АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства»
на правах рукописи
Ашигкова Тагьяна Васильевна
ПРОКУРОРСКИМ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Специальность 12 00 11 - «Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохрани гелыгой деятельности, адвокатура»
Автореферат
диссертации па соискание ученой степени кандидата юридических наук
ООЗ17иь^о
Москва-2008
003170526
Рабо1а выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшею профессиональною образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрис1 Российской Федерации Ясфебов Владислав Борисович
Официальные оппонежы доктор юридических наук, профессор,
заслуженный юрис1 Российской Федерации Винокуров Юрий Евгеньевич
кандида 1 юридических наук, доцент Клепоносова Марина Вячеславовна
Ведущая ор1анизация Государственное образовательное учрежде-
ние высшего профессионально! о образования «Саратовская государственная академия права»
Защита дисссрсации состоится « 17 » июня 2008 г в 14 часов на заседании диссср!анионного совсы Д 170 001 01 Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу 123022 Москва, 2-я Звенигородская, 15
С диссергацисй можно ознакомиться в библио1еке Академии 1ене-ральной прокуратуры Российской Федерации по адресу 123022, Москва, ул 2-я Звенигородская, д 15
Авюрефера! разослан « 16 » мая 2008 г
Ученый секретарь диссер!анионного совет, док гор юридических наук
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Акгуальноси, исследования. Земля - важнейшее природное богат-с!во Она являе1ся основой жизни и деятельности человека, общественного производства, условием существования человеческою общее !ва Определение правового сга!уса земли все1да являлось важнейшим вопросом государственной полишки О! ею решения завися! темны и уровень экономического и социального развшия, полишческая стабильность общества, пот! ому закономерно, чю изменение земельных отношений с ¡ало одним из основных злемешов процесса реформирования, происходящею в России в последние десятилетия
Реализация двух из чеплреч приоршешых национальных проектов-«Развшие агропромышлсшю! о комплекса» и «Дооугнюе и ком фор! нос жилье - гражданам России» пепосрецспзенно зависи! О! сосюяпия законности в сфере земельных ошошеннй В го же время прокурорская статистика свидетельствуе! о неблагополучном сосшяшш законности при реализации национальных проскюв 1ак, в 2007 г прокурорами выявлено 24,8 тыс нарушений в сфере обеспечения граждан дос!упным и комфортным жильем и 10,6 1ыс - в сфере развития АПК, внесено соопзсчывеппо 6,5 !ыс и 2,9 тыс нредс!авлений
Глобальные процессы национализации и приважзации земли, включение земли в экономический оборот введение плашосш землепользования имели своим результаюм не только позитивные результаты, но и нега-1ивные последствия Неполно1а и прошворечивость правовой базы, недос-1а1ки государс!Вснпою ре!улирования земельных ошошений, коюрме выразились в частой реорганизации орынов юсударс! венного земельного кон 1 роля, повлекли за собой многочисленные нарушения земельного законодательства, число которых имеет 1енденцию к неуклонному рос!у С 2002 г количество выявленных прокурорами нарушений законодательства о землепользовании выросло в 4,7 раза и составило в 2007 г более
143 1ыс , в том числе за 101 же период увеличилось число выявленных незаконных правовых актов до 32,2 тыс (в 3,2 раза), принесенных протесте - до 33,4 тыс (в 3,3 раза), в 7 раз больше направлено исков в суды (19,3 1ыс )
Повсеместно нарушается порядок предоставления земель, не проводятся необходимые конкурсы и аукционы по продаже земельных участков или права па заключение договора их аренды, нарушаемся порядок проведения юргов, не исполняйся законодаюгьаво о государи вен пой рана-рации прав на земельные участки, распрос1 ранено невнесенис штаг ежей за землю, вводятся необоснованные льготы по земельному налогообложению, нарушается законодательство об охране и рациональном использовании земель, большие массивы земель, в том числе ссльскохозяйа венного назначения, не используются
На совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации и Министерства сельского чозяйава Российской Федерации 14 июня 2007 г о I мечено неудовлетворительное сосюяние законности в сфере земельных отношений, особо подчеркнуто негативное влияние неправомерных действий должное I пых лиц органов юсу даре шсппси влааи и органов меспюю самоуправления, 01 мечена ненадлежащая реализация уполномоченными государе (венными кошролиругощими органами возложенных на них функций Было констатировано, что по итогам прокурорских проверок в сфере земельных отношений в 2006 - 2007 п выявлено более 25 тыс нарушений законодательства, в целях устранения которых внесено свыше 7 тыс представлений, должностным лицам объявлено около 500 предостережений о недопустимости нарушений закона, принесено свыше 10 тыс протестов на незаконные правовые акты, возбуждено 2,6 шс дел об адмиписграшвных правонарушениях
На фоне неблагополучною сосюяпия законпосш в сфере земельных отношений в практике прокурорского надзора ощущается потребность
в вырабоше новых эффеюивных и действенных приемов и меюдов обнаружения и устранения нарушений земельного закополаIельсI ва
Названные факюры обусловили выбор 1емы и основных направлении исследования
Изучение юридической лигера!уры позволило сделать вывод о том, чю до сих пор не нашел научного решения 1акой важный вопрос теории прокурорского надзора, как месю прокурорского надзора за исполнением земельного законодательств в общей струк!уре прокурорского надзора, педос 1аточно че!ко обозначены задачи, не определен предме1 надзора в рассмафиваемой сфере оIношений 01су1ывуе1 современная меюдика выявления нарушений земельною законода1ельс1ва
Сюпень научной разрлбо1анносгн темы. Одной из причин на-сюящсго исследования являе!ся недос1аючпая ра?рабо1анпос1ь 1еореги-ческих и практических аспектов 1емы В диссертцпонпых работах В А Алиева, М В Клепоносоиой, О Б Хагова, 10 Г Червяковой рассмаь ривались лишь отдельные проблемы прокурорского надзора за исполнением земельного закоподательеша, в го же время прокурорский надзор за исполнением земельного законода1Сльства как целоеIнос комплексное явление юридической науки в современных правовых условиях не был непосредственным предметом исследования
Обьекггом исследования являются правоотношения, возникающие при реализации полномочий прокурора в процессе осуществления надзора за исполнением земельного законодагельспза
Предмеюм исследования являю 1ся нормы российского законодательства, регламентирующие надзорную деятельность прокуратуры в сфере земельных правоотношений, практика применения этих правовых норм, а ¡акже существующие теоретические разработки проблем прокурорского надзора за исполнением земельного законодательс гва
Цель исследования - разработка теоретических положений и практических рекомендаций по правовому регулированию и организации прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства
Достижение поставленной цели пофебовапо решения следующих исследовательских задач
1) определение предмета прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, конкретизация целей, задач, пределов и основных направлений надзора в рассматриваемой сфере отношений на современном этапе развития общества,
2) анализ, обобщение и систематизация недостатков актов прокурорского реагирования, разработка и внесение предложений по совершенствованию применения средс1в реагирования на выявленные нарушения,
3) на основе анализа практики прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства выявление его особенностей и определение роли в укреплении законности в сфере земельных отношений,
4) разработка научно обоснованных методики и тактики деятельности прокурора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений при осуществлении надзора за исполнением земельного законодательства,
5) разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, peí ламентирующей деятельность прокурора при осуществлении надзора за исполнением земельного законодательства
Методологической основой исследования являются комплексный и системный подходы, обеспечивающие всесторонность проведенного анализа и сделанных выводов по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства
В ходе исследования автором применялись общенаучные, частные и специальные методы познания диалектический, исторический, индуктивный, дедуктивный, обобщения, описания, абстрагирования, сравнения, формально-логический, сравнитсльпо-правовой, аналитический, статистический, экспертная оценка
Теоретической основой диссертации являются труды ведущих ученых
