АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Процесс правотворчества в Российской Федерации»
РГО од
ИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НИЖЕГОРОДСКАЯ ВЫСШАЯ ШКОЛА
На правах рукописи
ДМИТРИЕВУ ЕВ Констанпш Николаевич
ПРОЦЕСС ПРАВОТВОРЧЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность - 12.00.01 - теория и история государства и права; история политических и правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
■■■■■■ ; ЯШШЖШЯ гамма ■■■ним 1 1 * 11 »11 МП 1111 МП МИ МИ1
| # л
+
я я я я л я 4 л л 1 к 1 1 ТУГ т т Ув ё 1 тпг т • 1 т 1 ттг
НИ2КНИЙ НОВГОРОД 1994
Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской высшей школы МВД Российской Федерации;
Научный руководитель: заслуженный деятель науки Российской
Федерации, доктор юридических наук, профессор В.К.Еабаев
Официальные оппоненты: - доктор юридических наук, профессор
B.П.Сальников;
- кандидат юридических наук, доцент
C.В.Макарова
Ведущая организация - Ярославский государственный университет
Зашита состоится г. в ' час. на за-
седании спениапи&ированного совета K-052.0S.01 по ващте диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Нижегородской выспей школе МВД Российской Федерзции по адресу: 603600, г. Ниж. Новгород, ГСП-265, Анкудиновское шоссе, 3.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Нижегородской высшей школы МВД Российской Федерации.
Автореферат равослан " 1993 г.
Ученый секретарь 'специализированного совета кандидат юридических наук
ОБШАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Построение демократического государства и становление гражданского существа в России сопровождаются ¡-¡вменением политических, социально-экономических и адеогогкчееких условий. Принятая 12 д«каС>ря года Конституция Российской Федерации направлена на обеспечение личной, политической и экономической свободы каждого человека. Достижение этой шли воэможно только при наличии специфических образований, которые выступ-акт в роли инструментов выявления, согласования и сочетания разнообразных социальных интересов. Эти образования объективно требуют нормативного и организационного оформления и закрепления,
Одним ив самых эффективных средств социального регулирования является юридическая процедура, которая имеет большое значение в деятельности различных органов государственной власти и, прежде всего, парламента. 8 изменившихся условиях нуждаются е переосмыслении многие правовые явления, понятия, юридические категории, включая те, которые относятся к сфере правотворчества.
В настоящее время Еопросы правотворчества приобретает особую актуальность, поскольку явно обнаруживает себя необходимость в ссгдзнии механизма выявления потребностей и согласования интересов различных социальных групп и их перевода на язык законодательства, а равно - механизма адекватного отражения закономерностей общественного бытия з правовой материи. создаваемой законодателем.
Преобразования, схватившие все сферы общества, предъявляют особые требования к процессу правотворчества. В этой связи подобного рода исследования приобретают несомненную практическую значимость. Содержанием научных изысканий в этой области является осмысление и научное выражение оснований, возможностей и границ деятельности законодателя, что может способствовать процессу выработки государственных решений, совершенствованию правового регулирования, исследованию более узких направлений в сфере нормополагзния ('законотворчество, правотворчество высших органов государственного управления, ведомственное и локальное нормотворчество:.
Новое время предполагает иные подходы к изучению проблем правотворчества. Поэтому в диссертации предпринята попытка целостного осмысления сущности и содержания процесса правотворчества, механизма его функционирования. Имеется необходимость уже сейчас изучить складывающуюся правотворческую практику, разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию правотворческой деятельности на всех ее уровнях. Этими обстоятельствами обусловлен выбор данной проблемы в качестве темы кандидатской диссертации.
Объектом диссертационного исследования являются гносеологические и онтологические стороны такого сложного социального феномена, каким предстает процесс правотворчества; рассмотрение этой формы правовой деятельности в двух аспектах: социальном и юридическом.
Предмет диссертационного исследования составили роль и место социальных факторов, которые влияют на процесс правотворчества и в конечном счете определяют форму и содержание нормативно-правовых актов; условия, способствующие эффективному функционированию правотворческого блока в правовой системе; компоненты механизма процесса правотворчества.
Нельзя сказать, что эта тема относится, к числу малоизученных, но практически отсутствуют исследования проблем правотворчества применительно к современной российской действительности. Иными словами, налицо диспропорция между потребностями в познании закономерностей осуществления правотворческого процесса в новых исторических условиях и теми наработками, которые имеются сегодня в юридической литературе.
Цель исследования состоит в теоретической разработке проблем правотворческого процесса как самостоятельного, комплексного и перспективного направления общей теории права, включающего целостное изучение закономерностей и тенденций, определяющих функционирование и развитие этого социатьнеправового феномена в современном обществе.
В соответствии с поставленной целью задачами работы являются:
- выявление взаимосвязи и взаимодействия структурных элементов механизма правотворческого процесса в двух его аспектах: социальном и юридическом;
- расширение понятийно-категориального аппарата при определении форм, сущности, социальной ценности правотворческого блока в правовой системе с учетом тек изменений, которые вызываются процесса«! обновления общества?
- раскрытие вопросов социальной и нормативной (юридической) детерминированности процесса правотворчества;
- рассмотрение обетх черт и специфики социальных факторов, обусловливающих процесс правотворчества;
- рассмотрение основных путей совершенствования правотворческого процесса с учетом того места, которое занимает право б системе других социальных регуляторов:
- выработка на основе проведенного аналига рекомендаций и предложений по совершенствованию социального и юридического сторон механизма современного российского правотворческого процесса.
