АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Реализация общих принципов организации местного самоуправления в Новгородской области»
На правах рукописи
ПРОСКУРИН Алексей Геннадьевич
РЕАЛИЗАЦИЯ ОБЩИХ ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НОВГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ: ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАКТИКИ
12.00.02 - конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
-7 0КТ 2010
Белгород-2010
004610104
Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Новгородский государственный университет имени Ярослава Мудрого»
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент, заслуженный горист Российской Федерации Прокофьев Виктор Федорович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Писарев Александр Николаевич
кандидат юридических наук Никонова Людмила Ивановна
Ведущая организация:
ГОУ ВПО «Петрозаводский государственный университет»
Защита состоится 1 октября 2010 г. в 15:00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 при Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Белгородского государственного университета.
Автореферат разослан 1 сентября 2010 г.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Двадцатилетний период конституционно-правового моделирования местного самоуправления в России, практика его адаптации к существовавшим социально-экономическим условиям, а также разнообразие научных оценок этих процессов в совокупности с дуализмом правовой природы муниципальной власти составляют репрезентативную основу для критического осмысления муниципального строительства в целях повышения его эффективности. Это позволило выявить ряд противоречивых тенденций, в том числе^в региональном правовом оформлении муниципальной власти. Так, Конституция Российской Федерации 1993 г., заложив основы архитектоники местного самоуправления с учетом принципиальных положений Европейской Хартии 1986 г., также не- смогла избежать двойственности определения приоритетов правового регулирования общих принципов местного самоуправления: его самостоятельность в пределах собственных полномочий (ст. 12) опосредована законодательным установлением их перечня (п. «н» ст. 72).
Кроме того, при устойчивом научном, политическом, социальном внимании к названному феномену в России не сложилось последовательной концепции его реализации. Четыре попытки централизованной законодательной регламентации местного самоуправления не поддержали претензии муниципальных сообществ конструктивно развивать местные традиции. Редким исключением стали отдельные исконные казачьи территории.
Наряду с этим, творческое развитие субъектами России общих принципов организации местного самоуправления не оправдало ожиданий как их самих, так и федерального центра. В результате чего унифицированные критерии и правовые эталоны оказались на практике более предпочтительны региональной поливариантности. Однако потенциал последней не является исчерпанным и нуждается в инновационном научном переосмыслении.
Современный этап осуществления местного самоуправления в России характеризуется как воплощением установленных федеральных стандартов муниципального строительства, так и поиском оптимальных подходов к раскрытию их потенциала на уровне субъектов Российской Федерации. В качестве поддержки здесь Еыслупает существенный конституционный атрибут местного самоуправления, которое осуществляется «...с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 1 ст. 131). Тем самым созданы условия для определения регионами сферы самостоятельного правового регулирования в связи с реализацией ими общих принципов местного самоуправления и приращением их юридического содержания. Новгородская область здесь не является исключением.
Вместе с тем Новгородская область в отличие от всех иных субъектов Федерации признана исторически первой российской территорией, где зарождались отечественные традиции самоуправления, развивавшегося с учетом передового европейского опыта того времени. Данная уникальность служит точкой отсчета в формировании системы научных и практических координат российского самоуправления.
Такое историческое первенство воспроизводилось и в условиях новейшего этапа муниципального строительства. Уже первый опыт практической апробации Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дал основания органам местного самоуправления Великого Новгорода инициировать (путем обращения к федеральному Правительству) проведение эксперимента по оптимизации муниципальной финансовой основы. Оказанную поддержку, выразившуюся в принятии совокупности нормативных правовых актов, можно объективно расценивать как заинтересованность федерального центра в муниципальных и региональных инновациях. Импульсом для последних послужили предложенные Новгородской областью (в числе еще четырех субъектов РФ) подходы к совершенствованию функционирования публичного сектора с учетом систематизации ее пятилетнего опыта реализации общих принципов организации местного самоуправления.
Несмотря на то, что Новгородская область не попала в число субъектов, участвующих в эксперименте по реализации норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», она предпринимала необходимые шаги, позволившие ей полномасштабно включиться в осуществление названного базового для муниципального строительства закона с 1 января 2008 года. Вместе с тем,процессы дальнейшей оптимизации принципов построения местного самоуправления в регионе продолжаются. Свидетельство тому - принятие областной целевой программы «Государственная поддержка развития местного самоуправления в Новгородской области на 2009 - 2011 годы».
Данные обстоятельства обусловили выбор заявленной проблематики применительно к Новгородской области, которая своим правовым опытом и инициативами устойчиво позиционирует себя как активный субъект муниципальной рационализации.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы местного самоуправления нашли отражение в трудах выдающихся деятелей дореволюционной России, ученых, специалистов в области государствоведения: А. И. Васильчикова, С. Ю. Витте, В. М. Гессена, Л.В.Дашкевича, А.Михайловского, А.И.Новикова, М.И.Свешникова, М.М.Сперанского и др. Ценность их трудов определяется не только глубиной научного познания, подхода к проблемам местного самоуправления, но и тем, что сложные теоретические вопросы разрабатывались ими применительно к конкретным условиям Российского государства. Разработки российских ученых сохранят актуальность и в настоящее время.
Правовая природа местного самоуправления исследовалась в трудах И. Т. Андреевского, Н. И. Арефа, Л. В. Велихова, Б. Б. Веселовского, А. Д. Градовского, А. А. Клопова, Н. М. Коркунова, С. А. Корфа, Н. И. Лазаревского, О. К. Нотовича и других отечественных государствоведов.
