляют споры гражданско-правового характера, рассмотрение которых предполагает взаимосвязанное применение норм бюджетного и гражданского права в силу связи имущественных бюджетных и гражданских отношений. Нормы бюджетного и гражданского права при рассмотрении споров арбитражными судами применяются с учетом целевых установок отраслевого регулирования, в связи с чем предложено рассматривать их применение как субсидиарное, позволяющее достигнуть правовосстановительные цели в соответствующих отношениях, а также применить положения, касающиеся гражданско-правовых обязательств, к рассмотрению споров, возникающих в связи с реализацией бюджетной компетенции.
8. В диссертации обосновано, что иммунитет бюджета выражает механизм защиты имущественных прав и интересов государства и публично-правовых образований в сфере функционирования бюджетов разных уровней бюджетной системы. Он носит одновременно организационно-процедурный характер (подразумевает взыскание средств из бюджета на основании судебного акта) и финансово-правовой характер, заключающийся в реализации взаимосвязанных полномочий финансовых органов на исполнение актов арбитражных судов, на основании которых взыскиваются денежные средства из бюджета, и полномочий этих органов на осуществление бюджетной деятельности от лица государства (публично-правовых образований).
9. Иммунитет бюджета предлагается определить как правовой режим, при котором обращение взыскания на средства, сосредоточенные в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, допускается исключительно на основании судебного акта, кроме случаев, установленных статьями 93.3, 93.4, 93.6, 142.2, 142.3, 166.1, 218, 242 БК РФ, с возложением обязанностей по принудительному исполнению этих актов на уполномоченный финансовый орган. Предлагается изложить п. 1 ст. 239 БК РФ в приведенной формулировке, более точно отражающей сущность этого института в содержании бюджетного устройства Российского государства.
Теоретическое и практическое значение диссертационного исследования. Положения и результаты настоящего диссертационного исследования с теоретико-правовой точки зрения в определенной степени восполняют пробелы в теории финансового права, а также, непосредственно, его подотрасли - бюджетного права: в части понимания сущности и свойств конфликтности норм бюджетного права и бюджетной деятельности государства; особенностей применения норм бюджетного права в судебной деятельности; природы и разновидностей финансово-правовых и, в частности, бюджетно-правовых споров; взаимосвязи бюджетного и гражданского права; роли различных субъектов в процессе применения норм бюджетного права; юридических механизмов защиты участников бюджетных правоотношений.
Практическая значимость настоящего диссертационного исследования определяется сформулированными в рамках диссертации предложениями по совершенствованию нормативных положений, закрепленных бюджетным законодательством России, подлежащих применению арбитражными судами в пределах их компетенции по рассмотрению финансово-правовых и, в частности, бюджетно-правовых споров; основана на критической оценке сложившейся практики в сфере применения норм бюджетного права России.
Сформулированные в диссертационном исследовании выводы могут быть использованы в процессе совершенствования нормативного правового регулирования бюджетных отношений (в том числе внесения изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ, иные акты) и правоприменительной практики органов государственной власти и органов местного самоуправления, деятельность которых связана с организационно-правовым обеспечением функционирования бюджетной системы Российской Федерации (в части составления проекта бюджета, исполнения бюджета, осуществления бюджетного контроля, разработки целевых программ развития социальной инфраструктуры, экспертиз законопроектов и т.д.); формированием финансово-бюджетной политики.
Ряд сформулированных в исследовании положений может быть использован в целях совершенствования судебной практики, касающейся, в частности, разрешения бюджетно-правовых споров, толкования положений бюджетного законодательства в пределах компетенции соответствующих судов.
Кроме того, материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания соответствующих спецкурсов, учебных дисциплин («Бюджетное право», «Финансовое право»). Положения диссертационной работы могут учитываться при подготовке учебной и учебно-методической литературы по тематике финансового, бюджетного права, спецкурсов, посвященных рассмотрению судами споров, возникающих из публичных, в частности, бюджетных, правоотношений, а также могут быть
использованы для реализации программ послевузовского и дополнительного профессионального образования.
Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация выполнена и обсуждена в секторе административного и бюджетного права Федерального государственного бюджетного учреждения науки Институте государства и права Российской академии наук.
Положения и выводы, сформулированные в диссертации, опубликованные автором в статьях, представлены им в научных докладах и обсуждались в рамках выступлений на научных и научно-практических конференциях, посвященных теоретико-правовым проблемам финансового и бюджетного права, проводимых на базе Международной ассоциации финансового права, Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российский государственный университет правосудия», Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» и др.
Важнейшие положения диссертационной работы опубликованы в сборниках научных и научно-практических статей, выпущенных по результатам проведения конференций, а также в периодических изданиях (всего 5 статей общим объемом 2 п.л.). Четыре научных статьи (общим объемом 1,6 п.л.) опубликованы в журналах, рекомендованных Высшей Аттестационной Комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации.
Структура диссертационного исследования обусловлена темой, целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обоснована актуальность темы исследования, охарактеризованы степень ее научной разработанности, предмет, цели и задачи, теоретические, эмпирические и методологические основы диссертации, сформули-
рованы основные положения, составляющие научную новизну и выносимые на защиту, теоретическое и практическое значение диссертации, приведены сведения об апробации основных результатов исследования.
Глава 1 «Сущность и субъекты применения норм бюджетного права России» посвящена свойствам норм бюджетного права России, сущности финансовой деятельности государства и публично-правовых образований, ее направления - бюджетной деятельности, обуславливающим конфликтность применения указанных правовых норм. На основе сформулированных выводов разработана классификация финансово-правовых, бюджетно-правовых споров. Глава 1 включила 4 параграфа.
В первом параграфе «Понятие норм бюджетного права и сфера их применения» исследованы особенности бюджетно-правовых норм, правовая природа бюджетной деятельности государства и публично-правовых образований как сферы их применения, выявлены предпосылки возникновения финансово-правовых споров.
Нормы бюджетного права определены как общеобязательные, формально определенные актами бюджетного законодательства правила поведения, распространяющиеся на субъектов, задействованных, выполняющих определенную роль в бюджетной деятельности государства (публично-правовых образований), обязательные для исполнения ими, служащие выражением государственной воли на функционирование соответствующей сферы публичных финансов, обеспеченные силой властного государственного принуждения.
Диссертант обосновал, что бюджетно-правовые нормы имеют следующие основные особенности, влияющие на их применение уполномоченными субъектами: 1) условность признака общеобязательности, позволяющая судам, иным уполномоченным органам применять нормы бюджетного права исключительно в отношении тех субъектов, функционирование которых связано с осуществлением бюджетной деятельности государства и муниципальных образований; 2) императивный характер, сводящий до минимума усмотрение судов, в том числе арбитражных, иных органов, при
разрешении бюджетно-правовых споров и иных споров, возникающих в сфере бюджетной деятельности; создающий предпосылки выступления государства (в лице уполномоченных органов, учреждений) в качестве участника процесса, правоприменительных процедур; 3) обеспеченность государственным принуждением, применение мер которого контролируется судами, в том числе арбитражными, при рассмотрении соответствующих споров; 4) возложение бремени по реализации признака формальной определенности бюджетно-правовых норм на законодательные, подзаконные акты, приводящее к необходимости взаимосвязанного применения различных актов при рассмотрении соответствующих споров судами, актуализирующее роль разъяснительных, толковательных актов для применения ими норм бюджетного права.
На основании исследования особенностей норм бюджетного права применение этих норм объединено в два типа (по критерию субъектов применения права): а) первичное применение: субъекты бюджетных отношений без вмешательства извне применяют юридические нормы в своем поведении, осуществляют возложенные на права и обязанности (В данном случае применение норм бюджетного права выполняет, прежде всего, правообеспечи-тельную функцию - призвано обеспечить реализацию юридических норм, воплощение правовых предписаний в фактическом поведении субъектов бюджетных правоотношений); б) применение, проходящее особую стадию применения правовых предписаний в ходе процессуальной деятельности судов, иных уполномоченных субъектов - в случае возникновения конфликтов интересов субъектов бюджетных правоотношений — финансово-правового, бюджетно-правового спора и т.д. Необходимость в таком правоприменении обусловлена задачами обеспечения финансовой дисциплины в государстве.