- в области прокурорского надзора А И Алексеева, В И Баскова, С И Березовской, А Д Берензона, В Г Бессарабова, И С Викторова, Ю Е Винокурова, В В Гаврилова, В К Звирбуля, С А Емельянова, А X Казариной, В В Клочкова, В Г Мелкумова, В Г1 Рябцева, А Я Сухарева, В И Шинда, В Б Яс1ребова и др
- в области аграрного и земельного права С А Боголюбова, Г Е Бы-строва, Г А Волкова, Е А Галиновской, А К Голиченкова, Ю Г Жарикова, И А Иконицкой, Н И Калинина, О М Козырь, Н И Комова, О И Крассо-ва, Т В Петровой, Г В Чубукова и др
Нормативную базу исследования составили Консгигуция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены результатами
- анализа материалов проверок исполнения земельною законодательства, проведенных Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 1998 - 2007 гг , в которых автор принял активное участие,
- проведенных диссертантом в 2003 - 2007 гг обобщений докладных записок прокуроров около 50 субъектов Федерации,
- анализа более 500 актов прокурорского реагирования районного и городского звена В процессе исследования проанализированы показатели прокурорской статистики по форме «П» за 2002 - 2007 гг, отчеты об осуществлении государственного земельного контроля Федеральным
а[ептством кадастра объскюв недвижимост, сшшстические данные Федеральной службы юсударс1 венной с I а ч исгики
Научная новизна исследования заключается в обосновании теоретических положений и в предложении комплекса практических мер, направленных на совершенствование прокурорского над юра за исполнением земельного законодательства
На основании анализа научных разрабоюк и обобщения практики прокурорского начзора автором внесено новое концешуальное предложение об уточнении круга объекюв, исполнение законов коюрыми входит в предме1 прокурорского надзора, обозначены цели, задачи и пределы надзора с учеюм специфики земельных отношений
Разработана меюдика осущес тления прокурорского надзора за исполнением земельного закопода1Сльсгва органами IосударсIвенной влас!И и месшою самоуправления, органами, осуществляющими различные виды г осударс! венного контроля и надзора по пово (у землепользования, оказывающими государственные услу!и в сфсрс землепользования, а также органами управления и должностными лицами коммерческих и некоммерческих организаций, крестьянскими фермерскими хозяйствами
Выявлены пробелы и коллизии в правовом регулировании земельных о) ношении, предложены пути решения нос явленных правовых проблем Положения, выносимые на защшу:
1 Вывод о том, чю прокурорский надзор за исполнением земельною законодательства является особо значимым, аюуальным и приоригешым направлением дея1ельпости ор1анов прокура1уры по укреплению законности и правопорядка в России, а 1акже непременным условием успешной реализации приоритетных национальных проекюв «Развитие агропромышленного комплекса» и «Дос1упное и комфортное жилье - гражданам России»
Такое утверждение основано на следующих базовых критериях
- состояние законности в рассматриваемой сфере общественных отношений определяет экономическое благосостояние страны, политическую и социальную стабильное п> общества,
- нарушения земельного закоподаюльыва имею! широкую распро-сфаненносгь и усюйчивую шпдепцию к росту, представляю! собой повышенную общественную опасность и затрагиваю! интересы личности и государства,
- нормы земельного закопода[ельсгва омшчаюгся императивностью и охранительным характером,
- общественные ошошения, рсчулируемые нормами земельного законодательства, имеют очевидную перспекжву развития н тесную, часто доминирующую, взаимосвязь с иными общее [ценными отношениями в сфере экономики
2 Вывод о юм, чго предметы прокурорскою па/пора за исполнением земельного законодательства является
- соблюдение Консжтуции Российской Федерации и исполнение органами федеральной исполни!елыюи влас I и, законода1сльными (представительными) и исполнительными ор[анами государс!венной власIи субь-скюи Федерации, органами мссгпою самоуправления, их доллшосшыми лицами, органами управления и руководи 1 елями коммерческих и некоммерческих организаций, крес!ьянскими (фермерскими) хозяйс азами заколов, действующих па территории Российской Федерации в сфере земельных отношений, а также таких подзаконных правовых акюв, коюрые изданы высшими органами государственной власти страны па основании и во исполнение требований федеральных законов и содержат механизм их реализации,
- соответствие законам правовых акюв, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами
3 Предложена классификация нарушений земельного законодательства, включающая типичные нарушения, допускаемые органами перечис-
ленными в С1 21 Федерального закона «О нрокура1уре Российской Федерации» при принятии правовых акюв в сфере земельных отношений, типичные нарушения, допускаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления при управлении и распоряжении землями, типичные нарушения, допускаемые ор!анами юсударавенного контроля и надзора, иными органами исполни 1ельпой власти, осуществляющими функции по оказанию услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере землепользования при реализации возложенных па ник полномочий, шпичные нарушения, допускаемые органами управления и должносшыми лицами коммерческих и некоммерческих организаций, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами при использовании земель
4 Разработан комплекс теоретических основ и подходов к практическому решению вопросов методики проведения прокурорских проверок исполнения земельного законодательства, представляющий собой систему научных знаний и основывающихся па них рекомендации о способах и приемах выявления нарушений земельною ¡аконода1ельсгва, их причин и способствующих им условий, контролю за деиавенное 1ыо акюв прокурорского реагирования
5 Обоснована необходимость создания самос гожельпого полномочного федерального органа исполни 1сльпой влас 1 и, па который было бы возложено выполнение основных контрольных функций за исполнением земельного законодательства, требований охраны земель, а также координация деятельноеш других органов, осуществляющих государственный земельный кош роль
По мнению автора, наделение !акими полномочиями Роснедвижимо-сти, соединившей в себе функции и контрольного и исполнительного органа (ведение государственного земельного кадастра и кадастра обьектов недвижимости, проведение херриториалыюю землсуоройсгва, инвентаризации объектов градострошельной деятельности, государс!венной кадаст-
ровой оценки земель, юсударс1 венного мониюринга земель) снижает эффективность выполнения такой важной, самостоя юльпой, значимой функции, как осуществление i осу царе i венного земельного кон (роля, что нета-тивно отражается на резулыашвносги этою вида государственной деятельности и, в конечном июге, приводит к ухудшению сосюяния и неэффективному использованию земель в нашей cipane
6 Внесены предложения нормативно-правового харамера 6 1 авторский проект изменении редакции ст 23, 24, 25' Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающий определенные формальные требования к актам прокурорского реагирования,
6 2 проект указания Генеральной) прокурора Российской Федерации «Об усилении прокурорского надзора за исполнением земельного законо-да1ельс(ва», определяющий задачи и наиболее актуальные направления надзора в рассматриваемой сфере oí ношении, а также меры по повышению его эффективности,
6 3 изменения и дополнения в п п 9 и 10 Положения о государственном земельном кон ¡роле, у(вержденного постановлением Правительства Российской Федерации oí 15 ноября 2006 i № 689, (дс предла! аеюя сформулирова!Ь полномочия государс!венных ипепекюров rio использованию и охране земель, не только как права, но и как обязанности
Неопределенность формулировок в виде «имеют право», содержащихся в вышеуказанном пормашвном акте, создас! возможнос1ь для уклонения от исполнения предоставленных полномочий государственными инспекторами по использованию и охране земель, на что часто указывают прокуроры по результатам проводимых надзорных проверок
Теоретическая и практическая значимости» результатов исследования заключае1ся в юм, чю сделанные в ходе его проведения выводы и предложения вносят определенный вклад в сисмему научных знаний в области земельного права и прокурорского надзора, обеспечивая целостное