4
80 - 90-е гг. XX в. характеризуются повышением интереса ученых-юристов к местному самоуправлению и регионоведению в России. Среди активно публикующихся в рамках данной проблематики авторов С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, Г. В. Барабашев, И. Л. Бачило, Ю. А. Веденеев, О. Е. Кута-фин, Б. М. Лазарев, А. Ф. Ноздрачев, В. А. Прокошин, М. М. Рассолов, А. Я. Слива и др.
В современной литературе широкий спектр проблем местного самоуправления анализируется в работах Н. А. Антоновой, П. А. Астафичева, Г. В. Барабашева, Н. С. Бондаря, Т. М. Бялкиной, В. И. Васильева, И. В. Вьщрина, М. Ю. Дитятковского, Н. А. Емельянова, В. В. Еремяна, А. А. Замотаева, Е. Ю. Киреевой, А. Н. Кокотова, Н. М. Колосовой, Е. М. Ковешникова, М. А. Краснова, Е. А. Незнамовой, А. Н. Нифанова, Л. А. Нудненко, И. И. Овчинникова, А. Н. Писарева, Н. В. Постового, А. С. Прудникова, С. В. Пылина, В. В. Таболина, В. И. Фадеева, Н. Н. Черногора, К. Ф. Шеремета, А. Н. Широкого, Е. С. Шугриной и других исследователей.
Вместе с тем, несмотря на неослабевающий интерес юристов-исследователей к проблемам, отражающим весь . спектр муниципально-правовых отношений, работ, посвященных комплексному научному осмыслению региональных аспектов муниципального строительства, не столь много. При этом вызовы современности ставят перед юридической наукой новые исследовательские задачи, требующие теоретического осмысления идей и практики реализации принципов местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации.
Объект исследования составили конституционно-значимые общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации принципов организации местного самоуправления в Новгородской области.
Предметом исследования выступили юридические нормы, учреждающие и регламентирующие систему принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, с последовательным учетом особенностей их адаптации и реализации в Новгородской области в условиях современного реформирования местного самоуправления.
Цель диссертационного исследования заключалась в комплексном анализе проблем реализации общих принципов организации местного самоуправления в Новгородской области и связанных с этим особенностей правового'регулирования и юридической практики.
Заявленная цель достигнута путем решения следующих задач:
- выявление юридической природы региональных особенностей правового регулирования местного самоуправления;
- анализ генезиса региональных особенностей правового регулирования организации местной власти;
- характеристика федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования местного самоуправления;
- раскрытие территориальной детерминанты правового регулирования местного самоуправления в Новгородской области;
- рассмотрение организационной структуры обеспечения местного самоуправления в Новгородской области;
- обоснование роли экономического фактора в ходе муниципальной реформы в Новгородской области;
- исследование организации и деятельности органов местного самоуправления в субъектах Федерации с учетом практики Новгородской области на современном этапе муниципальной реформы, формулировка предложений по их совершенствованию;
- разработка предложений по совершенствованию основных направлений реформирования организации муниципальной власти в Новгородской области, и их законодательной поддержке.
Методологическая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правозых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть процессы, характерные для формирования и функционирования местного самоуправления, во взаимосвязи и взаимозависимости, но и оценить эффективность реализации правовых норм, функционирования внутригосударственных публичных (Российской Федерации и ее субъектов) и социальных (институтов гражданского общества) структур, принимающих участие в муниципальном строительстве России.
Использованный диссертантом методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить, систематизировать и классифицировать правовые аспекты реализации общих принципов организации местного самоуправления в Новгородской области.
В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический, др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, исто-рико-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция, контент-анализ) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что способствовало иллюстрированию теоретических позиций конкретными примерами из современной российской и зарубежной практики.
Теоретическая основа диссертационного исследования. Необходимость комплексного исследования проблемы потребовала привлечения научной литературы по философии, истории, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам - конституционному, административному и муниципальному праву таких авторов как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, И. А. Азовкина, С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, Н. А. Богданова, Г. А. Борисов, Н. В. Витрук, В. Г. Вишняков, Б. Н. Габричидзе, Г. А. Гаджиев, 10. А. Дмитриев, Т. Д. Зражевская,
B. П. Касаткин, Д. А. Керимов, Е. И. Козлова, Е. И. Колюшин, Г. Н. Комкова,
C. А. Комаров, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, Б. М. Лазарев, Л. Г. Лаптева, В. В. Маклаков, Г. В. Мальцев, М. В. Мархгейм, Н. А. Михалева,
A. В. Мицкевич, В. С. Нерсесянц, С. Э. Несмеянова, А. Е. Постников,
B. Н. Самсонов, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров, Е. Е. Тонков, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов, И. А. Умнова, Т. Я. Хабриева, В. Е. Чиркин, Б. С. Эбзеев и других.
В работе широко использованы многочисленные материалы федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, информационно-аналитические бюллетени Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.
Правовую основу диссертационного исследования составили:
- конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации);
- положения федеральных законов (от 28 августа 1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЭ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»; от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 21 июля 2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»; от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» и др.);
- законодательство субъектов Российской Федерации и в частности Новгородской области;
- подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; акты органов местного самоуправления).
Проанализированы правовые позиции, высказанные Конституционным Судом Российской Федерации, по вопросам общих принципов организации местного самоуправления в России.
Привлечены также соответствующие международные документы (Европейская хартия местного самоуправления, Постановление Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 29 октября 1994 г. «О принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества» и др.).
