Разрешение административных споров по обращениям граждантекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Разрешение административных споров по обращениям граждан»

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

Кипер Наталья Григорьевна

РАЗРЕШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СПОРОВ ПО ОБРАЩЕНИЯМ ГРАЖДАН

Специальность 12.00.14- административное право, финансовое право, информационное право.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

003459630

Москва 2008

Ш3^

003459630

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

Кипер Наталья Григорьевна

РАЗРЕШЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СПОРОВ ПО ОБРАЩЕНИЯМ ГРАЖДАН

Специальность 12.00.14 - адмйнистративное право, финансовое право, информационное право.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук.

Москва 2008

Диссертация выполнена на кафедре управления деятельностью служб общественной безопасности Академии управления МВД России

Научный руководитель:

кандидат юридических наук Данилова Наталья Ивановна

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Зеленцов Александр Борисович

кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Сандугей Анатолий Николаевич

Ведущая организация

Академия экономической безопасности МВД России

Защита состоится 20 ноября 2008 г. в 14.30 на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8 в аудит. 415-417.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.

Автореферат разослан (-*-_2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент К.Л. Яковлев

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим правовым государством, высшей ценностью которого является человек, его права и свободы. В соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Совершенствование механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина путем разрешения административных споров по обращениям граждан - одна из важных задач государства на современном этапе.

Во-первых, это обусловлено тем, что судебная власть согласно Конституции Российской Федерации, помимо конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, осуществляется и посредством административного судопроизводства. Однако до настоящего времени требования Конституции Российской Федерации относительно административного судопроизводства до конца не реализованы.

Необходимость учреждения административных судов и развития административного судопроизводства продиктована следующим:

- обязательством Российской Федерации, в связи с вступлением в Совет Европы, привести судебную систему в соответствие с международными правовыми актами;

- потребностью гражданского общества в новых методах регулирования и разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан с целью совершенствования механизма противостояния незаконным действиям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Во-вторых, актуальность исследования подтверждается также необходимостью разработки административно-процессуального законодательства, регулирующего правоотношения «гражданин -государство».

В Российской Федерации существуют два способа разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан: внесудебный (через органы исполнительной власти и органы местного самоуправления) и судебный. Судебный порядок, свойственный всем демократическим государствам, возник в Российской Федерации с началом перестройки, внесудебный порядок - в годы советской власти. Несмотря на то, что в развитых, демократических государствах существует только судебное обжалование неправомерных действий (бездействий) должностных лиц, и в идеале надо к этому стремиться, необходимо отметить, что для нынешнего российского общества с учетом определенных исгорико-правовых, экономических факторов отказ от внесудебного порядка обжалования был бы преждевременным.

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения

обращений граждан Российской Федерации»1 по сравнению с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»2 значительно расширил права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако усиление юридических гарантий защиты прав граждан требует разработки специальных административных регламентов, в частности, проекта административного регламента «О внесудебной процедуре разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан», который бы детально регламентировал процессуальные действия должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по рассмотрению обращений граждан.

В-третьих, в настоящее время законодательной основой, регулирующей общественные отношения в сфере разрешения административных споров по обращениям граждан в судебном порядке, является Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»3 (в ред. ФЗ от 14.12.1995 г. № 197-ФЗ). В отношении процессуальных норм законодатель предлагает руководствоваться соответствующими положениями Гражданского процессуального кодекса РФ4, таким образом, материальные и процессуальные нормы существуют отдельно друг от друга и регулируются нормами разных отраслей права, что свидетельствует о переходной форме становления нового для российского законодательства института обращений граждан в суд в случаях неправомерных действий чиновников, ущемляющих права граждан. В сложившейся ситуации требуется совершенствование административного законодательства, его дальнейшая научно-практическая разработка, а именно: а) создание кодифицированного нормативного акта, который бы закреплял административно-процессуальные нормы, регулирующие судебную процедуру разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан; б) разработка нормативного акта, который бы учреждал и определял деятельность административных судов.

В-четвертых, как справедливо отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, «административная реформа должна быть доведена до конца, на место разрешительных процедур должны прийти уведомительные, чиновников должно стать меньше, а коррупции должен быть дан «настоящий бой»; «административная ясность - это первое условие обеспечения общественной поддержки»; «власть существует не для себя самой, а для эффективного управления страной в интересах граждан»5.

1 СЗ РФ. 2006. № 19. ст. 2060.

2 ВВС СССР. 1968. № 17. ст. 144; 1980. № 11. ст. 192; 1988. № 6. ст. 94.

3 Ведомости СНД и ВС РФ.1993. № 19. ст. 685.

4 ГПК РФ от 14.11.2002. № 138 -ФЗ // Российская газета. № 220. 2002. 20 ноября.

5 Коммерсантъ. 2008.16 фев.

Само разрешение административно-правовых споров по обращениям граждан в условиях проведения административной и судебной реформ, требует фундаментальных теоретических исследований. Совершенствование взаимоотношений «гражданин - государство» является одной из основополагающих задач и актуальнейшей проблемой в каждом демократическом государстве.

Тема исследования представляет значительный интерес, как с теоретической, так и с практической точки зрения. Итоги исследования позволяют выработать предложения по совершенствованию правового регулирования общественных отношений, связанных с разрешением административных споров по обращениям граждан.

Из вышеизложенного следует, что обозначенная тема исследования достаточно актуальна на современном этапе развития государства и требует специальной разработки.

Степень научной разработанности темы исследования. В дореволюционной России рассматривалась данная проблема в трудах таких ученых, как А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, В.В. Ивановский. B.JI. Кобалевский, С.А. Корф, Н.И. Лазаревский.

Общетеоретической базой исследования послужили работы: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, В.М. Горшенева, Н.М. Коркунова, A.B. Малько, Н.И. Матузова, P.O. Халфиной и других ученых.

Важное место в научной разработке проблем реализации государственной политики в области разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан занимают исследования А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.Т. Боннера, В.В. Бойцова, Л.В. Бойцова, И.И. Веремеенко, И.А. Габричидзе, A.A. Демина, П.Ф. Елисейкииа, И.М. Зайцева, А.Б. Зеяенцова, В.Т. Квиткина, JI.B. Коваля, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, М.П. Лебедева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, Е.Б. Лупарева, В.В. Малькова, В.М. Манохина, МЛ. Масленникова, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, ЛЛ. Попова, Ю.А. Поповой, В.И. Ремнева, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, И.С. Самощенко, В.В. Скитович, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, О.В. Токарева, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, Д.М. Чечота, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и ряда других.

Определенный вклад в изучение этих вопросов внесли зарубежные правоведы, такие как Ж. Брэбан, Ж. Ведель, Р. Драго, С. Попович и другие.

Целесообразно выделить две основные докторские диссертации, в которых освещались вопросы, близкие к данному диссертационному исследованию. Докторская диссертация профессора А.Б. Лупарева1 посвящена исследованию всех видов административно-правовых споров в их совокупности, в ней значительное место уделено изучению субъективных публичных управленческих прав физических и юридических лиц, анализу споров физических лиц и организаций в связи с нарушением их прав, связанных с

1 Лупарев Е.Б. Административные споры: Дисс. ... д-ра юрид. наук. -Воронеж, 2003.

осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, внутрисистемным и аппаратным административно-правовым спорам, вопросам сравнительного правоведения.

Докторская диссертация профессора А.Б. Зеленцова1 это наиболее полное и всестороннее исследование в отечественной юридической литературе, посвященное теоретическим основаниям правового спора. Автор с философских, общетеоретических позиций исследует данную проблему, подробно останавливаясь на таких вопросах, как функциональная характеристика правового спора, юридическая природа правового спора, спор о праве как форма правового конфликта, методологические исследования правового спора в контексте формы и содержания, базовые характеристики, виды административно-правовых споров, динамика и система разрешения правовых споров.

Наше диссертационное исследование по сравнению с вышеуказанными, посвящено комплексному исследованию возможностей разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан, то есть одному из видов административно-правовых споров.