представление о прокурорском надзоре за исполнением земельного законо-дагельства как самостоятельною направления деяшлыюеш органов прокуратуры в условиях современного этапа государственного строительства Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в целях совершенствования действующе!о законодательства, регулирующего прокурорский надзор и отдельные вопросы земельных отношений, в практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением земельного законодательства, в процессе обучения прокурорских работников в сис!сме повышения квалификации кацров Генеральной прокура1уры Российской Федерации, студентов в высших юридических учебных заведениях
Результаты исследования могу! быть применимы для дальнейших научных разработок проблем прокурорского надзора за исполнением земельною законодательства, подюювки научно-методических пособий для прокуроров
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения исследования были использованы при выступлениях с докладом о защите конституционных прав граждан па землю мерами прокурорского надзора на Международном семинаре «Роль российской прокура!уры в защше прав и свобод человека и iражданина», лекциями по различным аспектам прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства перед коллективами прокурорских рабошиков Тверской и Московской областных npoicypaiyp, слушателями Института повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, на семинаре-совещании с гарших помощников прокуроров Центрального федеральною округа но взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и ортанами местного самоуправления в Генеральной прокуратуре Российской Федерации
Отдельные выводы и положения дисссрыциопиой рабош использовались в 2002 - 2007 гг при подготовке информационно-аналитических
документов Генеральши о прокурора Российском Федерации в сфере использования и оборота земель (информационные письма об усилении надзора за исполнением земельного закопода1ельства, направленные прокурорам субъектов Российской Федерации для использования в пракшче-ской работе, предешвления в федеральные органы исполни¡ельной власти, информации Президенту и Правшелылву Российской Федерации)
Структура диссертации определена целями и задачами исследования Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов, приложений
Содержание днсссрыцноннои рабоп>1 Во введении обосновывается амуальноаь темы исследования, се теоретическая и практическая значимость, сформулированы цели и задачи, определены объект и предмет исследования, основные положения, выносимые на защиту, показана научная новизна, даны хараюеристики методологической и эмпирической основ, приводятся данные об апробации и внедрении результатов исследования
Глава I «Состояние и актуальные вопросы правовою регулирования прокурорского надзора за исполнением земельною законодательства» посвящена анализу сосюяния, перспективам развшия и проблемам государственно-правового регулирования земельных правоохношений, результатом чего стало внесение предложений по совершенствованию земельного законодательства
В первом параграфе «Государственно-правовое регулирование земельных отношений в России» рассмотрены историко-правовые аспекты земельных преобразований в России с обоснованием тезиса об организующем характере государственного регулирования процессов земельного реформирования, которое проявляется в разработке и реализации земельной политики, правовом обеспечении, построении и регламентации дея-
1сльноаи органов управления, проведении ор! анизационных мероприятии
Автором показана цешральная роль решения земельного вопроса для социально-экономического и политического развития Российского I осударс тва, которое обладает самыми большими земельными ресурсами в мире Земля представляет предмет особой забои>т государства, поскольку является национальным достоянием, условием жизни пародов, естественной средой обитания, основным средством производства, при этом она обладает свойствами невосполнимое 1 и и от раничеппосги
Госуцарственгю-правовос регулирование земельных отношении является необходимым, поскольку земля всегда находится в центре индивидуальных, групповых, ведомственных, месишческих интересов, которые могут не совпадать с общенациональными целями общества и государства Земля - непреходящее богатство, и правонарушения, связанные со стремлением к ее незаконному завладению, использованию с нарушением установленных законов, всегда составляли один из предметов деятельности государственных органов Прокурорский надзор, как важная составная часть государственного механизма, с момента своего возникновения играет в пашей стране одну из определяющих ролей по установлению правопорядка и укреплению законности во всех сферах социально-экономических отношений, в юм числе и в земельных
Процессы демократизации, начавшиеся в конце прошлого столетия, развитие частного предпринимательства, разгосударствление экономики потребовали изменения отношения общества к такому важнейшему компоненту жизни государства и общества, как ^смля Для повышения благосостояния граждан, ускорения экономического роста на основе эффективною и рационального использования земельных ресурсов были внесены существенные изменения в земельное законодательство, проведена денационализация, приватизация земель, создан социальный слой земельных собственников, в том числе фермеров
Укрепление законности в сфере земельных oí ношений имело решающее значение для успешного проведения земельных преобразовании и потребовало o¡ opianoB прокура1уры активизации и усиления роли надзора в рассматриваемой сфере
Во втором параграфе «Развитие правового регулирования земельных отношений в постсоветской России» дана развернутая характеристика российского земельного законодательств, обозначены его педоста1-ки, внесены предложения по дальнейшему совершенствованию Авюром исследовано значение положений Копсштуции Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и ряда других законодательных аюов для формирования и развшия новых земельных отношений, показано, что содержание и экономико-социальные послечсчвия применения некоторых норм этих акюв не все|да соответствовали обьскшвньш по-1ребносгям общества, 01дельные положения Земельного кочекса Российской Федерации порой не вписывались в общую с фактуру российского гражданского и земельною законода1сльства пли носили ирошворечивый характер
Принятие Земельного кодекса Российской Федерации не решило проблему кодификации земельного законодательства, поскольку наряду с ним продолжают действовать многочисленные законы, регулирующие земельные отношения, при этом в Земельном кодексе Российской Федерации содержится более сотни отсылок к другим законам Анализ развития земельного законодательства предопределяет вывод о том, что кодификация земельного законодательства с принятием Земельного кодекса Рос-сийскои Федерации не снята с повестки дня, по-прежнему актуальной остается проблема комплексного урегулирования земельных правоотношений в едином законодательном акте
Автором проанализирована система органов государственного земельною конгроля, показана роль этих органов как важнейшего элемента государственного регулирования земельных отношений в целях обеспече-
ния исполнения земельного законодатели: пза, требований охраны и использования земель, дана критическая оценка нынешнего правового положения органов государе 1 всшюго земельного контроля в сис!еме органов исполнительной власти По мнению авюра, наделение контрольными полномочиями Роснедвнжимосш, основными функциями которой являются оказание государслвенных услуг в сфере ведения кадасфа объектов недвижимое ш, землеусфойства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониюриига земель занижав! выполнение гакои важной самостоя 1ельной социально-значимой функции, как осуществление государственного земельного котроля, негативно офажаекя на результативности этого вида государственной деятельности и, в конечном итоге, приводи! к ухудшению состояния и неэффективному использованию земель в нашей стране В связи с изложенным предламеюя определи!ь основной государственный орган, для которого осущеспзление государственного земельного контроля за использованием и охраной земель сосывляло бы основную задачу и цель дея!слыюсги с предоставлением ему права осуществлять координацию других органов государс!венного земельного контроля
В третьем параграфе «Характеристика правового регулирования современной земельной реформы» при исследовании особенностей нынешней земельной реформы подчеркивается и обосновывается как стабилизирующее значение прокурорскою надзора за исполнением земельного законодательства в условиях, ко1да другие государственные структуры ослабили свое регулирующее воздействие на экономические и социальные процессы, а новые земельные отношения развивались во многом стихийно и бесконтрольно Российская прокуратура оказалась одним из немногих правоохранительных органов, располагавших адеквашыми современным требованиям общества правовыми инсгрумешами воздействия на неблагоприятные или деструктивные явления в сфере земельных отношений
