Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства

Игонина, Надежда Александровна

Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательстватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.11 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства»

На правах рукописи

Игонина Надежда Александровна

Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства

12.00.11 - судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура.

| Автореферат диссертации на соискание ученой степени

» кандидата юридических наук

Москва - 2003

Работа выполнена в Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Научный руководитель

кандидат юридических наук Викторов Иван Степанович Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Винокуров Юрий Евгеньевич кандидат юридических наук Женетль Светлана Закошуовна

Ведущая организация

Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова

диссертационного совета 170.001.01 Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации по адресу: 123022, Москва, ул.2-я Звенигородская, д.15. актовый зал.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Научно-исследовательского института проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации.

Защита состоится "

заседании

Автореферат разослан 2003

г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук

Е.А.Маркина

' 162/1

■ з

Общая характеристика диссертации

Актуальность темы исследования. Во многих развитых странах с рыночной экономикой в двадцатом веке повысилась роль государства в экономической и финансовой сферах, и Российская Федерация здесь не исключение.

В России развитие рыночных отношений, принятие Конституции 1993 года, становление демократического государства повлекли изменения в государственных финансах, в финансовой системе, в частности, в бюджетной, породили новую бюджетно-правовую базу.

Перед современным Российским государством встали серьезнейшие задачи обращения бюджета в инструмент макроэкономической, финансово-стабилизационной политики, имеющий социальные ориентиры.

Проблемы эффективности и прозрачности государственных финансов, полноты и достоверности доходных источников, рациональности расходных потоков, сопряженности прогнозных и бюджетных приоритетов стали решаться посредством активного применения бюджетных норм на практике, а также путем осуществления контрольно-надзорных функций государственных институтов за исполнением бюджетного законодательства.

Однако оформление бюджетно-правового поля происходило далеко непросто. Состояние законности в кредитно-финансовой сфере на сегодняшний день свидетельствует о значительной распространенности нарушений бюджетного законодательства, которые дестабилизируют и тормозят экономические реформы, проводимые в стране, подрывают доверие иностранных инвесторов к России как к экономическому партнеру, снижают уровень конкурентоспособности государства на мировом рынке, благоприятствуют оттоку бюджетных средств в предприятия негосударственных форм собственности и необоснованному обогащению частных лиц за счет государства.

Только за 2000-2001 гг. ревизионными органами Минфина вскрыты факты незаконного расходования и недостачи бюджетных средств на сумму 35 млрд.руб.

831, 6 млн.руб., по которым предъявлены штрафные санкции в размере 463,7 млн. руб.1

Широкое распространение получили факты хищений и нецелевого использования бюджетных средств в 2002 году. В ходе контрольных мероприятий, проведенных контрольно-ревизионными органами Минфина РФ, выявлены факты финансовых нарушений на сумму 62 412 млн руб.2

В ряде регионов трансферты, получаемые из федерального бюджета, направлялись не по целевому назначению, результатом чего явились отток средств в коммерческие структуры, расхищение денежных средств, задержки с выплатой пенсий, пособий и заработной платы работникам бюджетной сферы. Не изжита практика размещения бюджетных средств в коммерческих банках.

Обеспечение законности в бюджетной сфере является важнейшим условием нейтрализации дестабилизационных процессов, наблюдающихся ныне в обществе, основой функционирования институтов государственного управления, обороны страны, сил правопорядка, образования, культуры, медицины.

С учетом исключительной важности места, которое занимают бюджетные правоотношения в экономике, наряду с проблемами совершенствования бюджетного законодательства в настоящее время остро встает вопрос усиления контрольно-надзорных функций государства за его исполнением.

' Ларьков А Н., Викторов И.С., Виноградова Л К, Юсуфов А.Ш., Афанасьев А.Ю., Бут Н Д. Состояние законности в экономике, социальной сфере и административной деятельности Аналитический доклад // в сб. Состояние законности в РоссуВсрй Федерации (2000-2001 гг.). под ред. Алексеева А.И. М., 2002 . С.38,39.

2 По данным Минфина Россйи контрольно-ревизионными органами Минфина РФ в 2002 г. проведено 44 615 ревизий и проверок, в ходе Которых выявлены факты финансовых нарушений на сумму 62 412 млн руб. Информация от 11.03.03 г. №09-02-14/570.

В научном исследовании проведен анализ представленной в динамике картины социально-экономического уровня развития России, бюджетно-правовой базы, а также состояния прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в период 90-х гг. 20 века - начала 21 века, результаты которого подтвердили необходимость поиска новых научно-практических подходов, методов, способов, тактических приемов в осуществлении контрольно-надзорных функций за исполнением бюджетного законодательства.

Во избежание финансовых нарушений с бюджетными средствами, предотвращения социальной напряженности, вызванной недофинансированием социально-экономических проектов, перед органами прокуратуры встала задача постоянного, в рамках предоставленных полномочий, осуществления надзора за исполнением бюджетного законодательства, начиная с момента зарождения бюджетного процесса: анализа прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, заканчивая изучением отчета об исполнении бюджета.

Однако глобальность бюджетных правоотношений, их обусловленность экономическими процессами, привязка к экономическим категориям, основанным на расчетах, строго обозначенные временные границы отношений, специфика бюджетного права значительно усложняют деятельность прокурора по осуществлению надзора за исполнением бюджетного законодательства, требуют от него глубоких знаний, профессионального роста, мобильности усилий, а главное, постоянного поиска новых эффективных подходов к организации надзора.

Учитывая, что современное бюджетное законодательство еще недостаточно совершенно и практика его применения только нарабатывается, вопросы прокурорского надзора за его исполнением нуждаются в развернутом системном освещении как с теоретических, так и с научно-обоснованных практических позиций.

Разрешение теоретических и практических проблем данного направления прокурорского надзора с каждым годом приобретает все больший интерес у теоретиков прокурорского надзора.

Вопросы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства рассматривались в рамках надзора за исполнением финансового зако-

нодательства.3 Достаточно полно исследованы отдельные направления прокурорского надзора, в частности, проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих в процессе формирования доходов бюджетов4.

Исследованию вопросов прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства посвящена диссертация Скачковой А.Е., в которой рассмотрены некоторые теоретические и организационно-методические особенности данного направления надзора.5

Вместе с тем, комплексного исследования теоретических проблем прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства и одновременно практики его применения с системным анализом основных направлений надзора за исполнением бюджетного законодательства не проводилось, хотя потребность исследования указанных вопросов в их совокупности и взаимосвязи с каждым годом становится все острее.

Современная Россия требует качественно новых подходов к обеспечению законности в сфере экономики и финансов, а значит, и новых научно-обоснованных методик осуществления надзорных мероприятий в бюджетной сфере.

Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы и направления исследования. Настоящее диссертационное исследование посвящено проблемам прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, в котором впервые вопросы сущности данного направления надзора рассматриваются с позиции определения его формы и содержания, выделяются наиболее существенные особенности надзора. В целях его совершенствования и оптимизации деятельности органов прокуратуры предлагаются новые подходы к организации надзора, а также частные методики основных направлений прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.

Объект исследования составили общие, объективно существующие процессы и явления, возникающие в ходе осуществления прокурорского над-

3 Кречетов Д В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства РФ// автореф. на соискание учен, степен. кандидата юридич. наук. М.2002 г.

4 Насонов Ю.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов о формировании доходной части бюджета. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.2003.

5 Скачкова А.Е. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Теоретические и организационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства СПБ. 2003.

зора за исполнением бюджетного законодательства, проблемы теории и практики, тактики и методики осуществления надзора, а также совокупность правоотношений, возникающих в процессе формирования, исполнения, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы, законодательная основа бюджетных правоотношений, ее применение в судебной практике.

Предметом исследования явились: проблемы, связанные с определением понятия и сущности прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства; особенности прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, в том числе, вопросы повышения его эффективности, проблемы правоприменения бюджетных норм на практике.

В соответствии с предметом исследования автор работы на основе анализа теории и практики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, положений бюджетного законодательства, практики его реализации стремится определить сущность прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства через обозначение его места не только в проку-рорско-надзорном праве, что впервые было определено Скачковой А.Е. в диссертации "Теоретические и организационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства", но и через обозначение его места в предмете правового регулирования прокурорско-надзорного права; сформулировать основные начала прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства и некоторые научно-практические рекомендации по его осуществлению, способствующие повышению эффективности данного направления надзорной деятельности.

Цель исследования. Основная цель научной работы состояла в формировании комплексного подхода к разрешению проблем прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, в разработке системы теоретических положений, практических рекомендаций, предложений по совершенствованию законодательства о прокурорском надзоре и бюджетного законодательства, применение которых позволило бы своевременно предупредить, выявить и пресечь нарушения в бюджетной сфере, должным образом с помощью современных технических средств, компьютерных технологий организовать надзор, обеспечив тем самым активную роль прокуратуры в деле укрепления законности в бюджетной сфере.

В рамках поставленной цели были выделены следующие задачи:

- обозначение места и роли прокуратуры в государственном механизме регулирования бюджетных правоотношений;

- определение понятия и сущности прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, в том числе, через его место в предмете правового регулирования прокурорско-надзорного права;

- формулирование основных начал прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства;

- определение предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства;

- разработка теоретических основ тактики работы прокурора по надзору за исполнением бюджетного законодательства;

- установление способов и средств организации работы прокурора по надзору за исполнением бюджетного законодательства;

- разработка научно-обоснованных методик осуществления отдельных направлений прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.

Методология исследования

Под методологией данного диссертационного исследования следует понимать те принципы, а также методы исследования, которые использовались для познания предмета прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства и получения научного результата данной работы.

Методологическими являются следующие принципы: научности, объективности, познаваемости, развития, историзма, единства теории и практики.

В процессе исследования проблем и особенностей прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства за основу брался общенаучный диалектический метод познания.

В общем виде метод настоящей научной работы носит комплексный характер, так как состоит из совокупности приемов (методов), с помощью которых обеспечивается исследование сущности и особенностей прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, таких, как метод сравнительного правоведения, обращения к другим наукам, логический, системно-структурный, исторический, статистический, метод живого познания, а также методологические положения общей теории права.

Логический метод был положен в основу при формулировании системы основных теоретических положений данной работы.

Логический метод в совокупности с историческим были положены в основу анализа социально-экономического и политического уровня развития России, правовой базы, регламентирующей бюджетные правоотношения, а также состояния прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в период 90-ых годов 20 века - начала 21 века.

С помощью системно-структурного метода изучалась структура построения бюджетных правоотношений, выделялся предмет прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, устанавливались его особенности

Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области прокурорского надзора: А.И.Алексеева, В.И.Баскова, С.Г.Березовской, А.Д.Бойкова, А.Д.Берензона, В.Г.Бессарабова, Л.А.Быкова, И.С.Викторова,

A.А.Власова, Ю.Е.Винокурова, А.Ю.Винокурова, В.В.Гаврилова, В.Г.Даева,

B.К.Звирбуля, Д.А.Звягинцева, А.Х.Казариной, А.Б.Карлина, Д.В.Кречетова, В.В.Клочкова, Б.В.Коробейникова, А.Н.Ларькова, В.Д.Ломовского, Т.Л.Маркелова, М.Н.Маршунова, В.Г.Мелкумова, А.Р.Михайленко, Л.Н.Николаевой, В.Н.Осипкина, В.П.Рябцева, А.Я.Сухарева, Ю.И.Скуратова, К.Ф.Скворцова, А.Ф.Смирнова, Б.М.Спиридонова, А.Е.Скачковой, ВЛ.Чеканова, A.A. Чувилева, А.Н.Чувилева, В.И.Шинда, В.Б.Ястребова, и.др.

Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды ученых в области финансового права: В.А.Андреева.

A.М.Бабича, О.В.Болтиновой, Л.К.Вороновой, О.Н.Горбуновой,

B.Исправникова, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина, Ю.А.Крохиной, М.И.Пискотина, Н.Д.Погосяна, Е.А.Ровинского, А.Д.Селюкова, Н.И.Химичевой, A.A. Ялбулганова; труды ученых в области права и истории:

C.С.Алексеева, С.Братуся, Л.И.Дембо, О.С.Иоффе, Н.Д.Казанцева, В.Н.Кудрявцева, В.В.Лазарева, А.А.Пионтковского, М.Д.Шаргородского, Р.О.Халфиной. В.М.Чхиквадзе, Ц.А.Ямпольской.

ектов РФ с 2001 года, выборочного анализа имеющихся в Генеральной прокуратуре РФ справок, обобщений, докладных записок и актов прокурорского реагирования, составленных по результатам надзора в бюджетной сфере, а также материалов судебной практики, в том числе Верховного суда РФ.

Правовую базу исследования составили: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ (ч.1, ч.2), Гражданский процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об администра- 4 тивных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ, основные федеральные законы и указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы субъектов Российской Федерации, иные правовые акты, в том числе, правовые акты органов местного самоуправления, регламентирующие бюджетные правоотношения, а также законодательство о прокуратуре.

Научная новизна исследования.

Данная работа является комплексным научным исследованием проблем прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.

Необходимо отметить, что вопросы сущности и понятия прокурорского надзора, но не за исполнением, а за соблюдением бюджетного законодательства, были исследованы Скачковой А.Е. параллельно в двух аспектах: через определение места данного направления прокурорского надзора в прокурорско-надзорном праве как отрасли права, и в структуре прокурорского надзора как вида государственной деятельности.6

Вместе с тем, в настоящей научной работе исследование теоретических проблем прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства осуществляется по иному пути. В предпринятом исследовании автор пришел к выводу, что подход Скачковой А.Е. неоправданно отделяет друг от друга в разные плоскости две взаимосвязанные и взаимообусловленные правовые категории: прокурорско-надзорное право и прокурорско-надзорную деятельность, 4 соотносящиеся между собой как форма и ее содержание.

Учитывая, что отношения, возникающие по поводу прокурорско-надзорной деятельности, составляют предмет правового регулирования проку-

6 Скачкова А.Е. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Теоретические и организационно-методические аспекты прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства. С-Петербург, 2003 г.

рорско-надзорного права, указанные правовые категории должны рассматриваться в плоскости прокурорско-надзорного права. В противном случае может возникнуть иллюзия существования прокурорско-надзорной деятельности за рамками прокурорско-надзорного права как самостоятельного образования, чего быть не может ввиду того, что отношения, возникающие по поводу прокурорско-надзорной деятельности, всегда носят правовой характер.

Исходя из изложенного, в настоящем диссертационном исследовании проблемы сущности прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства рассматривались в плоскости прокурорско-надзорного права: с позиций определения его места в прокурорско-надзорном праве как отрасли права, и с позиций определения его места в предмете правового регулирования прокурорско-надзорного права - отношениях, возникающих по поводу и в связи с осуществлением прокурорско-надзорной деятельности (то есть с позиций определения формы и содержания данного направления надзора).

Результатом исследования стало формулирование основных начал прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, присущих только данному направлению надзорной деятельности, а именно: принципа цикличности надзорных мероприятий в бюджетной сфере и принципа отчетности органов прокуратуры о состоянии законности в области бюджетного законодательства.

Данные принципы, положенные в основу методики осуществления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, позволили автору выделить специфические методы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, такие, как метод периодического изучения применения бюджетных норм на каждой стадии бюджетного процесса; метод ежегодного анализа состояния законности в области бюджетного законодательства.

Впервые автором в диссертации предложены научно-обоснованные методики осуществления отдельных наиболее актуальных направлений надзора за исполнением бюджетного законодательства.

Обладает научной новизной и тактический прием, предложенный в главе 4 исследования, по систематизации информации о состоянии законности в области бюджетного законодательства и автоматизации процесса сбора, обра-

ботки этой информации с помощью современных компьютерных технологий с целью внедрения системы быстрого поиска необходимых данных.

Автором предложено создать банк данных о состоянии законности в области бюджетного законодательства, являющийся автоматизированной системой накопления, хранения, ведения, актуализации, поиска и выдачи искомой информации, способный обеспечить возможность интегрированной обработки данных о состоянии законности в бюджетной сфере и их дифференцированное использование.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Отношения по поводу осуществления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства являются составной частью отношений, связанных с осуществлением прокурорско-надзорной деятельности. Они носят правовой характер, базируются на основных началах (принципах) прокурорско-надзорной деятельности, обладают специфическими особенностями, присущими только им: цикличности данных отношений и отчетности о состоянии законности, а содержанием этих отношений является приоритетное направление прокурорско-надзорной деятельности - надзор за исполнением бюджетного законодательства при реализации надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

Регламентируются отношения по поводу осуществления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства группой норм по надзору за исполнением названного законодательства, являющейся их формой, входящей в правовой институт надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

Совокупность указанных прокурорско-надзорных отношений и их правовой регламентации представляет собой единство содержания и формы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства и определяет его сущность.

2. Определено понятие прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства - это приоритетное направление прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, регулируемое ст.ст.21-25.1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" и бюджетным законодательством.

3. Основными началами прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, присущими только данному направлению надзорной деятельности, являются: принцип цикличности надзорных мероприятий в бюджетной сфере, принцип отчетности органов прокуратуры о состоянии законности в области бюджетного законодательства.

4. Предметом прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства является:

- а) соблюдение Конституции РФ

-б) исполнение бюджетного законодательства

поднадзорными органам прокуратуры участниками бюджетного процесса;

- в) соответствие бюджетному законодательству правовых актов поднадзорных органам прокуратуры участников бюджетного процесса,

где под поднадзорными органам прокуратуры участниками бюджетного процесса согласно положениям ст.ст.151, 152 Бюджетного кодекса РФ и ст.21 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" понимаются:

- Федеральный орган исполнительной власти - Минфин РФ;

- Органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ, муниципальных образований;

- Органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

- Органы денежно - кредитного регулирования - учреждения Банка России;

- Органы государственного и муниципального финансового контроля, в их числе: Счетная палата РФ; контрольные и финансовые органы исполнительной власти: Федеральное казначейство Министерства Финансов РФ, Контрольно-ревизионное управление Минфина РФ; контрольные органы законодательных (представительных), исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления.

- государственные внебюджетные фонды;

- главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

- иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

- должностные лица указанных органов.

- бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, их руководители, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов, их руководители.

Указанные органы, их должностные лица, организации и их руководители - участники бюджетного процесса, являются объектами прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства. 4

5. Специфическим способом организации работы прокурора по надзору за исполнением бюджетного законодательства выступает систематизация ин-

формации о состоянии законности в области бюджетного законодательства (отчетных данных органов, исполняющих бюджеты, органов финансового контроля, статистических данных в области бюджетных правоотношений, а также иных сведений о состоянии законности в бюджетной сфере), и автоматизация процесса сбора, обработки информации с помощью современных компьютерных технологий с целью внедрения системы быстрого поиска путем создания автоматизированного банка данных - компьютерной системы накопления, хранения, ведения, актуализации, поиска и выдачи искомой информации.

6. Научно-обоснованные методики осуществления отдельных наиболее актуальных направлений надзора за исполнением бюджетного законодательства, такие, как прокурорский надзор в сфере отношений, возникающих в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов, прокурорский надзор за исполнением законодательства в межбюджетных отношениях, прокурорский надзор за исполнением законодательства при осуществлении государственных и муниципальных заимствований, регулировании государственного и муниципального долга, прокурорский надзор при осуществлении бюджетного процесса представляют собой частные компоненты целостной методики осуществления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.

7.Специфическими методами прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства являются: метод периодического изучения правоприменения бюджетных норм на каждой стадии бюджетного процесса, метод ежегодного анализа состояния законности в бюджетной сфере.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования

Совокупность рассмотренных и разработанных в диссертации основных выводов и предложений, раскрывающих теоретические основы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, может рассматриваться как определенный вклад в развитие науки, поскольку разработанные выводы и положения, относящиеся к одному из важнейших направлений надзорной деятельности прокуратуры, пока не получили должного освещения в правовой научной литературе.

Практическая значимость диссертации обусловлена представленными в ней рекомендациями по повышению эффективности работы прокурора по надзору за исполнением бюджетного законодательства, ее методическому обеспечению, вносимыми предложениями по совершенствованию законодательства, регулирующего прокурорско-надзорные и бюджетные отношения.

Материалы исследования могут найти применение при подготовке научно-методических и практических пособий для прокуроров и работников иных правоохранительных органов, в преподавательской деятельности при проведении учебных курсов, связанных с финансовым, гражданским правом, прокурорским надзором. Они могут быть использованы в процессе обучения в юри- _ дических вузах и в системах различных форм повышения квалификации, а также широко применяться органами финансового контроля.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли отражение в четырех публикациях автора и научно-методическом пособии для работников прокуратуры Рязанской области, которое используется при проведении надзорных проверок исполнения бюджетного законодательства на территории Рязанской области.

Кроме того, выводы и основные положения, сформулированные в процессе исследования, использовались диссертантом в Рязанском областном суде, а также в Верховном суде РФ при участии в рассмотрении дела по заявлению прокурора Рязанской области о признании недействующими и не подлежащими применению ряда норм закона области "Об областном бюджете на 2003 год" по кассационному представлению прокурора Рязанской области. Определением Верховного суда РФ от 24.06.2003 г. кассационное представление прокурора удовлетворено, решение областного суда отменено и дело направлено на новое рассмотрение. Решением Рязанского областного суда от 26.08.03 г. заявление прокурора удовлетворено.

Основное содержание работы

Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка литературы.

Во введении раскрыта актуальность темы, определены объект, предмет, цель, задачи, методология исследования, обозначены эмпирическая и правовая база, научная новизна работы, показана теоретическая и практическая значимость исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

В первой главе диссертации "Сущность прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства", состоящей из трех параграфов, дан анализ социально-экономического уровня развития России, правовой базы, регламентирующей бюджетные правоотношения, проанализировано состояние прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства; определены понятие, сущность и принципы, предмет, пределы и функции прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.

В первом параграфе "Правовые основы и социальная значимость прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства", учитывая, что прокурорский надзор, будучи сложной, многогранной творческой деятельностью, испытывает влияние одновременно нескольких групп факторов: социально-экономических, организационно-правовых, социально-психологических 7, параллельно с анализом прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства проводился анализ правового и социально-экономического состояния России в период 90-ых годов 20 века - начала 21 века применительно к государственным финансам.

Относительно короткий, однако насыщенный важнейшими историческими событиями временной отрезок 1990-2002 гг. был разделен автором на несколько этапов: 1990-1992гг. - период зарождения и начала проведения в жизнь государственной концепции реформирования финансов на базе многообразия форм собственности; 1993-1997гг. - период преодоления негативных последствий либерализации экономики; 1998-1999 г. - период финансового кризиса и первоочередных мер по ликвидации его последствий; 2000-2002гг.- период "начала" экономической стабильности.

7 Казарина А.Х. Некоторые проблемы укрепления законности в сфере экономики. Тезисы в сб. Прокурорский надзор за исполнением законов: прошлое и настоящее. Казарина А.Х, М.1998 г., стр.123

Каждый из указанных этапов рассматривался с точки зрения состояния правового базиса, социально-экономического развития страны применительно к функционированию государственных финансов. На каждом этапе давалась оценка состоянию прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, определялись его приоритеты и социальная значимость.

