АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях в сфере миграции»
На правах рукописи
Литвиненко Анна Владимировна
РАССМОТРЕНИЕ В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
Специальность: 12.00.14. - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
005043164
Москва-2012
1 7 МАЙ 2012
005043164
Работа выполнена на кафедре административного права в Федеральном государ венном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального о разования «Российская академия правосудия»
Научный руководитель Серков Петр Павлович,
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент
Дугенец Александр Сергеевич,
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, главный р дактор журнала «Административное право и пр цесс» ООО «Издательская группа «Юрист»
Зырянов Сергей Михайлович,
доктор юридических наук, доцент, ведущий нау ный сотрудник отдела административного закон дательства и процесса Федерального государстве ного научно-исследовательского учреждения «И статут законодательства и сравнительного прав ведения при Правительстве Российской Федер ции»
Федеральное государственное бюджетное образ вательное учреждение высшего профессиональн го образования «Российская правовая академ Министерства юстиции Российской Федерации»
Защита состоится 29 мая 2012 года в 1200 часов на заседании диссертационно совета Д 170.003.02 при Федеральном государственном бюджетном образоватет ном учреждении высшего профессионального образования «Российская академ правосудия» по адресу: 117418, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69A, а) 910.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственно бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образо! ния «Российская академия правосудия».
Автореферат разослан 25 апреля 2012 г.
Официальные оппоненты
Ведущая организация
Ученый секретарь диссертационного совета
С.П. Ломтев
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования определяется развитием ¡учных положений об институте административной ответственности в целом, а также зститутах административной ответственности в отдельных отраслях государственно) управления и сферах общественной жизни, в том числе в сфере миграции.
В науке административного права формируется понятийный аппарат администра-1Вной ответственности за правонарушения в сфере миграции, предложены неодно-гачные подходы к качественному и количественному содержанию признаков админи-гративных правонарушений в сфере миграции. В связи с этим приобретает особое гачение дальнейшее научное осмысление проблем, связанных с определением адми-истративного правонарушения в сфере миграции и выявлением его признаков.
Поскольку обоснованная квалификация административных правонарушений в сфе-е миграции выступает одним из условий законности постановления по делу об адми-истративном правонарушении, существенную ценность представляет научное обос-ование правовой конструкции квалификации административных правонарушений.
Перед административно-правовой наукой ставится задача оптимизации системы дминистративных наказаний, которые могут быть назначены за совершение адми-истративных правонарушений в сфере миграции.
Институт административной ответственности за правонарушения в сфере миграции зучаются, прежде всего, в контексте деятельности органов исполнительной власти. 1месте с тем, правоприменительная практика выявила потребность в теоретическом 'босновании необходимого и достаточного объема компетенции судей судов общей эрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере шграции, а также в совершенствовании нормативно-правового регулирования проце-(уры рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных пра-юнарушениях данной категории.
Изложенное свидетельствует об актуальности теоретических и практических проблем, возникающих в ходе рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях в сфере миграции.
Степень разработанности темы диссертационного исследования. Изучению института административной ответственности как составной части институтов юридической ответственности и государственного принуждения посвящены научные положения, изложенные в работах отечественных теоретиков права: С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, О.С. Иоффе, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, С.И. Самощенко, М.С. Строговича, В.Н. Хропанюка, А.Ф. Черданцева, А.П. Чиркова и др.
Научные положения об административной ответственности и производстве по делам об административных правонарушениях содержатся в трудах таких ученых-• административнистов, как: А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.П. Беляев, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, A.A. Демин, A.C. Дугенец, А.Б. Зеленцов, В.В. Игнатенко, Л.А. Калинина, Ю.М. Козлов, H.A. Колоколов, П.И. Кононов, Г.А. Кузьмичева, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, МЛ. Масленников, О.В. Панкова, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Б.В. Российский, Н.Г. Салищева, П.П. Серков, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, С.Д. Хазанов, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба.
Миграция населения как способ реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, а также права выезда и въезда на территорию Российской Федерации изучались в науке конституционного права С.А. Авакьяном, И.А. Алешковой, Т.Н. Балашовой, Т.А. Васильевой, Б.А. Га-лузой, А.Д. Ильиным, М.В. Петровец, М.В. Плещевой, В.М. Решетиным, И.В. Рос-товщикова, О.В. Ростовщиковой.
Административно-правовое регулирование миграции и теоретические проблемы деятельности государственных органов по реализации миграционной политики Российской Федерации разрабатывались в трудах C.B. Бойко, В.В. Вострикова, О.Ю. Вос-трокнутовой, Ю.В. Гапонова, Ю.В. Герасименко, П.В. Коновалова, A.A. Кононова,
A.C. Прудникова, С.А. Прудникова, А.Н. Сандугея, Е.А. Симоновой, A.B. Степенко,
B.Е. Степенко, Н.В. Трофимчук, М.Л. Тюркина, Т.Я. Хабриевой, С.О. Харламова, Е.Е. Шабировой.
Институт административной ответственности за правонарушения в сфере миграции рассматривался в диссертационных исследованиях: A.B. Куракина (2000),
А. Мишуниной (2004), В.Ю. Горбунова (2005), А.А. Павлинова (2005), О.В. Катае-й (2007), М.С. Аскерова (2007), Н.В. Поляковой (2008), А.Н. Жеребдова (2009), О.Н. :ерстобоева (2009), И.З. Черепанова (2010), Ю.В. Пауковой (2011). Вместе с тем, проблемы института административной ответственности за право-.рушения в сфере миграции, связанные с определением понятия административно-правонарушения в сфере миграции, выделением его признаков, а также обосно-нием правовой конструкции квалификации административных правонарушений в зере миграции нуждаются в дальнейшем научном осмыслении. Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, возни-иогцие в связи с установлением административной ответственности за правонару-ения в сфере миграции и рассмотрением судьями судов общей юрисдикции этой пгегории дел об административных правонарушениях.