Методологическую баву диссертационного исследования составляет диалектика-материалистический метод научного познания объективной действительности, э такие основанные ка нем общенаучные и чаотнонаучные методы теоретического анализа (системно-структурный подход}, основные обшелогические методы познания {аналиг, синтез, обобщение}.
Б исследовании использованы такие сравнительно-правовой и исторический методы, с погиций которых выявляются некоторые закономерности, существующие в сфере государственно-правовых явлений, взаимосвязь государства и права, социальная обусловленность процесса правотворчества.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили специальная юридическая литература, работы по философии, государствоьеденш, политологии, истории, социологии, а также другие источники, в той или иной мере относящиеся к рассматриваемой теме.
Особое внимание уделялось исследованиям ученых-правоведов, разрабатывающих вопросы теории правотворчества, а такле другие общетеоретические проблемы, так или иначе связанные с избранной темой исследования 1.Н.Г.Александров, С.С.Алексеев, Л.И.Антонова, 5.р;.Бабаев, В.М.Баранов, А.В.Еасильев, А.М.Ва-
сильев, О.А.Гаврилова, Б.В.Дрейшев, С.Л.Зивс, В.Н.Карташов, Д.А.Керимов, Д.А.Ковачев, С.Н.Кожевников, Н. П.Колдаева, Р.3.Лившиц, А.В.Мицкевич, Е.В.Нагаренко, В.И.Никитинский,
A.С.Пиголкин, С.В.Поленина, Н.Н.Разумович, Т.Н.Рахманина,
B.П.Сальников, Й.С.Сашщенко, Й.Н.Сенякин, Н.В.Сильченко, Ю.А.Тихомиров, А.А.Ушаков, А.Ф.Шебанов). В работе нашли отражение разработки ряда зарубежных авторов (Г.Кленнер, Р.Лукич, А.Нашиц, Н.Неновски, Е.Спасов и др.).
Эмпирическую базу исследования составляют: российское законодательство; документы и решения государственных органов; современная правотворческая практика; результаты социологических исследований, опубликованные в научных изданиях и средствах массовой информации; справочные материалы.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем впервые после провозглашения суверенитета Российской Федерации предпринята попытка общетеоретического анализа проблем современного правотворческого процесса. При этом автор исходит из того, что традиционный узконормативный взгляд на право (и, соответственно, процесс правотворчества) не способствует наиболее полному познанию глубинных истоков и закономерностей, относящихся к сфере нормог.олагания.
Впервые объектом самостоятельного анализа стали так называемые вспомогательные ("обеспечивающие") факторы правотворчества, показаны их роль и значение в функционировании социального механизма процесса правотворчества. Это позволяет выяснить социальную ценность и юридическое значение правотворческой процедуры как средства достижения социального компромисса и основанного на нем специфического правового результата - правотворческого решения/
В результате диссертационного исследования в понятийный аппарат общей теории права введены ногые понятия: "социальный механизм процесса правотворчества", "юридический механизм процесса правотворчества", "социальный фактор процесса правотворчества", "правотворческое мышление". Эти фрагменты правовой действительности либо прежде самостоятельно не изучались, либо требуют переосмысления и современной интерпретации.
~ Г —
Новизна работы - ив анализе соотношения правообразова-ния, формирования праЕэ и правотворчества, что позволило выявить механизмы, влияющие на выработку и принятие правотворческих решений, уточнить сферу деятельности законодателя.
В диссертационном исследовании последователь на различаются социальная и юридическая стороны процесса правотворчества.
Выделение социального аспекта позволяет увидеть з правотворческом процессе совокупность социальных процедур, обеспечивающих социальную адекватность нормативно-пр-возого акта, т.е. его соответствие коренным интересам и потребностям сб-г,?.~тва, социальна« групп и слоев, отдельны-: индивидов.
Е рамках юридического аспекта правотворческий процесс рассматривается как особая разновидность профессиональной юридической деятельности, имеющая "рецептурно-технологический" характер и направленная на достижение специфического правового результата - правотворческого решения.
На защиту вынесены следующие положения:
а) об интегративном характере процесса правотворчества, имеющем два взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта: социальный и юридический;
б) о специфике правотворческого процесса, рассматриваемого в качестве разновидности профессиональной юридической деятельности;.
в) о соотношении категорий "правообразование", "формирование права", "правотворчество", "правотворческая деятельность", "правотворческий процесс";
г) о содержании категорий "социальный механизм процесса правотворчества" и "юридический механизм процесса правотворчества";
д) о факторах, влияющих на процесс правотворчества и в конечном счете определяющих форму и содержание нормативно-правовых актов;
е) о роли правотворческой процедуры в осуществлении правотворческой деятельности;
ж) о компонентах, составляющих юридический механизм процесса правотворчества, комплексное осмысление которых позволит значительно повысить эффективность функционирования правотворческого блока.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования определяется дальнейшим развитием теории отечественного правотворчества, рекомендациями по совершенствованию правотворческого процесса и его механизма, предложениями по уточнению учебных курсов и улучшению подготовки юридических кадров.
Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях автора (в том числе на страницах журнала "Государство и право"); излагались на конференции адъюнктов и соискателей; содержались в выступлении на заседании Экспертного совета МВД РФ по вопросам нормотворчества; практические рекомендации диссертанта внедрены в правоподготовительную деятельность Управления правового обеспечения МВД РФ; обсуждались на заседании кафедры государственно- правовых дисциплин Нижегородской высшей школы МВД РФ.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В первой главе диссертации - "Понятие и сущность правотворчества" - обстоятельно развивается тезис о зависимости процесса правотворчества от существующего в том или ином обществе правопонимания. В этой связи раскрывается суть социологической, естественно-правовой и "нормативной" концепций правопонимания.
Автор отдает должное заслугам ученых, различающих право и закон (Д.А.Керимов, Р.Э.Лившиц, Г.В.Мамут, В.С.Нерсесянц, Э.Л.Розин, В.А.Туманов и др.), и считает, что такое различение позволяет четко определить рамки правотворчества, отличить его от более широкого понятия "правообразование".
По мнению диссертанта, развернутое понятие права, отражающее . современный уровень развития юридической науки, может быть дано только через систему относительно самостоятельных,
взаимодополняющих определений. Такой подход Еполне закономерно охватывает основные направления познания и понимания правовых явлений, к толу же он весьма продуктивен для решения практических задач в сфере правотворчества. При этом краткое определение права будет включать в себя ео© те же три элемента правовой действительности, которые в целом соответствуют трем основным подходам к праву. Будучи сведены в одной формуле, три формы существования правовой материи образуют следующую дефиницию: право - это правоотношения, которые отражены в правосознании и закреплены в юридических нормах.
Нормообразование происходит в результате гносеологического .акта. Постигая социальную действительность, анализируя складывающиеся и реализующиеся общественные отношения, которые по своей природе являются ■ правовыми, законодатель стремится закрепить, стимулировать, изменить направленность или препятствовать их осуществлению посредством принятия юридических норм. При помощи необходимых (организационных по своей сути) мер законодатель предпринимает усилия, чтобы массовое сознание запечатлело вновь созданную норму, восприняло ее. Затем, осуществляя свою контрольную функцию, задействуй механизмы обратной связи, субъект правотворчества изучает характер и особенности реализации общественных отношений, на которые "наложена" юридическая норма. Эти правоотношения-"прим" служат отправной базой для "воспроизводства" права-закона.
В соответствии с предложенным пониманием права автор выделяет социальную и юридическую стороны правотворчества.
В 'чисто юридическом аспекте правотворчество представляет собой особый вид юридической деятельности специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц. Эта деятельность заключается в создании юридических норм и формировании общественного правосознания путем опубликования проектов и официальных текстов нормативно-правовых актов.
Для характеристики социальной стороны правотворчества надо обратиться к проблеме социального интереса как определяющего фактора в сфере правотворчества. Значимость категории социального интереса для практических целей правотворчества объясняется рядом свойств, которыми он обладает. Это такие свойства, как; объективность;, нормативность: нахождение в сфере
волевых общественных отношений. Отличительным признаком существования социального (публичного) интереса является наличие статистически значимой группы лиц, заинтересованных в решении той или иной общественно-значимой проблемы (Л.Н.Завадская).
Охарактеризовав современное право как средство социального компромисса (Р.З.Лившиц), можно раскрыть социальную сторону правотворчества. 0 этой точки зрения правотворчество представляет собой деятельность по принятию особого рода правовых решений. Эти решения в идеале должны представлять собой результат согласования интересов различных социальных групп и слоев, способствовать гармонизации отношений личности и общества, являться итогом равноправной конкуренции правовах взглядов и мнений, а также результатов научных исследований.
В теории правотворчества, как правило, выделяются два самостоятельных этапа процесса правового созидания: предпро-ектный и проектный. В нашем понимании проектный этап правообразования представляет собой не что иное как правотворческий процесс, проблемам совершенствования которого посвящена диссертация. Что касается предпроектного этапа, то его сущность заключается в осознании обществом необходимости урегулирования той или иной сферы общественных отношений, "созревании" социальной ситуации, при которой объективные и субъективные факторы "подталкивают" нормодателя к осуществлению целенаправленной нормотворческой деятельности.
Таким образом, категория правообразования шире, нежели процесс правотворчества, и последний представляет собой его заключительный, деятельности® этап.
В юридической литературе неоднократно и вполне обоснованно проводилось разграничение понятий формирования права и правотворчества (С.С.Алексеев, Л.И.Антонова, Н.Неновски). Наряду с термином "формирование права" используется также термин "правообразование", причем, как правило, употребляются они в качестве синонимов.
В связи с переосмыслением сущности и роли права в современном обществе и очевидной потребностью пересмотреть некоторые устоявшиеся в отечественной юридической науке представления есть смысл разграничить понятия правообразования и формирования праЕа. По нашему мнению, понятие "формирование
права" является промежуточным между понятиями правотворчества и правообразования, и оно включает в себя помимо нормотворче-ской деятельности также другие каналы, через которые в правовую систему вливаются ноЕые правовые нормы. Правообрагование -это та сфера, где протекает процесс правотворчества и происходит в целом формирование права, где взаимодействует множество объективных и. субъективных факторов, обусловленных требованиями политического, экономического и духовного роста, логикой развития гражданского общества. Отождествление этих понятий может привести к недооценке их относительной самостоятельности в жизни общества.