Современны» Э1ап земельной реформы хараюеризуася как сложный и противоречивый динамический полишчсской, социальной и экономической процесс, изначально носивший целый ряд недостатков ор1 апизацион-пою и правового характера, и тем не менее, имевший резулыаюм значительные политические, социально-экономические и исторические изменения, которые в правовом отношении выразились в
- демонополизации государственной собственности на землю,
- переходе к многообразию форм земельной собственности,
- возникновении, упрочении и развитии частной собственности на землю,
- введении платного землепользования,
- создании объекшвных условий для I ражданского оборота земли,
- возникновении и развиши новою правового и экономическою явления единого целостною комплекса земля и недвижимость
Глава 2 «Состояние организации и осуществление прокурорского надзора за исполнением земельною законодательства» посвящена исследованию состояния законное!и в сфере земельных отношений и организационного обеспечения прокурорскою надзора за исполнением земельного законодательства
В первом параграфе «Состояние законности в сфере земельных отношений» выявлена тенденция значительною и неуклонного роста числа нарушений земельного законодательства, в том числе незаконных правовых акюв
Повсеместно нарушает« порядок предоставления земель, не проводятся необходимые конкурсы и аукционы по продаже земельных участков или права на заключение договора их аренды, нарушается порядок проведения торгов, не исполняется законодательство о государственной регистрации прав на земельные участки, распространено певиесение платежей за землю, вводятся необоснованные лыоты по земельному налогообложению, нарушается законодательство об охране и рациональном использова-
нии земель, большие массивы земель, в юм числе сельскохозяйственного назначения, не использую 1ся Эти выводы подтверждают данными органов государственного земельного контроля, прокурорской статистикой и материалами проверок исполнения земельного законодательства, проведенных Генеральной прокуратурой Российской Федерации в 2003-2007 гг Из анализа статистических данных, а также обобщения практики прокурорского надзора диссертантом сделан вывод, что органы государственного земельного контроля не обеспечиваю 1 надлежащего выявления земельных правонарушений, деятельность указанных органов не оказывает решающего воздействия на предупреждение и устранение земельных нарушений в стране В то же время существенное увеличение выявляемых прокурорами нарушении по поводу использования земли свидетельствует не только об активизации прокурорского надзора, но и о необходимости постоянного совершенствования его форм и методов
Предложенная классификация типичных нарушений земельного законодательства в теоретическом плане прсдставляе! интерес для определения приоритетов и направлений прокурорского надзора на современном этапе, а в практическом аспекте позволит прокурору при подготовке и проведении надзорной проверки лучше ориентироваться в разнообразных фактических обстоятельствах по поводу использования и распоряжения землей, целенаправленно направлять свои усилия Автор выделяет
1 Типичные нарушения, допускаемые органами, перечисленными в ст 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при приня гии правовых актов в сфере земельных отношений
Нарушения такого рода могут выражаться в виде действий - принятии нормативно-правовых актов, не соответствующих федеральному или региональному законодательству, бездействия - непринятии нормативно-правовых актов, которые органы государственной власти или органы местного самоуправления обязаны были принять в соответствии с трсбова-
пиями федерального или региональною закопода)ельства, в превышении предоставленных полномочий
2 Типичные нарушения допускаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления при управлении и распоряжении землями Среди них особо выделяю 1ся, как представляющие повышенную общественную опасность превышение органами государс1 венной власти и местного самоуправления установленной компетенции, нарушение порядка передачи земель в собственность или аренду из числа земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, незаконный перевод земель из одной ка!егории в другую, предос тавление в собственность земельных участков, ораиичепных в обороюспособно-сти, нарушения требований Налогового кодекса Российской Федерации при установлении порядка и проведении налогообложения земель и др
3 Типичные нарушения, допускаемые ор1анами государственною контроля и надзора, иными органами исполшпельнои власти, осуществляющими функции по оказанию ус чу), управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере землепользования при реализации возложенных па них полномочий не исполняются предос-1авлепные полномочия, не обеспечиваема реальное устранение нарушений, не принимаю юя меры к возмещению ущерба, причиненною нарушениями земельного закопода!ельства, не используется право на обращение в суд с исками при наличии оснований, должностными лицами вышеназванных органов не направляются в органы местного самоуправления материалы о принудительном прекращении права на земельные участки ввиду их ненадлежащего использования, не соблюдаются требования законодательства при привлечении лиц, допустивших правонарушения в сфере земельных отношений, к административной ответственности, не обеспечивается взыскание наложенных штрафов, материалы о нарушениях земельною законодательства, содержащие признаки уголовно наказуемых деяний, не передаются в правоохранительные органы и др
4 Типичные нарушения, допускаемые органами управления и должностными лицами коммерческих и некоммерческих организаций, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами при использовании земель, коюрые выражаются в самовольном занятии земельных участков или использовании их без правоустанавливающих документов, самовольном снятии и перемещении плодородного слоя почвы, невыполнении обязательных мероприятий по улучшению земель и предотвращению процессов, ухудшающих их состояние, использовании земельных участков не по целевому назначению, порче земель пестицидами, агрохимикатами, отходами производства и потребления, уничтожении плодородного слоя почвы, невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, неиспользовании земельных участков и др
В рамках вышеприведенной классификации типичных нарушений автором дана характеристика их отдельных проявлений, способов совершения
Предлагается также изменить законодательство в части регулирования полномочий органов государственною земельною контроля Неопределенность формулировок в виде «имеют право», «вправе палатагь санкции», содержащиеся в положениях об органах государственною коти роля и надзора в сфере земельных отношений и о государственном земельном контроле, создают возможность для бездеятельности этих органов Кроме того, такие формулировки не соотносятся с положениями некоторых других нормативно-правовых актов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором четко определено, что в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении должностные лица контролирующих органов обязаны вынести соответствующее мотивированное определение, Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 1998 г № 224 «Об обеспечении взаимодействия государственных органов по борьбе с правонарушениями в сфере экономики» ус-
шновлена обязанность органов исполни!ельной власш незамедлшельпо информировать соотвеютвующие органы прокуратуры о выявленных правонарушениях в сфере экономики
Во втором параграфе «Особенности прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства» исследована специфика прокурорского надзора в рассматриваемой сфере отношений
При определении предмета прокурорского надзора автор исходит из положений ст 21 Федерального закона «О прокура!уре Российской Федерации», соглашаясь с точкой зрения, высказанной рядом ученых, что правовой акт - это форма исполнения закона, и следовательно, указанная статья регламентирует единое правовое явление исполнение законов физическими и юридическими лицами