Результаты аналитических исследований автора подтвердили необходимость совершенствования в России правовых регуляторов бюджетных отношений с целью обеспечения механизмов прозрачности в распределении и получении бюджетных средств; а также указали на необходимость усиления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, необходимость поиска новых науяно-практических подходов в его осуществлении в целях реализации прав бюджетополучателей, которыми, в том числе, являются и наименее защищенные слои населения, а также муниципальные образования, предприятия, учреждения, организации, исполняющие федеральные, региональные, муниципальные социально-экономические программы.

Автором сделан вывод, что органам прокуратуры необходимо постоянно, используя предоставленные ст.22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" полномочия, осуществлять надзор в указанной сфере, начиная с момента зарождения бюджетного процесса: анализа прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, заканчивая изучением отчета об исполнении бюджета.

Второй и третий параграфы главы 1 работы посвящены теоретическим проблемам прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, здесь исследовались вопросы сущности, был сформирован понятийный аппарат указанного направления прокурорского надзора, его основы.

Во втором параграфе "Понятие, сущность и принципы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства " определены границы диссертационного исследования. Диссертант ставит цели исследовать с научной точки зрения проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства с позиций его места в прокурорско-надзорном праве, как отрасли права, в том числе в предмете правового регулирования прокурорско-надзорного права - отношениях, возникающих по поводу и в связи с осуществлением прокурорско-надзорной деятельности (глава 1), а также практику прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства (главы 2,3).

При определении места прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в прокурорско-надзорном праве за основу была взята позиция Скачковой А.Е., согласно которой группа юридических норм, регулирующих надзор за соблюдением бюджетного законодательства, является группой относительно самостоятельных юридических норм, входящих в институт надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.8

Автор, разделяя указанную точку зрения, полагает, что группа норм, регламентирующих надзор, правда, не за соблюдением, а за исполнением бюджетного законодательства входит в правовой институт надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

При рассмотрении предмета правового регулирования прокурорско-надзорного права, а именно: отношений, возникающие по поводу и в связи с осуществлением прокурорско-надзорной деятельности, в них выделены отношения, возникающие в связи с осуществлением прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, дана их общая характеристика.

Регламентируются отношения по поводу осуществления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства группой норм по надзору за исполнением бюджетного законодательства, являющейся их формой, входящей в правовой институт надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.

Рассмотрение указанных прокурорско-надзорных отношений и их правовой регламентации в плоскости покурорско - надзорного права, в том числе в предмете правового регулирования прокурорско-надзорного права, позволило сделать вывод, что совокупность указанных правоотношений и их правовой регламентации представляет собой единство содержания и формы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства и определяет его сущность.

В диссертационной работе автора сформулировано понятие прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.

* Скачкова А Е., указанная диссертация.

сти органов прокуратуры о состоянии законности в области бюджетного законодательства.

В основу принципа цикличности надзорных мероприятий в бюджетной сфере автором положена важнейшая особенность бюджетных правоотношений - их цикличность. Это обусловлено, главным образом, цикличностью бюджетного процесса и ограниченностью срока действия бюджетного закона.'

Правовую основу принципа отчетности о состоянии законности в области бюджетного законодательства составили положения ст.279 БК РФ о заслушивании доклада Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства при рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета и решение коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 03.10.2000 г. "О состоянии прокурорского надзора за соблюдением законности при использовании бюджетных средств в кредитно-финансовой сфере'"0.

Теоретическую основу принципа отчетности о состоянии законности в области бюджетного законодательства составили понятия "законности" и "состояния законности", которые детально исследовались автором в настоящем параграфе.

В третьем параграфе "Предмет, пределы и функции прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства" через призму правовой категории предмета прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов сформулировано понятие предмета и объектов прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.

Диссертант относит к предмету прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства: ^ - а) соблюдение Конституции РФ

- б) исполнение бюджетного законодательства

поднадзорными органам прокуратуры участниками бюджетного процесса;

- в) соответствие бюджетному законодательству правовых актов поднадзорных органам прокуратуры участников бюджетного процесса.

Автором научной работы подвергнута критике позиция Скачковой А.Е. о выделении в качестве предмета надзора за соблюдением бюджетного законода-

9 Карасева М.В. Финансовое право Российской Федерации. М. "Юрист", 2002 год, с.192.

10 Решение коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 03.10.2000 г. "О состоянии прокурорского надзора за

соблюдении законности при использовании бюджетных средств в кредитно-финансовой сфере".

20 I

[

тельства "соблюдения прав граждан на получение минимальных государствен- 1 ных социальных стандартов..."", так как на федеральном уровне до настояшего времени такие стандарты законодательно не установлены, как предусмотрено ч.2 ст.135 БК РФ, что лишает возможности относить к предмету названного | надзора соблюдение прав граждан на получение данных стандартов.

Рассмотрев предмет с его особенностями и объекты прокурорского над- | зора за исполнением бюджетного законодательства в структуре прокурорско- ^ надзорных отношений, диссертантом определена сфера правового регулирования деятельности прокуратуры при осуществлении названного направления надзора, обозначены его пределы.

В процессе исследования, исходя из основных задач, стоящих перед органами прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением бюджетного законодательства, определены базисные и производные от них функции ука- ' занного направления прокурорского надзора.

Результаты рассмотрения предмета, пределов и функций надзора за ис- | полнением бюджетного законодательства позволили автору сделать вывод, что

специфика надзора за исполнением бюджетного законодательства определяет- ! ся именно его предметом, в общем виде составляющим "исполнение бюджетного законодательства". Диссертантом отмечено, что особенности надзора обу- I словлены специфичностью бюджетного права, имеющего дуалистическую ( структуру построения, включающую разделы материальных и процессуальных 1 норм. ,

С учетом вышеназванных позиций построена структура диссертационного исследования, где вторая глава посвящена надзору за исполнением материальных норм бюджетного законодательства, третья глава - надзору за исполне- • нием бюджетного процесса, а четвертая глава раскрывает особенности тактических и организационных способов надзора за исполнением бюджетного законодательства, причем в работе не затрагиваются проблемы общей теории права о разграничении понятий "материальных норм" и "процессуальных норм"12. Автор придерживается позиции, где в качестве наиболее существенного и основного критерия разграничения этих понятий является упорядочиваю- I

'1 Скачкова А.Е. указанная диссертация, с 60-61.

13 Баландин В.Н , Павлушина А.А. Проблемы соотношения "материального" и "процессуального" в праве и ее значение для определения понятия "юридический процесс". Журнал "Российского права" №6, июнь 2002 г.

1 "21

1 щая роль процедурных (процессуальных) норм относительно норм, которые в

1 13

связи с этим называются материальными.

Вторая глава "Особенности прокурорского надзора за исполнением материальных норм бюджетного законодательства" состоит из 4 параграфов.

В первом параграфе "Прокурорский надзор за исполнением законода-- тельства в сфере отношений, возникающих в процессе формирования дохо-

дов" анализируются базисные аспекты материально-правовой категории "доходов бюджетов", положенные в основу правового регулирования форми-* рования доходов бюджетов; выделяются следующие направления надзора за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих в процессе формирования доходов: 1) на начальной стадии формирования при установлении порядка перечисления в бюджеты налоговых платежей; 2) в процессе формирования собственных доходов бюджетов; 3) при формировании регулирующих доходов; 4) в процессе формирования доходов при условии получения финансовой помощи субфедеральными бюджетами.

Автором разработана методика каждого из указанных направлений надзора, где обозначены наиболее существенные нарушения, допускаемые в процессе формирования доходов, способы их выявления, основные вопросы, подлежащие выяснению в процессе надзорных мероприятий, проблемы, возникающие при осуществлении надзора и пути их разрешения, предложения по совершенствованию бюджетного законодательства. Выводы и рекомендации автора подкрепляются примерами прокурорско-надзорной практики.

Второй, третий, четвертые параграфы главы 2 в структурном плане построены аналогично первому. ^ Во втором параграфе "Прокурорский надзор за исполнением законода-

тельства в сфере отношений, возникающих в процессе осуществления расхо-к дов" анализируется правовая категория расходов бюджетов, исследуются отдельные направления надзора при осуществлении бюджетных расходов, такие как надзор за капитальными расходами бюджетов; надзор при осуществлении бюджетного кредитования; надзор за исполнением законодательства при расходовании бюджетных средств бюджетными учреждениями.

Протасов В.Н. "Основы общеправовой процессуальной теории" М.1991 г., с.42

В третьем параграфе "Прокурорский надзор за исполнением законодательства в межбюджетных отношениях" рассматривается понятие межбюджетных отношений, их структура, исследуются основные направления надзора за исполнением законодательства в межбюджетных отношениях: надзор за исполнением законодательства при распределении (закреплении) конкретных доходов и налогов по уровням бюджетной системы; надзор за исполнением законодательства при распределении по временным нормативам в пределах единой ставки или процентных отчислений от налога регулирующих доходов; надзор за законностью распределения и закрепления расходов по определенным уровням бюджетной системы; надзор за законностью передачи расходов из одного уровня бюджетной системы в другой; надзор за исполнением законодательства при предоставлении финансовой помощи.

В четвертом параграфе "Прокурорский надзор за исполнением законодательства при управлении государственным и муниципальным долгом" рассматриваются понятия государственных и муниципальных заимствований, государственного и муниципального долга, исследуются особенности организации надзорных мероприятий за исполнением законодательства при управлением государственным и муниципальным долгом.

Глава 3 "Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих при осуществлении бюджетного процесса" состоит из 3 параграфов.

В первом параграфе "Прокурорский надзор при осуществлении бюджетного про1!есса" автором изложена методика прокурорско-надзорных мероприятий на каждой из следующих стадий бюджетного процесса: на стадии составления проектов бюджетов; при рассмотрении и утверждении проектов бюджетов; на стадии исполнения бюджетов; на стадии отчетности об исполнении бюджетов.

Учитывая, что такая стадия бюджетного процесса, как государственный финансовый контроль имеет место на каждой из стадий бюджетного процесса, а не только по факту исполнения бюджета,14 ей посвящены второй параграф "Органы финансового контроля как участники бюджетного процесса. Проблемы взаимодействия прокуратуры с органами финансового контроля" и

третий параграф "Прокурорский надзор за законностью и полнотой мер, применяемых органами финансового контроля в сфере формирования и расходования бюджетных средств " главы 3 работы.

Во втором параграфе дана характеристика правовой категории финансового контроля, определены его виды и формы; указаны органы финансового контроля каждого из уровней бюджетной системы, обозначены их задачи. Представлены формы взаимодействия прокуратуры с органами финансового контроля.

В третьем параграфе исследуются полномочия органов финансового контроля, приводятся типичные нарушения, допускаемые этими органами, способы их выявления, основные вопросы, подлежащие выяснению в процессе надзорных мероприятий, проблемы, возникающие как при осуществлении прокурорского надзора, так и при применении мер принуждения органами контроля.

Глава 4 работы "Проблемы тактики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства" посвящена тактическим, в их числе организационным и методическим вопросам прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства. ,

В первом параграфе "Понятие тактики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства. Организация работы по надзору за исполнением бюджетного законодательства" детализируется понятие тактики прокурорского надзора, исходя из которого сделан вывод о том, что тактика прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства базируется на следующих составляющих: организации деятельности прокурора по надзору за исполнением бюджетного законодательства; системе приемов, способов, средств по выявлению и устранению бюджетных правонарушений (методики надзорных действий).