Предмет диссертационного исследования - совокупность материальных и про-гссуальных норм законодательства об административных правонарушениях, норм играционного законодательства, научные положения об институтах администра-твной ответственности и производства по делам об административных правонару-ениях, а также практика применения административной ответственности за право-арушения в сфере миграции судьями судов общей юрисдикции, арбитражными суши и должностными лицами Федеральной миграционной службы. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы выявить признаки особенности элементов состава административного правонарушения в сфере ми-эации, сформулировать его определение, а также обосновать правовую конструк-ию квалификации административных правонарушений. Для достижения указанной ели были поставлены следующие задачи:
- обобщить существующие научные подходы к понятию миграции;
- выявить характерные черты административной ответственности за правона-ушения в сфере миграции;
- систематизировать научные точки зрения относительно признаков админист-ативного правонарушения в сфере миграции;
- определить особенности элементов состава административного правонарушения в сфере миграции;
- раскрыть содержание квалификации административных правонарушений в сфере миграции и ее этапов;
- выявить специфику рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях в сфере миграции;
- определить направления совершенствования законодательства об административных правонарушениях и миграционного законодательства с позиций решения проблем, возникающих в ходе рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях в сфере миграции.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные (анализ и синтез, сравнение, описание, обобщение, моделирование) и частно-научные (историко-правововой, сравнительно-правовой, правовое моделирование, формально-юридический, анализ документов) методы.
Теоретическую основу исследования составили научные положения о понятиях юридической ответственности, государственного принуждения и юридической квалификации, изложенные в трудах российских теоретиков права: С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, О.С. Иоффе, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, A.B. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, А.Ф. Черданцева.
При разработке понятий состава административного правонарушения и квалификации административных правонарушений учитывались теоретические положения науки уголовного права, содержащиеся в работах А.П. Баранова, A.C. Безнасюка, Л.Д. Гаухмана, В.Н. Жагловского, В.М. Лебедева, Н.Г. Кадникова, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, В .И. Радченко, А.И. Рарога, A.A. Толкаченко.
Теоретическую базу для изучения материальных и процессуальных основ административной ответственности за правонарушения в сфере миграции составили научные положения таких ученых-административистов, как: А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.А. Галаган, A.C. Дугенец, А.Н. Жеребцов, С.М. Зырянов, Л.А. Калинина, О.В. Катаева, Ю.М. Козлов, Г.А. Кузьмичева, Б.М. Лазарев, М.Я. Масленников, A.A. Мишунина, О.В. Панкова, Н.В. Полякова, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский,
х'. Салищева, А.Н. Сандугей, П.П. Серков, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, А. Симонова, Ю.А. Тихомиров, О.Н. Шерстобоев, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба.
Эмпирическую базу исследования составили результата анализа более 200 по-ановлений и решений судей судов общей юрисдикции за период 2006-2011 годов I делам об административных правонарушениях в сфере миграции; судебной тктики Московского городского, Московского областного, Санкт-Петербургского родского и Ленинградского областного судов по рассмотрению данной категории л за 2009-2011 годы; обзоров и обобщений практики рассмотрения судьями судов >щей юрисдикции 37 субъектов Российской Федерации дел об административных завонарушениях в сфере миграции за 2006-2011 годы; более 100 постановлений гдеральных арбитражных судов округов по делам об оспаривании постановлений МС России за 2008-2010 годы; обзора судебной практики Арбитражного суда эстовской области по делам, связанным с применением административной ответ-?венности, предусмотренной статьями 18.15, 18.16 КоАП РФ за 2007-первый квар-ш 2008 года; более 90 дел об административных правонарушениях в сфере мигра-яи, истребованных в Верховный Суд Российской Федерации для проверки в по-вдке надзора и изученных автором в ходе работы в судебном составе по админист-1ТИВНЫМ делам Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда оссийской Федерации; постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Фе-ерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; обзоров законода-гльства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации.
Формирование эмпирической базы осуществлялось также за счет статистических анных Федеральной миграционной службы Российской Федерации, Верховного )уда Российской Федерации и Судебного департамента при Верховном Суде Рос-ийской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что точней понятийно-категориальный аппарат института административной ответст-енности за правонарушения в сфере миграции, обоснована правовая конструкция и >азработан алгоритм квалификации административных правонарушений в сфере
миграции. Научная новизна диссертации находит свое непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Сформулировано определение административного правонарушения в сфере миграции как предусмотренного в Особенной части КоАП РФ административно-противоправного виновного действия или бездействия иностранного гражданина, лица без гражданства, гражданина Российской Федерации, должностного лица, индивидуального предпринимателя или юридического лица, нарушающего установленные миграционным законодательством нормы.
2. Признаком административного правонарушения в сфере миграции, позволяющим отграничить его от иных правонарушений, в первую очередь от преступлений, выступает административная противоправность. Наделение административного правонарушения в сфере миграции признаком административной противоправности осуществляется законодателем путем включения конкретных составов административных правонарушений в Особенную часть КоАП РФ.
3. Обосновано сокращение числа составов административных правонарушений в сфере миграции, объективная сторона которых сформулирована с помощью бланкетных норм, отсылающих к подзаконным нормативным правовым актам.
4. Индивидуальный предприниматель признан специальным субъектом административного правонарушения в сфере миграции. Обосновано положение о том, что виды и размеры административных наказаний для индивидуального предпринимателя не должны быть тождественны видам и размерам административных наказаний, предусмотренных санкциями статей главы 18 КоАП РФ ни для должностных,
ни для юридических лиц.
5. Квалификация административных правонарушений определена как установление соответствия всех элементов состава фактически совершенного действия или бездействия элементам состава, предусмотренного конкретной статьей Особенной части КоАП РФ либо закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.