С позиции современного правопонимания в работе рассматривается вопрос относительно форм (источников) права. Диссертант полагает, что в обществе с демократическим государственным устройством монополизма в "сотворении права" быть не может. Разумеется, никто не отрицает прерогатив законодательной власти, но вместе с тем, необходимо учитывать, что праио как уникальное, многогранное, системное образование далеко не исчерпывается правом позитивным, и нельзя игнорировать какую-нибудь часть правовой действительности. Если связывать идею законности исключительно с нормативно-правовыми актами и содержащимися в них юридическими нормами, то это приведет к выхолащиванию в праве его гуманистического потенциала. Законность при плюралистическом подходе к формам права в большей мере увязывается со строгой иерархией источников правовых норм при безусловном приоритете закона.
Правотворческая деятельность государства сама по себе не может считаться силой, созидающей право; это лишь одна из форм реализации такой силы. Представляется, что процесс построения правового государства в нашей стране предполагает необходимость юридической переоценки системы источников права с точки зрения возможности включения в нее правовой доктрины, судебной и административной практики, правового обычая.
Если с чисто юридической стороны правотворчество выглядит как создание юридических норм, то в социальном разрезе - это согласование воль субъектов права, поиск компромисса различны:'', социальных интересов.
Четкое различение юридических и социальных аспектов правотворчества тем не менее позволяет дать его "консолидированное" определение. Правотворчество - это деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц, заключающаяся в создании (институировании, санкционировании) правовых норм, отражающих существующие тенденции развития личности, общества и государства; деятельность, представляющая собой нахождение компромисса, возникающего в результате учета общего и особенного в интересах всех социальных субъектов; деятельность, направленная на формирование общественного, группового и индивидуального правосознания с целью упорядочения и регламентации общественных отношений, объективно имеющих правовую природу.
Уточняя содержание некоторых юридических категорий, автор рассматривает правотворческую деятельность как особый вид праксеологической деятельности, главной задачей которой является обоснование и выработка социальной (в данном случае -юридической) нормы. Е самом общем виде правотворческая деятельность долина рассматриваться в качестве рагнсгэдкоети профессиональной урглической деятельности, которая объективируется е официальных актах, опосредуется правом. носит интеллектуально-волевой , управленческий характер, осуществляется компетентными органами в определенных процедурно-процессуальных формах о помощью специальных юридических действий и операций, способов и средств, направляется на создание нормативно-правовых актов и удовлетворение тем самым актуальных социальных потребностей и интересов.
Если рассматривать правотворческую деятельность только с точки зрения ее фактического содержания, образующих ее организационных действий, то она вполне охватывается понятием "правотворческий процесс". Процесс правотворчества в указанном, смысле представляет собой сложную систему организационных действий. Это своего рода технология создания нормативно-правового акта, состоящая из последовательных операции, в результате совершения которых в правовую систему вливается новый официально действующий акт. Совокупность методов, способов, процедур осуществления правотворческой деятельности составит,
таким образом, содержание понятия "процесс правотворчества". Роль процессуально-процедурной правотворческой формы, как видим, вспомогательная, служебная, обеспечивающая.
Правотворческий процесс представляет собой частный случай более широкого понятия и явления - социальной технологии. При таком видении правотворческий процесс представляет собой особым образом структурированную деятельность, в результате которой достигается поставленная цель и изменяется объект деятельности, т.е. это предварительно определенный ряд операций, направленных на достижение некоторой цели или задачи.
Таким образом, правотворческий процесс - это система юридически установленных процедур деятельности государственных органов и должностных лиц, направленная на закрепление достигнутого социального компромисса в тексте нормативно-правовых актов и выражающаяся в строго регламентированном порядке их подготовки, обсуждения, принятия и опубликования.
В диссертации освещены основные подходы, имеющиеся в современной юридической науке, относительно правовой природы норм и отношений в процессуальной сфере.
Автор исходит из того, что "правовая процедура" - общее, родовое понятие, которое обладает рядом своеобразных содержательных черт: обязательным наличием властного субъекта; спецификой опосредуемых мер; высокой степенью нормативной регламентации; особым механизмом связи с материально-правовой регулятивной сферой. Суть той или иной разновидности процедуры и ее особенности определяются характером правового отношения, реализации которого данная процедура служит, - основного правоотношения (В.Н.Протасов). По этому признаку юридическую процедуру можно разделить на материальную, процессуальную и правотворческую.
Для материальной процедуры в качестве основного выступает материальное регулятивное отношение, в котором осуществляется обычное, позитивное поведение участников. Для процессуальной процедуры главным является уже материальное охранительное правоотношение, а для правотворческой - правоотношение, находящееся вне сферы общей, "массовой" реализации правовых норм.
правоотношение, в рамках которого существует и реализуется специфическое юридическое "право на правотворчество" и которое имеет особое целевое назначение - формирование правовых норм.
С правотворческой процедурой складывается чрезвычайно своеобразная, в чем-то даже парадоксальная ситуация. В -самом деле, правотворчество - это такая же регулируемая правом сфера деятельности, как и любая другая. В ней обнаруживаются практически все атрибуты и компоненты правового регулирования: юридические нормы, регламентирующие правотворчество; правоотношения; акты реализации права; юридическая ответственность и др. Специфика правового регулирования в сфере правотворчества заключается -в том, что регламентации подвергается деятельность, имеющая строго определенную функциональную направленность. Из-'за своеобразного "двойственного" положения правотворческого блока в правовой системе возникает эффект рефлексии - преломление в этой сфере в миниатюре всего механизма правового регулирования, что обусловливает сложность познания.