Эмпирическая база диссертационной работы охватывает аналитические материалы Министерства регионального развития Российской Федерации, касающиеся вопросов осуществления реформы местного самоуправления с 2003 г. по настоящее время, материалы заседаний и рекомендаций Общероссийского Конгресса муниципальных образований. Рассмотрены также проекты ряда федеральных законов, законов субъектов Федерации и муниципальных правовых актов.
Помимо этого уделено внимание итоговым решениям Конституционного Суда Российской Федерации в части, касающейся исследуемой проблематики.
Научная новизна исследования обусловлена тем, что диссертация является комплексным научным исследованием современных проблем правового регулирования и реализации принципов местного самоуправления в Новгородской области.
В исследовании выявлены и систематизированы осооенности правового регулирования и практики реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Новгородской области; разработана концепция развития законодательства Новгородской области, дающая возможность прогнозирования тенденций деятельности муниципальных районов и городского округа на современном этапе; выявлено влияние конституционной природы местного самоуправления на региональные особенности его осуществления; предложен авторский подход к периодизации становления регионального регулирования исследуемых правоотношений; предложены изменения в федеральное и региональное законодательство в целях оптимизации правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Анализ теоретических источников и конституционных норм дал основания утверждать, что двойственность правовой природы местного самоуправления, а также практика реализации заложенной в Конституции Российской Федерации иерархии норм, определяющих организационную обособленность и опосредующих принципы организации местного самоуправления, обусловливают модели его регионального конструирования.
Выявлено, что при этом субъект Российской Федерации в своей законотворческой деятельности исходит преимущественно из государственной природы местного самоуправления, фактически противопоставляя региональную унификацию местным традициям.
Сделан вывод о том, что в процессе муниципального строительства законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации по-разному использован потенциал нормы п. «н» ст.72 Конституции России, в том числе и по причине неоднозначных ее интерпретаций.
2. Эволюция региональных особенностей правового регулирования организации местной власти опосредована вышестоящими в иерархии правовыми актами, состоянием социально-экономической сферы, политическими предпочтениями региональных элит и культурно-историческими традициями. С учетом этого сделан вывод, что периодизация становления правовых основ местного самоуправления не может быть основана исключительно на датах принятия и вступления в силу - 1990 г., 1991 г., 1995 г., 2003 г. - соответствующих базовых законов. Исходя из этого, выделено пять главных этапов становления правовых основ местного самоуправления: I этап: апрель 1990 г. - сентябрь 1993 г.; И этап: октябрь 1993 г. - октябрь 1994 г.; II этап: ноябрь 1994 г. - август 1995 г.; IV этап: с сентября 1995 г. по октябрь 2003 г.; V этап: с октября 2003 г. по настоящий момент.
3. Комплексное исследование муниципально-правовых норм в контексте их диалектического развития позволило сделать вывод об изменении содержания институциональных основ местного самоуправления при сохранении их видового ряда. Правовая, территориальная, организационная, финансово-
экономическая основы с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стали формироваться на иных принципах и изменили региональную архитектонику местного самоуправления.
4. Изменения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части установления двухуровневой территориальной модели закономерно повлекли за собой увеличение в Новгородской области численности муниципальных образований с 22 до 221, в каждом из которых императивно наличествует представительный орган. Депутатский корпус составляет 2052 человека. При этом 10 % от этой численности могут осуществлять свою деятельность на профессиональной основе с соответствующей нагрузкой на местный бюджет.
В целях оптимизации сложившейся модели полагаем целесообразным внесение изменения в названный федеральный закон в части установления не только нижнего, но и верхнего порога численности депутатов представительных органов муниципальных образований.
5. Анализ Устава Новгородской области и областного закона «О местном самоуправлении в Новгородской области» на предмет оценки отражения ими общих принципов организации местного самоуправления показал, что они нуждаются в изменениях. В частности, для оптимизации правового регулирования названных принципов требуется:
- конкретизация статей 52 и 53 Устава Новгородской области;
- принятие новой редакции областного закона «О местном самоуправлении в Новгородской области», проект которого разработан автором;
- разработка и утверждение методики расчета расходных обязательств муниципальных образований Новгородской области;
- разработка и утверждение методики расчета стоимости общественных услуг, организация предоставления которых возложена на органы местного самоуправления.
Целесообразно также подготовить изменения в законодательство Новгородской области, предусматривающие возможность частичного замещения дотаций, предоставляемых местным бюджетам из областного бюджета, нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов, поступления от которых подлежат зачислению в бюджет области.
6. Учитывая значимость финансово-экономической составляющей развития местного самоуправления, положительный зарубежный опв.гг в этой сфере и позитивные результаты эксперимента по налогообложению недвижимости, проведенного в Великом Новгороде в соответствии с Федеральным законом «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери», целесообразно введение налога на недвижимость.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в ходе исследования выводы развивают и дополняют понятийный аппарат, сопутствующий научным представлениям о системе местного самоуправления, способствуют созданию оптимальной модели правового регулирования местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на современном этапе. • • -
Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Сформулированные автором теоретические выводы могут быть использованы для дальнейшей научной и научно-методической разработки вопросов совершенствования законодательства Новгородской области в контексте правового регулирования правовых, организационных, территориальных и финансово-экономических основ местного самоуправления.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения способствуют утверждению научно-обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы в сфере реализации общих принципов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Положения диссертации расширяют теоретико-методологическую основу для дальнейшего проведения исследований в данной области, могут быть использованы в процессе преподавания курса конституционного права, муниципального права, смежных учебных дисциплин, а также соответствующих спецкурсов и семинаров и проведении курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.