6. Разработан алгоритм квалификации административных правонарушений в сфере миграции, характеризующийся наличием следующих этапов: выявление, ана-
.з и систематизация юридически значимых критериев фактически совершенного йствия либо бездействия; выбор нормы, подлежащей применению; формулирова-[е вывода о наличии или отсутствии в действиях либо бездействии лица состава ;министративного правонарушения, осуществляемого на основании сопоставления ютава фактически совершенного действия либо бездействия составу администра-[вного правонарушения, предусмотренного выбранной нормой.
7. Административное наказание в виде административного выдворения за преде-,1 Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства зедлагается закрепить как основное административное наказание, предусмотрен-эе санкциями статей Особенной части КоАП РФ за совершение административных эавонарушений в сфере миграции, исключив возможность его назначения отдельны категориям иностранных граждан и лиц без гражданства.
8. Обоснован вывод об уменьшении объема полномочий судей судов общей >рисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере играции, путем изъятия из их исключительной компетенции дел об администра-авных правонарушениях, предусмотренных статьями главы 18 КоАП РФ, устанав-ивающими административную ответственность за нарушение иммиграционных равил; нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил пребывания проживания) в Российской Федерации; незаконную деятельность по трудоустрой-тву граждан Российской Федерации за границей.
9. Обоснована редакция норм КоАП РФ, связанная с: разграничением полномо-ий Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по труду и занятости [аселения и Федеральной налоговой службы по составлению протоколов об адми-[истративных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 18.15 КоАП РФ; уточне-[ием порядка исчисления сокращенных сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере миграции; наделением лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении в сфере миграции, правом на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи; обязательным ведением протокола рассмотрения дела об административном правонарушении судьей суда общей юрисдикции.
Теоретическая значимость исследования состоит в получении научных результатов, которые вносят вклад в развитие института административной ответственности в сфере миграции.
Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что материалы диссертации, а также выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы при совершенствовании законодательства об административных правонарушениях и миграционного законодательства, в учебном процессе в рамках преподавания курса «Административное право России» и спецкурсов «Административная ответственность», «Миграционное право», при повышении квалификации судей судов общей юрисдикции и должностных лиц ФМС России.
Апробация результатов исследования была осуществлена в различных формах: выступления на научных и научно-практических конференциях, проводимых Российской академией правосудия, Российским университетом дружбы народов, Академией экономической безопасности МВД России, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; публикации в научных юридических журналах.
Результаты исследования внедрены в учебный процесс кафедры административного права Российской академии правосудия и используются автором в процессе преподавания курса «Административное право России», спецкурса «Административная ответственность», а также в ходе работы в должности ведущего консультанта судебного состава по административным делам Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, и заключения.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, выявляется степень ее научной разработанности, определяются цели, задачи, объект и предмет диссертационного исследования, характеризуется теоретическая и методологиче-
¿я основа работы, раскрывается теоретическая и практическая значимость иссле-вания, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения апробации результатов исследования и структуре работы.
Первая глава «Административные правонарушения в сфере миграции: тео-тические основы» состоит из трех параграфов и посвящена изучению общих рт административной ответственности за правонарушения в сфере миграции; со-ава административного правонарушения в сфере миграции и его элементов; ква-[фикации административных правонарушений в сфере миграции. В первом параграфе «Характерные черты административной ответственности правонарушения в сфере миграции» на основании изучения научных положений ) институте административной ответственности выявляются и раскрываются особен-эсти административной ответственности за правонарушения в сфере миграции.
Результаты анализа научных положений свидетельствуют о наличии широкого и жого подходов к определению миграции.
При широком подходе миграция характеризуется как любое территориальное пе-гмещение людей, совершающееся между разными населенными пунктами одной ли нескольких административно-территориальных единиц, независимо от продол-:ительности, регулярности и целевой направленности. В рамках узкого толкования играция представляет собой законченный вид территориального перемещения лю-ей, завершающегося сменой постоянного места жительства.
Качественные различия между внутренней миграцией, которая представляет со-ой процесс перемещения граждан государства внутри одной и той же страны, и нешней миграцией, под которой понимается территориальное перемещение людей, овершаемое между разными государствами, предопределяют особенности правово-о регулирования указанных видов миграции и установления ответственности за на->ушения соответствующих правил поведения. Для целей диссертационного исследования миграция отождествляется с внешней миграцией, то есть территориальным перемещением российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, связанным с пересечением Государственной границы Российской Федерации. Правовое содержание данного понятия охватывает общественные отношения в области:
- въезда на территорию Российской Федерации, выезда с территории Российской Федерации и транзитного проезда через территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства;
- пребывания (проживания) и передвижения иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе беженцев и вынужденных переселенцев (не являющихся гражданами Российской Федерации), по территории Российской Федерации;
- осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой или предпринимательской деятельности в Российской Федерации;
- въезда и выезда граждан Российской Федерации за границу.
Обосновано положение о том, что установление административной ответственности за правонарушения в сфере миграции осуществляется только на федеральном уровне, а именно - в КоАП РФ.
Основанием административной ответственности в сфере миграции является административное правонарушение в сфере миграции, которым признано предусмотренное в Особенной части КоАП РФ административно-противоправное виновное действие или бездействие иностранного гражданина, лица без гражданства, гражданина Российской Федерации, должностного лица, индивидуального предпринимателя или юридического лица, нарушающее установленные миграционным законодательством нормы.
Одним из основных признаков, характеризующих административное правонарушение в сфере миграции, является административная противоправность. Административная противоправность носит межотраслевой характер, поскольку законодательство об административных правонарушениях направлено на защиту возникающих и развивающихся общественных отношений, регулируемых различными отраслями права. Она закрепляется законодателем путем включения конкретных составов административных правонарушений в Особенную часть КоАП РФ либо законы (кодексы) субъектов Российской Федерации с отсутствием возможности отнесения действий (бездействия), нарушающих установленные правила, к числу административно-противоправных по аналогии. Наличие признака административной
.ивоправности позволяет отграничить административные правонарушения от
ных правонарушений.