Объект исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, в рамках которых осуществляется реализация административно-процессуальных полномочий судебных органов и органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по обеспечению защиты прав граждан при разрешении административно-правых споров по обращениям граждан.

Предметом исследования являются нормы административного законодательства, обеспечивающие защиту прав и интересов граждан при разрешении административно-правовых споров по обращениям граждан и практика их применения, а также теоретические воззрения на исследуемую проблему.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является выработка научно обоснованных рекомендаций по теоретико-правовым аспектам регулирования административно-правовых споров по обращениям граждан, и на их основе разработка научно обоснованных предложений, направленных на формулирование практических рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования процедур административного и судебного рассмотрения обращений граждан.

Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач:

- исследовать современное состояние законодательства и практики его применения, административной науки по вопросу разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;

- провести сравнительно-правовой анализ советского законодательства, законодательства Российской Федерации и Республики Молдова,

1 Зеленцов А.Б. Теоретические основы правового спора: Дисс. ... д-ра юрид. наук. - М., 2005.

регулирующего административные и судебные процедуры рассмотрения обращений граждан;

- выявить признаки административно-правового спора по обращениям граждан и дать его определение;

- выявить особенности административно-правового спора по обращениям граждан как разновидности административных правоотношений;

- сформулировать понятие режима разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;

- рассмотреть внесудебную процедуру разрешения административных споров по обращениям граждан;

- рассмотреть судебную процедуру разрешения административных споров по обращениям граждан.

Методологическая база и методы исследования. Общую методологическую основу диссертационного исследования составляют фундаментальные теоретические положения теории права, труды ученых -административистов по правовым и прикладным проблемам разрешения административно-правовых споров, а также специалистов в смежных отраслях права.

В процессе работы над диссертацией использовались диалектический метод познания, комплексно-целевой подход к изучаемой проблеме. Методика исследования базируется также на специальных методах: формальнологическом, историческом, системно-структурном и др. Особо можно выделить сравнительно-правовой метод в части анализа правового регулирования разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан в Российской Федерации и странах СНГ, в частности, в Республике Молдова.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что данная работа является комплексным монографическим исследованием, в котором с позиции усиления юридических гарантий прав граждан выработаны теоретические и практические предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего режим разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан, в частности:

- проанализирован и уточнен перечень признаков административно-правового спора по обращениям граждан;

- уточнены особенности административных правоотношений, связанных с режимом разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;

- расширен перечень объектов административно-правовых отношений, связанных с режимом разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;

- сформулированы авторские определения понятий «административно-правового спора по обращениям граждан» и «режима разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан»;

- разработаны и предложены принципы внесудебной процедуры разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;

- предложено введение дисциплинарной, административной и уголовной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан;

- предложено устранить несоответствие ст. 2.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

- выработаны рекомендации, о необходимости введения специального административного регламента, регулирующего внесудебную процедуру разрешения административных споров по обращениям граждан и организаций.

Положения, выносимые на защиту.

Научная новизна исследования также отражается в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Авторское определение понятия административно-правового спора по обращениям граждан.

Административно-правовой спор по обращениям граждан — это официальное противоречие между субъектами административных правоотношений по поводу принятия неправомерных правовых актов нормативного или индивидуального характера, действий (или бездействий) должностных лиц, нарушающих права граждан, а также нарушения порядка рассмотрения обращений граждан, разрешаемое судебными органами или органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

2. Авторское определение режима разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан.

Режим разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан - это особый порядок деятельности судебных органов или органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, характеризующийся наличием системы правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих реализацию гражданами своих прав на подачу обращений в суд или в органы исполнительной власти, органы местного самоуправления по поводу принятия неправомерных актов нормативного или индивидуального характера, действий (или бездействий) должностных лиц, ущемляющих права граждан, а также нарушения порядка рассмотрения обращений граждан с одной стороны, с другой - наличием дисциплинарной, административной и уголовной ответственности должностных лиц в случае нарушения ими установленного законом порядка рассмотрения обращений граждан.

3. Автором обосновывается необходимость расширения объектов административных правоотношений, связанных с разрешением споров по обращениям граждан, а именно:

- защита прав граждан в случае, нарушения порядка рассмотрения обращений граждан органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, помимо известных ранее:

- защиты прав граждан в случае принятия органами исполнительной власти, органами местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего нормативному акту, обладающему большей юридической силой;

- защиты прав граждан в случае принятия органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами акта применения права, противоречащего предписанию нормативного правового акта;

- защиты прав граждан в случае неправомерных действий (бездействий) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

4. Обосновывается необходимость введения нового вида дисциплинарного правонарушения «Нарушение установленного порядка работы с обращениями граждан, выразившегося в несоблюдении правил учета и хранения данных обращений», предлагается п. 1 ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» изложить в следующей редакции:

«За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вике возложенных на него должностных обязанностей, а также за нарушение установленного порядка работы с обращениями граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектива граждан, выразившегося в несоблюдении правил учета и хранения данных обращений, а равно за нарушение должностным лицом, порядка ведения личного приема граждан, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы по основаниям...».

5. Обосновывается необходимость введения нового вида административного правонарушения, предлагается проект новой статьи 5.57 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан» следующего содержания: «Нарушение федеральным органом исполнительной власти РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления и их должностными лицами установленного порядка рассмотрения обращений граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектива граждан, выразившегося в неправомерном отказе в рассмотрении обращения, нарушении сроков рассмотрения обращения, направление заявителю ответа не по существу обращения и не по всем поставленным в обращении вопросам, нарушении права заявителя участвовать в рассмотрении обращения, неисполнение решения, принятого по результатам рассмотрения обращения»

6. Обосновывается необходимость введения нового вида преступления, предлагается проект новой статьи 1491 УК РФ «Нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан» следующего содержания «Нарушение федеральным органом исполнительной власти РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления и их должностными лицами установленного порядка рассмотрения обращений граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектива граждан, выразившегося в неправомерном отказе в рассмотрении обращения, неисполнении решения, принятого по результатам рассмотрения обращения, если при этом допускалось злоупотребление или превышение должностных полномочий, повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан либо охраняемых законом интересов общества и государства, а равно преследование заявителя за подачу обращения или за критические высказывания, содержащиеся в нем».

7. Рекомендация об устранении положений, содержащихся в ст. 2.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, противоречащих Федеральному закону от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предлагается в тексте вышеуказанной статьи вместо слова «граждан» употребить: «граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектива граждан».

8. Рекомендация о необходимости принятия проекта административного регламента «О внесудебной процедуре разрешения административных споров по обращениям граждан».

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость заключается в выработке и уточнении понятийного аппарата, предложений по развитию административно-процессуального законодательства, что вносит определенный вклад в развитие науки административного права. Проведенный анализ, выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о понятии и сущности административных споров, института защиты прав граждан при разрешении споров по обращениям граждан в системе сложившихся в настоящее время общественных отношений. Впервые обозначенные проблемы рассматриваются посредством соответствующего административно-правового режима, дается определение этого режима, выделяются его составные элементы. Полученные результаты также могут быть полезными для дальнейших теоретических исследований в этой области.

Практическое значение результатов исследования определяется совокупностью выдвинутых положений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования разрешения административно-правового спора по обращениям граждан.

По материалам диссертационного исследования были подготовлены предложения, направленные на повышение эффективности государственных механизмов, регулирующих административно-правовые споры, разработан проект административного регламента внесудебной процедуры разрешения

административно-правовых споров по обращениям граждан и организаций, который, по мнению автора, будет способствовать открытости и прозрачности государственной деятельности в данной сфере.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе законотворческой и нормотворческой деятельности при обновлении законодательства, разработке законопроектов в сфере административного судопроизводства. Ряд положений диссертационного исследования представляет интерес для правоприменителей, что подтверждается актами о внедрении.

Кроме того, практическая значимость данного диссертационного исследования заключается в том, что выводы, в том числе и положения, вносимые на защиту, могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, учебном процессе образовательных учреждений как в системе МВД, так и гражданских высших образовательных учреждений при преподавании курса «Административное право».