Процедура правотворчества позволяет понять, какие именно государственные органы и должностные лица, в каком порядке, в какой форме создают нормативно-правовые акты. Это и есть внешняя форма деятельности по осуществлению законодательной .(правотворческой) функции государства.
Вторая глава - "Социальный механизм процесса правотворчества" - в основном посвящена рассмотрению социальных факторов, влияющих на протекание процесса правотворчества и оказывающих определяющее воздействие на содержание и форму нормативно- правовых актов.
Если правотворчество имеет две стороны, социальную и- юридическую, то правотворческий процесс также может рассматриваться в этих аспектах (социальном и юридическом). Иными словами, с содержательной точки зрения процесс правотворчества является разновидностью социального процесса; в то же время в соответствии со своими формальными и сущностными признаками он представляет собой специфическую юридическую процедуру.
Развитие каждого социального процесса обеспечивается своеобразным механизмом. Правотворческий процесс является разновидностью социального процесса. Следовательно, он также должен обеспечиваться соответствующим механизмом.
В основе раскрытия механизма явлений лежит причинное объяснение. т.е. указание на то, какие иные явления и процессы природы и общества порождают данное, рассматриваемое явление, в каких конкретных условиях око может возникнуть, какие существуют содействующие и противодействующие ему силы.
Задачи формирования в России демократического государства требуют дальнейшей разработки проблем в сфере правотворчества. Тезаурус научной юридической терминологии нуждается в постоянной ревизии и дополнении. В научный оборот уже введены и активно используются понятия "социальный механизм правотворчества" и "социальные факторы правотворчества". Особое значение различного рода юридических процедур в обеспечении надлежащего функционирования социальных институтов в правовой сфере обусловливает, по мнению диссертанта, возможность и необходимость введения понятия "социальный механизм процесса правотворчества", который представляет собой совокупность социальных процедур, обеспечивающих надлежащее разрешение проблемной социо-нормативной ситуации.
На взгляд автора, компонентами социального механизма процесса правотворчества являются сущностные этапы правотворческой процедуры в их социальном разрезе. При таком подходе выделяются два основных, относительно самостоятельных блока ("подмеханизма") в рамках социального механизма процесса правотворчества: 1) механизм выявления и учета социальных интересов; 2) механизм согласования и сочетания социальных интересов.
Содержательной "клеточкой" этого механизма будет являться социальная процедура, представляющая собой систему, которая: а) ориентирована на достижение конкретного социального результата; б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована целесообразными общественны}«! отношениями; в) обладает моделью своего развития, предварительно установленной на нормативном
или индивидуальном уровне; г) иерархически построена; д) постоянно находится в динамике, развитии; е) имеет служебный характер: выступает средством реализации основного, главного для нее общественного отношения.
Механизм выявления и учета социальных интересов включает Е себя: а) определение круга взаимодействующих в данной социо-нормативной ситуации субъектов-носителей актуальных социальных интересов; б) установление родовых и видовых социальных характеристик этих субъектов (имея в виду перспективу создания "социальной базы" будущего нормативно-правового акта); в) выяснение направленности интересов взаимодействующих социальных субъектов; г) выявление целей, которые стремятся достичь эти субъекты; д) уяснение целей, которые преследуют некоторые социальные группы в ущерб общим интересам; е) первичную оценку общего результата взаимодействия актуальных социальных интересов; ж) обнаружение наиболее общего (типичного) в содержании выявленных интересов.
С механизмом выявления и учета социальных интересов органично связан механизм согласования и сочетания социальных интересов, представляющий собой логическое продолжение осуществления такого сложного социального процесса, каким является правотворчество. Этот механизм образуют процедуры, содержанием которых являются: а) сопоставление целей, которых стремятся достичь субъекты-носители социальных интересов; б) актуализация общего, объединяющего, консолидирующего в содержании взаимодействующих социальных интересов, обнаружение "точек соприкосновения"; в) поиск путей сближения позиций наиболее активных выразителей (носителей) социальных интересов; г) отбор вариантов правотворческих решений, которые могли бы способствовать достижению целей, в наибольшей степени соответствующих интересам отдельных личностей, различных социальных групп и общества б целом; д) окончательное установление иерархии целей и интересов отдельных социальных субъектов с точки зрения их соотношения с интересами других социальных субъектов и общества е целом; е) отбор вариантов правотворческих решений, отражающих иерархию и специфику общесоциальных интересов, интересов различных социальных слоев (групп) и интересов отдельной личности; ж) принятие правотворческого решения, призван-
ного в будущих альтернативных ситуациях стимулировать действия, ведущие к удовлетворению актуальных социальных потребностей правомерным путем.
Возможность выявления, учета, согласования и сочетания социальных интересов, отражающих происходящие в обществе процессы, во многом обеспечивается самим фактом существования представительных органов власти. Объективная необходимость приведения к единому знаменателю разнонаправленных векторов социального бытия привела к тому, что в ходе общественно-исторического развития именно законодательная ветвь власти стала носить ярко выраженный представительный характер.
В работах, посвященных проблеме изучения социальных факторов правотворчества, уже проводилась по различным основаниям соответствующая классификация. В частности, выделяются факторы, которые обусловливают возникновение проблемной ситуации, требующей правового опосредования, и факторы, влияющие на характер ее разрешения. С достаточной степенью условности эти факторы именуются основными факторами правотворческой деятельности.