Сформулированные автором предложения по совершенствованию законодательства в сфере реализации общих принципов местного самоуправления могут быть применены законодательными органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследоваши нашли свое отражение в научных публикациях автора, в выступлениях на международных, всероссийских, межрегиональных и региональных научных, научно-практических конференциях, получили свое применение при преподавании муниципального права на юридическом факультете Новгородского государственного университета имени Ярослава Мудрого.
Структура диссертационного исследования опосредована целевыми ориентирами разработки заявленной проблемы и ее особенностями. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы диссертации, цель, задачи, предмет, объект научного исследования, а также его теоретическая, методологическая, эмпирическая основы, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, говорится об апробации результатов исследования и структуре работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
Первая глава - «конституционно-правовое обеспечение концепции муниципального строительства в субъектах Российской Федерации» - состоит из трех параграфов, в которых поставлены и решены вопросы, имеющие фундаментальное конституционно-правовое значение для настоящего исследования.
В первом параграфе - «Теоретико-методологические основы и юридическая природа региональных особенностей правового регулирования местного самоуправления» - представлены результаты анализа правовых шсгов регионального уровня, регулирующих основы местного самоуправление. Показано, что юридическая природа таковых обусловлена койституционными положениями (ст. 12, глаза 8), а также ч. 1 ст. 4 Федерального закона РФ от б октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что «правовую основу местного самоуправления составляют... конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации...».
Исходя из нормотворческой практики субъектов Федерации, диссертантом сделан вывод о наличии разных подходов к правовому регулированию местного самоуправления и, соответственно, о различных количественных и качественных параметрах относительно (правового) поля муниципальных отношений.
Автором было выявлено, что практика принятия органами государственной власти субъектов РФ норм в отношении институтов местного самоуправления сосредотачивается по трем направлениям: определение территориальных основ местного самоуправления; определение организационных основ местного самоуправления; определение экономических основ местного самоуправления. Указанные правовые нормы сосредоточены либо в учредительных актах субъектов России, либо в специальных законах регионального уровня о местном самоуправлении. Анализ содержания таковых показал их существенное различие. В диссертационной работе продемонстрировано, что в одних субъектах РФ вопросам конституционного (уставного) регулирования местного самоуправления уделено должное внимание: устанавливаются не только основные принципы, но и определяют конкретные формы деятельности. Вместе с тем, во многих регионах России не определены исходные начала для развития органов местного самоуправления.
Далее в диссертации рассмотрен следующий блок регионального законодательства, который регулирует вопросы местного самоуправления. Он связан с возможностями передачи отдельных государственных полномочий на
муниципальный уровень. Данный вопрос также разрешается в нормах учредительных актах субъектов России или в специальных законах регионального уровня о местном самоуправлении.
Автором уточнено, что в качестве правовой основы местного самоуправления могут также выступать акты Главы субъекта Федерации, а также исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Анализ содержания последних указал на их типичность. Особенностью этой группы источников определен оперативный характер. Однако это не умаляет их роли в регулировании институтов местного самоуправления.
Проведенное исследование дало основание диссертанту систематизировать массу регионального законодательства, содержащую нормы о местном самоуправлении, на следующие группы:
1) акты, определяющие структуру институтов местного самоуправления, а также порядок их формирования или учреждения;
2) акты, регулирующие вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
3) акты, устанавливающие порядок взаимодействия государственных органов субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления.
При этом в учредительных актах субъектов РФ, как правило, сосредоточены нормы-принципы относительно «поведенческих моделей» органов субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. А региональные законы более подробно регламентируют статус отдельных институтов муниципальной власти. Иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации об институтах местного самоуправления носят оперативный и ситуативный характер.
Второй параграф - «Эволюция региональных особенностей правового регулирования организации местной власти» - посвящен генезису правового регулирования институтов местного самоуправления нормами законодательства субъектов Российской Федерации.
Диссертантом указано, что создание местного самоуправления явилось одной из задач демократической реформы государственной власти в Российской Федерации. Началась реформа во второй половине 80-х гг. XX века, т.е. еще в условиях существования СССР. В связи с этим автор не осуществлял анализ содержания конституций (основных законов) советского периода на предмет выявления в них правоотношений, являющихся объектом данной работы.
В диссертационной работе показано, что пути становления институтов местного самоуправления, их нормативного регулирования были извилисты, знали свои подъемы и спуски, вели не только к сложившимся международным стандартам реализации права граждан на местное самоуправление, но и к свертыванию демократических основ местного самоуправления. Поэтому периодизация всего пути становления правовой базы местного самоуправления не может быть основана исключительно на датах принятия и вступления в силу соответствующих нормативных актов. Автором отмечены также проблемы
фактической реализации нормативных актов, касающихся таких комплексных институтов, как местное самоуправление, особенно в условиях политических и экономических кризисов. Вместе с тем нельзя обозначить границы главных этапов формирования правовой базы только политическими событиями, поскольку они сами по себе, как правило, являются элементами длящегося политического процесса. Наконец, вполне очевидна некоторая условность всякой периодизации. С этими оговорками диссертантом было выделено пять главных этапов становления правовой базы местного самоуправления: I этап: апрель 1990 г. - сентябрь .1993 г.; II этап: октябрь 1993 г. - октябрь 1994 г.; II этап: ноябрь 1994 г. - август 1995 г.; IV этап: с сентября 1995 г. по октябрь 2003г.; V этап: с октября 2003 г. по настоящий момент.
Далее с учетом предмета диссертационного исследования рассмотрено развитие правового регулирования региональным законодательством институтов местного самоуправления в контексте муниципальной реформы каждого из выделенных этапов.