Обоснованность и достоверность результатов исследования достигнуты использованием утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике; комплексным характером исследования; изучением соответствующего эмпирического материала, а также апробацией результатов исследования.

Автором изучено советское, действующее законодательство Российской Федерации и законодательство Республики Молдова, относящиеся к предмету исследования; специальная научная литература по теории государства и права, конституционному и административному праву, а также управлению и социологии права.

Выводы и рекомендации диссертации основаны на анализе научной литературы по административному праву, конституционному праву, уголовному праву, а также управлению, психологии, социологии, относящейся к предмету исследования.

Апробаиия результатов исследования и внедрение их в практику. Основные положения, выводы и предложения диссертационного исследования отражены в публикациях автора, прошли апробацию в форме участия и выступлений с научными сообщениями на следующих научно-практических конференциях: «ОргашзацШно-правово! основи взаэмоди овс ¡3 мюцевими державними адмшстращями й органами мкцевого самоврядуванання щодо припиненния масових зворушень 1 групових порушень громадського порядку та запоб1гання ¡м» (Донецк, 2006); «Проблемы борьбы с преступностью и подготовки кадров для органов внутренних дел» (Минск, 2006); «Экономическая безопасность современного мира» (Домодедово, 2007); «Публичная администрация и перспективы интеграции в Евросоюз» (Кишинев, 2007); «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (Киров, 2007). Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Академии экономической безопасности МВД России, Калининградского юридического института МВД России и используются при проведении

лекций и семинарских занятий по дисциплине «Административное право». Кроме того, некоторые положения исследования имеют практическую значимость и приняты к внедрению в МВД по Республике Башкортостан и Азово-Черноморском УВДТ, что подтверждается соответствующими официальными актами.

Структура диссертации определена задачами исследования, необходимостью комплексного изучения вопроса разрешения административно-правового спора по обращениям граждан и состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых источников и юридической литературы, приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается выбор темы, ее актуальность; освещается степень разработанности темы; определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, теоретические, методологические основы, раскрывается научная новизна работы, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

В первой главе диссертации «Теоретические основы режима разрешения административно-правового спора по обращениям граждан», состоящей из трех параграфов, рассмотрены основные научные подходы, теоретические основы для определения понятия и содержания административно-правового спора по обращениям граждан. Диссертант исследует административно-правовой спор по обращениям граждан как разновидность административных правоотношений, а также формулирует впервые понятие режима разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан как самостоятельный вид административно-правового режима.

В первом параграфе - «Понятие и признаки административно-правового спора по обращениям граждан» - раскрываются основные положения, характеризующие административно-правовой спор по обращениям граждан, исходя из которых предлагается авторское определение указанного понятия.

Основными признаками административно-правового спора по обращениям граждан, выделенными диссертантом, являются следующие положения:

во-первых, административно-правовой спор по обращениям граждан является разновидностью административных правоотношений;

во-вторых, административно-правовой спор по обращениям граждан имеет своим источником противоречие, разногласие сторон, вызванное действительным или предполагаемым неправомерным поведением одного из субъектов;

в-третьих, административно-правовой спор по обращениям граждан возникает между субъектами правоотношений по поводу нарушения прав

граждан в результате неправомерных действий (бездействия) должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; принятия неправомерного правового акта нормативного или индивидуального характера; нарушения должностными лицами порядка рассмотрения обращений граждан;

в-четвертых, субъектом административно-правового спора по обращениям граждан в обязательном порядке является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления;

в-пятых, субъекты административно-правового спора по обращениям граждан в материальном смысле не равны, а в процессуальном смысле -равны;

в-шестых, административно-правовой спор по обращениям граждан осуществляется в рамках внесудебных (досудебных) и судебных правовых процедур и разрешается внесудебными компетентными органами и судебными органами;

Кроме перечисленных выше основных признаков административно-правового спора по обращениям граждан, следует также выделить:

- административно-правовой спор по обращениям граждан - это индивидуальное административное дело;

- административно-правовой спор по обращениям граждан это юридический конфликт, который, в свою очередь, является частью социального конфликта.

Исходя из вышеперечисленных признаков административно-правового спора по обращениям граждан и мнений ученых-административистов об административно-правовых спорах в целом, диссертант предлагает авторское определение административно-правового спора по обращениям граждан.

Во втором параграфе - «Административно-правовой спор по обращениям граждан как разновидность административных правоотношений» - исследуются административные правоотношения и их элементы (правовые нормы, объекты, субъекты и юридические факты) с целью выявления особенностей административных правоотношений, связанных с административно-правовыми спорами по обращениям граждан.

К уже известным особенностям данных правоотношений, таким как:

- возникают в сфере исполнительной власти;

- имеют в качестве обязательного субъекта орган исполнительной власти или орган местного самоуправления;

являются отношениями «власти-подчинения», характеризуются юридическим неравенством сторон в материальном плане и равенством сторон в процессуальном плане;

автор считает необходимым добавить следующие особенности:

- гарантируются судебной защитой прав и законных интересов граждан;

- имеют особый правовой режим обеспечения законности и правовой защиты, а именно «режим разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан».

Исходя из особенностей данных правоотношений, диссертант формулирует авторское определение административных правоотношений, связанных с административно-правовыми спорами по обращениям граждан.

Административные правоотношения, связанные с административно-правовыми спорами по обращениям граждан, - это урегулированные нормами административного права общественные отношения в сфере исполнительной власти, имеющие особый правовой режим обеспечения законности и правовой защиты, в котором, с одной стороны являются органы исполнительной власти или органы местного самоуправления, с другой -гражданин РФ, в том числе военнослужащий, иностранный гражданин, лицо без гражданства, прокурор, уполномоченный по правам человека, коллектив граждан, юридическое лицо.

Автор особое внимание уделяет объектам административных правоотношений, связанных с административно-правовыми спорами по обращениям граждан. Исследуя законодательство, регулирующее порядок разрешения административно-правовых споров, связанных с обращениями граадан, диссертант к уже известным объектам данных административных правоотношений, а именно защиты прав граждан в случае:

- принятия органами исполнительной власти, органами местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего нормативному акту, обладающему большей юридической силой;

- принятия органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами акта применения права, противоречащего предписанию нормативного правового акта;

- неправомерных действий (бездействия) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

предлагает добавить новый объект, а именно:

- нарушения порядка рассмотрения обращений граждан органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Как справедливо отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, «чиновники должны в полной мере осознать, что именно общество является их работодателем, и ответственность они несут перед всем российским обществом, перед российскими гражданами»1.

За нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами автор предлагает ввести дисциплинарную, административную и уголовную ответственность, которая существует в законодательстве ряда демократических государств, в том числе и в законодательстве Республики Молдова. Это будет способствовать усилению юридических гарантий прав граждан, полноте и объективности работы ответственных лиц по разрешению административно-правовых споров по обращениям граждан.

Диссертант в качестве рекомендаций предлагает:

1 Точки над «и» // Российская газета. 2008.16 февр.

- во-первых, новый вид дисциплинарного правонарушения «Нарушение установленного порядка работы с обращениями граждан, выразившегося в несоблюдении правил учета хранений данных обращений» в Федеральный закон от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1, а именно п.1 ст. 57.

-во-вторых, ввести в КоАП РФ новый вид административного правонарушения «Нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан», а именно ст. 5.57.

- в-третьих, новый вид административного правонарушения «Нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан», а именно ст. 1491 УК РФ.

Исследуя законодательство, закрепляющее порядок обращений граждан, автор делает вывод о том, что круг субъектов административных правоотношений, связанных с обращениями граждан, регулируется не только Законом РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»2, но и другими нормативными актами: участие прокурора в административном споре предусмотрено Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»3, участие уполномоченного по правам человека предусмотрено Федеральным Конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Уполномоченный по правам человека»4, участие военнослужащих - Федеральным законом от 28 марта 1998 г. № 53-Ф3 «О воинской обязанности и военной службе»5 и др.