В рамках категории "тактики" рассматривается организация работы прокурора по надзору за исполнением бюджетного законодательства, определяются ее ключевые элементы, в их числе информационное обеспечение надзорной деятельности прокурора в бюджетной сфере; организация процедуры на-

14 Болтинова О.В. Автореферат МГЮА. Совершенствование правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степ, кандидата юридич. наук М:1999 г., стр.14.

копления, обработки, поиска собранных данных; организация планирования надзорной деятельности; организация проведения проверок в бюджетной сфере.

В этом параграфе детализированы тактические приемы по систематизации информации о состоянии законности в области бюджетного законодательства и автоматизации процесса сбора, обработки этой информации с помощью современных компьютерных технологий с целью внедрения системы быстрого поиска необходимых данных.

В параграфе 2 "Методика прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства" обозначены теоретические и эмпирические методы исследования, составляющие научные основы методики прокурорского надзора, исследованы методические средства прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, в их числе полномочия прокурора, методы и приемы надзорных действий, предпринимаемых прокурором в процессе реализации им надзорных полномочий.

При рассмотрении вопросов, относящихся к полномочиям прокурора, автором исследуются проблемы, связанные с несовершенством законодательства, регламентирующего деятельность прокурора, и предлагаются способы их разрешения.

В научно-методическом плане рассмотрены такие методы прокурорского надзора, как изучение в порядке надзора правовых актов, проверки исполнения законов,15 в полной мере применимые и к надзору за исполнением бюджетного законодательства.

15 Болдырев В.А. Советская прокуратура и ее деятельность в области общего надзора Государственное издательство юридической литературы М.1954 г., с 100.

Выделены и исследованы специфические методы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства: метод периодического изучения правоприменения бюджетных норм на каждой стадии бюджетного процесса, метод ежегодного анализа состояния законности в бюджетной сфере.

В заключении работы подведен итог исследованию, сформулированы выводы по его результатам, сгруппированы предложения по совершенствова-ь нию законодательства о прокурорском надзоре, а также гражданско-процессуального, арбитражно-процессуального и бюджетного законодательст-к ва, представленные в процессе диссертационного исследования, в их числе:

Предложения по совершенствованию законодательства по вопросам, регулирующим деятельность прокурора

- В статью 279 БК РФ предлагается внести изменения и вместо заслушивания доклада Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства, включить норму о заслушивании доклада о состоянии законности в области бюджетного законодательства.

- В обеспечение принципа отчетности о состоянии законности в области бюджетного законодательства автором работы предлагается внести изменения в БК РФ, включив нормы, согласно которым доклад прокурора субъекта РФ (территориального прокурора) о состоянии законности в области бюджетного законодательства будет заслушиваться представительным органом субъекта РФ (представительным органом местного самоуправления) при рассмотрении отчета об исполнении бюджета субъекта РФ (муниципального образования).

- Во исполнение принципа гласности при осуществлении прокурорского надзора, а также принципа гласности бюджетной системы (ст.36 БК РФ) пред* латается включить в БК РФ нормы об обязательном опубликовании доклада

Генерального прокурора, докладов прокуроров субъектов РФ, докладов терри-^ ториальных прокуроров о состоянии законности в области бюджетного зако-

нодательства в соответствующих официальных печатных изданиях.

Предложения по совершенствованию ГПК РФ

По делам об оспаривании нормативных правовых актов с целью обеспечения возможности своевременного оспаривания актов, регламентирующих бюджетные правоотношения, не допуская нарушений прав и законных интересов участников бюджетного процесса и граждан в течение действия правового

акта, автором предлагается внести изменения в ст.247 ГПК РФ, предоставив

( >

возможность обращения с заявлением в суд по делам данной категории не только в случае, когда нормативным актом уже нарушены права и свободы лиц, но и тогда, когда еще не нарушены ничьи права и свободы, но имеется потенциальная возможность таких нарушений в будущем, в связи с чем абзац 2 ч.1 ст.247 ГПК РФ предлагается изложить в следующей редакции: "В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены, либо могут быть нарушены этими решениями, действиями (бездействием)".

Предложения по совершенствованию АПК РФ

Параллельно с указанным предложен и иной вариант оспаривания правовых актов в бюджетной сфере. На основании ст.191 АПК РФ, ввиду того, что в БК РФ отсутствует норма, относящая рассмотрение споров по поводу и в связи с осуществлением бюджетных правоотношений в арбитражном суде, заявления об оспаривании нормативно-правовых актов в бюджетной сфере по общему правилу рассматриваются в суде общей юрисдикции, а заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) в бюджетной сфере согласно ст. 198 АПК РФ рассматриваются в арбитражном суде.

- В целях единообразного подхода к рассмотрению споров в бюджетной сфере, автор предлагает в БК РФ включить норму, относящую рассмотрение всех споров, связанных с бюджетными правоотношениями, арбитражным судом.

- В свете данных предложений автора по поводу отнесения рассмотрения бюджетно-правовых споров к подведомственности арбитражных судов, с целью реализации права своевременного оспаривания правового акта, ненормативно - правового акта, решения и действия (бездействия) в бюджетной сфере предлагается внести изменения в ч.ч.1, 2 ст.192, ч.ч.1,2 ст.198 АПК РФ, предоставив возможность обращения с заявлением в суд по делам данной категории не только в случае, когда нормативным актом, ненормативным актом, решением, действием (бездействием) уже нарушены права и свободы лиц в сфере экономической деятельности, но и тогда, когда еще не нарушены ничьи права и свободы, но имеется потенциальная возможность таких нарушений в будущем.

Предложения по совершенствованию бюджетного законодательства

- Предлагается дополнить БК РФ более полным определением бюджетных доходов, включить в Кодекс нормы, содержащие требования об отражении в соответствующих бюджетах всех государственных (муниципальных ) доходов.

- Необходимо также конкретизировать принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, закрепленный в статье 32 БК РФ, более четко обозначив понятие "иные обязательные поступления в бюджет".

- В ст. 80 БК РФ, регламентирующую порядок предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, внести изменения, исключив из статьи норму, согласно которой предоставление бюджетных инвестиций таким юридическим лицам влечет возникновение права государственной (муниципальной) собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц, указав в статье, что такое инвестирование влечет возникновение обязательственных прав Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества данных юридических лиц.

- Бюджетный кодекс РФ предлагается дополнить нормой о порядке предоставления бюджетных кредитов другим бюджетам бюджетной системы РФ.

- Следует внести дополнения в ст.242 БК РФ, четко обозначив механизм закрытия счетов, используемых для исполнения бюджетов, и порядок направления остатков средств со счетов, используемых для исполнения бюджетов, на единый бюджетный счет.

- В обеспечение должного регулирования межбюджетных отношений необходимо законодательно закрепить с учетом устоявшегося в финансовом праве определения понятие межбюджетного отношения.

- Главу 16 БК РФ "Межбюджетные отношения" предлагается дополнить . нормами, регулирующими механизмы передачи расходов из соответствующих

бюджетов не только на осуществление отдельных государственных полномочий, но и на компенсирование дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти вышестоящих уровней, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов нижестоящих бюджетов, а также на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных за-

конодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

- В бюджетном законодательстве, законодательстве о местном самоуправлении предлагается разграничить категории расходов на осуществление отдельных государственных полномочий; расходов на реализацию обязательных выплат населению, установленных действующим законодательством РФ; компенсаций дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

- Нуждается в разрешении и проблема противоречивости положений БК РФ в части регулирования порядка внешних заимствований, посредством внесения изменений в ст. 103 БК РФ, предоставив право осуществления государственных внешних заимствований РФ и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов субъектам РФ.

По теме диссертации опубликованы следующие работы

1. Надзор за исполнением бюджетного законодательства.// Журнал "Законность" №9. 2001. С. 17-20.

2. Бюджетное инвестирование юридических лиц. // Журнал "Законность" №7.2002 С.47-49.

3. Надзор за исполнением бюджетного законодательства органами финансового контроля // Журнал "Законность" №4. 2003 с.8-12.

4. Формы взаимодействия прокуратуры с органами государственного финансового контроля. Сборник научно-методических работ "Органы государственного контроля за соблюдением законодательства в экономике и социальной сфере РФ: функциональные полномочия, правоприменительная практика, прокурорский надзор", НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. М. 2003.С.350-358.

5. Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства./ Пособие для прокуроров. Рязань: Прокуратура Рязанской области. 2003. с.7-76.

Отпечатано в ООП Рязоблкомстата зак^/тир. /Cß

390013, г.Рязань, улТипанова. д4

I »

! !

i »

к,

^ôo^fl ; ~\£r¿7{ í

Л 1627 1

♦

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Игонина, Надежда Александровна, кандидата юридических наук

Введение.3

Глава 1 Сущность прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.18

1.1. Правовые основы и социальная значимость прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.18

1.2. Понятие, сущность и принципы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.31

1.3. Предмет, пределы и функции прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.48

Глава 2 Особенности прокурорского надзора за исполнением материальных норм бюджетного законодательства.64

2.1 Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих в процессе формирования доходов.64

2.2 Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих в процессе осуществления расходов.78

2.3 Прокурорский надзор за исполнением законодательства в межбюджетных отношениях.101

2.4 Прокурорский надзор за исполнением законодательства при управлении государственным и муниципальным долгом.116

Глава 3 Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих при осуществлении бюджетного процесса.129

3.1 Прокурорский надзор при осуществлении бюджетного процесса.129

3.2 Органы финансового контроля как участники бюджетного процесса. Проблемы взаимодействия прокуратуры с органами финансового контроля. 147

3.3 Прокурорский надзор за законностью и полнотой мер, применяемых органами финансового контроля в сфере формирования и расходования бюджетных средств.158

Глава 4 Проблемы тактики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.169

4.1 Понятие тактики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства. Организация работы по надзору за исполнением бюджетного законодательства.169

4.2 Методика прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.183

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства"

Однако оформление бюджетно-правового поля происходило далеко непросто. Состояние законности в кредитно-финансовой сфере на сегодняшний день свидетельствует о значительной распространенности нарушений бюджетного законодательства, которые дестабилизируют и тормозят экономические реформы, проводимые в стране, подрывают доверие иностранных инвесторов к России как к экономическому партнеру, снижают уровень конкурентноспособности государства на мировом рынке, благоприятствуют оттоку бюджетных средств в предприятия негосударственных форм собственности и необоснованному обогащению частных лиц за счет государства.

Наиболее распространенным правонарушением по-прежнему остается нецелевое расходование бюджетных средств, ссуд, кредитов.

РФ

За 2000-2001 гг. ревизионными органами МинфинЁМзскрыты факты незаконного расходования и недостачи бюджетных средств на сумму 35 млрд.руб.

Органами федерального казначейства в 2000 году установлены нарушения в использовании средств федерального бюджета и федеральных бюджетных средств на предприятиях, в учреждениях и организациях на общую сумму 831, 6 млн.руб., по которым предъявлены штрафные санкции в размере 463,7 млн. руб. Не улучшилось положение с целевым использованием бюджетных средств и в 2001 году.

Наиболее совершенным средством активизации механизма усиления контрольно-надзорных функций государства в бюджетно-финансовой сфере является повышение эффективности и усиление прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства. Именно надзор, с апробированными, действенными рычагами мер принуждения, осуществляемый прокуратурой от имени государства на всей территории РФ, преследующий цель обеспечения всеми государственными и негосударственными структурами точного и единообразного исполнения законов в бюджетной сфере, способен позитивно влиять на правоприменительную практику, сформировать правовое поле в бюджетной сфере. Ларьков А.Н., Викторов И.С., Виноградова Л.К., Юсуфов А.Ш., Афанасьев А.Ю., Бут Н.Д. Состояние законности в экономике, социальной сфере и административной деятельности. Аналитический доклад // в сб. Состояние законности в Российской Федерации (2000-2001 гг.). под ред. Алексеева А.И. М., 2002 . С.38,39.