Первый этап был охарактеризован принятием первых актов Союза ССР и РСФСР о местном самоуправлении, отменой союзных и российских актов о местных Советах народных депутатов, развитием процесса формирования местного самоуправления, установлением с помощью Федеративного Договора основ разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами в области нормативного регулирования организации местного самоуправления.
Отмечено, что вступивший в силу в апреле 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» явился первым актом в истории Советской власти, которым предусматривалось право союзных и автономных республик устанавливать другие уровни местного самоуправления, право граждан непосредственно решать важнейшие вопросы местного значения.
Диссертантом выявлено, что в рассматриваемый период становления правовой базы местного самоуправления существенную роль сыграли два акта общефедерального значения: Закон от 5 марта 1992 г. «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» и Федеративный Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации (31 марта 1992 г,). Эти документы создавали основные государственно-правовые предпосылки для конституционного признания краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов субъектами Российской Федерации, что, естественно, отразилось и на полномочиях их органов государственной власти в отношении институтов местного самоуправления.
Второй этап становления правовой базы местного самоуправления определен как период «президентской реформы» местного самоуправления.
Диссертантом продемонстрировано, что существенная особенность «президентской реформы» местного самоуправления состояла в том, что она осуществлялась в условиях, когда уже был выработан, одобрен Конституционным совещанием и опубликован проект Конституции Российской Федерации.
Между тем в этот период нормотворчество органов государственной власти субъектов. России в области организации местного самоуправления шло с нарушением положений норм Конституции РФ.
Таким образом, автором сделан вывод, что в рамках данного этапа региональному нормотворчеству институтов местного самоуправления было сложно развиваться в позитивном направлении, вследствие большого количества Указов Президента РФ. Нагромождение правовых актов затрудняло систематизацию законодательства. За этим логично следовали ошибки и неправовые акты государственных органов субъектов России относительно вопросов местного самоуправления.
Далее диссертантом охарактеризован третий этап формирования правовой базы местного самоуправления (ноябрь 1994 г. - август 1995 г.) - период интенсивной разработки проектов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Вступление в силу 1 сентября 1995 г. Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положило начало четвертому этапу в процессе формирования правовой базы местного самоуправления в современной России.
В соответствии с указанным законом широкой компетенцией в сфере местного самоуправления обладали субъекты Российской Федерации. Базовыми актами здесь явились их конституции и уставы.
Автором применительно к предмету исследования отмечена существенная «нагрузка» на законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Часть из них была принята до Федерального закона 1995 г., часть - после его принятия. Структура законов субъектов Федерации в основном типична и совпадала со структурой Федерального закона 1995 г.
В республиках, краях, областях и др. субъектах принимаются и действуют законы о местных бюджетах, налогах и сборах, о муниципальной службе, о разграничении государственной и муниципальной собственности, о выборах, о местном референдуме и т.д. Часто вводятся в действие примерные положения, уставы, регламенты местных самоуправлений в городах, селах, поселках, регионах, положения о домовых (уличных) комитетах и т.д.
Последний пятый этап развития регионального регулирования институтов местного самоуправления автор связал с октябрем 2003 г. - принятием соответствующего Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Диссертантом уточнено, что в нем содержится несколько иная формулировка относительно правовой основы местного самоуправления, нежели та, которая содержалась в аналогичном законе 1995 г.
Так, в ст. 4 Федерального закона 2003 г. указывается, что «правовую основу местного самоуправления составляют ... конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации ...». Таким образом, Федеральный закон РФ № 131-ФЭ расширил круг правовых актов, которые могут быть источниками правового регулирования местного самоуправления на региональном уровне. В качестве таковых стали актишю выступать акты главы Субъекта Федерации, а также региональных исполнительных органов государственной власти.
В третьем параграфе - «Диалектика федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования местного самоуправления» -определены правовые основы реформы местного самоуправления в субъектах Федерации (на примере Новгородской области), осуществлен актуальный анализ развития нормативных установлений в сфере муниципального строительства.
Автором сделан обоснованный вывод, что совершенствование правовых основ местного самоуправления с позиций уточнения его роли в структу ре публичной власти - является одной из основных задач современного государственного строительства, поскольку органы местного самоуправления максимально приближены к населению, они обеспечивают устойчивость всей вертикали власти. Диссертант подчеркивает, что реформа местного самоуправления является логическим развитием принципов местного самоуправления, заложенных в Конституции Российской Федерации с учетом новых потребностей социально-экономического и политического развития современной России.
В отношении развития законодательства о принципах местного самоуправления в субъектах Федерации, а также муниципальных правовых актов отмечено, что в целом в сроки, установленные Федеральным законом № 131-ФЭ, были приняты необходимые законодательные акты, обеспечивающие проведение мероприятий по созданию новой системы муниципальных образований и органов местного самоуправления в них.
По мнению диссертанта, одной из центральных проблем, существующих в законодательстве субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, является отсутствие правовых норм, отражающих специфику организации местного самоуправления в регионе. Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации зачастую ограничиваются повтором федеральных норм, которые носят общий характер, не конкретизируя, к примеру, наименование, срок полномочий, внутреннюю организацию и компетенцию органа местного самоуправления.