Второй параграф «Понятие финансово-правовых споров и субъекты, задействованные в их рассмотрении» посвящен юридической природе финансово-правовых споров, видам субъектов, уполномоченных их рассматривать. Обращается внимание на разграничение компетенции арбитражных су-
дов и судов общей юрисдикции по рассмотрению споров. Сформулированы определение понятия «финансово-правовой спор» и их классификация, проанализировано соотношение финансово-правовых и бюджетно-правовых споров. Обосновано, что классификация финансово-правовых споров имеет широкое содержание в связи с разнообразными направлениями финансовой деятельности государства, подверженными тенденциям расширения, дифференциации видов финансовых правоотношений. Финансово-правовой спор охарактеризован как разновидность юридического спора, выраженного в нарушении норм финансового права, связанного с возникновением конфликта в рамках финансовой деятельности государства (публично-правовых образований), соответственно, в рамках финансовых правоотношений, вызванного недолжной реализацией этих правоотношений, в которых заинтересовано государство (публично-правовое образование), является их участником в лице уполномоченных органов власти, учреждений.
В диссертации утверждается, что в период активных попыток совершенствования финансово-правовой науки и законодательства России, тем не менее, в условиях отсутствия четкого нормативного правового регулирования бюджетных, налоговых и иных финансовых отношений, находящихся под влиянием социально-экономических, политических процессов, возникновение конфликтов в рамках финансовой деятельности государства и публично-правовых образований не является редкостью. Такие конфликты, будучи связаны с нарушением норм финансового права, порождают финансово-правовые споры. В особенности напряженной представляется сфера бюджетных правоотношений - разновидности финансовых правоотношений, направленных на формирование, распределение и использование централизованных публичных денежных фондов - бюджетов бюджетной системы государства. Именно в связи с их функционированием в правоприменительной практике возникает немало споров, что позволяет выделять в качестве самостоятельной разновидности финансово-правовых споров бюджетно-правовые
споры, а также актуализирует деятельность уполномоченных органов государства по рассмотрению таких споров.
В третьем параграфе «Сущность и виды бюджетно-правовых споров как разновидности финансово-правовых споров в арбитражной практике» исследованы понятие и сущность споров бюджетно-правового характера, выявлены те их виды, рассмотрение которых подведомственно арбитражным судам. Ограниченный перечень бюджетно-правовых споров, допустимых для рассмотрения арбитражными судами, обусловлен формальным основанием — установленной законом компетенцией этих судов, а также одновременно публично-правовыми и экономическими основами бюджетных отношений.
Диссертант на примере конкретных бюджетно-правовых споров в арбитражной практике обосновал, что суды игнорируют доктрину науки финансового, бюджетного права относительно экономической природы финансовой, бюджетной деятельности государства, соответствующих ей правоотношений (в особенности это касается споров, возникающих в рамках межбюджетных отношений, которые в настоящий период рассматриваются как арбитражными судами, так и судами общей юрисдикции). Это приводит к неоднозначности арбитражной практики в части применения норм бюджетного права, квалификации подведомственных судам споров. В диссертации установлено, что бюджетно-правовые споры имеют специфику: от иных видов финансово-правовых споров их отличает особая сфера возникновения — бюджетная деятельность государства (публично-правовых образований), являющаяся сферой применения норм бюджетного права и, соответственно, реализации бюджетных правоотношений.
Разработана классификация видов бюджетно-правовых споров по критериям: 1) функции права (бюджетного права) (регулятивная и охранительная), с реализацией которых связано возникновение спора; 2) субъекты, между которыми возник спор; 3) соответствующий институту бюджетного права вид бюджетных правоотношений, в связи с развитием которых возник спор; 4)
характер нарушаемых норм бюджетного права (например, материальных либо процессуальных).