В главе 1 данного научного исследования проведен анализ представленной в динамике картины социально-экономического и политического уровня развития России, правовой базы, регламентирующей бюджетные правоотношения, а также состояния прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в период 90-х годов двадцатого века - начала 21 века.

Результаты анализа подтвердили необходимость поиска новых научно-практических подходов, методов, способов, тактических приемов в осуществлении контрольно-надзорных функций за исполнением бюджетного законодательства в целях реализации прав бюджетополучателей, которыми, в том числе, являются и наименее защищенные слои населения, а также муниципальные образования, предприятия, учреждения, организации, исполняющие федеральные, региональные, муниципальные социально-экономические программы.

Во избежание финансовых нарушений с бюджетными средствами, предотвращения социальной напряженности, вызванной недофинансированием социальных проектов, перед органами прокуратуры встала задача постоянного осуществления надзора за исполнением бюджетного законодательства, начиная с момента зарождения бюджетного процесса: анализа прогноза социально-экономического развития, основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год, заканчивая изучением отчета об исполнении бюджета.

Однако глобальность бюджетных правоотношений, их обусловленность экономическими процессами, привязка к экономическим категориям, основанным на расчетах, строго обозначенные временные границы отношений, специфика бюджетного права с его двойственной структурой построения (разграничением материальных и процессуальных норм) значительно усложняют деятельность прокурора по осуществлению надзора за исполнением бюджетного законодательства, требуют от него глубоких знаний, профессионального роста, мобильности усилий, а главное, постоянного поиска новых эффективных подходов к организации надзора.

Вопросы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства рассматривались в рамках надзора за исполнением финансового законодательства. Достаточно полно исследованы отдельные направления прокурорского надзора, в частности, проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере отношений, возникающих в процессе формироо вания доходов бюджетов .

Глубоким научным исследованием теоретических вопросов прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства является диссертация Скачковой А.Е., в которой впервые затрагиваются вопросы сущности рассматриваемого направления надзора.4

Вместе с тем, комплексного исследования теоретических проблем прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства и одновременно практики его применения не производилось, хотя потребность системного исследования указанных вопросов в их совокупности и взаимосвязи с каждым годом становится все острее.

2 Кречетов Д.В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства РФ// автореф. на соискание учен, степен. кандидата юридич. наук. М.2002 г.

3 Насонов Ю.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов о формировании доходной части бюджета. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.2003.

4 Скачкова А.Е. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Теоретические и организационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства. СПБ. 2003.

Изложенные обстоятельства обусловили выбор темы и основные направления исследования. Настоящее диссертационное исследование посвящено проблемам прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, в котором впервые вопросы сущности данного направления надзора рассматриваются с позиции определения его формы и содержания, выделяются наиболее существенные особенности надзора. В целях его совершенствования и оптимизации деятельности органов прокуратуры предлагаются новые подходы к организации надзора.

Объект исследования составили общие, объективно существующие процессы и явления, возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, проблемы теории и практики, тактики и методики осуществления надзора, а также совокупность правоотношений, возникающих в процессе формирования, исполнения, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы, законодательная основа бюджетных правоотношений, ее применение в судебной практике.

В рамках поставленной цели были выделены следующие задачи:

- обозначение места и роли прокуратуры в государственном механизме регулирования бюджетных правоотношений;

- формулирование основных начал прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства;

- определение предмета и пределов прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства;

Методология исследования

Теоретическую основу исследования составили труды ученых в области прокурорского надзора: А.И.Алексеева, В.И.Баскова, С.Г.Березовской, А.Бойкова, А.Д.Берензона, В.Г. Бессарабова, Л.А. Быкова, И.С.Викторова,

Ю.Е.Винокурова, В.В.Гаврилова, В.Г.Даева, В.К.Звирбуля, Д.А.Звягинцева,

A.Х.Казариной, А.Б.Карлина, Д.В.Кречетова, В.В.Клочкова, Б.В.Коробейникова, А.Н.Ларькова, В.Д.Ломовского, Т.Л.Маркелова, М.Н.Маршунова, В.Г.Мелкумова, А.Р.Михайленко, В.Н.Осипкина,

B.П.Рябцева, А.Я. Сухарева, Ю.И.Скуратова, К. Скворцова, Б.М.Спиридонова, А.Е.Скачковой, В.Я.Чеканова, В.Б.Ястребова, и.др.

Существенную помощь в решении задач диссертационного исследования оказали труды ученых в области финансового права: В.А.Андреева,

A.М.Бабича, О.В.Болтиновой, Л.К.Вороновой, О.Н.Горбуновой,

B.Исправникова, М.В.Карасевой, А.Н.Козырина, Ю.А.Крохиной, М.И.Пискотина, Н.Д.Погосяна, Е.А.Ровинского, А.Д.Селюкова, Н.И.Химичевой, А.А. Ялбулганова; труды ученых в области права и истории:

Эмпирическая база исследования обеспечена пятилетней практикой по осуществлению надзора за исполнением бюджетного законодательства автора диссертационного исследования, результатами изучения материалов проверок исполнения бюджетного законодательства, проведенных прокурорами 45 субъектов РФ с 2001 года, выборочного анализа имеющихся в Генеральной прокуратуре РФ справок, обобщений, докладных записок и актов прокурорского реагирования, составленных по результатам надзора в бюджетной сфере, а также материалов судебной практики.

Правовую базу исследования составили: Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, основные федеральные законы и указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, иные правовые акты, в том числе, законы субъектов Российской Федерации, правовые акты органов местного самоуправления, регламентирующие бюджетные правоотношения, а также законодательство о прокуратуре.

Научная новизна исследования.

В научной работе проблемы сущности прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства рассматривались в плоскости прокурор-ско-надзорного права как отрасли права, в частности, с позиций определения его места в прокурорско-надзорном праве как отрасли права, его места в предмете правового регулирования прокурорско-надзорного права - отношениях, возникающих по поводу и в связи с осуществлением прокурорско-надзорной деятельности (то есть с позиций определения его формы и содержания).

Место прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в структуре прокурорско-надзорного права было определено Скачко-вой А.Е., вместе с тем, автор определил место прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в предмете правового регулирования прокурорско-надзорного права - отношениях, возникающих по поводу и в связи с осуществлением прокурорско-надзорной деятельности, дал характеристику указанным отношениям.

Предпринятым исследованием определено, что отношения по поводу осуществления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства являются составной частью отношений, связанных с осуществлением прокурорско-надзорной деятельности.

Указанные отношения всегда носят правовой характер, базируются на основных началах (принципах) прокурорско-надзорной деятельности, обладают специфическими особенностями, присущими только им: цикличности данных отношений и отчетности о состоянии законности, а содержанием этих отношений является приоритетное направление прокурорско-надзорной деятельности - надзор за исполнением бюджетного законодательства при реализации подфункции прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.

Данные принципы, положенные в основу методики прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, позволили автору выделить специфические методы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, такие, как метод периодического изучения применения бюджетных норм на каждой стадии бюджетного процесса; метод ежегодного анализа состояния законности в области бюджетного законодательства.

Претендует на научную новизну и тактический прием, предложенный в главе 4 исследования, по систематизации информации о состоянии законности в области бюджетного законодательства и автоматизации процесса сбора, обработки этой информации с помощью современных компьютерных технологий с целью внедрения системы быстрого поиска необходимых данных.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Отношения по поводу осуществления прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства являются составной частью отношений, связанных с осуществлением прокурорско-надзорной деятельности. Они носят правовой характер, базируются на основных началах (принципах) проку-рорско-надзорной деятельности, обладают специфическими особенностями, присущими только им: цикличности данных отношений и отчетности о состоянии законности, а содержанием этих отношений является основное направление прокурорско-надзорной деятельности - надзор за исполнением бюджетного законодательства при реализации подфункции прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов.

Единство указанных прокурорско-надзорных отношений и их правовой регламентации представляет собой единство содержания и формы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства и определяет его сущность.

2. Определено понятие прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства — это приоритетное направление прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, регулируемое ст.ст.21 -25.1 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" и бюджетным законодательством.

4. Предметом прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства является:

- а) соблюдение Конституции РФ

-б) исполнение бюджетного законодательства поднадзорными органам прокуратуры участниками бюджетного процесса;

- в) соответствие бюджетному законодательству правовых актов поднадзорных органам прокуратуры участников бюджетного процесса, где под поднадзорными органам прокуратуры участниками бюджетного процесса согласно положениям ст.ст. 151, 152 Бюджетного кодекса РФ и ст.21 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" понимаются:

1) Федеральный орган исполнительной власти - Минфин РФ;

2) Органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ, муниципальных образований;

3) Органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

4) Органы денежно - кредитного регулирования - учреждения Банка

России;

5) Органы государственного и муниципального финансового контроля: Счетная палата РФ; контрольные и финансовые органы исполнительной власти: Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство Министерства Финансов РФ, Контрольно-ревизионное управление Минфина РФ; контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления.

5) государственные внебюджетные фонды;

6) главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

7) иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

8) должностные лица указанных органов.

9) бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, их руководители, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов, их руководители.

5. Специфическим способом организации работы прокурора по надзору за исполнением бюджетного законодательства выступает систематизация информации о состоянии законности в области бюджетного законодательства (отчетных данных органов, исполняющих бюджеты, органов финансового контроля, статистических данных в области бюджетных правоотношений, а также иных сведений о состоянии законности в бюджетной сфере), и автоматизация процесса сбора, обработки информации с помощью современных компьютерных технологий с целью внедрения системы быстрого поиска путем создания автоматизированного' банка данных - компьютерной системы накопления, хранения, ведения, актуализации, поиска и выдачи искомой информации.

7. Специфическими методами прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства являются: метод периодического изучения правоприменения бюджетных норм на каждой стадии бюджетного процесса, метод ежегодного анализа состояния законности в бюджетной сфере.

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования.

Совокупность рассмотренных в диссертации основных выводов и предложений, раскрывающих теоретические основы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, может рассматриваться как определенный вклад в развитие прокурорского надзора, поскольку разработанные выводы и положения относятся к одному из тех важнейших направлений деятельности прокуратуры, которые пока не получили должного освещения в правовой литературе.

Практическая значимость диссертации обусловлена представленными в ней рекомендациями по организации работы прокурора по надзору за исполнением бюджетного законодательства, ее методическому обеспечению, предложениями по совершенствованию законодательства, регулирующего бюджетные отношения.

Материалы настоящего диссертационного исследования могут найти применение при подготовке методических пособий, в преподавательской деятельности при чтении учебных курсов, связанных с финансовым, гражданским правом, прокурорским надзором. Они могут быть использованы в процессе обучения в юридических вузах и в системах различных форм повышения квалификации, а также широко применяться органами финансового контроля и органами, исполняющими бюджеты.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения нашли отражение в 4 публикациях автора:

Смирнова Н. Надзор за исполнением бюджетного законодательства.// Законность. Вып. №9. 2001. С. 17-20.

Смирнова Н. Бюджетное инвестирование юридических лиц. // Законность. Вып. №7. 2002 С.47-49.

Игонина Н. Надзор за исполнением бюджетного законодательства органами финансового контроля//Законность. Вып. №4. 2003 с.8-12.

Игонина Н. научная статья: в кн.: "Органы государственного контроля за соблюдением законодательства в экономике и социальной сфере РФ", НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. Редакционная коллегия: И.С.Викторов, В.М.Простова, В.Р.Кузьменко, Н.Д.Бут. М. 2003.с.350-358.