В этой связи в диссертационном исследовании на примере Новгородской области прослежена динамика развития регионального законодательства, обеспечивающего реформирование системы местного самоуправления. В частности, в Новгородской области с 2004 года, в установленные федеральным законом сроки осуществляются мероприятия по реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
За пятилетний период были последовательно приняты законы Новгородской области, позволяющие своевременно установить границы и определить ста-
туе муниципальных образований, подготовить и провести выборы органов местного самоуправления (О совмещении выборов и продлении срока полномочий органов местного самоуправления: областной закон от 16 августа 2004 №311 - ОЗ; Об обеспечении подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований: областной закон от 6 апреля 2005 № 450 - ОЗ), установить сроки полномочий, статус и порядок избрания глав вновь образованных муниципальных образований, численность депутатов и сроки полномочий представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований (Об установлении порядка избрания Глав вновь образованных муниципальных образований - поселений на первый срок их полномочий и установлении статуса указанной должности в структуре органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований - поселений: областной закон от 30 мая 2005 № 475 - ОЗ).
В целях осуществления перехода к новой системе местного самоуправления и сохранения преемственности в работе органов местного самоуправления 7 декабря 2005 г. был принят закон Новгородской области «Об установлении переходного периода и порядке решения вопросов местного значения вновь образованными муниципальными образованиями области в 2006 году».
Данный областной закон установил перечень вопросов местного значения, закрепляемых в 2006 году за вновь образованными муниципальными образованиями - городскими и сельскими поселениями, полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения вновь образованных поселений, особенности распределения Регионального фонда финансовой поддержки поселений, а также особенности исполнения бюджета муниципального района в переходный период и особенности разграничения имущества. Таким образом, в 2006 году органы местного самоуправления муниципальных районов исполняли полномочия по решению 70% вопросов местного значения поселений.
В 2007 году в соответствии с областным законом от 16 октября 2006 № 734 - 03 «Об определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений области в переходный период в 2007 году» поселения области решают от 20 до 24 вопросов местного значения, предусмотренных пунктом 1 статьи 14 Федерального закона № 131 - ФЗ.
Автором отмечено, что в этом документе был применен дифференцированный подход к определению перечня вопросов местного значения, закрепляемых за вновь образованными поселениями области в 2007 году, который заключается в максимальном учете местных особенностей и возможностей различных районов области. Перечень вопросов местного значения, закрепляемых в 2007 году за городскими и сельскими поселениями, был представлен Администрациями муниципальных районов и согласован с главами городских и сельских поселений. Наряду с этим:
- в целях определения общих наименований для органов местного самоуправления Новгородской области 10 марта 2005 г. был принят закон «Об установлении наименований органов местного самоуправления Новгородской области»;
- для создания необходимых условий реализации гражданами права на обращение в органы местного самоуправления, 5 августа 2005 г. был принят закон «О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления Новгородской области»;
- приведены в соответствие с требованиями главы 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ 21 областной закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области социального обеспечения и социального обслуживания, образования, здравоохранения, поддержки семьи, охраны труда и социального партнерства, предоставления льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, сельского хозяйства, природных ресурсов;
- для муниципальных образований, расчетный уровень бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций, приняты областные законы: «О межбюджегных отношениях в Новгородской области»; «О предельных нормативах размеров оплаты труда (денежного содержания) в органах местного самоуправления Новгородской области» и др.
Диссертант отмечает, что, несмотря на завершение переходного периода реализации Федерального закона № 131 - ФЗ на территории Новгородской области к 1 января 2008 года, процессы дальнейшей оптимизации принципов построения местного самоуправления в регионе продолжаются. Об этом в частности свидетельствует принятие областной целевой программы «Государственная поддержка развития местного самоуправления в Новгородской области на 2009 - 2011 годы». Кроме того, дальнейшая материализация требований Федерального закона №131 - ФЗ закономерно потребует принятия новой редакции областного закона от 7 мая 1996 № 46-03 «О местном самоуправлении в Новгородской области».
Трансформациям законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении корреспондирует совершенствование его правовых основ в ¡муниципальных образованиях путем издания органами местного самоуправления муниципальных правовых актов.
В этой связи работе логично исследован вопрос о порядке принятия, регистрации уставов вновь образуемых муниципальных образований, приведена судебная практика по спорам о праве тех или иных субъектов правоотношений, связанных с местным самоуправлением, вносить на рассмотрение проекты устава. Проанализирована структура и содержание уставов отдельных муниципальных образований Новгородской области.
Помимо уставов в рамках реформы местного самоуправления муниципальными образованиями Новгородской области был принят комплекс муниципальных правовых актов, к числу которых относятся решения и иные акты представительных органов местного самоуправления, акты глав муниципальных образований и местных администраций, а также решения, принятые населением на местных референдумах.
Учитывая большой удельный вес муниципальных правовых актов в общей системе муниципально-правового регулирования, диссертантом предпринята попытка их систематизации с позиций предмета правового регулирования:
- по вопросам применения форм непосредственной демократии;
- по вопросам формирования муниципальных органов;
- по вопросам социально-экономического развития территории;
- по бюджетно-финансовым вопросам;
- по внутриорганизационным вопросам деятельности органов местного самоуправления;
- по вопросам муниципальной службы;
- по иным вопросам.
Несмотря на то, что непосредственно на муниципальном уровне решаются многие вопросы организации местного самоуправления в части их правового регулирования, диссертантом отмечается, что большинство вновь образованных муниципальных образований (особенно сельских поселений) не имеют достаточного числа специалистов, обеспечивающих разработку и принятие муниципальных правовых актов.
Автором подчеркнуто, что в связи с этим заслуживает поддержки создание модельных правовых актов соответствующих типов муниципальных образований федеральными и, прежде всего, региональными органами государственной власти. В частности комитетом государственной гражданской службы Новгородской области в качестве методической помощи органам местного самоуправления разработан пакет базовых модельных муниципальных правовых актов для всех типов муниципальных образований.