В результате анализа положений КоАП РФ было установлено, что за совершение дминистративных правонарушений в сфере миграции административный штраф и дминистративное приостановление деятельности предусмотрены в качестве основных дминистративных наказаний, а административное выдворение за пределы Российской федерации иностранного гражданина или лица без гражданства - в качестве дополни-ельного наказания, применяемого вместе с административным штрафом.
Аргументирована целесообразность включения в санкции статей, предусматри-1ающих административную ответственность в сфере миграции, административного [аказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства в качестве основного административного наказания.
Обосновывается изъятие из исключительной компетенции судей судов общей юрисдикции всех дел об административных, правонарушениях в сфере миграции, поскольку характер противоправности данных действий (бездействия), а также санкций за их совершение не исключает возможности их рассмотрения несудебными органами.
Во втором параграфе «Состав административного правонарушения в сфере миграции» на основании анализа научных положений о составе административного правонарушения выделены две присущие ему функции: с его помощью законодателем дифференцируется каждый случай противоправных действий (бездействия), а правоприменителями осуществляется квалификация административных правонарушений; изучены элементы состава административного правонарушения в сфере миграции.
Обоснована целесообразность выделения составов административных правонарушений, предусмотренных статьями 18.8-18.13, 18.15-18.17 КоАП РФ, в отдельную главу под названием «Административные правонарушения в сфере миграции» с перенесением в нее статьи 19.27 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета, поскольку она имеет общий родовой объект с включенными в главу 18 КоАП РФ составами административных правонарушений в сфере миграции.
Осуществлена классификация административных правонарушений в сфере миграции по критерию видового объекта на правонарушения, связанные с: а) въездом на территорию Российской Федерации и выездом с территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; б) пребыванием (проживанием) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства; в) трудоустройством иностранных граждан и лиц без гражданства, а также осуществлением иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации Российской Федерации; г) выездом граждан Российской Федерации для осуществления трудовой деятельности за границу.
Особенностями объективной стороны составов административных правонарушений в сфере миграции признано то, что в ряде случаев ей присуще многообразие внешних признаков, и то, что в статьях главы 18 КоАП РФ признаки объективной стороны административных правонарушений данной группы непосредственно не раскрываются, так как диспозиции статей сформулированы с помощью бланкетных норм.
Результаты анализа норм КоАП РФ показали, что в большинстве случаев бланкетные нормы отсылают не только к федеральным законам, но и к подзаконным нормативным правовым актам. Это, по существу, приводит к необоснованному расширению законодательства об административных правонарушениях в сфере миграции.
Аргументируется предложение по уменьшению числа статей КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность в сфере миграции, диспозиции которых сформулированы с помощью бланкетных норм, отсылающих к положениям подзаконных нормативных правовых актов.
Построена типология субъектов административных правонарушений в сфере миграции, результатом которой стало выделение общего и специального субъектов. Специальными субъектами признаны иностранные граждане; лица без гражданства; должностные лица; индивидуальные предприниматели; российские и иностранные юридические лица. Среди иностранных граждан и лиц без гражданства в качестве субъектов административных правонарушений в сфере миграции выделены беженцы, вынужденные переселенцы, а также иммигранты. Иммигрантом как специаль-
субъектом административного правонарушения в сфере миграции признан рибывший в Российскую Федерацию иностранный гражданин или лицо без граж-анства, статус которого еще не определен.
Результаты изучения статуса индивидуального предпринимателя как субъекта дминистративных правонарушений в сфере миграции показали целесообразность становления для них в санкциях статей главы 18 КоАП РФ административного на-азания в виде административного штрафа в размере, не превышающем 100 ООО |ублей, с сохранением при этом возможности назначения административного нака-ания в виде административного приостановления деятельности.
Классификация административных правонарушений в сфере миграции, совер-ценных физическими лицами, в зависимости от формы вины показала, что боль-цинство таких нарушений могут совершаться как умышленно, так и по неосторожности. Исключением является статья 19.27 КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за предоставление заведомо ложных сведений либо подложных документов при осуществлении миграционного учета. Такое административное правонарушение может быть совершено только умышленно.
Обоснована невозможность выделения форм вины при совершении административных правонарушений в сфере миграции юридическими лицами.
В третьем параграфе «Квалификация административных правонарушений в сфере миграции» на основе обобщения научных положений теории права, уголовного и административного права разработано понятие квалификации административных правонарушений.
Под квалификацией административных правонарушений предложено понимать установление соответствия всех элементов состава фактически совершенного действия или бездействия элементам состава, предусмотренного конкретной статьей Особенной части КоАП РФ либо закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.
Обоснована типология квалификации административных правонарушений в зависимости от того, на каком этапе производства по делу она осуществляется. Выделены предварительная и окончательная квалификация административных правона-
рушений, а также квалификация, осуществляемая при пересмотре постановления по делу об административном правонарушении, которая признана факультативной, поскольку осуществляется лишь в том случае, если состоявшееся по делу об административном правонарушении постановление было обжаловано либо опротестовано.
Предварительная квалификация административных правонарушений осуществляется на стадии возбуждения дела об административном правонарушении и закрепляется в протоколе об административном правонарушении или постановлении прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении. Аргументируется, что обоснованность предварительной квалификации существенным образом влияет на окончательную квалификацию, осуществляемую при рассмотрении дела об административном правонарушении и содержащуюся в постановлении по делу об административном правонарушении, а ее ошибочность может привести к прекращению производства по делу об административном правонарушении.
Разработан алгоритм квалификации административных правонарушений в сфере миграции, характеризующийся наличием следующих этапов: выявление, анализ и систематизация юридически значимых критериев фактически совершенного действия либо бездействия; выбор нормы, подлежащей применению; формулирование вывода о наличии или отсутствии в действиях либо бездействии лица состава административного правонарушения, осуществляемого на основании сопоставления состава фактически совершенного действия либо бездействия составу административного правонарушения, предусмотренного выбранной нормой.