Наряду с опубликованием статей в научной периодической печати, автором опубликовано (в соавторстве) научно-методическое пособие "Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства". Указанное издание направлено во все территориальные прокуратуры Рязанской области и используются в надзорной деятельности.

Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и списка литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Игонина, Надежда Александровна, Москва

Заключение

Результаты настоящего диссертационного исследования показали, что решение задач обращения бюджетов всех уровней бюджетной системы в инструмент финансово-стабилизационной политики, имеющий социальные ориентиры, действующий в рамках правового поля, сегодня по-прежнему актуально.

С учетом исключительной важности места, которое занимают бюджетные правоотношения в экономике, исследованием доказана необходимость усиления контрольно-надзорных функций государства в бюджетной сфере.

В процессе диссертационного исследования установлено, что действенными средствами активизации механизмов усиления контрольно-надзорных функций государства в бюджетно-финансовой сфере являются мероприятия по осуществлению прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства.

Достижение в настоящей работе поставленных автором целей и задач по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства обнажило множество проблем правоприменения и пробелов законодательства как при осуществлении прокурорского надзора, разработке его тактических основ, так и при регулировании бюджетно-правовых отношений.

В процессе научного исследования автором делаются следующие выводы:

Вывод 1. Продолжающийся рост и массовый характер нарушений в бюджетной сфере, влекущие нарушения прав и интересов граждан, недофинансирование социально - экономических проектов, являются очередным подтверждением необходимости совершенствования прокурорско-надзорных правоотношений в бюджетной сфере как путем их научного обоснования, так и путем детальной законодательной регламентации.

Складывающиеся тенденции развития, применения бюджетного законодательства, масштабность и базисность бюджетных правоотношений, массовый характер бюджетных нарушений на всех уровнях бюджетной системы, результаты анализа надзорной деятельности прокуратуры в бюджетной сфере подтверждают неоправданность сужения правомочий прокуратуры путем ограничения ее функциональных надзорных полномочий, свидетельствуют о потребности совершенствования норм, регламентирующих деятельность прокурора, в том числе, в гражданском и арбитражном судопроизводстве.

В гражданском судопроизводстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, об оспаривании нормативных правовых актов, с целью обеспечения возможности своевременного оспаривания указанных актов, регламентирующих бюджетные правоотношения, не допуская нарушений прав и законных интересов участников бюджетного процесса и граждан в течение действия правового акта, автором предлагается внести изменения в ст.247 ГПК РФ, предоставив возможность обращения с заявлением в суд по делам данной категории не только в случае, когда нормативным актом уже нарушены права и свободы лиц, но и тогда, когда еще не нарушены ничьи права и свободы, но имеется потенциальная возможность таких нарушений в будущем.

В свете изложенного, абзац 2 ч.1 ст.247 ГПК РФ предлагается изложить в следующей редакции: "В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены, либо могут быть нарушены этими решениями, действиями (бездействием)".

Участие прокурора в арбитражном судопроизводстве определяется положениям ст.52 АПК РФ, согласно которой прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в частности, с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании ст. 191 АПК РФ, ввиду того, что в Бюджетном кодексе РФ отсутствует норма, относящая рассмотрение споров по поводу и в связи с осуществлением бюджетных правоотношений в арбитражном суде, заявления об оспаривании нормативно-правовых актов в бюджетной сфере рассматриваются в суде общей юрисдикции, а заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) в бюджетной сфере согласно ст. 198 АПК РФ рассматриваются в арбитражном суде.

Бюджетные правоотношения являются классическим примером экономических отношений, так как бюджет, представляющий собой форму образования и расходования фонда денежных средств, - категория экономическая (ст.6 БК РФ). Поэтому в целях единообразного подхода к рассмотрению споров в бюджетной сфере, автор предлагает в БК РФ включить норму, относящую рассмотрение всех споров, связанных с бюджетными правоотношениями, арбитражным судом.

В свете данных предложений автора по поводу отнесения рассмотрения бюджетно-правовых споров к подведомственности арбитражных судов, с целью реализации права своевременного оспаривания правового акта, ненормативно - правового акта, решения и действия (бездействия) в бюджетной сфере, не допуская нарушений прав и законных интересов участников бюджетного процесса в сфере экономической деятельности, предлагается внести изменения в ч.ч.1, 2 ст. 192, ч.ч.1,2 ст. 198 АПК РФ, предоставив возможность обращения с заявлением в суд по делам данной категории не только в случае, когда нормативным актом, ненормативным актом, решением, действием (бездействием) уже нарушены права и свободы лиц в сфере экономической деятельности, но и тогда, когда еще не нарушены ничьи права и свободы, но имеется потенциальная возможность таких нарушений в будущем.

Автором работы в процессе исследования были сформулированы специфические принципы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства: принцип цикличности прокурорско-надзорной деятельности в бюджетной сфере и принцип отчетности о состоянии законности в области бюджетного законодательства, содержание и правовая основа которых детально раскрывались в предыдущих главах.

В основу принципа отчетности о состоянии законности в бюджетной сфере положены нормы ст.279 БК РФ, которыми законодатель обязал органы прокуратуры ежегодно подводить итог уровня соблюдения законности в области бюджетного законодательства в государстве. Согласно нормам ст.279 БК РФ при рассмотрении отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума заслушивает доклад Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства.

Исходя из теории права и законности, настоящим исследованием предлагается в статью 279 БК РФ внести изменения и вместо заслушивания доклада Генерального прокурора РФ о соблюдении законности в области бюджетного законодательства, включить норму о заслушивании доклада о состоянии законности в области бюджетного законодательства.

В обеспечение принципа отчетности о состоянии законности в бюджетной сфере, на основании решения коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 03.10.2000 г. "О состоянии прокурорского надзора за соблюдением законности при использовании бюджетных средств в кредитно-финансовой сфере" прокуроры субъектов ежегодно к 1 апреля направляют в Генеральную прокуратуру РФ информацию о соблюдении законности при использовании бюджетных средств кредитно-финансовой сфере, которая является основой для вышеуказанного доклада Генерального прокурора РФ.

Реализация данного принципа на уровне прокуратур субъектов, межрайонных и иных территориальных прокуратур крайне затруднена ввиду отсутствия законодательной регламентации процедуры ежегодного анализа состояния законности в области бюджетного законодательства в субъектах федерации и в муниципальных образованиях.

Автор работы полагает возможным осуществление анализа состояния законности в бюджетной сфере органами прокуратуры на федеральном уровне лишь при должной организации этой процедуры органами прокуратуры на субфедеральном уровне. Поэтому предлагается внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, включив нормы, согласно которым доклад прокурора субъекта РФ (территориального прокурора) о состоянии законности в области бюджетного законодательства будет заслушиваться представительным органом субъекта РФ (представительным органом местного самоуправления) при рассмотрении отчета об исполнении бюджета субъекта РФ (муниципального образования).

Кроме того, во исполнение принципа гласности при осуществлении прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства, а также принципа гласности бюджетной системы (ст.36 БК РФ) предлагается включить в Бюджетный кодекс РФ нормы об обязательном опубликовании доклада Генерального прокурора, доклада прокуроров субъектов РФ, докладов территориальных прокуроров о состоянии законности в области бюджетного законодательства в соответствующих официальных печатных изданиях. Это позволит повысить ответственность органов прокуратуры каждого звена при осуществлении надзорных полномочий в бюджетной сфере, активизирует деятельность по осуществлению прокурорского надзора и будет являться дополнительным стабилизирующим фактором для властей.

Вывод 2. Результаты прокурорско-надзорных мероприятий за исполнением бюджетного законодательства указывают на необходимость совершенствования в обществе правовых регуляторов бюджетных отношений с целью обеспечения механизмов прозрачности в формировании, распределении и получении бюджетных средств.

Автором при разработке частных методик осуществления различных направлений прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства в настоящей работе одновременно предлагались способы устранения пробелов бюджетного права и следующие наиболее актуальные предложения по совершенствованию бюджетного законодательства.

С целью регулирования отношений, возникающих в процессе формирования доходов, предлагается дополнить Бюджетный кодекс РФ более четким и полным определением бюджетных доходов, а также включить в Кодекс нормы, содержащие требования об отражении в соответствующих бюджетах бюджетной системы всех государственных (муниципальных ) доходов.

Необходимо также конкретизировать принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, закрепленный в статье 32 БК РФ, более четко обозначив понятие "иные обязательные поступления в бюджет".

Решению проблем отсутствия законодательного регулирования ряда важнейших финансово-правовых механизмов при осуществлении расходования из бюджетов всех уровней бюджетной системы в настоящем диссертационном исследовании может служить внесение следующих изменений либо дополнений в бюджетное законодательство:

В статью 80 БК РФ, регламентирующую порядок предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, внести изменения, исключив из данной статьи норму, согласно которой предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц, указав в статье, что такое инвестирование влечет возникновение обязательственных прав Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц.

Бюджетный кодекс РФ дополнить нормой о порядке предоставления бюджетных кредитов другим бюджетам бюджетной системы РФ.

Внести дополнения в ст.242 БК РФ, четко обозначив механизм закрытия счетов, используемых для исполнения бюджетов, и порядок направления остатков средств со счетов, используемых для исполнения бюджетов, на единый бюджетный счет.

В обеспечение должного регулирования межбюджетных отношений необходимо законодательно закрепить с учетом устоявшегося в финансовом праве определения понятие межбюджетного отношения.

Главу 16 Бюджетного Кодекса РФ "Межбюджетные отношения" предлагается дополнить нормами, регулирующими механизмы передачи расходов из соответствующих бюджетов не только на осуществление отдельных государственных полномочий, но и на компенсирование дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти вышестоящих уровней, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов нижестоящих бюджетов, а также на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления.

В действующем бюджетном законодательстве, законодательстве о местном самоуправлении предлагается четко разграничить категории расходов на осуществление отдельных государственных полномочий; расходов на реализацию обязательных выплат населению, установленных действующим законодательством РФ; компенсаций дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Нуждается в разрешении и проблема противоречивости положений Бюджетного кодекса РФ в части регулирования порядка внешних заимствований при управлении государственным и муниципальным долгом посредством внесения изменений в статью 103 БК РФ, предоставив право осуществления государственных внешних заимствований РФ и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов субъектам РФ.

Вместе с тем, достижение в настоящей работе поставленных автором целей и задач по совершенствованию прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства обнажило множество пробелов и проблем, как в финансовых правоотношениях, в частности, в правоотношениях по осуществлению финансового контроля за исполнением бюджетов, так и проблем осуществления прокурорского надзора, его тактических основ, которые не были разрешены и детально исследованы в настоящей работе.

Неразрешенные вопросы правоприменения и прокурорского надзора в бюджетной сфере претендуют быть предметом последующих научных исследований автора.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства»

1. Конституция Российской Федерации.

2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (чЛ и ч.2).

5. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.

6. Кодекс РФ об административных правонарушениях.

7. Налоговый кодекс Российской Федерации, (чЛ и ч.2).

8. Уголовный кодекс Российской Федерации.

9. Закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации", от 17.01.92 г. в ред ФЗ от 17.11.95 г. с изменен, и дополнен.// "Собрание законодательства РФ". 20.11.1995, N 47.

10. Закон РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР'7/ "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.07.1991, N 29, ст. 1005. Утратил силу в части норм, противоречащих Федеральному закону от 25.02.1999 N 39-Ф3.

11. Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках".(в ред. ФЗ от 09.10.2002 N 122-ФЗ) // "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 18.04.1991, N 16, ст. 499.

12. Закон РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР"// "Ведомости СНД и ВС РСФСР", 14.11.1991, N 46,-Утратил силу.