Рассматривая юридические факты, с которых начинаются и заканчиваются данные виды административных правоотношений, автор обращает внимание на то, что для возникновения административных правоотношений, связанных с разрешением административных споров по обращениям граждан, недостаточно факта нарушения их прав (неправомерными действиями (бездействием) органов исполнительной власти или органов местного самоуправления и их должностными лицами; нарушением порядка рассмотрения обращений граждан; изданием неправомерных правовых актов нормативного или индивидуального характера), а необходимо юридически значимое обращение субъекта в орган, правомочный разрешить данный вид спора. Вне такого обращения административно-правовой спор по обращениям граждан между частным лицом и органом исполнительной власти носит характер не правового, а фактического отношения. Моментом окончания административного правоотношения, связанного с административно-правовым спором по обращениям граждан, является принятие судом или компетентным органом

1 СЗ РФ от 02.08.2004. № 31. ст. 3215.

2 Ведомости СНД и ВС РФ.1993. № 19. ст. 685.

3 Российская газета. № 229.1995. 25 ноября.

4СЗ РФ от 03.03.1997. №9. ст. 1011.

5 СЗ РФ от 30.03.1998. № 13. ст.1475.

решения по обращению заявителя.

В третьем параграфе - «Понятие режима разрешения административно-правового спора по обращениям граждан.» - диссертантом обосновывается необходимость введения в научный оборот данного вида административно-правового режима с целью определения особого порядка разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан, предусматривающего наличие дисциплинарной, административной и уголовной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти, органов местного самоуправления за нарушение порядка рассмотрения данных видов административно-правовых споров.

Автор анализирует составляющие элементы режима разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан по следующим критериям:

по целям - а) совершенствование работы органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, направленное на преодоление ошибок их должностных лиц; б) усиление юридических гарантий защиты прав граждан от действий чиновников;

по объектам - защита прав граждан в случаях а) принятия органами исполнительной власти, органами местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего нормативному акту, обладающему большей юридической силой; б) принятия органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами акта применения права, противоречащего предписанию нормативного правового акта; в) осуществлению неправомерных действий (бездействия) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц; г) нарушения порядка рассмотрения обращений граждан органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами;

по субъектам - а) с одной стороны, органы исполнительной власти или органы местного самоуправления; б) с другой стороны, гражданин РФ, в том числе военнослужащий, иностранный гражданин, лицо без гражданства, прокурор, уполномоченный по правам человека; коллектив граждан; юридическое лицо;

по методу разрешения - а) внесудебный, б) судебный порядок разрешения;

по видам органов, уполномоченных разрешить административно-правовой спор по обращениям граждан - а) органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, б) суды общей юрисдикции (в дальнейшем - административные суды);

по мере ответственности должностных лиц, объект — а) (проекты) нарушения порядка рассмотрения обращений граждан: исциплинарная ответственность п.1 ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной службе Российской Федерации» '; административная ответственность ст. 5.57 КоАП РФ; уголовная ответственность ст. 149 1 УК

1 СЗ РФ, 02.08.2004, № 31, ст. 3215.

РФ ; б) действия (бездействие), нарушающие права граждан и признанные судом незаконными: дисциплинарная ответственность п.1 ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», уголовная ответственность глава 30 УК РФ.

Диссертантом разработано авторское определение режима разрешения административно-правового спора по обращениям граждан.

Вторая глава исследования «Правовое регулирование режима разрешения административно-правового спора по обращениям граждан» включает в себя два параграфа, посвященных рассмотрению вопросов нормативно-организационного характера в сфере внесудебной и судебной процедур.

В первом параграфе диссертантом раскрывается внесудебная процедура разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан и проводится сравнительно-правовой анализ советского и ныне действующего законодательства: Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-УП «О порядке рассмотрения предложений, заявлений н жалоб граждан»1 и Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»2 как основных нормативных актов, регулирующих в разное время административные правоотношения, связанные с административно-правовыми спорами по обращениям граждан.

Во втором параграфе автором проводится сравнительно-правовой анализ нормативных актов (Закона СССР от 30 июня 1987 г. № 7287-Х1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»3, Закона СССР от 2 ноября 1989 г. № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»4 и ныне действующего Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»5). Кроме того, в данных параграфах автор исследует законодательство Республики Молдова, регулирующее прядок разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан.

В первом параграфе «Внесудебная процедура разрешения административно-правого спора по обращениям граждан», диссертантом проводится сравнительно-правовой анализ Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»6 и Федерального закона от 2 мая

1 ВВС СССР. 1968. № 17. ст. 144; 1980. №11. ст. 192; 1988. № 6. ст. 94.

2 СЗ РФ. 2006. № 19. ст. 2060.

3 ВВС СССР. 1987. № 26. ст. 388; № 42. ст. 692. (утратил силу)

4 ВВС СССР. 1989. № 22. ст. 416. (утратил силу)

5 Ведомости СНД и ВС РФ.1993. № 19. ст. 685.

' ВВС СССР. 1968. № 17. ст. 144; 1980. №11. ст. 192; 1988. № 6. ст. 94.

2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1, по результатам которого делаются следующие выводы:

1. Ни один из перечисленных выше нормативных правовых актов не закрепляет принципы внесудебной процедуры рассмотрения обращений граждан. Автор предлагает дополнить текст Федерального Закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» изложением принципов внесудебной процедуры, связанной с разрешением административно-правовых споров по обращениям граждан, каковыми являются: принципы законность, объективность, равноправия перед законом, гласность, доступность, обязательность рассмотрения обращений граждан, контроль, ответственность, устранение причин, порождающих обращение бесплатность.

2. Виды обращений. Федеральный Закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» к видам обращений граждан помимо предложений, заявлений, жалоб, которые были закреплены в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», добавил новый вид обращения, а именно, устное обращение.

3. Процессуальные сроки. В соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» срок рассмотрения обращений граждан, включая военнослужащих, так же, как и продление срока при необходимости, остается прежним - 30 дней. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-УП «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» для военнослужащих предусматривал 15 -дневный срок рассмотрения обращения.

4. Права граждан при рассмотрении обращения граждан. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» по сравнению с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» значительно расширил права граждан, ст. 5 закрепила право:

- знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;

- предоставлять дополнительные документы и материалы, либо обращаться с просьбой об их истребовании;

- получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 данного Федерального закона;

- получать уведомление о переадресации письменного обращения;

1 СЗ РФ. 2006. № 19. ст. 2060.

- обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действия (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном или судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения

обращений граждан Российской Федерации» впервые закрепил в ст. 6 положения о гарантиях безопасности гражданина в связи с его обращением: запрещается преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав свобод и законных интересов других лиц. При рассмотрении обращения • не допускается разглашение сведений, содержащихся в обращении, не подлежат разглашению сведения, которые содержатся в письменном обращении, направленном в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Как и в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», так и в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается, то есть признается анонимным и рассмотрению не подлежит. Но закон 2006 г. предлагает направить обращение в государственный орган в соответствии с его компетенцией, если в указанном обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем.

Исследовав законодательство, регулирующее вышеуказанную процедуру рассмотрения спора по обращениям граждан, диссертант пришел к выводу, что порядок разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан не достаточно полон. В связи с этим, автором разработан проект административного регламента «О внесудебной процедуре разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан», который должен определить и детально раскрыть все стадии данной процедуры, с целью подробной регламентации деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по разрешению вышеуказанных споров. Принятие данного регламента, детализирующего все процессуальные действия, несомненно, будет способствовать усилению юридических гарантий прав граждан на обращение, предусмотренное ст. 33 Конституции Российской Федерации.

Под административным регламентом следует понимать подзаконный нормативный правовой акт органа исполнительной власти, регламентирующий

последовательность действий конкретного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления и их должностных лиц в целях исполнения этими органами возложенных на них государственных функций.

Автор считает необходимым ввести такую стадию, как информирование и консультация по вопросам внесудебной процедуры разрешения административно-правовых споров по обращениям заявителей. Орган исполнительной власти, орган местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставить любому лицу, обратившемуся в компетентные органы, необходимую информацию о требованиях, предъявляемых к оформлению обращений граждан. В качестве способов получения данных сведений регламент устанавливает устную форму, письменную форму и электронную почту.