Дискуссионным является вопрос об отнесении к обьектам прокурорского надзора крес1ьяпскич (фермерских) хозяйс1в, которые осущес1вляют свою деятельность без образования юридического лица в качестве индивидуальных предпринимателей Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не относит физических лиц к обьектам прокурорского надзора, в связи с чем в научной лшсратуре обоснованно вносились предложения о необходимости закопода1ельпого закрепления индивидуальных предпринимателей в качестве обьеюа прокурорскою надзора Признавая целесообразность такой новации применительно к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», диссерташ при определении предмета надзора за исполнением земельного законода!ельства в качестве обьекта надзора рассматриваег конкретный вид индивидуального предпринимательства - крестьянские (фермерские) хозяйспза
Важное значение, по мнению диссерташ а, имеет установление пределов прокурорского надзора, поскольку их точное обозначение очень важно для определения ведущего положения прокуратуры в системе пра-воохраншельных органов Под пределами прокурорского надзора понимается законодательное ограничение полномочий прокурора
Автор разделяет позиции В Г Мелкумова и АД Берензона, наме-швшими и обосновавшими теоретические подходы к определению пределов прокурорского надзора Диссершл в рамках предложенной учеными концепции и, исходя из анализа пракшки прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, конкрешзировал пределы надзора применительно к земельно-правовым отношениям
В дискуссии по поводу круга нормативно-правовых актов, за исполнением которых надзирает прокурор, диссершпт занял и дополнительно аргументировал позицию тех авторов, которые включают в пределы надзора не только законы, но и указы Президеша Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, принятые на основании и во исполнение прямого указания закона и содержащие механизм его реализации
Не менее осфой являемся проблема соотношения прокурорскою надзора и деятельности конфолирующих органов Анализ практики надзора свидетельствует о том, чю прокуроры не всегда четко различают грань между сферами своей деятельности и деятельности органов государ-с твенного контроля
Цели и задачи прокурорского надзора в рассмафиваемой сфере отношений обусловлены общими целевыми установками, определенными для прокурорского надзора за исполнением законов в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», а также сфатегической и текущей политикой государства по отношению к земельным ресурсам
Цель надзора за исполнением земельного законодателыпва определена как обеспечение средствами прокурорского надзора верховенства закона, правопорядка при предоставлении, изьятии, переводе из одной категории в другую, обороте, использовании и охране земель, осуществлении земельного реформирования, устранение нарушений законов и способствующих им причин и условий, предупреждение новых правонарушений, уменьшение в конечном итоге количества земельных правонарушении
и, как следствие эюго, укрепление законности в сфере земельных правоотношений
Задачи прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства тесно связаны с ею предметом и формулируются исходя из особенностей современной конкретно-исторической ситуации, указывающей на высокую степень актуализации проблемы поддержания законности при исполнении земельною законодательства средствами прокурорского надзора
В главе 3 «Основные направления совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства» предложены возможные пути совершенствования методики осуществления прокурорского надзора в рассматриваемой сфере отношений
Автором подчеркивается, что комплексных научных работ по организации прокурорскою надзора за исполнением земельного законодательства до сих пор не проводилось, поэтому настоящая диссертационная работа является первой, в которой поставлены вопросы и сделана попытка всестороннего разрешения проблем организации прокурорского надзора в рассматриваемой сфере отношении с учетом законодательных новелл последних лет и итогов реализации земельной, судебной и административной реформ
В первом параграфе «Актуальные вопросы методики и тактики прокурорского надзора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений земельного законодательства» при исследовании особенностей методики и тактики прокурорского надзора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений земельного законодательства показаны их отличительные характеристики В качестве определяющего постулата для построения методики прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства автор исходит из того, что в каждой конкретной надзорной ситуации необходимо избрание действий, исключающих под-
мену иных государегвеиных органов и вторжение прокурора в оперативно-хозяйс гвенную деятельное 1 ь
Рассмотрены различные концепции методики проведения прокурорской проверки, в основу нос>роения меюдики осуществления надзора за исполнением земельного законодательства положена концепция, предложенная ВП Рябцсвым Разработана (актика подготовки прокурора к проведению проверки исполнения земельного законодательст ва органами государственной власти, органами местного самоуправления, органами контроля и управления, которая заключается в конкретизации поставленных задач и целей, объектов и сроков проверки перед каждым исполнителем, изучении различных видов информации по исследуемым вопросам, подборе и анализе нормативных акюв, относящихся к рассматриваемой сфере отношений, формировании круга конкретных вопросов, подлежащих выяснению
На основании анализа законода!ельс[ва, ею недостатков и пробелов, а также надзорной практики, 01 ражая особенности проведения проверок исполнения земельного законодательства, авюр классифицировал вопросы, которые целесообразно ставить перед специалис1ами в рассматриваемой сфере отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов государственного контроля и управления Эти методические разработки имеют непосредственное практическое значение и могут быть применены при проведении прокурорских проверок различных аспектов исполнения земельного законодательства
Во втором параграфе «Совершенствование планирования и информационно-аналитической деятельности прокурора при осуществлении надзора за исполнением земельного законодательства» автором на основе изучения практики прокурорского надзора обосновывается важность тщательной подготовки проверки, классифицированы ее этапы, такие, как информационное обеспечение, аналитическая работа, планирование, расстановка кадров, распределение обязанностей, научно-
меюдическое, материально-техническое обеспечение, координация деятельности правоохранительных органов
Особое внимание для успешного проведения надзорных проверок уделено способам получения достаточной информации С этой целью в диссертации приведен систематизированный перечень органов государственного контроля и управления, располатающих информацией о возможных нарушениях в сфере землепользования с конкретным указанием материалов и документе, из которых эту информацию можно почерпнуть С учетом правовою статуса, типичных надзорных ситуаций разработаны схемы проверочных действий прокурора в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах государственного контроля и управления в сфере землепользования
На основании проведенною исследования автором сделан вывод о гом, что рациональная ортантпация получения необходимых сведении, четкое выделение источников информации определяют резулыативность проверки, позволяют прокурор построить ее ошимальным образом, сделать с большой степенью вероятности предположения о возможных видах нарушений законодательства, определить круг лиц, к которым в процессе проверки следует проявить особое внимание, как к потенциальным нарушителям законов, а также выявить причины и условия совершения правонарушений при исполнении земельною ¡аконодателынва и наметить пути к их устранению
В третьем параграфе «Совершенствование применения мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения земельного законодательства» рассмафиваюгся возможные пути повышения результативности актов реагирования
Автором диссертации проведен анализ более 500 актов реагирования прокуроров городского и районнот о звена за период 2002 - 2007 гг (представления, протесты, предостережения), что позволило установить их наиболее типичные недостатки низкий уровень качественных характеристик,
неполнота и небрежность оформления, что негативно влияет на эффективность надзора, состояние законности, умаляет авторитет органов прокуратуры
В связи с изложенным сделан вывод о необходимости законодательного определения порядка внесения актов прокурорского реагирования и правовой регламентации обязательных атрибутов гаких актов