По критерию функций бюджетного права, с реализацией которых связано возникновение бюджетно-правового спора, они делятся на возникающие в связи с реализацией: регулятивной, охранительной функцией бюджетного права. Реализация первой предполагает принятие актов, оказывающих регулятивное воздействие на бюджетные отношения. Эти акты, в случае нарушения ими прав, свобод, законных интересов участников бюджетных правоотношений, устоев бюджетной деятельности государства подлежат обжалованию в суд (вышестоящий орган, исходя из сути спора, по подведомственности). Например, решения органов власти о предоставлении средств из бюджета, не соответствующие правовому акту о бюджете, признаются судами незаконными (компетенция судов общей юрисдикции). Арбитражным судам подведомственны споры об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, наделенных бюджетными полномочиями, в случае нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности. Примерами бюджетно-правовых споров, связанных с реализацией охранительной функции бюджетного права, являются следующие примеры из арбитражной практики: дела: о признании арбитражными судами недействительным приказа органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора о назначении ревизии финансово-хозяйственной деятельности бюджетных, казенных учреждений; дела об обжаловании актов, действий (бездействия) финансовых органов в части исполнения актов арбитражных судов, вынесенных с учетом иммунитета бюджета и др.
По субъектам, между которыми возник спор, различаются бюджетно-правовые споры, возникающие между: а) органами, уполномоченными осуществлять бюджетный контроль, и проверяемыми субъектами (получатели бюджетных средств (казенные учреждения и др.), иные участники бюджетного процесса); б) финансовыми органами и иными субъектами (например, в
адрес которых должно быть исполнено решение суда, вынесенное с учетом правового режима иммунитета бюджета - в случае обжалования этого акта в
суд)-
По характеру нарушаемых норм - материальных либо процессуальных, требования которых нарушены: бюджетно-правовые споры, возникающие в связи с реализацией материальных либо процессуальных норм бюджетного права. К первым, например, относятся: споры в связи с определением целей осуществления расходов бюджета; ко вторым — например, в связи с ненадлежащим исполнением бюджетного процесса относительно бюджетов разных уровней бюджетной системы России.
В четвертом параграфе «Условия и основания применения норм бюджетного права России арбитражными судами» диссертант обосновал, что применение норм бюджетного права арбитражными судами выражает особенности их правоприменительной деятельности по отношению к финансовой (бюджетной) деятельности государства и публично-правовых образований. Применение норм бюджетного права арбитражными судами имеет следующие основные особенности.
Во-первых, правоприменительная деятельность арбитражных судов по отношению к нормам бюджетного права носит узкий характер, подчиняющийся правилам подведомственности разрешения споров. Иными словами, применение норм бюджетного права арбитражными судами возможно при условии соблюдения подведомственности принятия спора к рассмотрению.
Во-вторых, применение норм бюджетного права осуществляется в случае необходимости судебной защиты субъективных прав, при наличии спора между участниками бюджетных правоотношений, иных связанных с осуществлением бюджетной деятельности государства (публично-правовых образований) правоотношений, и невозможности его разрешения самостоятельно сторонами спора. В данном случае у арбитражных судов возникает не право, а обязанность применения норм бюджетного права, и эта обязанность обеспечивается юридическими гарантиями и правилами судопроизводства.
В-третьих, государственно-властный характер применения норм бюджетного права арбитражными судами. Применение арбитражными судами норм бюджетного права выступает формой принудительного обеспечения применения этих норм в условиях объективной необходимости соблюдения режима законности в бюджетной деятельности государства и публично-правовых образований. Арбитражный суд в рамках юрисдикционной деятельности применяет для рассмотрения конкретного спора норму бюджетного права, обеспечивает при помощи системы государственно-принудительных мер достижение целей бюджетно-правового регулирования.