В качестве следующего этапа, диссертант раскрывает такую стадию, как прием, регистрация, подготовка обращений заявителей, которую осуществляют сотрудники канцелярии.

Следующая стадия - возбуждение производства по предмету спора -начинается с момента получения специалистом обращения заявителя с резолюцией вышестоящего должностного лица о рассмотрении жалобы.

Началом четвертой стадии - рассмотрения обращения заявителей -является принятие обращения заявителя об урегулировании спора. Исполнение административной процедуры по подготовке к рассмотрению обращений граждан возлагается на конкретное должностное лицо, специалиста органа исполнительной власти, органа местного самоуправления.

Пятой стадией является принятие решения по обращениям заявителей. Необходимо подчеркнуть, что по результатам рассмотрения обращения принимается решение, которое оформляется в виде индивидуального административного акта и подписывается специалистом:

признание правомерными обжалуемых решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, их должностных лиц и отказ в удовлетворении жатобы;

- признание неправомерными обжалуемых решений, действий (бездействия) органа исполнительной власти, органа местного самоуправления, их должностных лиц полностью или частично и удовлетворение жалобы полностью или частично.

Исполнение вынесенного решения - шестая стадия. Решение компетентного органа по обращению граждан подлежит немедленному и обязательному исполнению органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, организациями, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами.

Основанием для начала данной административной процедуры является прекращение урегулирования спора путем принятия решения или

заключения сторонами соглашения об урегулировании спора. Решение подлежит исполнению в срок не позднее десяти дней.

Контроль за исполнением решения по обращениям заявителей является заключительной стадией процедуры рассмотрения обращений граждан.

Во втором параграфе «Судебная процедура разрешения административно-правового спора по обращениям граждан» автором проводится сравнительно-правовой анализ нормативных актов: Закона СССР от 30 июня 1987 г. № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан»1, Закона СССР от 2 ноября 1989 г. № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»2 и ныне действующего Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»3; автор исследует законодательство Республики Молдова, где уже учреждены и действуют административные суды, и приводит статистические данные об их деятельности административных судов.

Основываясь на ст. ст. 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства, автор поддерживает идею создания в Российской Федерации административных судов, считает целесообразным в целях совершенствования законодательства об административном судопроизводстве разработать и принять единый кодифицированный административно-процессуальный акт.

Автором предлагается исследовать и сравнить вышеуказанные нормативные акты по следующим позициям:

1. Основания для обращения в суд. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», по сравнению с Законом СССР от 30 июня 1987 г. № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» и Законом СССР от 2 ноября 1989 г. № 719-1 «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан», сугцественно расширил полномочия суда при разрешении спора между гражданином и администрацией, а именно, законодатель счел необходимым предусмотреть в качестве объекта обжалования не только индивидуально-правовые, но и нормативные акты. Данная новация, является важным фактором, направленным на расширение объема прав граждан и на усиление их юридических гарантий.

2. Условия обращения в суд. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы

1 ВВС СССР. 1987. № 26. ст. 388; № 42. ст. 692. (утратил силу)

2 ВВС СССР. 1989. Кг 22. ст. 416. (утратил силу)

3 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. ст. 685.

граждан», по сравнению с вышеуказанными нормативными актами, впервые предоставил гражданам право непосредственно обратиться с иском в суд, минуя обязательную ранее стадию подачи обращения в административном порядке, то есть в вышестоящий орган исполнительной власти.

3. Сроку обращения в суд. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в отличие от предыдущего законодательства увеличил сроки обращения в суд с одного до трех месяцев.

4. Рассмотрение жалобы и принятие решения. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» в отличие от Закона СССР 1987 г. и 1989 г. четко формулирует основания для признания обжалуемого действия незаконным: а) если оно приводит к нарушению прав и свобод человека; б) создает препятствие осуществлению гражданином его прав и свобод; в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. В указанных случаях суд: а) удовлетворяет требования гражданина; б) отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права.

5. Исполнение решения суда. В ст. 8 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», в качестве новаций можно отметить: во-первых, норму, указывающую не субъекты для которых решение суда является обязательным (государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, должностные лица, государственные служащие, граждане); во-вторых, направление в обязательном порядке решения суда соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в силу.

Исследовав в сравнении основные законы, регулирующие в разное время порядок обращения граждан в суд в случае неправомерных действий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, ущемляющих права граждан, можно сделать следующие выводы:

- в Российской Федерации существующая система разрешения административно-правового спора не до конца гарантирует защиту прав граждан от произвола чиновников и не полностью соответствует современному состоянию и развитию подобных систем в развитых, демократических государствах;

- современная судебная система, судебные процедуры для достижения главной цели, а именно защиты прав и свобод граждан нуждается в изменении;

- административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения споров по обращениям граждан, должны содержаться в едином кодифицированном административно-правовом акте;

- в соответствии с требованиями и Конституции Российской Федерации и предметом нашего исследования считаем целесообразным создать компетентные органы в виде административных судов для разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан.

Необходимо отметить, что в настоящее время в Российской Федерации проводится большая работа по созданию соответствующих нормативных актов. С декабря 2000 г. в Государственной Думе находятся на рассмотрении законопроекты Федерального конституционного закона «Об административных судах РФ» и «Кодекса административного судопроизводства». По сообщению Председателя Верховного Суда РФ Лебедева В.М., проект «Кодекса административного судопроизводства» в начале 2008 г. вновь был направлен в Государственную Думу для рассмотрения1.

В январе 2008 г. профильный правовой комитет Совета Федерации Федерального Собрания РФ, обсудив проект «Кодекса административного судопроизводства», поддержал инициативу принятия данного процессуального закона2.

По мнению первого заместителя председателя Верховного Суда Российской Федерации В.И. Радченко, деятельность Верховного Суда РФ должна быть направлена на активизацию дискуссии по учреждению административных судов, на создание еще более цельной концепции административного судопроизводства и закрепление за ним статуса специального вида правосудия. Как справедливо заметил В. Радченко, «формирование административных судов придало бы логическую завершенность российской судебной системе»3.

В Заключении диссертации отражены основные положения и выводы проведенного исследования. Выводы тесно связаны с положениями, выносимыми на защиту, они также ориентируют на дальнейшее изучение данных проблем в науке административного права, на совершенствование нормотворческой и правоприменительной практики.

Теоретические выводы:

1. Авторское определение понятия административно-правового спора по обращениям граждан.

Административно-правовой спор по обращениям граждан — это официальное противоречие между субъектами административных правоотношений по поводу принятия неправомерных правовых актов нормативного и индивидуального характера, действий (или бездействий) должностных лиц, нарушающих права граждан, а также нарушения правил рассмотрения обращений граждан, разрешаемое судебными органами или органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

2. Авторское определение режима разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан.

1 Куликов В. Открытый суд над бюрократами // Российская газета. 2008. 5 дек.

2 Он же. Арест на договорной основе // Российская газета. 2008. 31 янв.

3 См.: Комментарий к Федеральному Конституционному Закону «О судебной системе Российской Федерации» / Отв. ред. В.И. Радченко. М.: НОРМА, 1998. С. 120-122.

Режим разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан - это особый порядок деятельности судебных органов или органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, характеризующийся наличием системы правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих реализацию гражданами своих прав на подачу обращений в суд или в органы исполнительной власти, органы местного самоуправления по поводу принятия неправомерных актов нормативного или индивидуального характера, действий (или бездействий) должностных лиц, ущемляющих права граждан, а также нарушения правил рассмотрения обращений граждан с одной стороны, с другой - наличием дисциплинарной, административной и уголовной ответственности должностных лиц в случае нарушения ими установленного законом порядка рассмотрения обращений граждан.

3. Выявлен новый объект административных правоотношений, связанных с разрешением спора по обращениям граждан, а именно:

- защита прав граждан в случае, нарушения правил рассмотрения обращений граждан органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

4. Выявлены новые особенности административно-правовых отношений, связанных с разрешением административно-правовых споров по обращениям граждан:

- гарантируются судебной защитой прав и законных интересов граждан;

- имеют особый правовой режим обеспечения законности и правовой защиты, а именно «режим разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан».