Завершающий этап квалификации административных правонарушений в сфере миграции - сопоставление состава фактически совершенного действия либо бездействия составу административного правонарушения, предусмотренного выбранной нормой, - предложено осуществлять в определенной последовательности. В первую очередь, сопоставляется объект, на который посягает совершенное действие либо бездействие, с объектом административного правонарушения, предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ. Затем отождествляются признаки объективной стороны совершенного действия либо бездействия с описанием таковых в выбранной норме. Далее происходит идентификация критериев субъекта, совер-
лего действие либо бездействие, с критериями, закрепленными в статьях 06-,ей части КоАП РФ и в соответствующей статье КоАП РФ. Заключительное дейст-{е - сопоставление субъективной стороны состава фактически совершенного дей-:вия либо бездействия с содержанием ч. 2 ст. 2.1 или ст. 2.2 КоАП РФ, а также эрмы, подлежащей применению.
В результате обобщения правоприменительной практики на каждом из этапов залификации административных правонарушений в сфере миграции выявлены шичные квалификационные ошибки, совершаемые судьями судов общей >рисдикции. Основными из них являются следующие: признание события цминистративного правонарушения в деяниях, в которых оно в действительности гсутствует; неверный выбор правовой нормы, подлежащей применению, вследствие еправильного применения темпоральных правил действия законодательства об цминистративных правонарушениях; ошибки в толковании выбранной нормы; валификация деяния в качестве административного правонарушения при отсутствии в ействиях либо бездействии лица одного или нескольких элементов состава цминистративного правонарушении; «неквалификация» - непризнание состава дминистративного правонарушения в деяниях, в которых он имеет место.
Основными причинами возникновения данных ошибок признаны дефекты аконодательства, а также выявленные недостатки правоприменительной деятельности.
Вторая глава «Особенности рассмотрения дел об административных право-[арушеннях в сфере миграции судьями судов общей юрисдикции» состоит из ;вух параграфов, в которых раскрывается специфика этапов подготовки дела об ад-шнистративном правонарушении в сфере миграции к рассмотрению и рассмотре-шя дела в судебном заседании.
В первом параграфе «Подготовка дела об административном правонарушении в сфере миграции к рассмотрению» обоснована целесообразность проведения скрупулезной подготовки к рассмотрению каждого дела об административном правонарушении в сфере миграции, а также раскрывается содержание основных процессуальных действий, осуществляемых судьей в ходе подготовки дела об административном правонарушении в сфере миграции к рассмотрению.
Выявлено, что спецификой дел об административных правонарушениях в сфере миграции, рассматриваемых в судебном порядке, является отнесение к подведомственности мировых судей лишь незначительного числа таких дел. Критериями, в соответствии с которыми большинство дел данной категории отнесено к компетенции судей районных судов, признаны: 1) наличие или отсутствие административного расследования; 2) вид административного наказания.
Установлено, что положения ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере миграции имеют ограниченное применение. Так, указанное в ч. 1 ст. 29.5 КоАП РФ ходатайство о рассмотрении дела об административном правонарушении по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может быть удовлетворено лишь при наличии у иностранного гражданина или лица без гражданства регистрации по месту жительства или постановки на учет по месту пребывания в Российской Федерации. В иных случаях это не представляется возможным в связи с отсутствием заключенных Российской Федерацией международных договоров о правовой помощи по административным делам в сфере миграции, предусматривающих правовые механизмы по передаче уполномоченным государственным органам или должностным лицам другого государства дел об административных правонарушениях по подведомственности для рассмотрения по существу. Обоснована целесообразность заключения таких договоров.
Построена типология недостатков протоколов об административных правонарушениях в сфере миграции, передаваемых на рассмотрение судьям судов общей юрисдикции. В результате такие недостатки были разделены на существенные и несущественные.
Выявлены наиболее распространенные существенные недостатки протоколов об административных правонарушениях в сфере миграции: неточное или неполное указание данных о личности и гражданстве лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении; неполное описание события административного правонарушения; отсутствие перевода протокола в случае возбуждения дела об административном правонарушении в отношении иностранного гражданина
лица без гражданства, которые не владеют русским языком.
Признано, что реализация судьей полномочия по возвращению протокола об ад-инистративном правонарушении в сфере миграции и иных материалов дела долж-остному лицу, их составившему, для доработки, имеет существенный позитивный отенциал, поскольку, с одной стороны, способствует снижению нагрузки на судей, оторые не переходят к рассмотрению дела по существу, а с другой, способствует овышению качества работы должностных лиц и позволяет избегать повторения одобных ошибок с их стороны.
Во втором параграфе «Судебное заседание и принятие решения по делу об ад-шнистративном правонарушении в сфере миграции» выявлены особенности рас-мотрения дел об административных правонарушениях в сфере миграции по существу.
Положения ч. 4 ст. 29.6 КоАП РФ, устанавливающие сокращенные сроки рассмот-ения дел об административных правонарушениях в сфере миграции, влекущих адми-истративное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного граждани-ia или лица без гражданства, истолковываются судьями судов общей юрисдикции неоднозначно. В связи с этим предложено уточнение редакции указанной статьи.
Обосновывается целесообразность предоставления лицам, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, права пользования бесплатной квалифицированной юридической помощью, предусмотренного Конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. для каждого обвиняемого в совершении уголовного преступления. Предложено дополнить ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ правом лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, на пользование бесплатной квалифицированной юридической помощью при отсутствии у него достаточных средств.
Исходя из потребностей правоприменительной практики, аргументируется целесообразность отступления от предусмотренного в статье 26.1 КоАП РФ порядка выяснения обстоятельств, имеющих значения для всестороннего полного и объективного рассмотрения дела об административном правонарушении, и исследования их в следующем порядке: обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении (в том числе наличие события и состава административного пра-
вонарушения в сфере миграции); обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; причины и условия совершения административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении в сфере миграции.