В-четвертых, применение норм бюджетного права арбитражными судами подразумевает принудительную реализацию норм бюджетного права, основанную на процедурах судебного процесса, обязательности судебных актов для субъектов правоотношений, и с учетом правового режима иммунитета бюджета. Иными словами, применение норм бюджетного права судами осуществляется в процессуальной форме, подчиняющейся требованиям судопроизводства (это отличает правоприменительную деятельность арбитражных судов от правоприменительной деятельности субъектов, непосредственно, бюджетных отношений, применяющих нормы бюджетного права).
С позиций исследования особенностей природы норм бюджетного права, бюджетной деятельности государства, анализа законодательства о судебной деятельности под основаниями применения норм бюджетного права арбитражными судами предложено понимать юридические поводы, предпосылки деятельности арбитражных судов по применению норм бюджетного права, обуславливающие поступление на их рассмотрение споров, разрешение которых требует применение норм именно бюджетного права.
К этим основаниям относятся: а) отвечающий требованиям подведомственности дела арбитражному суду характер спора - возникновение его из бюджетных правоотношений и иных связанных с ними правоотношений, опосредующих формирование, распределение и использование бюджета, осуществление бюджетной деятельности государства (публично-правовых
образований); б) соблюдение юридически установленного порядка и условий обращения субъектов в арбитражный суд; в) убежденность арбитражного суда в соответствии закона, примененного гаи подлежащего применению в деле, Конституции РФ; в непротиворечии нормативного правового акта требованиям актов законодательства, имеющих высшую юридическую силу; г) применяемый, согласно характеру спорного правоотношения, акт бюджетного законодательства должен быть действующим (не утратил юридическую силу в связи с отменой, принятием иного акта, признанием не соответствующим Конституции РФ); д) уяснение арбитражным судом смысла бюджетно-правовой нормы — в части подразумеваемого ей нормативного правила, распространения его на конкретное правоотношение, подкрепленное обращением арбитражного суда к актам-толкованиям, вынесенным уполномоченным судом; е) акт бюджетного законодательства применяется, если нет иного нормативного акта, обладающего большей юридической силой, либо принятого позднее (для актов одного и того же органа власти), и устанавливающего иные положения, по сравнению с данным.
Глава 2 «Особенности рассмотрения бюджетно-правовых споров и иных споров, подразумевающих применение норм бюджетного права, арбитражными судами» посвящена анализу процедурных основ применения норм бюджетного права России арбитражными судами, основаниям взаимосвязанного применения норм бюджетного и гражданского права в арбитражной практике, особенностям исполнения решений арбитражных судов, на основании которых из бюджета взыскиваются денежные средства. Глава 2 состоит из 3 параграфов.
В первом параграфе главы 2 «Сущность рассмотрения бюджетно-правовых споров арбитражными судами» диссертант утверждает, что рассмотрение бюджетно-правовых споров арбитражными судами и, соответственно, применение в рамках судебной деятельности норм бюджетного права, выступает процессуально-правовым механизмом защиты бюджетной деятельности государства и публично-правовых образований, бюджетных пра-
воотношений, гарантией должной реализации прав и обязанностей их участников. Данный механизм состоит из последовательно сменяющих друг друга действий - процедур судопроизводства.
Доказано, что защита бюджетных правоотношений опосредуется взаимосвязанным применением при рассмотрении бюджетно-правовых споров арбитражными судами норм права о судопроизводстве и бюджетно-правовых норм. Первые имеют юридико-организационное значение для рассмотрения бюджетно-правового спора в порядке судопроизводства, вторые - значение для оценки арбитражным судом законности фактически сформировавшихся бюджетных правоотношений. Применение процессуальных норм права (норм о судопроизводстве) создает «почву», возможность применения норм бюджетного права, как и иного отраслевого права, арбитражными судами. Применение арбитражного процессуального законодательства при рассмотрении судами бюджетно-правовых споров носит специальный характер: осуществляется с учетом особенностей природы бюджетных правоотношений, обуславливающей состав участников судебного процесса, распределение бремени доказывания обстоятельств, выступивших основанием для обращения в арбитражный суд.