5. Результатом анализа законодательства, регламентирующего порядок разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан являются следующие выводы:

- несмотря на то, что Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» значительно расширили права граждан при рассмотрении обращений (введены новый вид обращения -устное обращение и новое основание для обращения - нормативный правовой акт; впервые закреплены гарантии безопасности граждан в связи с их обращениями в органы исполнительной власти, органы местного самоуправления), существующая в Российской Федерации система разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан не до конца гарантирует защиту прав граждан от произвола чиновников и не полностью соответствует современному состоянию и развитию подобных систем в развитых, демократических государствах;

- современная судебная система, судебные процедуры для достижения главной цели, а именно защиты прав и свобод граждан нуждаются в изменении;

- административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения споров по обращениям граждан, должны содержаться в едином кодифицированном административно-правовом акте;

- в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и предметом нашего исследования считаем целесообразным создать компетентные органы в виде административных судов для разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан.

Практические выводы:

1. Рекомендация о необходимости принятия нового вида дисциплинарного правонарушения «Нарушение установленного порядка работы с обращениями граждан, выразившегося в несоблюдении правил учета и хранения данных обращений», предлагается п. 1 ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» изложить в следующей редакции:

«За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, а также за нарушение установленного порядка работы с обращениями граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектива граждан, выразившегося в несоблюдении правил учета и хранения данных обращений, а равно за нарушение должностным лицом, порядка ведения личного приема граждан, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы, увольнение с гражданской службы ...».

2. Рекомендация о необходимости принятия проекта новой статьи 5.57 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан» следующего содержания:

«Нарушение федеральным органом исполнительной власти РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления и их должностными лицами установленного порядка рассмотрения обращений граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектива граждан, выразившегося в неправомерном отказе в рассмотрении обращения, нарушении сроков рассмотрения обращения, направление заявителю ответа не по существу обращения и не по всем поставленным в обращении вопросам, нарушении права заявителя участвовать в рассмотрении обращения, неисполнение решения, принятого по результатам рассмотрения обращения»

3. Рекомендация о необходимости принятия проекта новой статьи 1491 УК РФ «Нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан» следующего содержания:

«Нарушение федеральным органом исполнительной власти РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления и их должностными лицами установленного порядка рассмотрения обращений

граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектива граждан, выразившегося в неправомерном отказе в рассмотрении обращения, неисполнении решения, принятого по результатам рассмотрения обращения, если при этом допускалось злоупотребление или превышение должностных полномочий, повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан либо охраняемых законом интересов общества и государства, а равно преследование заявителя за подачу обращения или за критические высказывания, содержащиеся в нем».

4. Рекомендация об устранении положений, содержащихся в ст. 2.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, противоречащих Федеральному закону от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в тексте вышеуказанной статьи вместо слова «граждан» употребить: «граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектив граждан».

5. В качестве рекомендации предлагается в п.1 ст.1 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» включить положение, связанное с закреплением принципов внесудебной процедуры, в деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, связанной с разрешением административно-правовых споров по обращениям граждан, а именно: принципы законности, объективности, равноправия перед законом, гласности, доступности, обязательности рассмотрения обращений граждан, контроля, ответственности, устранение причин, порождающих обращение, бесплатности.

6. Рекомендация о необходимости принятия проекта административного регламента «О внесудебной процедуре разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан».

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в восьми научных статьях общим объемом 2,3 п.л.

Научные статьи, опубликованные и принятые в изданиях, рекомендованных перечнем ВАК России:

1. Кипер Н.Г. Административно-правовой спор (теоретические проблемы) // Юридический мир, 2007, № 12 (132). - 0,2 пл.

2. Кипер Н.Г. Создание административных судов - важный этап в реализации судебной реформы // Российский судья, 2007, № 10. - 0,3 п.л.

3. Кипер Н.Г. Административно-правовой спор как разновидность административных правоотношений // Вестник Академии экономической безопасности МВД России, 2008, № 2. - 0,3 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных изданиях:

4. Кипер Н.Г. Перспектива создания административных судов в контексте судебной и административной реформы в Российской Федерации // Проблемы борьбы с преступностью и подготовки кадров для органов внутренних дел: материалы Междунар. науч.- практ. конф., посвящ. Дню дел.

Науки (Минск, 27 янв. 2006 г.) / МВД Реп. Беларусь, Акад. МВД. - Минск: Акад. МВД Респ. Беларусь, 2006. - 358 с. - 0,2 п.л.

5. Кипер Н.Г. Совершенствование законодательства и механизма обжалования решения органов государственной власти в России: перспектива развития // ОрганЬацшно-правово1 основи взаэмодн овс ¡з мшцевими державними адмшютращями й органами мюцевого самоврядуванання щодо припиненния масових зворушень I групових порушень громадського порядку та запоб1гання im; Материалы международной научно-практичной конференции; 26 ачня 2006 року; Донецк 2006. - 260 с. - 0,2 п.л.

6. Кипер Н.Г. Правовое регулирование административно - правовых споров // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: Сборник научных трудов (по материалам VI международной научно-практической конференции, состоявшейся 26 октября 2007 г ):в 2-х ч. Ч. 1 / отв. ред. И.М. Машаров. - Киров: финал НОУ ВПО «СПбИВЭСЭП» в г. Киров, 2007. - 425 с. - 0,3 п.л.

7. Кипер Н.Г. Административные суды (сравнительно-правовой анализ). // Administratia publica in perspectiva integrarii Europene - Inst - de §t-Adminstrative din Rep. Moldova; red / Claudia Craciun, Boris Negru, Nicolae Romandas/ -Ch.: S.n. 2007 (Tipogr. «Elena V.I.») SRL) - 580 p - 0,4 п.л.

8. Кипер Н.Г. Понятие и виды административных споров // Экономическая безопасность современного мира: Материалы международной конференции. - СПИЭБ. Домодедово. 2007 г. Под редакцией Бирюковой Н.Б. - 147 с. - 0,4 п.л.

Сдано в печать 17 октября 2008 года Объем печати 1,75 п.л. Заказ Л"» 4118/8. Тираж 100 зкз. Отпечатано в типографии ООО НВП «ИНЭК» г.Москва, Ленинградское шоссе, д. 18

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Кипер, Наталья Григорьевна, кандидата юридических наук

Введение

Содержание

Глава I. Теоретические основы режима разрешения административно-правового спора по обращениям граждан.

§ 1. Понятие и признаки административно-правового спора по обращениям граждан.

§ 2. Административно-правовой спор по обращениям граждан как разновидность административных правоотношений.

§ 3. Понятие режима разрешения административно-правового спора по обращениям граждан.

Глава П. Правовое регулирование режима разрешения административно-правового спора по обращениям граждан.

§ 1. Внесудебная процедура разрешения административно-правового спора по обращениям граждан.

§2. Судебная процедура разрешения административно-правового спора по обращениям граждан.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Разрешение административных споров по обращениям граждан"

Актуальность темы диссертационного исследования. Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим правовым государством, высшей ценностью в котором является человек, его права и свободы. В соответствии со ст. 33 Конституции Российской Федерации граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Совершенствование механизмов защиты прав и свобод человека и гражданина путем разрешения административных споров по обращениям граждан - одна из важных задач государства на современном этапе.

Во-первых, это обусловлено тем, что судебная власть согласно Конституции Российской Федерации, помимо конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства осуществляется и посредством административного судопроизводства. Однако до настоящего времени требования Конституции Российской Федерации относительно административного судопроизводства до конца не реализованы.

Необходимость учреждения административных судов и развития административного судопроизводства продиктована следующим:

- обязанностью Российской Федерации, в связи с вступлением в Совет Европы, привести судебную систему в соответствие с международными правовыми актами;

- потребностью гражданского общества в новых методах регулирования и разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан с целью совершенствования механизма противостояния незаконным действиям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Во-вторых, актуальность исследования подтверждается также необходимостью разработки административно-процессуального законодательства, регулирующего правоотношения «гражданин-государство».