Одним из направлений совершенствования прокурорского надзора является точность выбора и применения мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения, в связи с чем в диссертации показана специфика осуществления такого выбора, выделены особенности тактики принесения протестов на противоречащие земельному законодательству правовые акты, внесения представлений об устранении нарушений, предъявления исков и участия прокурора в рассмотрении в судах дел, связанных с нарушением земельного законодательства
По мнению диссертанта, прокуроры не в полной мере используют значительный предупредительный потенциал, который содержит применение такой меры реагирования, как предостережение для предотвращения совершения нарушений Своевременное внесение этой меры реагирования могло бы способствовать предотвращению совершения нарушений в правотворческой дея гельности органов государственной власти и органов местного самоуправления До сих пор выявляются многочисленные и широко распространенные факты непринятия органами местного самоуправления нормативных правовых актов, устанавливающих предельные нормы для предоставления земельных участков под индивидуальное жилищное строительство, которые должны были быть приняты во исполнение требований Земельного кодекса Российской Федерации, вступившего в силу 30 октября 2001 т
В заключении в кратком виде излагаются основные результаты диссертационной работы
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы
А) в изданиях, рекомендованных ВАК'
1 Надзор за исполнением законодательства о землепользовании // Законность 2004 № 2 (0,4 п л ) (в соавторстве с И С Викторовым, авторство не разделено)
2 Государственный земельный контроль // Законность 2007 № 9 (0,4 п л)
Б) в других изданиях
3 Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о крестьянском (фермерском) хозяйстве // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью Сборник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре Российской Федерации М , 1994 № 150 (0,4 п л )
4 Государственный контроль и прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства II Научная информация по вопросам борьбы с преступностью Сборник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре Российской Федерации М , 1996 № 152 (0,4 п л )
5 Прокурорский надзор за исполнением законодательства о крестьянском (фермерском) хозяйстве научно-методическое пособие М, 1997 (2 п л ) (в соавторстве с В Б Ястребовым, авторство не разделено)
6 Прокурорский надзор за исполнением законов в деятельности органов контроля в сфере экономики методические рекомендации М, 1998 (0,4 п л ) (в соавторстве с И С Викторовым и др , авторство не разделено)
7 Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства Российской Федерации научно-методические рекомендации М, 1998 (1,6 п л) (в соавторстве с Ю Г Червяковой, авторство не разделено)
8 Прокурорский надзор за соблюдением законодательства при осуществлении прав собственников и пользователей земельных участков //
Научная информация по вопросам борьбы с преступностью Сборник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре Российской Федерации M , 1998 № 158 (0,4 ri л )
9 Основные проблемные вопросы, относящиеся к повышению организации прокурорских проверок исполнения земельного законодательства // Научная информация по вопросам борьбы с преступное 1ыо Сборник НИИ проблем укрепления законное!и и правопорядка при Генеральной Прокурат-уре Российской Федерации M , 1999 (0,3 п л )
10 Прокурорский надзор за исполнением законода!ельства, направленного на обеспечение сохранности государственной собственности, целевое использование бюджешых среден? в ai ропромышленном комплексе научно-методические рекомендации М, 1999 (2 ri л) (в соавюрстве с H Я Зябкиной, авторство не разделено)
11 Правовое обеспечение рационального использования и охраны земель // Нормативно-правовое и инсфуктивно-методическое обеспечение природоохранной деятельное!и Сборник 1 (ИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации M , 2000 (0,4 п л )
12 О состоянии законности в экономической и социальной сферах // Состояние законности в Российской Федерации (1998 - 2000) аналишче-ский доклад M, 2000
13 Надзор за законностью в деятельности государственных органов, осуществляющих конфоль в сфере землепользования и агропромышленного комплекса II Органы государственного кошроля за соблюдением законодательства в экономике и социальной сфере Российской Федерации функциональные полномочия, правоприменительная практика, прокурорский надзор Сборник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной npoi<ypaiype Российской Федерации M , 2003 (0,5 п л ) (в соавюрстве с В А Алиевым, авторство не разделено)
14 Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением земельного закопода1Сльсгва Российской Федерации научно-методические рекомендации М , 2003 (2 п л ) (в соавюрсгве с И С Викторовым и В Р Кузьменко, ав юре г во не разделено)
15 Защита конституционных прав граждан па землю мерами прокурорского надзора // Ма1ериалы 2-го Международною семинара «Роль Российской прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина Роль компетентных органов прокуратуры в вопросах экстрадиции и оказания правовой помощи по уголовным делам» М , 2004 (0,3 п л )
Подписано в печать 29 04 2008 Формат 60\90/1 б Бумага офсетная Печать офсегная Печл 1 2 Тираж 100 экз Заказ №51
Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации 123022 г Москва ул 2-я Звенигородская, 15
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Ашиткова, Татьяна Васильевна, кандидата юридических наук
Введение
1. Состояние и актуальные вопросы правового регулирования прокурорского надзора за исполнением земельного законодатель
1.1. Государственно-правовое регулирование земельных отношений в России.
1.2. Развитие правового регулирования земельных отношений в постсоветской России.
1.3. Характеристика правового регулирования современной земельной реформы.
2. Состояние организации и осуществление прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства
2.1. Состояние законности в сфере земельных отношений.
2.2. Особенности прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
3. Основные направления совершенствования организации прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства 3.1. Актуальные вопросы методики и тактики прокурорского надзора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений земельного законодательства.
3.2. Совершенствование планирования и информационно-аналитической деятельности прокурора при осуществлении надзора за исполнением земельного законодательства.
3.3. Совершенствование применения мер прокурорского реагирования на выявленные нарушения земельного законодательства.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства"
Актуальность исследования. Земля - важнейшее природное богатство. Она является основой жизии и деятельности человека, общественного производства, условием существования человеческого общества. Определение правового статуса земли всегда являлось важнейшим вопросом государственной политики. От его решения зависят темпы и уровень экономического и социального развития, политическая стабильность общества, поэтому закономерно, что изменение земельных отношений стало одним из основных элементов процесса реформирования, происходящего в России в последние десятилетия.
Реализация двух из четырех приоритетных национальных проектов — «Развитие агропромышленного комплекса» и «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» непосредственно зависит от состояния законности в сфере земельных отношений. В то же время прокурорская статистика свидетельствует о неблагополучном состоянии законности при реализации национальных проектов. Так, в 2007 г. прокурорами выявлено 24,8 тыс. нарушений в сфере обеспечения граждан доступным и комфортным жильем и 10,6 тыс. -в сфере развития АПК, внесено соответственно 6,5 тыс. и 2,9 тыс. представлений.
Глобальные процессы национализации и приватизации земли, включение земли в экономический оборот, введение платности землепользования имели своим результатом не только позитивные результаты, но и негативные последствия. Неполнота и противоречивость правовой базы, недостатки государственного регулирования земельных отношений, которые выразились в частой реорганизации органов государственного земельного контроля, повлекли за собой многочисленные нарушения земельного законодательства, число которых имеет тенденцию к неуклонному росту. С 2002 г. количество выявленных прокурорами нарушений законодательства о землепользовании выросло в 4,7 раза и составило в 2007 г. более 143 тыс., в том числе за тот же период увеличилось число выявленных незаконных правовых актов до 32,2 тыс. (в 3,2'раза), принесенных протестов - до 33,4 тыс. (в 3,3 раза), в 7 раз больше направлено исков в суды (19,3 тыс.).