Проведенный в рамках второго параграфа главы 2 «Субсидиарное применение норм бюджетного и гражданского права при рассмотрении споров арбитражными судами» анализ арбитражной правоприменительной практики позволил обосновать, что нормы бюджетного права применяются арбитражными судами не только при рассмотрении бюджетно-правовых (финансово-правовых) споров, но также и иных споров. В арбитражной практике существует ряд споров гражданско-правового характера, рассмотрение которых основано на взаимосвязанном применении норм бюджетного и гражданского права в силу изначальной связи бюджетных и гражданских правоотношений. Эти споры могут быть сгруппированы по следующим основным критериям: а) по экономическому содержанию заявляемых требований: иски о: возмещении вреда, убытков, причиненных недофинансированием; взыска-
нии компенсации и др.; б) по основаниям возникновения, в числе которых: причинение убытков, нанесение вреда публично-правовыми образованиями, их органами власти; невыплата денежных средств в соответствии с государственным (муниципальным) контрактом и др.; в) по виду «спорного» правоотношения: правоотношения займа, заключение государственного (муниципального) контракта; деликтные гражданско-правовые отношения и т.д.
При рассмотрении юридических споров указанных видов арбитражные суды учитывают наличие у участников спорных правоотношений гражданско-правового (сторона договора, юридическое лицо) и публично-правового - бюджетного - статуса (получатель бюджетных средств, главный распорядитель бюджетных средств), соответственно, взаимосвязь норм гражданского и бюджетного права (касающихся, например, сметы учреждения, учитываемой в объеме расходов бюджета в ведомственной структуре расходов бюджета, утвержденной законом о бюджете; соблюдения целевого порядка использования полученных из бюджета денежных средств в рамках хозяйственной деятельности; соблюдения условий предоставления и пользования бюджетного кредита, государственных займов и т.д.).
Рассмотрение указанных юридических споров арбитражными судами основано на субсидиарном применении норм бюджетного и гражданского права. Это означает, что нормы бюджетного и гражданского права при рассмотрении подобных споров арбитражными судами применяются с учетом целевых установок отраслевого регулирования. Нормы бюджетного и гражданского права не соперничают друг с другом, а применяются в целях «выяснения» разноотраслевых моментов реализации правоотношений.
Юридическими условиями взаимосвязанного применения норм бюджетного и гражданского права при рассмотрении арбитражными судами споров являются следующие: возникновение спора из гражданского правоотношения, связанного с бюджетными правоотношениями, предопределенность гражданского правоотношения правом собственности публично-правового образования на бюджет, созданием государством и публично-правовыми об-
разованиями юридических лиц; наделение публично-правового образования расходным обязательством, предполагающим предоставление средств из бюджета в адрес уполномоченных получателей бюджетных средств (казенные учреждения и др.).
В третьем параграфе главы 2 «Иммунитет бюджета как категория, связанная с применением норм бюджетного права в сфере судопроизводства, исполнительного производства» обосновано, что рассмотрение судами споров, возникающих из бюджетных и иных связанных с ними финансовых, гражданских правоотношений, предполагающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, связано с применением норм бюджетного права России, устанавливающих иммунитет бюджета.
Бюджетное право иммунитет бюджета в общем виде провозглашает через установление судебного порядка обращения взыскания на средства бюджетов и особого порядка исполнения судебных актов, принятых по спорным бюджетным и иным правоотношениям, связанным с взысканием бюджетных средств. В связи с этим диссертант утверждает, что иммунитет бюджета выражает особый механизм защиты бюджета, точнее, «права на бюджет» - права, входящего в содержание бюджетно-правового статуса Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Установление иммунитета бюджета — результат приспособления норм бюджетного права к потребностям финансовой практики реализации бюджетных правоотношений, необходимости усиления гарантированности финансового обеспечения прав граждан в сфере деятельности казенных учреждений, органов государства и публично-правовых образований, в том числе связанной с социально-экономической функцией государства.