В Российской Федерации существуют два способа разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан: внесудебный (через органы исполнительной власти и органы местного самоуправления) и судебный. Судебный порядок, свойственный всем демократическим государствам, возник в Российской Федерации с началом перестройки, внесудебный порядок — в годы советской власти. Несмотря на то, что в развитых, демократических государствах существует только судебное обжалование неправомерных действий (бездействий) должностных лиц, и в идеале надо к этому стремится, необходимо отметить, что для нынешнего российского общества с учетом определенных историко-правовых, материальных факторов отказ от внесудебного порядка обжалования был бы преждевременным.

Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»1 по сравнению с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»2, значительно расширил права граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Однако усиление юридических гарантий защиты прав граждан требует разработки специальных административных регламентов, в частности, проекта административного регламента «О внесудебной процедуре разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан», который бы детально регламентировал процессуальные действия должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по рассмотрению обращений граждан.

1 СЗ РФ, 2006, № 19, ст. 2060.

2 ВВС СССР, 1968, № 17, ст. 144; 1980, №11, ст. 192; 1988, № 6, ст. 94.

В-третьих, в настоящее время законодательной основой, регулирующей материальные нормы разрешения административных споров по обращениям граждан в судебном порядке, является Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1 (в ред. ФЗ от 14.12.1995 г. № 197-ФЗ). В отношении процессуальных норм законодатель предлагает руководствоваться соответствующими положениями Гражданского процессуального кодекса РФ , то есть материальные и процессуальные нормы существуют отдельно друг от друга и регулируются нормами разных отраслей права, что свидетельствует о переходной форме становления нового для российского законодательства института обращений граждан в суд в случаях неправомерных действий чиновников, ущемляющих права граждан. В сложившейся ситуации требуется совершенствование административного законодательства, его дальнейшая научно-практическая разработка, а именно: а) создание кодифицированного нормативного акта, который бы закреплял административно-процессуальные нормы, регулирующие судебную процедуру разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан; б) разработка нормативного акта, который бы учреждал и определял деятельность административных судов.

В-четвертых, как справедливо отметил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, «административная реформа должна быть доведена до конца, на место разрешительных процедур должны прийти уведомительные, чиновников должно стать меньше, а коррупции должен быть дан «настоящий бой»; «административная ясность - это первое условие обеспечения общественной поддержки»; «власть существует не для о себя самой, а для эффективного управления страной в интересах граждан» .

Само разрешение административно-правовых споров по обращениям

1 Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, № 19, ст. 685.

2 ГК РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Российская газета. № 238-239. 1994. 8 дек. 2

Коммерсанта 2008. 16 фев. граждан в условиях проведения административной и судебной реформ, требует фундаментальных теоретических исследований. Совершенствование взаимоотношений «гражданин — государство» является одной из основополагающих задач в каждом демократическом государстве и всегда является одной из актуальнейших проблем.

Тема исследования представляет значительный интерес, как с теоретической, так и с практической точки зрения. Итоги исследования позволяют выработать предложения по совершенствованию правового регулирования общественных отношений, связанных с разрешением административных споров по обращениям граждан.

Из вышеизложенного следует, что обозначенная тема исследования достаточно актуальна на современном этапе развития государства и требует специального исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. В дореволюционной России рассматривалась данная проблема в трудах таких ученых, как А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, В.В. Ивановский. B.J1. Кобалевский, С.А. Корф, Н.И. Лазаревский.

Общетеоретической базой исследования послужили работы: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, В.М. Горшенева, Н.М. Коркунова, A.B. Малько, Н.И. Матузова, P.O. Халфиной и других ученых.

Важное место в научной разработке проблем реализации государственной политики в области разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан занимают исследования А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, А.Т. Боннера, В.В. Бойцова, JT.B. Бойцова, И.И. Веремеенко, И.А. Габричидзе, A.A. Демина, П.Ф. Елисейкина, И.М. Зайцева, А.Б. Зеленцова, В.Т. Квиткина, Л.В. Коваля, Ю.М. Козлова, П.И. Кононова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, М.П. Лебедева, В.А. Лория, А.Е. Лунева, Е.Б. Лупарева, В.В. Малькова, В.М. Манохина, М.Я. Масленникова, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, Ю.А. Поповой, В.И. Ремнева, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, И.С. Самощенко, В.В. Скитович, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, М.С.

Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, О.В. Токарева, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, Д.М. Чечота, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и ряда других.

Определенный вклад в изучение этих вопросов внесли зарубежные правоведы, такие как Ж. Брэбан, Ж. Ведель, Р. Драго, С. Попович и другие.

Целесообразно выделить две основные докторские диссертации, в которых освещались вопросы близкие к данному диссертационному исследованию. Докторская диссертация профессора А.Б. Лупарева1, посвящена исследованию всех видов административно-правовых споров в их совокупности, в ней значительное место уделено изучению субъективных публичных управленческих прав физических и юридических лиц, анализу споров физических лиц и организаций в связи с нарушением их прав, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, внутрисистемным и аппаратным административно-правовым спорам, вопросам сравнительного правоведения.

Докторская диссертация профессора А.Б. Зеленцова это наиболее полное и всестороннее исследование в отечественной юридической литературе, посвященное теоретическим основаниям правового спора. Автор с философских, общетеоретических позиций исследует данную проблему, подробно останавливаясь на таких вопросах, как функциональная характеристика правового спора, юридическая природа правового спора, спор о праве как форма правового конфликта, методологические исследования правового спора в контексте формы и содержания, базовые характеристики, виды административно-правовых споров, динамика и система разрешения правовых споров.

Наше диссертационное исследование по сравнению с вышеуказанными, посвящено комплексному исследованию возможностей разрешения

1 Лупарев Е.Б. Административные споры: Дисс. . д-ра юрид. наук. -Воронеж, 2003. 12.0014.

2 Зеленцов А.Б. Теоретические основы правового спора: Дисс. . д-ра юрид. наук.-Москва, 2005. 12.00.01; 12.0014. административно-правовых споров по обращениям граждан, то есть одному из видов административно-правовых споров.

Объект исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, в рамках которых осуществляется реализация административно-процессуальных полномочий судебных органов и органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц по обеспечению защиты прав граждан при разрешении административно-правых споров по обращениям граждан, а таюке тенденции и закономерности их развития.

Предметом исследования являются нормы административного законодательства, обеспечивающие защиту прав и интересов граждан при разрешении административно-правовых споров по обращениям граждан и практика их применения, а также теоретические воззрения на исследуемую проблему.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является выработка научно обоснованных рекомендаций по теоретико-правовым аспектам регулирования административно-правовых споров по обращениям граждан, и на их основе разработка научно обоснованных предложений, направленных на формулирование практических рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования процедур административного и судебного рассмотрения обращений граждан.

Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач: - исследовать современное состояние законодательства и практики его применения, административно-правовой науки по вопросу разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;

-провести сравнительно-правовой анализ советского законодательства, законодательства Российской Федерации и Республики Молдова, регулирующего административные и судебные процедуры рассмотрения обращений граждан;

- выявить признаки административно-правового спора по обращениям граждан и дать его определение;

- выявить особенности административно-правового спора по обращениям граждан как разновидности административных правоотношений;

- сформулировать понятие режима разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;

- рассмотреть внесудебную процедуру разрешения административных споров по обращениям граждан;

- рассмотреть судебную процедуру разрешения административных споров по обращениям граждан.

Методологическая база и методы исследования. Общую методологическую основу диссертационного исследования составляют фундаментальные теоретические положения теории права, труды ученых -административистов по правовым и прикладным проблемам разрешения административно-правовых споров, а также специалистов в смежных отраслях права.