Вторая глава - «Особенности правового регулирования основ местного самоуправления в Новгородской области» - состоит из трех параграфов. При этом диссертант исходит из того, что традиционно выделяют три базовых элемента, составляющих основы местного самоуправления. Это территориальный, организационный и финансово-экономический компоненты.
В первом параграфе - «Территориальная детерминанта правового регулирования местного самоуправления в Новгородской области» - автором анализируются вопросы установления и изменения границ муниципальных образований, а также преобразования данных публично-правовых образований. Отмечается, что территория Новгородской области как субъекта РФ при применении Закона №131-ФЗ разделена на территории поселений, городских округов и меж-селенных территорий. Вхождение в территорию поселения земель не зависит от форм собственности и целевого назначения. Закон №131-Ф3 впервые на федеральном уровне закрепляет подробный перечень требований к установлению и изменению границ муниципальных образований.
Анализ Закона №131-ФЗ позволяет сделать вывод об унификации территориальной организации местного самоуправления путем установления двухуровневой модели местного самоуправления (поселение - муниципальный район (городской округ)). При этом за каждым уровнем местного самоуправления закрепил свой круг вопросов местного значения.
В целях создания нормативной правовой базы, устанавливающей правовую основу деятельности органов местного самоуправления по реализации Федерального закона №131-Ф3 Новгородской областной Думой до 1 марта
18
2005 г. были приняты областной закон о наделении сельских районов и города Великий Новгород статусом муниципальных районов и городского округа Новгородской области и утверждении границ их территорий и 21 областной закон об установлении границ муниципальных образований, входящих в состав территорий муниципальных районов, наделенных статусом городских и сельских поселений.
В результате анализа соответствующих правовых позиций автором делается вывод о том, что в Новгородской области сформированы территории и установлены границы муниципальных образований, определен их статус. Во вновь образованных муниципальных образованиях приняты и зарегистрированы уставы, а также необходимые нормативные правовые акты, регламентирующие работу органов местного самоуправления и организацию бюджетного процесса в поселениях. В условиях сложившегося социально-экономического и финансового положения Новгородской области переходный период позволил выбрать оптимальные сроки и модели перехода к реализации положений Закона № 1Э1-ФЗ.
Во втором параграфе - «Организационная структура обеспечения местного самоуправления в Новгородской области» - автором диссертационного исследования с компетенционно-институциональных позиций осуществлена общая характеристика организационной структуры обеспечения местного самоуправления.
Определено, что основными ее элементами выступают вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления по их разрешению, дополнительные права и обязанности, а также система и структура таких органов.
В практическом аспекте данного этапа диссертационного исследования, на основании полученных общетеоретических выводов, был осуществлен анализ учредительных актов муниципальных образований и нормативных правовых актов отдельного субъекта Российской Федерации - Новгородской области. В итоге автором получены результаты, отражающие специфику формирования организационной структуры обеспечения местного самоуправления в указанном регионе.
' Так, в рамках компетенционной части, в учредительных актах муниципальных образований Новгородской области выявлены следующие особенности: значительное дублирование вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе Российской Федерации от б октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; обязательное включение в перечень вопросов местного значения муниципальных образований отдельных прав органов местного самоуправления по решению вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения указанным федеральным законом; наличие в учредительных актах конкретных муниципальных образований дополнительных вопросов местного значения,
не отраженных в федеральном законодательстве и сформулированных на основании ч. 1 ст. 132 Конституции России.
В институциональной части организационной структуры обеспечения местного самоуправления в Новгородской области автором диссертационной работы установлено максимальное дублирование в учредительных актах муниципальных образований организационных положений федерального законодательства, непосредственно касающихся структуры органов местного самоуправления.
На основе регионального законодательства Новгородской области выявлена ключевая роль государственных органов региона (в основном, представительного) в процессе оформления системы и структуры институтов местного самоуправления в период проведения муниципальной реформы. В целом, в рамках данного параграфа, диссертантом определены позитивные и негативные тенденции развития организационной структуры обеспечения местного самоуправления в Новгородской области в ближайшей перспективе.
В третьем параграфе - «Экономический фактор муниципальной реформы в Новгородской области» - обобщены финансово-экономические показатели муниципального образования г. Великий Новгород с учетом осуществленного реформирования институтов местного самоуправления в Российской Федерации.
Автором скоррелированы теоретические основы института местного бюджета с законодательными положениями. Перечислены принципы и функции местного бюджета. При этом особое внимание обращено на проблемы реализации принципа бюджетного баланса; отмечена отрицательная тенденция - усиливающийся дисбаланс между доходной и расходной частями местных бюджетов.
В диссертации подробно проанализирован процесс исполнения бюджета г. Великий Новгород в 2009 г. в сопоставлении с предыдущими годами; детально исследованы статистические материалы формирования доходной и расходной части местного бюджета данного муниципального образования.
Подчеркнуто, что сегодня формирование финансово-бюджетной базы местного уровня представляет собой многоаспектную и многоярусную проблему. С одной стороны, это вопросы, связанные с возможностями профинансировать те полномочия, которые законодательно закреплены за местным уровнем власти. С другой - это проблемы передачи на местный уровень полномочий иных уровней власти и соответствующее финансирование этих полномочий.