В связи с существенными правоограничениями, которые налагаются российским законодательством на иностранных граждан и лиц без гражданства, подвергнутым административному выдворению за пределы Российской Федерации, к иным обстоятельствам, подлежащим обязательному выяснению при рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере миграции, за совершение которых может быть назначен данный вид административного наказания, предложено отнести установление:
1) наличия у иностранного гражданина или лица без гражданства семьи на территории Российской Федерации для того, чтобы определить, не может ли применение административного выдворения за пределы Российской Федерации существенно нарушить предусмотренное ч. 2 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод право этого лица на уважение семейной жизни;
2) того, является ли лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, беженцем или лицом, ходатайствующим о признании беженцем, в отношении которого не принято решение об отказе в рассмотрении ходатайства о признании беженцем по существу или об отказе в признании беженцем, а также того, было ли данному лицу предоставлено временное убежище на территории Российской Федерации, поскольку в силу положений Федерального закона «О беженцах» такие лица не могут быть выдворены (депортированы) за пределы территории Российской Федерации.
Предложено дополнить статью 29.8 КоАП РФ указанием на обязательность ведения протокола рассмотрения дела об административном правонарушении судьей суда общей юрисдикции.
В целях оптимизации правоприменительной практики разработана типовая форма постановления по делу об административном правонарушении в сфере миграции, в котором выделены три части (вводная, описательно-мотивировочная, резолютивная), проанализировано их содержание.
В заключении приводятся основные результаты исследования и формулируют-t наиболее значимые теоретические выводы и рекомендации.
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в еле-^ющих работах автора:
I. В ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ысшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Рос-пйской Федерации:
1. Литвиненко A.B. Протоколы об административных правонарушениях в сфере играции: их существенные и несущественные недостатки // Российское правосу-ие. - 2012. - № 3. - С. 17-24. - 0,5 п.л.
2. Литвиненко A.B. Подведомственность дел по жалобам на постановления по елам об административных правонарушениях в сфере миграции // Российское пра-осудие. - 2010. - № 4. - С. 16-20. - 0,3 п.л.
3. Литвиненко A.B. Административные правонарушения в области трудоустрой-тва иностранных граждан в Российской Федерации: ошибки квалификации // Рос-ийская юстиция. - 2010. - № 2. - С. 61-66. - 0,5 п.л.
4. Литвиненко A.B. Юридическая квалификация административных нарушений шграционного законодательства // Российское правосудие. - 2009. - № 11. - С. .5-32. - 0,4 п.л.
5. Литвиненко A.B. Проблемы эффективности процессуальных норм КоАП РФ, югулирующих вопросы административной ответственности в области внешней ми-рации // Российское правосудие. - 2008. - № 9. - С. 23-31. - 0,6 п.л.
II. В иных научных изданиях:
6. Литвиненко A.B. К вопросу о развитии законодательства об административной ответственности в области внешней миграции // Современные проблемы публичного права в России и зарубежных странах: Сборник научных трудов. - М.: РУДН, 2010. - С. 108-113. - 0,2 п.л.
7. Литвиненко A.B. Административные правонарушения в сфере миграции: особенности субъектного состава // Развитие науки административного права. Материалы
круглого стола, посвященного 80-летию заслуженного деятеля науки Российской Федерации, заслуженного юриста Российской Федерации Л.Л. Попова: Сборник научных трудов. - М: МПОА имени O.E. Кутафина, 2010. - С. 307-315. - 0,3 п.л.
8. Литвиненко A.B. Особенности разграничения компетенции РФ и субъектов РФ в сфере установления административной ответственности за нарушение миграционного законодательства // Право и суд в современном мире: Сборник материалов VIII Ежегодной научной конференции студентов и аспирантов (Москва, 1-3 апреля 2009 г.). - М.: РАП, 2010. - 1 электрон.опт.диск (CD-ROM).
9. Литвиненко A.B. Конституционные основы установления и применения процессуальных норм об административной ответственности в сфере миграции // Конституция как основа правовой системы государства в XXI в.: Материалы международной научно-практической конференции (30-31 октября 2008 г.). - М.: РУДН, 2009. - С. 394-399. - 0,3 п.л.
10. Литвиненко A.B. Процессуальные нормы КоАП РФ в борьбе с нелегальной миграцией И Эффективность законодательства и современные юридические технологии (материалы заседания Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 29-31 мая 2008 г.). - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2009. - С. 128-133.-0,5 п.л.
11. Литвиненко A.B. Проблемы применения административного выдворения в судебном порядке // Право и суд в современном мире: Сборник материалов VII Ежегодной научной конференции студентов и аспирантов (Москва, 4-6 апреля 2008 г.). - М.: РАП, 2008. - С. 99-102. - 0,2 п.л.
Литвиненко Анна Владимировна
РАССМОТРЕНИЕ В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Оперативная полиграфия Российская академия правосудия Формат 60x90 VI6. Тираж 150 экз. Объем 1,5 п.л.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Рассмотрение в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях в сфере миграции»
61 12-12/833
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВОСУДИЯ»
На правах рукописи
Литвиненко Анна Владимировна
РАССМОТРЕНИЕ В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СФЕРЕ
МИГРАЦИИ
12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент Серков Петр Павлович
Москва-2012
Содержание
Введение......................................................................................3
Глава 1. Административные правонарушения в сфере миграции: теоретические основы..................................................................12
§ 1. Характерные черты административной ответственности за
правонарушения в сфере миграции.................................................12
§ 2. Состав административного правонарушения в сфере миграции........51
§ 3. Квалификация административных правонарушений
в сфере миграции.......................................................................76
Глава 2. Особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере миграции судьями судов общей
юрисдикции...............................................................................97
§ 1. Подготовка дела об административном правонарушении в сфере
миграции к рассмотрению............................................................97
§ 2. Судебное заседание и принятие решения по делу об административном правонарушении в сфере миграции....................126
Заключение..............................................................................161
Список использованных источников..........................................168
Введение
Актуальность темы диссертационного исследования определяется развитием научных положений об институте административной ответственности в целом, а также институтах административной ответственности в отдельных отраслях государственного управления и сферах общественной жизни, в том числе в сфере миграции.