В процессе работы над диссертацией использовались диалектический метод познания, комплексно-целевой подход к изучаемой проблеме. Методика исследования базируется также на специальных методах: формальнологическом, историческом, системно-структурном и др. Особо можно выделить сравнительно-правовой метод в части анализа правового регулирования разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан в Российской Федерации и странах СНГ, в частности, в Республике Молдова.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что данная работа является комплексным монографическим исследованием, в котором с позиции усиления юридических гарантий прав граждан выработаны теоретические и практические предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего режим разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан, в частности:

- проанализирован и уточнен перечень признаков административно-правового спора по обращениям граждан;

- уточнены особенности административных правоотношений, связанных с режимом разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;

- расширен перечень объектов административно-правовых отношений связанных с режимом разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;

- сформулированы авторские определения понятий «административно-правового спора по обращениям граждан» и «режима разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан»;

- разработаны и предложены принципы внесудебной процедуры разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан;

- предложено введение дисциплинарной, административной и уголовной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан;

- предложено устранить несоответствие ст. 2.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

- выработаны рекомендации, о необходимости введения специального административного регламента, регулирующего внесудебную процедуру разрешения административных споров по обращениям граждан.

Положения, выносимые на защиту:

Научная новизна исследования также отражается в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Авторское определение понятия административно-правового спора по обращениям граждан.

Административно-правовой спор по обращениям граждан — это официальное противоречие между субъектами административных правоотношений по поводу принятия неправомерных правовых актов нормативного или индивидуального характера, действий (или бездействий) должностных лиц, нарушающих права граждан, а также нарушения порядка рассмотрения обращений граждан, разрешаемое судебными органами или органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.

2. Авторское определение режима разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан.

Режим разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан - это особый порядок деятельности судебных органов или органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, характеризующийся наличием системы правовых установлений и необходимых организационных управленческих мероприятий, обеспечивающих реализацию гражданами своих прав на подачу обращений в суд или в органы исполнительной власти, органы местного самоуправления по поводу принятия неправомерных актов нормативного или индивидуального характера, действий (или бездействий) должностных лиц, ущемляющих права граждан, а также нарушения порядка рассмотрения обращений граждан с одной стороны, с другой - наличием дисциплинарной, административной и уголовной ответственности должностных лиц в случае нарушения ими установленного законом порядка рассмотрения обращений граждан.

3. Автором обосновывается необходимость расширения объектов административных правоотношений, связанных с разрешением споров по обращениям граждан, а именно:

- защита прав граждан в случае, нарушения порядка рассмотрения обращений граждан органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, помимо известных ранее:

- защиты прав граждан в случае принятия органами исполнительной власти, органами местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего нормативному акту, обладающему большей юридической силой;

- защиты прав граждан в случае принятия органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами акта применения права, противоречащего предписанию нормативного правового акта;

- защиты прав граждан в случае неправомерных действий (бездействий) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц;

4. Обосновывается необходимость введения нового вида дисциплинарного правонарушения «Нарушение установленного порядка работы с обращениями граждан, выразившегося в несоблюдении правил учета и хранения данных обращений», предлагается п. 1 ст. 57 Федерального закона от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» изложить в следующей редакции:

За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, а также за нарушение установленного порядка работы с обращениями граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектива граждан, выразившегося в несоблюдении правил учета и хранения данных обращений, а равно за нарушение должностным лицом, порядка ведения личного приема граждан, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы; увольнение с гражданской службы по основаниям .».

5. Обосновывается необходимость введения нового вида административного правонарушения, предлагается проект новой статьи 5.57 КоАП РФ «Нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан» следующего содержания: «Нарушение федеральным органом исполнительной власти РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления и их должностными лицами установленного порядка рассмотрения обращений граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а таюке коллектива граждан, выразившегося в неправомерном отказе в рассмотрении обращения, нарушении сроков рассмотрения обращения, направление заявителю ответа не по существу обращения и не по всем поставленным в обращении вопросам, нарушении права заявителя участвовать в рассмотрении обращения, неисполнение решения, принятого по результатам рассмотрения обращения»

6. Обосновывается необходимость введения нового вида преступления, предлагается проект новой статьи 149'УК РФ «Нарушение установленного порядка рассмотрения обращений граждан» следующего содержания «Нарушение федеральным органом исполнительной власти РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления и их должностными лицами установленного порядка рассмотрения обращений граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектива граждан, выразившегося в неправомерном отказе в рассмотрении обращения, неисполнении решения, принятого по результатам рассмотрения обращения, если при этом допускалось злоупотребление или превышение должностных полномочий, повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан либо охраняемых законом интересов общества и государства, а равно преследование заявителя за подачу обращения или за критические высказывания, содержащиеся в нем».

7. Рекомендация об устранении положений, содержащихся в ст. 2.1 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях, противоречащих Федеральному закону от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предлагается в тексте вышеуказанной статьи вместо слова «граждан» употребить: «граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также коллектива граждан».

8. Рекомендация о необходимости принятия проекта административного регламента «О внесудебной процедуре разрешения административных споров по обращениям граждан».

Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретическая значимость заключается в выработке и уточнении понятийно-категориального аппарата, предложений по развитию административно-процессуального законодательства, что вносит определенный вклад в развитие науки административного права. Проведенный анализ, выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о понятии и сущности административных споров, института защиты прав граждан при разрешении споров по обращениям граждан в системе сложившихся в настоящее время общественных отношений. Впервые обозначенные проблемы рассматриваются посредством соответствующего административно-правового режима, дается определение этого режима, выделяются его составные элементы. Полученные результаты также могут быть полезными для дальнейших теоретических исследований в этой области.

Практическое значение результатов исследования определяется совокупностью выдвинутых положений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования разрешения административно-правового спора по обращениям граждан.

По материалам диссертационного исследования были подготовлены предложения, направленные на повышение эффективности государственных механизмов, регулирующих административно-правовые споры, разработан административный регламент внесудебной процедуры разрешения административно-правовых споров по обращениям граждан, который, по мнению автора, будет способствовать открытости и прозрачности государственной деятельности в данной сфере.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в I процессе законотворческой и нормотворческой деятельности при обновлении законодательства, разработке законопроектов в сфере административного судопроизводства. Ряд положений диссертационного исследования представляет интерес для правоприменителей, что подтверждается актами о внедрении.

Кроме того, практическая значимость данного диссертационного исследования заключается в том, что выводы, выносимые на защиту, могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности, учебном процессе образовательных учреждений как в системе МВД, так и гражданских высших образовательных учреждений при преподавании курса «Административное право».

Обоснованность и достоверность результатов исследования достигнуты использованием утвердившихся в науке методологических положений по исследуемой проблематике; комплексным характером исследования; изучением соответствующего эмпирического материала, а также апробацией результатов исследования.

Автором изучено советское, действующее законодательство Российской Федерации и законодательство Республики Молдова, относящиеся к предмету исследования; специальная научная литература по теории государства и права, конституционному и административному праву, а также управлению и социологии права.

Выводы и рекомендации диссертации основаны на анализе научной литературы по административному праву, конституционному праву, уголовному праву, а также управлению, психологии, социологии, относящейся к предмету исследования.

Апробация результатов исследования и внедрение их в практику. Основные положения, выводы и предложения диссертационного исследования отражены в публикациях автора, прошли апробацию в форме участия и выступлений с научными сообщениями на следующих научно-практических конференциях: «Оргашзацшно-правово1 основи взаэмоди овс ¡з мюцевими державними адмшютращями й органами мюцевого самоврядуванання щодо припиненния масових зворушень 1 групових порушень громадського порядку та запоб1гання 1м» (Донецк, 2006); «Проблемы борьбы с преступностью и подготовки кадров для органов внутренних дел» (Минск, 2006); «Экономическая безопасность современного мира» (Домодедово, 2007); «Публичная администрация и перспективы интеграции в Евросоюз» (Кишинев, 2007); «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (Киров, 2007). Материалы диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Академии экономической безопасности МВД России, Калининградского юридического института МВД России и используются при проведении лекции и семинарских занятий по дисциплине «Административное право». Кроме того, некоторые положения исследования имеют практическую значимость и приняты к внедрению в МВД по Республике Башкортостан и Азово-Черноморском УВДТ, что подтверждается соответствующими официальными актами.

Структура диссертации обозначена задачами исследования, необходимостью комплексного изучения вопроса разрешения административно-правового спора по обращениям граждан и состоит из введения, двух глав, объединяющих, пять параграфов, заключения, списка использованных нормативно-правовых источников и юридической литературы, приложений.

2015 © LawTheses.com