13. Закон РФ "О субвенциях республикам в составе РФ, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу" // "Ведомости СНД РФ и ВС РФ", 27.08.1992, N 34, ст. 1972. Утратил силу.

14. Федеральный закон "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" от 02.12.1994 г. // "Собрание законодательства РФ", 05.12.1994, N 32, ст. 3303.

15. Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" от 11.01.95. // "Собрание законодательства РФ" 1995. №3. ст. 167.

16. Федеральный закон "О ветеранах" от 12.01.95 г. (в ред. ФЗ от 06.05.2003 N 52-ФЗ)// "Российская газета", N 1 3, 05.01.2000.

17. Федеральный закон "О погребении и похоронном деле в РФ" в ред. ФЗ от 30.06.2003 N 86-ФЗ.// "Собрание законодательства РФ", 15.01.1996, N 3, ст. 146.

18. Федеральный закон "О некоммерческих организациях" (в ред. ФЗ от 28.12.2002 N 185-ФЗ). "Собрание законодательства РФ", 15.01.1996, N 3, ст. 145.

19. Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (в ред. ФЗ от 30.06.2003 N 86-ФЗ)// "Собрание законодательства РФ". 05.02.1996, N 6, ст. 492.

20. Федеральный закон "Об акционерных обществах" (в ред. ФЗ от 27.02.2003 N 29-ФЗ).// "Собрание законодательства РФ", 01.01.1996, N 1,ст. 1.

21. Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 06.05.2003 N 53-ФЗ)//"Собрание законодательства РФ", 07.08.2000, N 32, ст. 3338.

22. Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью" (в ред. ФЗ от 21.03.2002 N 31-ФЗ). "Собрание законодательства РФ", 16.02.1998, N 7, ст. 785.

23. Федеральный закон "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".// "Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3814.

24. Федеральный закон "О бюджете развития Российской Федерации" от 26.11.98 г. (действие приостановлено на 2003 год) // "Собрание законодательства РФ", 30.11.1998, N 48, ст. 5856.

25. Федеральный закон "О введении в действие Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 09.07.2002 N 83-Ф3) // "Собрание законодательства РФ", 12.07.1999, N 28, ст. 3492.

26. Федеральный закон "Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений" (ред.01.01.2000). Собрание законодательства РФ 1999 - №9 -ст. 109.

27. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"// Собрание законодательства РФ. 1999- № 42. Ст.5005.

28. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2003 год" от 24.12.2002 г. // "Собрание законодательства РФ", 30.12.2002, N 52 (ч. 1), ст. 5132.

29. Указ Президента РФ "О федеральном казначействе" от 08.12.92г.// "Ведомости СНД и ВС РФ", 17.12.1992, N 50, ст. 2978.

30. Указ Президента РФ "О мерах по укреплению финансово дисциплины и исполнению бюджетного законодательства РФ" от 14.05.98г.// "Собрание законодательства РФ", 06.03.1995, N 10, ст. 860.

31. Указ Президента РФ "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки для государственных нужд" // "Собрание законодательства РФ". 14.04.1997, N 15, ст. 1756.

32. Указ Президента РФ "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики" от 03.03.1998 г. (в ред. Указа Президента РФ от 25.07.2000 N 1358)// "Собрание законодательства РФ", N 10, 09.03.1998, ст. 1159.

33. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 06.03.1997 "Порядок во власти порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)". // "Российская газета", N 47, 07.03.1997.

34. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ "Не будет ни революций, ни контрреволюций".// "Российская газета", N 66, 04.04.2001.

35. Постановление Правительства РФ от 27.08.1993 г. №864 "О федеральном казначействе"// Собрание актов Президента и Правительства РФ", 30.08.1993 г. №35, ст.3320.

36. Постановлением Правительства РФ от 06.03.98 г. N 273 Об утверждении Положения о Министерстве финансов РФ// "Собрание законодательства РФ" 1998. №11, ст. 1288.

37. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г. // "Собрание законодательства РФ", 20.08.2001, N 34, ст. 3503.

38. Постановление Правительства РФ от 19 июля 2002 г. N 543 "Об утверждении положения о реструктуризации задолженности бюджетов субъектов РФ и кредитных организаций перед федеральным бюджетом" // "Собрание законодательства РФ", 29.07.2002, N 30, ст. 3046.

39. Постановление Правительства РФ от 30 января 2003 г. N 52 "О реализации Федерального закона "О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводите-лей"//"Собрание законодательства РФ", 10.02.2003, N 6, ст. 523.

40. Приказ Минфина РФ от 26 апреля 2001 г. N 35н "Об утверждении инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства РФ"// "Российская газета", N 138, 21.07.2001.

41. Приказ Минфина РФ от 7 февраля 2003 г. N 15н "Об организации работы Министерства Финансов РФ по реализации положений Бюджетного кодекса РФ" // "Российская газета", N72, 15.04.2003.

42. Приказ Минфина РФ от 3 декабря 2002 г. N 121 н "Об организации работы Министерства финансов РФ и его территориальных органов по реализации положений КоАП РФ" // "Российская газета", N 15, 25.01.2003.

43. Письмо Минфина РФ от 16 апреля 1996 г. N 3-А2-02 "О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета"// "Финансовая газета", N 23, 1996. Утратил силу в связи с изданием Приказа Минфина РФ от 13.08.2001.

44. Приказ Генерального прокурора РФ №30 от 22.05.1996 года "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

45. Методические рекомендации "Организация и осуществление прокурорских проверок исполнения бюджетного законодательства" НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, Москва, 1998 г.

46. Решение коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 22.12. 98 г. "О состоянии законности и прокурорского надзора за исполнением законодательства о целевом использовании денежных средств в бюджетной сфере".

47. Решение коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 12.05.99 г. "О состоянии прокурорского надзора за исполнением законодательства в деятельности контролирующих органов в сфере экономики"

48. Методические рекомендации "Прокурорский надзор за исполнением законов органами контроля в сфере экономики". Информационное письмо Генеральной прокуратуры от 08.02.99г.

49. Решение коллегии Генеральной прокуратуры РФ от 03.10.2000 г. "О состоянии прокурорского надзора за соблюдении законности при использовании бюджетных средств в кредитно-финансовой сфере".

50. Указание Генерального прокурора РФ от 03.11.2000 г. №23. "О дополнительных мерах по активизации прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов РФ, принятых по предметам совместного ведения"

51. Методические рекомендации по организации прокурорского надзора за соблюдением законности территориальными органами Федерального казначейства. Информационное письмо Генеральной прокуратуры от 26.03.2000г.

52. Указание Генерального прокурора РФ от 07.09.2000 г. №120/8 "Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставовсубъектов РФ.

53. Обзор состояния соблюдения бюджетного законодательства в 2000г." Генеральная прокуратура РФ, 2001г.

54. Методическое пособие. Прокурорский надзора за исполнением налогового законодательства контролирующими органами. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ. М.2001 г.

55. Доклад Генерального прокурора РФ Устинова В.В. на коллегии Генеральной прокуратуры РФ февраль 2002 г.

56. Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ "О состоянии законности и прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего использование бюджетных средств, выделенных на поддержку АПК от 09.07.2002 г. №7/3-12194-96, с.4.

57. Доклад Генерального прокурора Украины "О задачах органов прокуратуры, связанных с введением в действие Закона Украины "О прокуратуре". Киев, 1992 г.

58. Обзор состояния исполнения бюджетного законодательства и практики прокурорского реагирования на его нарушения в 2002 году. Управление методического обеспечения Генеральной прокуратуры РФ. М. 2003 г.

59. Программа комплексного анализа состояния законности в сфере экономики, разработанная НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ в соответствии с п.4 распоряжения директора НИИ от 25.09.2002 г.

60. Отчет Счетной палаты РФ по результатам проверок качества и полноты исполнения Программы государственных внешних заимствований РФ ( в части кредитов международных финансовых организаций) в Минфине РФ за 2000-2001 гг), с.5-6.

61. Докладная записка прокуратуры Республики Северная Осетия Алания от 28.03.02 г. №7-1-35-02 о прокурорском надзоре в кредитно-финансовой сфере за 2001 год

62. Докладная записка прокуратуры Ульяновской области "О состоянии бюджетного законодательства за 2001 год" от 22.03.02 г. №07-10-02

63. Докладная записка прокуратуры Хабаровского края от 29.03.02 г. №7/3-17-02 "О результатах работы по надзору за исполнением бюджетного законодательства за 2001 год".

64. Докладная записка прокуратуры Тульской области. "О состоянии соблюдения бюджетного законодательства за 2001 год"

65. Докладная записка прокуратуры Чувашской республики "О состоянии соблюдения бюджетного законодательства за 2001 год" от 29.03.02 г.№7-17-02.

66. Докладная записка прокуратуры Рязанской области о результатах проверки исполнения законодательства, регламентирующего использование бюджетных средств, выделенных на поддержку АПК от 21.10.2002 г.

67. Докладная записка прокуратуры Свердловской области от 01.04.02 г. №7/3-2-02 "О состоянии соблюдения бюджетного законодательства за 2001 год".

68. Докладная записка прокуратуры Ханты-Мансийского АО "О результатах исполнения бюджетного законодательства органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления в Ханты-Мансийском АО за 2001 год" от 29.03.02 №7/01н-9-02

69. Докладная записка прокуратуры Тверской области "О состоянии соблюдения бюджетного законодательства за 2001 год".

70. Информация о состоянии соблюдения бюджетного законодательства за 2001 год Управление Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе №42/1-38-02 от 14.03.02 г.

71. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. Свердловск. 1963, с.222.

72. Алексеев С.С. Проблемы теории государства и права. М. "Юридическая литература", 1987 г., с. 239.

73. Алексеев С.С. Структура советского права. М.1975.

74. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М.1993, с.71, 72.

75. Алексеев С.С. Система советского права и перспективы ее развития.- Советское государство и право. 1982. №6. с.80-110. №7 с.100-120.

76. Алексеев С.С. Право: азбука теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.: "Статут", 1999г., с.321-322.

77. Алексеев С.С., Дюрягин И.Я. Функции применения права, с.26.

78. Бабич A.M., Павлова JI.H. Государственные и муниципальные финансы. "Юнити" "Финансы. Москва. 2001" под ред. стр.37, 38.

79. Баландин В.Н., Павлушина А.А. Проблемы соотношения "материального" и "процессуального" в праве и ее значение для определения понятия "юридический процесс". Журнал "Российского права" №6, июнь 2002 г.

80. Басков В.И. Прокурорский надзор, учебник М., 1996 г., с.489.

81. Бачилло И.Л. Системно-функциональный анализ процесса управления. "Правоведение", 1972 г., №2.

82. Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода). Ж "Уголовное право" №2 1999 г., стр.16.

83. Березовская С.Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. Госюриздат 1959, с.42.

84. Березовская С.Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права в кн. Вопросы прокурорского надзора. М.1972, с.23.

85. Березовская С.Г. Прокурорский надзор в СССР. уч. под ред. Галкина Б.А. М."Юридическая литература", 1982, с.25 38.

86. Берензон А.Д. Основные направления совершенствования общего надзора советской прокуратуры. Диссертация на соискания ученой степени доктора юридических наук, Москва, 1977 г. стр.47-51.

87. Берензон А.Д. Направления совершенствования прокурорского надзора. В сборнике научных трудов, 4.1 "Вопросы теории и практики прокурорского надзора, Москва 1975, с. 13.

88. Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук, М. 2001. с.72.

89. Бессарабов В.Г. Государственный контроль, прокурорский надзор (различия и единство). Современное российское право: Федеральное и региональное измерение. (Сб. статей Барнаул. Издательство Алтайского университета, 1998 г., с. 129-132.