Повсеместно нарушается порядок предоставления земель, не проводятся необходимые конкурсы и аукционы по продаже земельных участков или права на заключение договора их аренды, нарушается порядок проведения торгов; не исполняется законодательство о- государственной регистрации прав на земельные участки; распространено невнесение платежей за землю; вводятся необоснованные льготы по земельному налогообложению; нарушается законодательство об охране и рациональном использовании земель; большие массивы земель, в том числе сельскохозяйственного назначения, не используются.
На совместном заседании коллегий Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации и Министерства сельского хозяйства Российской Федерации 14 июня 2007 г. отмечено неудовлетворительное состояние законности в сфере земельных, отношений, особо подчеркнуто негативное влияние неправомерных действий должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, отмечена ненадлежащая реализация уполномоченными государственными контролирующими органами возложенных на них функций. Было констатировано, что по итогам прокурорских проверок в сфере земельных отношений в 2006 - 2007 гг. выявлено более 25 тыс. нарушений законодательства, в целях устранения которых внесено свыше 7 тыс. представлений, должностным лицам объявлено около 500 предостережений о недопустимости нарушений закона, принесено свыше 10 тыс. протестов на незаконные правовые акты, возбуждено 2,6 тыс. дел об административных правонарушениях.
На фоне неблагополучного состояния законности в сфере земельных отношений в практике прокурорского надзора ощущается потребность в выработке новых эффективных и действенных приемов и методов обнаружения и устранения нарушений земельного законодательства.
Названные факторы обусловили выбор темы и основных направлений исследования.
Изучение юридической литературы позволило сделать вывод о том, что ' до сих пор не нашел научного решения такой важный вопрос теории прокурорского надзора, как место прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства в общей структуре прокурорского надзора, недостаточно четко обозначены задачи, не определен предмет надзора в рассматриваемой сфере отношений. Отсутствует современная методика выявления нарушений земельного законодательства.
Степень научной разработанности темы. Одной из причин настоящего исследования является недостаточная разработанность теоретических и практических аспектов темы. В диссертационных работах В.А. Алиева, М.В. Клепоносовой, Э.Б. Хатова, Ю.Г. Червяковой рассматривались лишь отдельные проблемы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, в то же время прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства как целостное комплексное явление юридической науки в современных правовых условиях не был непосредственным предмег том исследования.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие при реализации полномочий прокурора в процессе осуществления надзора за исполнением земельного законодательства.
Предметом исследования являются нормы российского законодательства, регламентирующие надзорную деятельность прокуратуры в сфере земельных правоотношений; практика применения этих правовых норм, а также существующие теоретические разработки проблем прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
Цель исследования - разработка теоретических положений и практических рекомендаций по правовому регулированию и организации прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих исследовательских задач:
1) определение предмета прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства; конкретизация целей, задач, пределов и основных направлений надзора в рассматриваемой сфере отношений на современном этапе развития общества;
2) анализ, обобщение и систематизация недостатков актов прокурорского реагирования; разработка и внесение предложений по совершенствованию применения средств реагирования на выявленные нарушения;
3) на основе анализа практики прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства выявление его особенностей и определение роли в укреплении законности в сфере земельных отношений;
4) разработка научно обоснованных методики и тактики деятельности прокурора по выявлению, устранению и предупреждению нарушений при осуществлении надзора за исполнением земельного законодательства;
5) разработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность прокурора при осуществлении надзора за исполнением земельного законодательства.
Методологической основой исследования являются комплексный и системный подходы, обеспечивающие всесторонность проведенного анализа и сделанных выводов по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
В ходе исследования автором применялись общенаучные, частные и специальные методы познания: диалектический, исторический, индуктивный, дедуктивный, обобщения, описания, абстрагирования, сравнения, формально-логический, сравнительно-правовой, аналитический, статистический, экспертная оценка.
Теоретической основой диссертации являются труды ведущих ученых:
- в области прокурорского надзора: А.И. Алексеева, В.И. Баскова, С.И. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова, В.К. Звирбуля, С.А. Емельянова, А.Х. Ка-зариной, В.В. Клочкова, В.Г. Мелкумова, В.П. Рябцева, А.Я. Сухарева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.
- в области аграрного и земельного права: С.А. Боголюбова, Г.Е. Быст-рова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, Ю.Г.Жарикова, И.А. Иконицкой, Н.И. Калинина, О.М. Козырь, Н.И. Комова, О.И. Крассова, Т.В. Петровой, Г.В. Чубукова и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечены результатами:
- анализа материалов проверок исполнения земельного законодательства, проведенных Генеральной прокуратурой Российской Федерации совместно с НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 1998 - 2007 гг., в которых автор принял активное участие;
- проведенных диссертантом в 2003 - 2007 гг. обобщений докладных записок прокуроров около 50 субъектов Федерации;
- анализа более 500 актов прокурорского реагирования районного и городского звена. В процессе исследования проанализированы показатели прокурорской статистики по форме «Г1» за 2002 — 2007 гг., отчеты об осуществлении государственного земельного контроля Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, статистические данные Федеральной службы государственной статистики.
Научная новизна исследования заключается в обосновании теоретических положений и в предложении комплекса практических мер, направленных на совершенствование прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства.
На основании анализа научных разработок и обобщения практики прокурорского надзора автором внесено новое концептуальное предложение об уточнении круга объектов, исполнение законов которыми входит в предмет прокурорского надзора; обозначены цели, задачи и пределы надзора с учетом специфики земельных отношений.
Разработана методика осуществления прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления, органами, осуществляющими различные виды государственного контроля и надзора по поводу землепользования; оказывающими государственные услуги в сфере землепользования, а также органами управления и должностными лицами коммерческих и некоммерческих организаций, крестьянскими фермерскими хозяйствами.
Выявлены пробелы и коллизии в правовом регулировании земельных отношений, предложены пути решения поставленных правовых проблем.
Положения, выносимые на защиту:
1. Вывод о том, что прокурорский надзор за исполнением земельного законодательства является особо значимым, актуальным и приоритетным направлением деятельности органов прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в России, а также непременным условием успешной реализации приоритетных национальных проектов «Развитие агропромышленного комплекса» и «Доступное и комфортное жилье - гражданам России».
Такое утверждение основано на следующих базовых критериях:
- состояние законности в рассматриваемой сфере общественных отношений определяет экономическое благосостояние страны, политическую и социальную стабильность общества;
- нарушения земельного законодательства имеют широкую распространенность и устойчивую тенденцию к росту, представляют собой повышенную общественную опасность и затрагивают интересы личности и государства;
- нормы земельного законодательства отличаются императивностью и охранительным характером;
- общественные отношения, регулируемые нормами земельного законодательства, имеют очевидную перспективу развития и тесную, часто доминирующую, взаимосвязь с иными общественными отношениями в сфере экономики.
2. Вывод о том, что предметом прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства является:
- соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение органами федеральной исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами законов, действующих на территории Российской Федерации в сфере земельных отношений, а также таких подзаконных правовых актов, которые изданы высшими органами государственной власти страны на основании и во исполнение требований федеральных законов и содержат механизм их реализации; соответствие законам правовых актов, издаваемых вышеуказанными органами и должностными лицами.