Среди социальных факторов выделяется также группа факторов, обеспечивающих надлежащее разрешение проблемной ситуации, возникшей под влиянием основных факторов, посредством создания соответствующего нормативно-правового акта. Этим факторам уде-тяетоя в диссертации особое вшшаш». Это объясняется се:,;, что сама правотворческая процедура с: ..хсей пзкрод* нгмя^ход трелгтвон достижений специфического правового результата; иными словами, она сама носит вспомогательный характер. Следовательно, е механизме процесса правотворчества имеет место своеобразный "релятивный аффект", при котором "вспомогательные" факторы, образующие специфическую систему служебных по своей роди отношений, становятся в рамках рассматриваемого механизма определяющими.
В исследовании содержится характеристика тех факторов, которые в наибольшей степени определяют протекание процесса правотворчества. Б юридической литературе уже говорилось о программирующем, организационном, информационном и научном факторах. Программирующий фактор предполагает прогнозирование и планирование развития законодательства; организационный -
сочетание содержательных и процессуальных аспектов демократической процедуры законодательной деятельности; информационный - характеризует типы и интенсивность информационных потоков, степень и формы учета общественного мнения, уровень деятельности оправочно-информационной службы и средств массовой информации в сфере права, наличие или отсутствие автоматизированных систем поиска правовой информации, работающих на основе применения ЗВМ; научный - связан с обеспечением необходимого научного уровня законодательства, уровня сравнительно-правовых и иных научно-методических и прикладных разработок, научной подготовкой и юридической квалификацией работников субъектов правотворческого процесса, степенью участия научных работников в правотворчестве, порядком отбора и использования рекомендаций научных учреждений и отдельных ученых, наличием картотеки предложений и их обоснованной систематизацией.
В работе высказан ряд предложений, касающихся совершенствования учета в законодательной (правотворческой) деятельности названных факторов.
Например, в рамках организационного фактора обосновывается необходимость создания специальной парламентской службы, главной задачей которой являлось бы принятие мер принудительного и предупредительного воздействия в отношении депутатов, грубо нарушающих регламент или совершающих правонарушения.
Раскрывая значение информационного фактора, диссертант высказывается за обеспечение информационного "сопровождения" проекта нормативно-правового акта. В четко определенном и формализованном виде должна собираться, пополняться, систематизироваться и анализироваться вся информация, относящаяся к проекту нормативно-правового акта.
Научный фактор в процессе правотворчества, как представляется, должен находить свое выражение в выполнении ряда формальных предписаний при разработке концепции законопроекта. В частности, следует предъявлять обязательные требования к структуре и содержанию этого чрезвычайно Еажного в правотворческом процессе документа. Основными разделами текста концепции законодательного акта могли бы быть следующие: 1) идеологический; 2) социальный; 3) организационный; 4) зконамиче-
ский; 5) криминологический; 6) юридический; 7) прогностический; 8) персональный.
Кроме дальнейшей разработки традиционно выделяемых факторов автор впервые обращает внимание на феномен лоббизма и психологический фактор, их место и роль в функционировании правотворческого блока.
Несмотря на традиционно негативное восприятие лоббизма, справедливости ради надо признать, что он не мешает процветать демократии в современных развитых странах. В современном цивилизованном мире лоббисты обычна обеспечивают своих "подопечных" бесконечным потоком информации и фактов по тому или иному вопросу, который рассматривается в парламенте.
Общепризнанно, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противоположные интересы своих "хозяев", как зто ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различных сил, нахождению точек соприкосновения и достижению компромиссов при принятии законодательных актов.
Применительно к российской действительности приходится признать, что деятельность различного рода групп давления все более явно сказывается на работе правотворческих органов всех уровней. Но форш такого воздействия пока весьма далеки от того цивилизованного и юридически оформленного вида, который характерен для наиболее развитых стран. В этой связи чрезвычайно актуальной является задача разработки и принятия Закона Российской Федерации о лоббизме, который должен аккумулировать правовые нормы, касающиеся различных сторон лоббистской деятельности.
Кроме лоббизма как фактора социального механизма процесса правотворчества при внимательном изучении необходимо выделить также психологический фактор.
Правотворческая деятельность - это чаще всего совместная деятельность, в которой взаимодействуют реальные люди. Поступки людей нередко определяются их эмоциями. Поэтому правотворческая деятельность вполне оправданно может рассматриваться с социально-психологической точки зрения как разновидность совместной деятельности, для которой характерны все отличительные черты последней.
Для депутатского корпуса бывших Верховного Совета и Съезда народных депутатов были характерны низкая психологическая культура, "лозунговое" мышление. "Лозунговое" мышление порождало поверхностные предложения и идеи, при этом у депутатов создавалась иллюзия завершенности своей миссии, но не достигались конкретные результаты.
В работе делается вывод, что изучение факторов, обусловливающих правотворческий процесс, является перспективным направлением в изучении такого сложного социально-правового феномена, каким является правотворчество.
В третьей главе - "Юридический механизм процесса правотворчества" - исследуются специфические правовые средства формирования правовых норм, представляющие собой элементы юридического механизма процесса правотворчества.
В понятие юридического механизма процесса правотворчества в качестве основных компонентов включены: 1) принципы правотворческого процесса; 2) культура правотворчества; 3) правотворческие процедуры; 4) законодательная техника.
Именно эти юридические феномены, по мнению диссертанта, и являются теми "передаточными колесами", посредством которых перемещается социальная энергия общества на "конвейере" правотворчества и назревшие социальные потребности обретают юридическую оболочку в тексте нормативно-правового акта. По существу, принципы правотворческого процесса, культура правотворчества, правотворческие процедуры, правила законодательной техники представляют собой при такой постановке вопроса группу специфических правовых средств, являющихся элементами юридического механизма процесса правотворчества.