90. Белуха Н.Т. Теория финансово-хозяйственного контроля. М.1991 г.

91. Болтинова О.В. Совершенствование правового регулирования стадии рассмотрения и утверждения федерального бюджета в Российской Федерации. Автореферат МГЮА. Диссер-тац. на соискание ученой степ, кандидата юридич. наук М:1999 г., стр.14.

92. Болдырев В.А. Советская прокуратура и ее деятельность в области общего надзора. Государственное издательство юридической литературы М.1954 г. с. 100.

93. Бут Н.Д., Викторов И.С., Паламарчук А.В. Организация и проведение надзорных проверок по исполнению законодательства о банках и банковской деятельности. Методическое пособие. М.1999 г., с.72.

94. Быков J1.A. Методологические, организационные и правовые основы использования ЭВМ в органах прокуратуры. Методическое пособие, М. 1982 г. с. 14

95. Быков Л.А., Скворцов К.Ф. Прокурорский надзор и автоматизация управления, в сб.: Проблемы эффективности прокурорского надзора., "Юрид. лит." 1977 г.

96. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон и практика. Ж "Российского права" №8 2001 год.

97. Венгеров А.Б. Системный анализ и правовые проблемы АСУ, в сб. :Проблемы методологии и методики правоведения. "Мысль", 1974 г.

98. Викторов И.С. К вопросу о теории законности в РФ. Некоторые предложения. В сб. научных трудов: Укрепление законности в экономике, социальной сфере и административной деятельности средствами прокурорского надзора. М.2001 г., с.5.

99. Викторов И.С, В.Г.Бессарабов, Д.Г.Алексеева, А.Б.Швецов. Охрана труда в Российской Федерации, научно-практический комментарий. Издательство "Юрлитинформ"., М.2003 г., С.66.

100. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник. Москва, Издательство МНЭПУ "Юрайт", 2001 г., 97-98.

101. Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР, под.ред. В.И.Новоселова. Издательство Саратовского университета. 1984г. стр.16; 53-58.

102. Галкин Б.А. Прокурорский надзор в СССР. Москва "Юридическая литература", 1982, с.25.

103. Герасимов С.И. Настольная книга прокурора М.2002 г. с.221.

104. Горбунова О.Н. Финансовое право. Учебн.

105. Горазеев Н.Г., Мясников В.В., Плужник Г.Н. Система принципов государственного финансового контроля и их реализация в деятельности региональных счетных палат. Бюллетень Счетной палаты Рязанской области №5, стр.244.

106. Даев В.Г. Маршунов М.Н. "Основы теории прокурорского надзора, Издат-во Ленинградского университета. 1990.

107. Дембо Л.И. О принципах построения системы права.// Ж." Государство и право", 1956. №8. с.91.

108. Звирбуль В.К. параграф 4 в уч. Прокурорский надзор в СССР. М."Юридическая литература", 1969, с.29.

109. Звягинцев Д.А. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук "Совершенствование прокурорского надзора за исполнением законодательства РФ о рынке ценных бумаг" М.2002, стр.86.

110. Исправников В. Резервы совершенствования бюджетного процесса ( к оценке проекта ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" Экспертно-консультативным советом при председателе Счетной палаты РФ). Российский экономический журнал № 9, 2002 г. стр.15.

111. Казарина А.Х., Кречетов Д.В. Прокурорский надзор за исполнением бюджетного законодательства в субъектах РФ и муниципальных образованиях" М.-2001, Институт повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ с.5.

112. Казарина А.Х "Некоторые проблемы укрепления законности в сфере экономики". Тезисы в сб. "Прокурорский надзор за исполнением законов: прошлое и настоящее"., М.1998 г., стр.121-123

113. Казанцев НД. Предмет и система науки колхозного права, в кн. Вопросы колхозного и земельного права. М: Издательство АН СССР, 1951, с.36.

114. Карасева М.В. Финансовое право Российской Федерации. М. "Юрист", 2002 год, с. 192.

115. Клочков В.В. "О методологии и методике изучения состояния законности // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора, М. 1994. с.53-56.

116. Козырин А.Н. Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу РФ под ред. к ст.215 БК РФ.

117. Конюхова Т.В. "О системе российского бюджетного законодательства", "Журнал российского права", №6, июнь 2001 г.

118. Комягин Д.Л. Проблемы определения бюджетных средств. Ж."Право и экономика", №7, 2000 г.

119. Коробейников Б.В. Методика, тактика и организация общего надзора. Соц.законность.-1986 год, №1,с.46.

120. Коробейников.Б.В. Методические основы работы прокурора по общему надзору. Учебное методическое пособие, под ред. Баскова В.И. М.1977 г., с.74.

121. Костиков И.В. Сравнительный анализ государственного заимствования в развитых странах и России (региональный и местный уровень). Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М. 1998 . с. 149.

122. Кречетов Д.В. Проблемы прокурорского надзора за исполнением финансового законодательства РФ// автореф. на соискание учен, степен. кандидата юридич. наук. М.2002 г.

123. Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность. Ж "Российского права", №2 2002г. стр.29.

124. Кудрявцев В.Н. Уголовная юстиция как система. В сб.: Правовая кибернетика. "Наука", 1973.

125. Лазарев В.В. Общая теория права и государства. Учебник. М: "Юрист", 1994 г. с.319.

126. Ларионов Г.А. Совершенствование функций государственного контроля в условиях земельной реформы. Ж. "Право и экономика"- 1995 №9-10 с.148.

127. Ленин В.И. ПСС, т.45, с.198-203.

128. Маркс К. Энгельс Ф. Соч.т.З с.1.

129. Марксистско-ленинская общая теория государства и права: Основные институты и понятия. М: Юридическая литература, 1970, с.53.

130. Маршунов М.Н. Прокурорско-надзорное право. Проблемы правового регулирования. С-Петербург. Издательство СПб, 1991, с.29.

131. Маркелов T.JI. Пределы прокурорского надзора за точным исполнением законов. Ж. "Светское государство и право", 1974 г., №8, с.72-77.

132. Маклева Г.И. Артюхин Р.Е. Бюджетный учет и отчетность в РФ и его совершенствование "Финансы", N 2, 2002.

133. Мелкумов В.Г. "Советская прокуратура и проблемы общего надзора", изд-во "Ирфон", Душанбе, 1970, с. 124-136.

134. Мелкумов В.Г. Прокурорское право как самостоятельная отрасль советского права. Ж.Правоведение. 1968, №6.

135. Мокрый B.C. Межбюджетные отношения и финансовые основы местного самоуправления. "Финансы", N 6, 2001.

136. Насонов Ю.Г. "Прокурорский надзор за исполнением законов о формировании доходной части бюджета. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М.2003.

137. Николаева JI.A. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении, уч.пособие. Издат-во Ленинградского университета, Ленинград, 1979, с.57.

138. Овсянников Л.Н. Финансовый контроль как система. Ж."Финансы", №12, 2000 г.

139. Осипкин В.Н. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук "Теоретические и организационно-методические проблемы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью", СПб. 1998.

140. Перфильев В. Прокурорский надзор в СССР Рецензия на учебник "Социалистическаязаконность", 1967, №4, стр.94.

141. Пионтковский А.А., Менынагин В.Д. Курс советского уголовного права М.Госюриздат,1955, т.1, с.40.

142. Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971. с.288.

143. Погосян Н.Д. Счетная палата РФ (конституционно-правовой статус). Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук М.1998.

144. Полянский Н.Н. Вопросы теории советского уголовного процесса. М. Издат-во МГУ,1956, с.41.

145. Преображенский Б.Г. О развитии бюджетного законодательства РФ. Ж "Российского права" №5 2002 г., стр.35.

146. Прокурорский надзор в СССР. Москва. "Юридическая литература", 1969г, с.43.

147. Протасов В.Н. "Основы общеправовой процессуальной теории" М. 1991 г., с.42.

148. Ровинский. Е. О предмете советского бюджетного права. Институт права АН СССР. Вопросы советского бюджетного права, изд-во НКЮ СССР, М., 1940г., с.32.

149. Рабинович П.М. Вопросы общей теории процессуальных норм права. В кн.: Юридические гарантии применения норм права и режим социалистической законности., Ярославль, 1976 г., с.246-247.

150. Руденко Р.А. Ленинские идеи социалистической законности и принципы организации и деятельности советской прокуратуры. В сб.: На страже советских законов. "Юридическая литература", 1972 г., с.35.

151. Рябцев В.П. глава 5 в уч.: Прокурорский надзор, уч. для ВУЗов, под ред. Сухарева А.Я., издат-во НОРМА 2003, с.64.

152. Селюков А.Д. Государственный и муниципальный кредит. Правовое обеспечение. М. "Право и закон", 2000 г. с.34-41.

153. Скачкова А.Е. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук "Теоретические и организационно-методические особенности прокурорского надзора за соблюдением бюджетного законодательства. СПБ. 2003.

154. Скворцов К.Ф. Изучение проблем прокурорского надзора. Проблемы создания "ОАСУ-прокуратура". Исследование проблем эффективности прокурорского надзора. Доклады на заседании Ученого совета Всесоюзного института. 1973-1974 гг.

155. Скуратов Ю.И. Комментарий к ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", Издательство "Норма", Москва, 1996 г., с. 100.

156. Советская военная энциклопедия. Т.7., М.1979. С. 628.

157. Спиридонов Б.М. Понятие отрасли прокурорского надзора. В сб. Совершенствование прокурорского надзора в СССР", м.1973, с.86.

158. Степашин С.В. Об итогах работы Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации и задачах по совершенствованию системы государственного финансового контроля: Доклад. М.: изд. "Финансовый контроль". -2001-с.5.

159. Сухарев А.Я. Российский прокурорский надзор, учебн. для ВУЗов. Издат-во "НОРМА"-ИНФРА.М. Москва.2001. с.59-62.

160. Сухарев А.Я. Прокурорский надзор, уч. для ВУЗов, издат-во НОРМА 2003 год.

161. Субботин. Е.А. Тактика общенадзорных действий прокурора. Учебное пособие, разработанное Институтом повышения квалификации Генеральной прокуратуры Украины, Харьков, 1993 г., с. 10.

162. Советское государственное право. М. Госюриздат, 1950, с.16;

163. Химичева Н.И. Бюджетное право и бюджетное устройство в Российской Федерации. Финансовое право: Учебник, стр.157.

164. Чеканов В.Я. Принцип законности и его аспекты в деятельности прокурора, в кн: "Проблемы прокурорского надзора" М.1972, с.69 (Материалы научной конференции).

165. Чеканов В.Я. Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве, Саратов, 1972, с.78.

166. Чувилев А.А. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник. М. "Юристъ", 2001 г., с.130.

167. Чхиквадзе В.М., Ямпольская Ц.А. О системе советского права// Ж."Советское государство и право", 1967,№9. с. 33.

168. Шаргородский М.Д., Иоффе О.С. О системе советского права// Ж. "Советское государство и право". 1957. №6. с. 104.

169. Ялбулганов А.А. Финансовый контроль, как правовой институт: Основные этапы развития. Ж. "Правоведение" №3, 2000 г.

170. Ялбулганов А.А. Финансовый контроль как институт финансового права. Ж. "Юрист" №4 1999 г.

171. Ястребов В.Б., Григоренко В.Н., Рябцев В.П., Чернова К.Т. Проблемы тактики общенадзорной деятельности прокуратуры. В сб. Вопросы борьбы с преступностью. М."Юридическая литература", 1987 г.

Автор: Игонина, Надежда Александровна
Город: Москва
Год: 2003
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.11

Диссертация

Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательстватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.11 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Игонина, Надежда Александровна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Игонина, Надежда Александровна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Проблемы прокурорского надзора за исполнением бюджетного законодательства»