3. Предложена классификация нарушений земельного законодательства, включающая: типичные нарушения, допускаемые органами перечисленными в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» при принятии правовых актов в сфере земельных отношений; типичные па-рушения, допускаемые органами государственной власти и органами местного самоуправления при управлении и распоряжении землями; типичные нарушения, допускаемые органами государственного контроля и надзора, иными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по оказанию услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере землепользования при реализации возложенных на них полномочий; типичные нарушения, допускаемые органами управления и должностными лицами коммерческих и некоммерческих организаций, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами при использовании земель.
4. Разработан комплекс теоретических основ и подходов к практическому решению вопросов методики проведения прокурорских проверок исполнения земельного законодательства, представляющий собой систему научных знаний и основывающихся на них рекомендаций о способах и приемах выявления нарушений земельного законодательства, их причин и способствующих им условий, контролю за действенностью актов прокурорского реагирования.
5. Обоснована необходимость создания самостоятельного полномочного федерального органа исполнительной власти, на который было бы возложено выполнение основных контрольных функций за исполнением земельного законодательства, требований охраны земель, а также координация деятельности других органов, осуществляющих государственный земельный контроль.
По мнению автора, наделение такими полномочиями Роснедвижимо-сти, соединившей в себе функции и контрольного и исполнительного органа (ведение государственного земельного кадастра и кадастра объектов недвижимости, проведение территориального землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель) снижает эффективность выполнения такой важной, самостоятельной, значимой функции, как осуществление государственного земельного контроля, что негативно отражается на результативности этого вида государственной деятельности и, в конечном итоге, приводит к ухудшению состояния и неэффективному использованию земель в нашей стране.
6. Внесены предложения пормативпо-правового характера:
6.1. авторский проект изменений редакции ст. 23, 24, 251 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предусматривающий определенные формальные требования к актам прокурорского реагирования;
6.2. проект указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об усилении прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства», определяющий задачи и наиболее актуальные направления надзора в рассматриваемой сфере отношений, а также меры по повышению его эффективности;
6.3. изменения и дополнения в п.п. 9 и 10 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 689, где предлагается сформулировать полномочия государственных инспекторов по использованию и охране земель, не только как права, но и как обязанности.
Неопределенность формулировок в виде «имеют право», содержащихся в вышеуказанном нормативном акте, создает возможность для уклонения от исполнения предоставленных полномочий государственными инспекторами по использованию и охране земель, на что часто указывают прокуроры по результатам проводимых надзорных проверок.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования заключается в том, что сделанные в ходе его проведения выводы и предложения вносят определенный вклад в систему научных знаний в области земельного права и прокурорского надзора, обеспечивая целостное представление о прокурорском надзоре за исполнением земельного законодательства как самостоятельного направления деятельности органов прокуратуры в условиях современного этапа государственного строительства. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в целях совершенствования действующего законодательства, регулирующего прокурорский надзор и отдельные вопросы земельных отношений; в практической деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением земельного законодательства; в процессе обучения прокурорских работников в системе повышения квалификации кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, студентов в высших юридических учебных заведениях.
Результаты исследования могут быть применимы для дальнейших научных разработок проблем прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства; подготовки научно-методических пособий для прокуроров.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения исследования были использованы при выступлениях с докладом о защите конституционных прав граждан на землю мерами прокурорского надзора на Международном семинаре «Роль российской прокуратуры в защите прав и свобод человека и гражданина», лекциями по различным аспектам прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства перед коллективами прокурорских работников Тверской и Московской областных прокуратур, слушателями Института повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, на семинаре-совещании старших помощников прокуроров Центрального федерального округа по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления в Генеральной прокуратуре Российской Федерации.
Отдельные выводы и положения диссертационной работы использовались в 2002 - 2007 гг. при подготовке информационно-аналитических документов Генерального прокурора Российской Федерации в сфере использования и оборота земель (информационные письма об усилении надзора за исполнением земельного законодательства, направленные прокурорам субъектов Российской Федерации для использования в практической работе; представления в федеральные органы исполнительной власти; информации Президенту и Правительству Российской Федерации).
Структура диссертации определена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов, приложений.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Ашиткова, Татьяна Васильевна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате проведенного исследования автором сделаны следующие выводы, имеющие принципиальное значение для организации прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства и укрепления законности в рассматриваемой сфере:
1. Состояние законности при исполнении земельного законодательства следует расценивать, как неудовлетворительное, имеющее неблагоприятную тенденцию к росту правонарушений. В условиях перманентной на протяжении всех лет перестройки реорганизации (около 15 раз) органов государственного земельного контроля, низком уровне исполнительской дисциплины, выражающемся в формальном проведении проверок, нарушении порядка их осуществления, непринятии необходимых мер по устранению и пресечению правонарушений, прокурорский надзор видится наиболее действенной силой, обеспечивающей реальное выявление и устранение нарушений земельного законодательства.
2. Для совершенствования прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства, целенаправленного сосредоточения усилий на наиболее проблемных участках необходимы четкие определения предмета, объектов, пределов надзора, роли прокурорского надзора в укреплении законности в сфере земельных отношений.
Разработанный в диссертации комплекс теоретических основ и подходов к практическому решению вопросов методики проведения прокурорских проверок исполнения земельного законодательства, представляющий собой систему научных знаний и основывающихся на них рекомендаций о способах и приемах выявления нарушений земельного законодательства, их причин и способствующих им условий, призван способствовать повышению эффективности надзора за исполнением земельного законодательства.
3. Из проведенного анализа актов прокурорского реагирования, продемонстрировавшего широкую распространенность фактов применения мер прокурорского реагирования с низким уровнем качества, неполнотой атрибутов, автором сделан вывод о необходимости дополнительной законодательной регламентации содержания актов прокурорского реагирования, в связи с чем в целях повышения упорядоченности и единообразия применения актов реагирования, повышения их качества предложены соответствующие дополнения ст. 23,24, 251 Закона о прокуратуре.
Представляется необходимым в дальнейшем разработать специальную отдельную часть Закона о прокуратуре, в которой были бы сосредоточены все процессуальные аспекты ее деятельности.
4. Нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность прокуроров при проведении надзора за исполнением земельного законодательства, а также органов, осуществляющих государственный земельный контроль, имеет ряд существенных недостатков и пробелов для восполнения которых автором:
- обоснована необходимость создания самостоятельного полномочного федерального органа исполнительной власти, на который было бы возложено выполнение основных контрольных функций за исполнением земельного законодательства, требований охраны и использования земель, а также координация деятельности других органов, осуществляющих государственный земельный контроль;
- разработан проект указания Генерального прокурора Российской Федерации «Об усилении прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства», определяющий задачи и наиболее актуальные направления надзора в рассматриваемой сфере отношений, а также меры по повышению его эффективности;
- предложены изменения и дополнения в п.п. 9 и 10 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. № 689, где предлагается сформулировать полномочия государственных инспекторов по использованию и охране земель, не только как права, но и как обязанности. Неопределенность формулировок в виде «имеют право», содержащихся в вышеуказанном нормативном акте, создает возможность для уклонения от исполнения предоставленных полномочий государственными инспекторами по ис пользованию и охране земель, на что часто указывают прокуроры по результатам проводимых надзорных проверок.