Принципы в праве представляют собой наиболее общее отражение общественных отношений, актуализирующихся в той или иной социальной сфере. Имея в основе своей объективную обусловленность, ' правовые принципы путем анализа и синтеза реальной действительности и накопленного социального опыта познаются людьми и сознательно используются ими в своей деятельности, имеющей правовой характер. Правовые принципы могут "жить" только тогда, когда они осуществляются в результате целенаправленной, осознанной деятельности уполномоченных субъек-
тов. Принципы права и правовые принципы (что значительно шире первого), преломляясь в сфере правообразования, становятся принципами правотворческого процесса как формы специфической юридической деятельности. Иными словами, принципы, лежащие в основе процесса правотворчества, представляют собой не что иное, как особую совокупность объективных и субъективных начал, руководящих идей и познанных закономерностей, направленных на достижение оптимальных вариантов и целесообразных результатов соответствующей правотворческой деятельности.
Содержательная сторона процесса правотворчества в немалой степени характеризуется его принципами, к которым, на наш взгляд, следует отнести: 1) принцип законности; 2) принцип демократизма; 3) принцип гласности; 4) принцип состязательности; 5) принцип научности; 6) принцип плановости; 7) принцип справедливости; 8) принцип своевременности; 9) принцип надлежащего опубликования.
Следует подчеркнуть, что эти принципы находятся в органической взаимосвязи друг о другом, представляя собой тесную ин~ тегративную систему, которая в свете "должного" выступает как упорядоченная совокупность взаимодействующих друг с другом правовых предписаний. При освещении этой проблемы автор исходит из следующих положений: 1) все указанные принципы должны взаимно дополнять друг друга и могут быть представлены з единстве; 2) принципы правотворческого процесса должны выступать в качестве специфических средств правового воздействия в сфере нормополагания.
Часть правовых идей, воззрений и взглядов находит свое выражение в культуре правотворчества как элементе юридического механизма правотворческого процесса.
Правовая культура является результатом взаимодействия правовой системы и культуры общества. Поскольку мы установили, что использование понятия "механизм" применительно к явлениям в правовой сфере предполагает наличие четко выраженных динамических закономерностей, следовательно, характеризуя культуру правотворчества, необходимо предде всего вести речь о правотворческом мышлении как ее главном структурном ■ элементе. Правотворческое мышление является важнейшей динамической составляющей культурно-правового блока.
Применительно к правотворческому мышлению надо уточнить, что оно представляет собой интеллектуальную деятельность субъектов правотворческого процесса, направленную на создание юридических норм и использование правовых средств для решения стоящих перед ними задач.
Главная трудность в осуществлении правотворческого мышления и решения правотворческих задач состоит е том, что перерабатывается огромное количество информации, а результат должен быть выражен в относительно краткой формуле - юридической норме, тексте нормативно-правового акта.
В сфере правотворчества операциональное значение имеет категория "уважение к праву". Уважение к праву является структурным элементом правосознания и характеризует положительное, "адекватное" отношение к праву (В.П.Сальников). Такого рода адекватность предполагает, что субъекты правотворческого процесса в полной мере учитывают регулятивные возможности права: четко представляют сферу его действия и те границы, за которыми оно бессильно или малоэффективно.
Уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативно-правовых актов, - это показатель цивилизованнности общества. Правовая культура законодателя материализуется в способности найти в правовом регулировании должный паритет, баланс отношений между личностью, обществом и государством, между личными и публичными интересами.
Культура правотворчества предполагает научное и стройное построение законодательства, определение оптимальных методов правового регулирования, строгое соблюдение правотворческой процедуры, испольггвание прогрессивных средств и приемов законодательной техники.
Следующим элементом юридического механизма процесса правотворчества являются правотворческие процедуры. В работе неоднократно подчеркивается вспомогательная, служебная роль правотворческих процедур в достижении целей правотворческой деятельности. Б юридическом механизме процесса правотворчества процедуры играют роль приводных ремней, приводящих в движение весь правотворческий блок. В этом смысле правотворческая процедура может рассматриваться как определенный порядок, последовательность в совершении действий и операций, как своеобраз-
ный алгоритм, осуществление которого должно привести к намеченному результату.
Правовая система пронизана различными процедура!,'.«. Реализация практически всех юридических норм осуществляется посредством соответствующих процедур. Сеой "обслуживающий" процедурно-правовой блок характерен для любой сферы в системе нормативно-правового регулирования. Естественно, не является исключением сфера правотворчества.
Правотворческая процедура должна отвечать определенным требованиям: 1) демократичности; 2) диспозитивности; 3) достаточной детализации поведения субъектов правотворческого процесса; 4) гарантированности; 5) рациональности (логичности); 6) системности; 7) обеспеченности.
Необходимо признать, что правовая процедура обладает самостоятельной правовой ценностью. "Процедуриэашя" всей государственно-правовой жизни является требованием времени. Цивилизованная демократия - это процедура на процедуре, это целая цепь тщательно, почти ритуально соблюдаемых условностей. Думается, что признание и осуществление этого положения должно носить в правотворческом процессе характер аксиомы.
Среди элементов (компонентов) юридического механизма процесса правотворчества необходимо выделить законодательную технику.