Исследование юридической природы иммунитета бюджета позволило выделить две характеристики его правового режима, установленные бюджетным законодательством России: 1) средства из бюджета могут быть взысканы на основании акта суда (арбитражного - по подведомственности); 2) запрет на обращение взыскания на бюджетные средства службой судебных
приставов; в связи с чем БК РФ устанавливает особенности исполнения финансовыми органами судебных актов по обращению этих взысканий (ст. 239, гл. 24.1). Следовательно, данная категория носит одновременно и организационно-процедурный (в части взыскания средства из бюджета исключительно на основании акта суда, особенностей исполнительного производства) и финансово-правовой характер, обусловленный реализаций взаимосвязанных полномочий финансовых органов по исполнению актов арбитражных судов, на основании которых взыскиваются из бюджета средства, и полномочий финансовых органов в сфере бюджетного процесса.
Диссертант утверждает, что двухэлементное понимание иммунитета бюджета следует не из буквального содержания статей закона, а их взаимосвязанного толкования, применения на практике, в том числе в связи с разрешением арбитражными судами подведомственных споров. П. 1 ст. 239 БК РФ, по смыслу нацеленная на дефинитивное определение иммунитета бюджета, не согласуется с п. 2 этой статьи, расширяющим его содержание.
Анализ законодательного регулирования иммунитета бюджета подтверждает, что неоднозначность и разночтения положений закона усложняет применение норм бюджетного права, делает судебную практику в этой части неоднозначной, противоречивой. Это зачастую приводит к нарушениям прав и интересов граждан и организаций, создает сбои в деятельности уполномоченных государственных и муниципальных органов - как судебных органов в части разрешения финансово-правовых и иных споров, так и финансовых органов, наделенных бюджетными полномочиями — в части формирования и исполнения бюджета, исполнения решений о взыскании бюджетных средств.
В связи с этим в целях совершенствования бюджетно-правового регулирования диссертант предлагает иммунитет бюджета в п. 1 ст. 239 БК РФ определить как «правовой режим, при котором обращение взыскания на средства, сосредоточенные в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, допускается исключительно на основании судебного акта, кроме случаев, установленных статьями 93.3, 93.4, 93.6, 142.2, 142.3, 166.1, 218, 242 БК
РФ, с возложением обязанностей по принудительному исполнению этих актов на уполномоченный финансовый орган».
Основные результаты диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора:
Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Минобрнауки России
1. Пачкун В.В. Применение норм бюджетного права в деятельности арбитражных судов / В.В. Пачкун // Российское правосудие. - 2013. - № 1. - С. 104-109 (0,4 пл.).
2. Пачкун В.В. Конфликтность как свойство реализации функций бюджета / В.В. Пачкун // Финансовое право. - 2012. - № 5. - С. 14-19 (0,4 пл.).
3. Пачкун В.В. Характер и пределы толкования норм бюджетного права в правоприменительной практике арбитражных судов / В.В. Пачкун // Вестник Федерального арбитражного суда Московского округа. - 2012. - № 4. - С. 109-112 (0,4 пл.).
4. Пачкун В.В. (соавторство Миранович Л.В.) Особенности правового регулирования осуществления бюджетной деятельности публично-правовыми образованиями / В.В. Пачкун, Л.В. Миранович // Право и Экономика. - 2012. -№ 11.-С. 59-63 (0,4 пл.).
Публикации в иных научных изданиях
5. Пачкун В.В. Особенности бюджетно-правовых норм и практика их применения / В.В. Пачкун // Труды международной конференции с участием кафедр ЮНЕСКО и статей ЮНИТВИН. Москва, 7-8 декабря 2010. -Часть 3: Устойчивое развитие в условиях глобализации: реализация стратегии ЮНЕСКО на вторую половину декады ООН по образованию для устойчивого развития (2010-2015). - Москва: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, 2010. - С. 181-190 (0,4 пл.).
Подписано в печать 29.12.2014г. Бумага офсетная. Печать цифровая. Формат 60x90/16. Усл. печ. л. 1. Заказ № 192. Тираж 100 экз. Типография «КОПИЦЕНТР» 119234, г. Москва, Ломоносовский пр-т, д.20 Тел. 8 (495)213-88-17