При этом вся система межбюджетных отношений на региональном уровне строится в условиях существенной дифференциации муниципальных образований по экономическому потенциалу, по бюджетной обеспеченности, по объективно существующим потребностям профинансировать те или иные расходы. В результате задачей является построение в субъекте федерации такой системы межбюджетных отношений, которая бы: обеспечивала финансирование существенно различающихся расходов при существенно различном уровне собственной бюджетной обеспеченности (система должна максималь-
но сгремится учесть специфику и потребности каждого муниципалитете!); обеспечивала некоторый элемент усреднения или формирования единых условий для доступа к финансовым ресурсам, чтобы не подрывать заинтересованности местных властей з наращивании экономического потенциала и собственных доходов. Эти две цели противоречат друг другу, и задачей каждого субъекта Федерации является нахождение их оптимального соотношения.
Далее в диссертации уделено внимание анализу финансовых показателей доли собственных доходов в структуре бюджета г. Великий Новгород в сравнении с общероссийскими. Установлено, что в исключительно сложных экономических условиях в 2009 г. не удалось в целом обеспечить рост собственных доходов, как в благоприятном 2008 г., что обусловлено объективными причинами. При этом по сравнению с поступлениями за «докризисный» 2007 г. обеспечен рост доходов на 22%.
Отмечено, основой доходной части бюджета г. Великий Новгород являются налоговые доходы, объем поступлений которых ежегодно возрастает. Вместе с тем установлено, что земельный налог уже на протяжении ряда лет является одним из самых проблемных по собираемости. В связи с этим автором выявлены причины этого явления, а также исследованы мероприятия, осуществленные Администрацией города для исправления сложившегося положения (формирование налоговой базы по земельному налогу на участки под многоквартирными домами, реестра этих земельных участков, расчет долей их собственников соразмерно доле в праве на имущество).
Кроме того, Администрация Великого Новгорода обратилась в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с предложениями о начислении земельного налога под многоквартирными домами без обязательной регистрации долей на общедолевой земельный участок иод этими домами. При принятии такой нормы налоговые органы смогут начислить земельный налог этой категории плательщиков не дожидаясь, когда это право будет зарегистрировано, и бюджеты муниципальных образований смогут, наконец, получать платежи, которые предусмотрены Налоговым кодексом РФ.
В диссертации на основе результатов проводившегося в г. Великий Новгород эксперимента предложено введение налога на недвижимость в качестве одного из эффективных вариантов пополнения доходной части бюджетов муниципальных образований.
Далее автором указано, что преобразования в системе муниципальной собственности и управления ею относятся к числу наиболее важных изменений, касающихся реформирования местного самоуправления и его экономических основ. В течение длительного времени в практике управления на местах вопросы формирования муниципальной собственности и систем управления ею решались непоследовательно.
В диссертации подчеркнуто, что муниципальная реформа поставила вопрос не только о реальной самостоятельности органов местного самоуправле-
ния, но и о четкой согласованности всех составляющих экономической базы местного самоуправления с объемом и характером исполняемых им функций (вопросов местного значения).
Автором отмечено, что одной из целей проводимой реформы было повышение эффективности управления бюджетными ресурсами и заинтересованности местных органов власти в наращивании экономического потенциала территорий, росте доходов бюджетов. Пока же что наблюдается отсутствие в большинстве муниципальных образований возможностей реально повлиять на объем бюджетных доходов и повысить качество или расширить объем предоставляемых бюджетных услуг.
В заключении диссертантом подведены итоги проведенного научного исследования и сформулированы основные выводы и предложения.
Основные положения диссертации изложены в 7 публикациях автора общим объемом около 23,4 п.л., в т.ч.:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей
аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ для публикации результатов диссертационных исследований:
1. Проскурин, А. Г. Правоприменительная практика реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Новгородской области [Текст] / А. Г. Проскурин // Юридический мир. 2007. № 6. - 0,5 п.л.
2. Проскурин, А. Г. Налог на недвижимость как средство обеспечения решения вопросов местного значения [Текст] / А. Г. Проскурин // Федеральный научно-практический журнал «НАЛОГИ». 2007. № 5. - 0,3 п.л.
II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
3. Проскурин, А. Г. Вопросы практической реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Новгородской области [Текст] / А. Г. Проскурин/. - Великий Новгород. 2007. - 14 п.л.
4. Проскурин, А. Г. Практика и проблемы реализации Федерального закона от 30.06.2006 №93 - ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» в контексте муниципальной реформы [Текст] / А. Г. Проскурин/. - Великий Новгород. 2007. - 7 п.л.
5. Проскурин, А. Г. Актуальные вопросы оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества в контексте муниципальной реформы [Текст] / А. Г. Проскурин // Правовед: межвуз. науч.-метод. сб. НовГУ им. Ярослава Мудрого. - Великий Новгород. 2008. Вып. 7. -0,3 п.л.
6. Организационные основы местного самоуправления: нормативное моделирование и региональная практика [Текст] 1 А. Г. Проскурин // Государственное и муниципальное строительство в конституционном измерении: традиции и инновации : Материалы всероссийской научно-практичекой конференции (Белгород, декабрь 2009). - Белгород: ГиК, 2009 - 0,7 п.л.
7. Проскурин, А. Г. Эволюция региональных особенностей правового регулирования организации местной власти [Текст] / А. Г. Проскурин // Сельские территории как фактор социально-экономического, правового и духовного развития региона : Материалы международной научно-практической конференции. - Белгород: ИРПиЗ, 2010. - 0,6 п.л.
Подписано в печать 30.08.2010.Times New Roman. Формат 60x84/16. Усл. п. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 131. Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в издательстве Белгородского государственного университета 308015, г. Белгород, ул. Победы, 85