В науке административного права формируется понятийный аппарат административной ответственности за правонарушения в сфере миграции, предложены неоднозначные подходы к качественному и количественному содержанию признаков административных правонарушений в сфере миграции. В связи с этим приобретает особое значение дальнейшее научное осмысление проблем, связанных с определением административного правонарушения в сфере миграции и выявлением его признаков.
Поскольку обоснованная квалификация административных правонарушений в сфере миграции выступает одним из условий законности постановления по делу об административном правонарушении, существенную ценность представляет научное обоснование правовой конструкции квалификации административных правонарушений.
Перед административно-правовой наукой ставится задача оптимизации системы административных наказаний, которые могут быть назначены за совершение административных правонарушений в сфере миграции.
Институт административной ответственности за правонарушения в сфере миграции изучаются, прежде всего, в контексте деятельности органов исполнительной власти. Вместе с тем, правоприменительная практика выявила потребность в теоретическом обосновании необходимого и достаточного объема компетенции судей судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере миграции, а также в совершенствовании нормативно-правового регулирования процедуры рассмотрения судьями судов общей юрисдикции
дел об административных правонарушениях данной категории.
Изложенное свидетельствует об актуальности теоретических и практических проблем, возникающих в ходе рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях в сфере миграции.
Степень разработанности темы диссертационного исследования.
Изучению института административной ответственности как составной части институтов юридической ответственности и государственного принуждения посвящены научные положения, изложенные в работах отечественных теоретиков права: С.С. Алексеева, Б.Т. Базылева, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, О.С. Иоффе, О.Э. Лейста, Д.А. Липинского, С.И. Самощенко, М.С. Строговича, В.Н. Хропанюка, А.Ф. Черданцева, А.П. Чиркова и др.
Научные положения об административной ответственности и производстве по делам об административных правонарушениях содержатся в трудах таких ученых-административнистов, как: А.Б. Агапов, Ю.С. Адушкин, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.П. Беляев, И.И. Веремеенко, И.А. Галаган, A.A. Демин, A.C. Дугенец, А.Б. Зеленцов, В.В. Игнатенко, Л.А. Калинина, Ю.М. Козлов, H.A. Колоколов, П.И. Кононов, Г.А. Кузьмичева, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, О.В. Панкова, Г.И. Петров, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, П.П. Серков, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Н.Ю. Хаманева, С.Д. Хазанов, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба.
Миграция населения как способ реализации права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства, а также права выезда и въезда на территорию Российской Федерации изучались в науке конституционного права С.А. Авакьяном, И.А. Алешковой, Т.Н. Балашовой, Т.А. Васильевой, Е.А. Галузой, А.Д. Ильиным, М.В. Петровец, М.В. Плещевой, В.М. Решетиным, И.В. Ростовщикова, О.В. Ростовщиковой.
Административно-правовое регулирование миграции и теоретические проблемы деятельности государственных органов по реализации
миграционной политики Российской Федерации разрабатывались в трудах C.B. Бойко, В.В. Вострикова, О.Ю. Вострокнутовой, Ю.В. Гапонова, Ю.В. Герасименко, П.В. Коновалова, A.A. Кононова, A.C. Прудникова, С.А. Прудникова, А.Н. Сандугея, Е.А. Симоновой, A.B. Степенко, В.Е. Степенко, Н.В. Трофимчук, M.JI. Тюркина, Т.Я. Хабриевой, С.О. Харламова, Е.Е. Шабировой.
Институт административной ответственности за правонарушения в сфере миграции рассматривался в диссертационных исследованиях: A.B. Куракина (2000), A.A. Мишуниной (2004), В.Ю. Горбунова (2005), A.A. Павлинова (2005), О.В. Катаевой (2007), М.С. Аскерова (2007), Н.В. Поляковой (2008), А.Н. Жеребцова (2009), О.Н. Шерстобоева (2009), И.З. Черепанова (2010), Ю.В. Пауковой (2011).
Вместе с тем, проблемы института административной ответственности за правонарушения в сфере миграции, связанные с определением понятия административного правонарушения в сфере миграции, выделением его признаков, а также обоснованием правовой конструкции квалификации административных правонарушений в сфере миграции нуждаются в дальнейшем научном осмыслении.
Объектом диссертационного исследования являются правоотношения, возникающие в связи с установлением административной ответственности за правонарушения в сфере миграции и рассмотрением судьями судов общей юрисдикции этой категории дел об административных правонарушениях.
Предмет диссертационного исследования - совокупность материальных и процессуальных норм законодательства об административных правонарушениях, норм миграционного законодательства, научные положения об институтах административной ответственности и производства по делам об административных правонарушениях, а также практика применения административной ответственности за правонарушения в сфере миграции судьями судов общей юрисдикции, арбитражными судами и должностными лицами Федеральной миграционной службы.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы выявить признаки и особенности элементов состава административного правонарушения в сфере миграции, сформулировать его определение, а также обосновать правовую конструкцию квалификации административных правонарушений. Для достижения указанной цели были поставлены следующие задачи:
- обобщить существующие научные подходы к понятию миграции;
- выявить характерные черты административной ответственности за правонарушения в сфере миграции;
- систематизировать научные точки зрения относительно признаков административного правонарушения в сфере миграции;
- определить особенности элементов состава административного правонарушения в сфере миграции;
- раскрыть содержание квалификации административных правонарушений в сфере миграции и ее этапов;
- выявить специфику рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях в сфере миграции;
- определить направления совершенствования законодательства об административных правонарушениях и миграционного законодательства с позиций решения проблем, возникающих в ходе рассмотрения судьями судов общей юрисдикции дел об административных правонарушениях в сфере миграции.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют общенаучные (анализ и синтез, сравнение, описание, обобщение, моделирование) и частно-научные (историко-правововой, сравнительно-правовой, правовое моделирование, формально-юридический, анализ документов) методы.