Автор полагает, что понятием "законодательная техника" охватывается совокупность приемов, способов и средств, используемых законодателем для выработки, обсуждения, принятия и опубликования нормативно-правовых актов. Часть этих законодательных приемов, способов и средств характеризует прежде всего отношения между собой участников правотворческой деятельности (т.е. в социальном аспекте) и выступает в качестве собственно правил законодательной техники, которые безусловно выступают в этом качестве как компонент юридического механизма процесса правотворчества. Другая часть приемов, способов и средств законодательной техники связана главным образом с проектом нормативного акта как предметом особой разновидности общественного труда (вида профессиональной юридической деятельности), т.е. не имеет самостоятельного социально-правового значения. К ним больше подходит термин методы законо-
дательной техники, и включение их н юридический механизм правотворческого процесса не носит того безусловного характера. Хотя не вызывает сомнений, что они непосредственно связаны с процессом правотворчества.
При помощи законодательной техники достигаются требуемое качество изложения к высокий уровень формы нормативных актов. В изложении норм права роль правовой куль-туры определяется высоким научно-теоретическим уровнем правосознания юристов-профессионалов, широким применением правовых категорий, конструкций, понятий, логических структур прана и т.п., логикой правового мышления рако.чодателч.
Чтобы обосновать включение 5 юридический механик.' процесса правотворчества правил, приемов, методов законодательной техники, автор подчеркивает, что вое они нормативны к имеют правовой характер. "Недостающие" им юридические свойства могут быть приданы с помощь» юридической оболочки путем принятия правовой нормы с соответствующим содержанием. Законодательство в современных условиях изобилует предписаниями, которые вряд ли можно называть правилом поведения. Помимо прочего в их числе дефиниции, правовые принципы, описание правил процедуры., юридической техники г'З. К. Бабаев).
Представляется, что теоретическая разработка проблемы юридического механизма процесса правотворчества долина находить практическое воплощение в специально принимаем: юридических кормач. регулирующих процесс правотворчества на различных его уровнях. Е принципах обычно отражается общий смысл того или иного- общественного явления или общественного отношения, в нормах же он конкретизируете-ч, а в некоторых из них еще и раскрываются средства, осуществления «того принципа. (Е. М. Пеньков>.
Создание правовых норм (как и связанная с этим оценочная деятельность) должка отвечать определенным правовым требованиям, предусмотренным особыми "правотворческими" нормами (Н.Неновски). Особенностью юридических норм, регламентирующих процесс правотворчества, является то, что они регулируют преимущественно организационную деятельность, упорядочивают преимущественно организационные отношения.
Помимо принципов правотворческого процесса, культуры правотворчества, правотворческих процедур, правил законодательной техники внимательный анализ юридического механизма процесса правотворчества может обнаружить некоторые другие компоненты. В частности, можно указать на имевшие место в деятельности бывшего Верховного Совета проявления "парламентского обычного права", представляющие собой правила, которые носили явно правовой характер.
На работе государственных органов в настоящее время прямо сказывается отсутствие ^стройной методологии правотворческого процесса. Нужен закон о принятии законов. Жизненная необходимость этого документа очевидна: государственные органы охвачены правотворческим бумом. Чуть ли не каждый день принимаются законы, издаются указы, постановления, распоряжения, инструкции. Но до сих пор отсутствует система подготовки всех нормативных актов. Этой цели и должен был служить давно ожидаемый закон.
Автор приходит к выводу, что в сфере правотворчества необходим свой "правотворческий материальный кодекс" и соответствующий ему "правотворческий процессуальный кодекс". Представляется, что наиболее целесообразной юридической формой для такого рода актов были бы соответственно Закон о нормативно- правовых актах Российской Федерации и Закон о правотворчестве в Российской Федерации. Эти два закона позволили бы "развести" специфические правотворческие нормы и закрепить их в различных нормативных актах. Например, принципы процесса правотворчества необходимо закрепить в Законе о правотворчестве, а дефинитивные и коллизионные нормы - в Законе о нормативно-правовых актах. Подобны?/, же образом должны быть подразделены средства и приемы законодательной техники, требующие нормативного закрепления.
Теоретическое осмысление проблем функционирования механизма процесса правотворчества и практическое применение полученных знаний позволят улучшить правоподготовитедьную работу и добиться соответствия создаваемых правовых норм предъявляемым требованиям.
Основные положения диссертации изложены б следующих научных публикациях автора:
1. Древнерусское право и некоторые вопросы законодательной техники /'/ Актуальные проблемы правоохранительной деятельности на современном этапе: Тез. выступ, на межвувов. науч. конф. Нил. Новгород: НШ ШД РФ, 1992. С. 5-7. 0.1 п. л.
2. Выступление на "круглом столе" журнала "Государство и право", посвященном теме: "Законодательство Российской Федерации: теоретические вопросы, проблемы, перспективы развития" // Государство и право. 1532. Н 11. С.25-2?. 0,1 п.л.
3. О множественности форм права /<• Актуальные проблемы теории и практики правоохранитель ной деятельности: Размышления адъюнктов Нижегородской высшей школы: 06. от. Киж. Новгород: НЗШ МЕД ¡=5, 1553. С. 52-55. 0,3 п.л.
4. Какой Устав, нужен нижегородцам // Нижегород. новости. 1553. 5 мая. 0,2 п.л.
Размножено в отделении оперативкой полиграфии НЕШ ЖЕ ?Ф. Тираж 100 эк». Заказ N 651 .