Теоретическую основу исследования составили научные положения о понятиях юридической ответственности, государственного принуждения и юридической квалификации, изложенные в трудах российских теоретиков
права: С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Н.В. Витрука, О.С. Иоффе, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, A.B. Малько, Н.И. Матузова, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, А.Ф. Черданцева.
При разработке понятий состава административного правонарушения и квалификации административных правонарушений учитывались теоретические положения науки уголовного права, содержащиеся в работах А.П. Баранова, A.C. Безнасюка, Л.Д. Гаухмана, В.Н. Жагловского, В.М. Лебедева, Н.Г. Кадникова, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, В.И. Радченко, А.И. Рарога, A.A. Толкаченко.
Теоретическую базу для изучения материальных и процессуальных основ административной ответственности за правонарушения в сфере миграции составили научные положения таких ученых-административистов, как: А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, И.А. Галаган, A.C. Дугенец, А.Н. Жеребцов, С.М. Зырянов, Л.А. Калинина, О.В. Катаева, Ю.М. Козлов, Г.А. Кузьмичева, В.М. Лазарев, М.Я. Масленников, A.A. Мишунина, О.В. Панкова, Н.В. Полякова, Л.Л. Попов, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, А.Н. Сандугей, П.П. Серков, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Е.А. Симонова, Ю.А. Тихомиров, О.Н. Шерстобоев, А.Ю. Якимов, О.М. Якуба.
Эмпирическую базу исследования составили результата анализа более 200 постановлений и решений судей судов общей юрисдикции за период 2006-2011 годов по делам об административных правонарушениях в сфере миграции; судебной практики Московского городского, Московского областного, Санкт-Петербургского городского и Ленинградского областного судов по рассмотрению данной категории дел за 2009-2011 годы; обзоров и обобщений практики рассмотрения судьями судов общей юрисдикции 37 субъектов Российской Федерации дел об административных правонарушениях в сфере миграции за 2006-2011 годы; более 100 постановлений федеральных арбитражных судов округов по делам об оспаривании постановлений ФМС России за 2008-2010 годы; обзора
судебной практики Арбитражного суда Ростовской области по делам, связанным с применением административной ответственности, предусмотренной статьями 18.15, 18.16 КоАП РФ за 2007-первый квартал 2008 года; более 90 дел об административных правонарушениях в сфере миграции, истребованных в Верховный Суд Российской Федерации для проверки в порядке надзора и изученных автором в ходе работы в судебном составе по административным делам Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации; постановлений Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации; обзоров законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации.
Формирование эмпирической базы осуществлялось также за счет статистических данных Федеральной миграционной службы Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что уточнен понятийно-категориальный аппарат института административной ответственности за правонарушения в сфере миграции, обоснована правовая конструкция и разработан алгоритм квалификации административных правонарушений в сфере миграции. Научная новизна диссертации находит свое непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:
1. Сформулировано определение административного правонарушения в сфере миграции как предусмотренного в Особенной части КоАП РФ административно-противоправного виновного действия или бездействия иностранного гражданина, лица без гражданства, гражданина Российской Федерации, должностного лица, индивидуального предпринимателя или юридического лица, нарушающего установленные миграционным законодательством нормы.
2. Признаком административного правонарушения в сфере миграции, позволяющим отграничить его от иных правонарушений, в первую очередь от преступлений, выступает административная противоправность. Наделение административного правонарушения в сфере миграции признаком административной противоправности осуществляется законодателем путем включения конкретных составов административных правонарушений в Особенную часть КоАП РФ.
3. Обосновано сокращение числа составов административных правонарушений в сфере миграции, объективная сторона которых сформулирована с помощью бланкетных норм, отсылающих к подзаконным нормативным правовым актам.
4. Индивидуальный предприниматель признан специальным субъектом административного правонарушения в сфере миграции. Обосновано положение о том, что виды и размеры административных наказаний для индивидуального предпринимателя не должны быть тождественны видам и размерам административных наказаний, предусмотренных санкциями статей главы 18 КоАП РФ ни для должностных, ни для юридических лиц.
5. Квалификация административных правонарушений определена как установление соответствия всех элементов состава фактически совершенного действия или бездействия элементам состава, предусмотренного конкретной статьей Особенной части КоАП РФ либо закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.
6. Разработан алгоритм квалификации административных правонарушений в сфере миграции, характеризующийся наличием следующих этапов: выявление, анализ и систематизация юридически значимых критериев фактически совершенного действия либо бездействия; выбор нормы, подлежащей применению; формулирование вывода о наличии или отсутствии в действиях либо бездействии лица состава административного правонарушения, осуществляемого на основании сопоставления состава фактически совершенного действия либо бездействия
составу административного правонарушения, предусмотренного выбранной нормой.
7. Административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства предлагается закрепить как основное административное наказание, предусмотренное санкциями статей Особенной части КоАП РФ за совершение административных правонарушений в сфере миграции, исключив возможность его назначения отдельным категориям иностранных граждан и лиц без гражданства.
8. Обоснован вывод об уменьшении объема полномочий судей судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере миграции, путем изъятия из их исключительной компетенции дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями главы 18 КоАП РФ, устанавливающими административную ответственность за нарушение иммиграционных правил; нарушение беженцем или вынужденным переселенцем правил пребывания (проживания) в Российской Федерации; незаконную деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей.
9. Обоснована редакция норм КоАП РФ, связанная с: разграничением полномочий Федеральной миграционной службы, Федеральной службы по ТРУДУ и занятости населения и Федеральной налоговой службы по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 3 ст. 18.15 КоАП РФ; уточнением порядка исчисления сокращенных сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях в сфере миграции; наделением лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении в сфере миграции, правом на получение бесплатной квалифицированной юридической помощи; обязательным ведением протокола рассмотрения дела об административном правонарушении судьей суда общей юрисдикции.
Теоретическая значимость исследования состоит в получении научных результатов, которые вносят вклад в развитие института административной ответственности в сфере миграции.
Практическое значение диссертационного иссле�
