АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Систематизация нормативно-правовых актов министерств СССР»
9\0 9°
ВСЕСОЮЗНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ЗАОЧНЫЙ ИНСТИТУТ
ЗАХАРОВА Надежда Николаевна
СИСТЕМАТИЗАЦИЯ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ МИНИСТЕРСТВ СССР
Специальность 12.00.01 — Теория и история государства и права; история политических и правовых учений
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
На правах рукописи
Москва—1990
Работа выполнена на кафедре теории государства и права Всесоюзного юридического заочного института
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор Розин Э.Л.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Пиголкин А.С. кандидат юридических наук Соколова Н.С.
Ведущая организация - Воронежский государственный университет имени Ленинского комсомола (юридический факультет)
заседании специализированного совета К.053.07.01 по присуждению ученой степени кандидата юридических наук Всесоюзного юридического заочного института по адресу: г.Москва, Старокирочный пер.,
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке института.
Защита
часов на
Д.13.
Автореферат разослан
Ученый секретарь специализированного совета, доктор юридических наук
Н.А.Михалева
;; .;.? р . ^ -- • - I -
_ , ' ОБЩАЯ ХАРШЕРИСТИКА. РАБОТЫ
Актуальность теш исследования. Решения Съездов народных де-" •■■ путатов СССР и сессий Верховного Совета СССР нацелены на повышение действенности централизованного руководства, изменение роли министерств СССР и расширение самостоятельности предприятий, объединений и даже целых регионов, преодоление административно-командных методов управления. Все это должно найти адекватное отраже-. ние в мероприятиях по систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР.
Выдвижение данной концепции позволило определить цель и задачи данного исследования.
Цель и задачи исследования. Целью настоящей диссертационной работы является всестороннее комплексное исследование вопросов совершенствования работы по систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР, определения ее видов и форм.
Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:
- дать общий теоретико-исторический обзор всех этапов систематизации нормативно-правовых актов СССР, проанализировав основные виды и формы систематизации на различных этапах систематизации нормативно-правовых актов СССР;
- выявить главные положительные и отрицательные стороны предшествующих работ по систематизации нормативно-правовых актов СССР, в том числе министерств СССР,:
- изучить и проанализировать внутреннюю структуру всей системы нормативно-правовых актов СССР в целях определения в ней места
и роли нормативно-правовых актов министерств СССР, раскрыть во всей глубине, основываясь на принципе верховенства закона, сложную закономерность единства и дифференциации правовых актов в зависимости
от их юридической силы, субъектов правотворчества, многообразия отношений, на регулирование которых они направлены;
- проанализировать особенности систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР и на этой основе обосновать некоторые рекомендации по ее совершенствованию, о наиболее целесообразных видах и формах, способах и методах систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР;
- обратить особое внимание на теоретический анализ проблемы подготовки Сборников действующих нормативно-правовых актов министерств СССР, издание которых необходимо продолжить, поскольку в ходе правовой реформы принято много новых нормативно-правовых актов;
- показать объективную необходимость и характерные черты нормативно-правовых актов министерств СССР как составной части единой системы нормативно-правовых актов СССР, наметить перспективы их развития и дальнейшего совершенствования посредством кодификации, а также издания систематических сборников действующих нормативно-правовых актов министерств СССР;
- исследовать все стадии систематиэаторской работы и особенности подготовки и издания Сборников действующих нормативно-правовых актов министерств СССР, обобщить имеющийся опыт, высказать и обосновать научно-практические рекомендации по совершенствованию методики этой работы, а также по поддержанию их в действующем (контрольном) состоянии.
Методология проведения исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет марксистско-ленинское учение о государстве и праве. Теоретические положения и выводы диссертации базируются на произведениях классиков марксизма-ленинизма, Конституциях СССР 1924 г., 1936 г., 1977 г. с последующими изменениями и дополнениями, решениях Съездов народных депутатов СССР и
сессий Верховного Совета СССР, нормативно-правовых актах Правительства СССР. Использованы Свод законов СССР и Собрание действующего законодательства СССР,обобщен опыт подготовки и издания Сборников действующих нормативно-правовых актов министерств СССР.
Общеметодологической основой диссертации является материалистическая диалектика как всеобщий метод познания. Особенности предмета исследования обусловили использование таких специальных методов научного анализа, как сравнительно-правовой, логический, исторический, системно-структурный и другие.
Объектом исследования являются нормативно-правовые акты министерств СССР, практика систематизации этих актов, Сборники действующих нормативно-правовых актов министерств СССР, теоретические исследования, посвященные этим вопросам.
Круг источников исследования. Б рамках темы диссертационной работы исследовано и проанализировано соответствующее законодательство, ряд подзаконных актов высших и центральных органов управления. Теоретические источники составили труда советских ученых по общей теории государства и права, государственному и административному праву: С.С.Алексеева, С.Н.Братуся, А.Н.Иодковского, Д.А.Керижша, Е.К.Колибаба, В.В.Лаптева, А.В.Мицкевича, В.С.Нерсесянца, А.С.Пи-голкина, С.В.Лплениной, В.С.Прониной, Т.Н.Рахманиной,И.С.Самощен-ко, Ю.А.Тихомирова, А.А.Ушакова, А.Й.Шебанова и других.
В диссертационном исследовании использованы коллективные монографии: "Подготовка и издание систематических собраний действующего законодательства" (под ред.Мишутина А.Н.). M.I969; "Систематизация хозяйственного законодательства". M.I97I; "Теоретические вопросы систематизации советского законодательства" (под ред.Братуся С.Н., Самоценно Й.С,). МЛ962; "Правовая система социализма" (под ред.Васильева A.M.), т.1, 2. М.19Ь6 и другие.
По данной теме изучены диссертационные исследования: С.И.Ар-
4
хипова, Ю.И.Гусева, А.Н.Колесникова, А.В.Лобашева, А.Н.Мугалимовой, Р.М.Романова, Н.С.Соколовой, С.А.Табанова и других.
В указанных работах освещаются вопросы системы советского законодательства, соотношение права и закона, системы права и системы законодательства, дается характеристика систематизации нормативно-правовых актов СССР, основные черты и особенности нормативно-правовых актов советского государства. Но все эти научные труды по-сЕящены проблемам систематизации законодательных и правительственных актов, а также локальных актов предприятий и организаций. Однако систематизация нормативно-правовых актов министерств СССР наряду с общими чертами систематизации имеет свою специфику.
Определенный вклад в изучение нормативно-правовых актов министерств СССР внесли А.Ф.Ноздрачев, М.Н.Николаева, Н.П.Тонконог, Н.Ф.Зайц. 'Но работы этих ученых затрагивают лишь отдельные аспекты деятельности по систематизации.
В правовой литературе систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР посвящены отдельные статьи А.Галаниной, Б.Михайлова, Л.Дашевской, А.Денисова, О.Кулистиковой, А.Рощина, Г.Сувер-тока и других.
Таким образом, отсутствие по сути дела комплексных научных трудов по проблемам систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР привело к тому, что данное звено системы нормативно-правовых актов СССР стало наиболее неотрегулированным, со значительным количеством нерешенных вопросов,имеющимися противоречиями.
Научная новизна диссертационного исследования. Диссертация является первым исследованием проблемы систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР. Новизна исследования заключается в самой постановке проблемы, выборе круга рассматриваемых вопросов,
а также в положениях и выводах, обоснованных в данном исследовании.
Научная новизна определяется также тем, что исследование выполнено на основе принятых в последнее время законодательных и правительственных актов, направленных на совершенствование системы управления народным хозяйством, проведение реформ в политической, экономической и правовой сферах жизни нашего общества.
Научная новизна состоит и в полученных в диссертации выводах.
На защиту выносяася следующие положения:
1. Нормативно-правовые акты министерств СССР отличаются определенным своеобразием,- которое обусловлено положением, занимаемым ими в системе нормативно-правовых актов СССР. Как составная часть этой системы они действуют в ее рамках, имеют свойства и качества, присущие всей системе в целом, воздействуют на общественные отношения в единстве с законодательными и правительственными актами СССР. Как относительно самостоятельное образование, представляющее собой звено системы нормативно-правовых актов СССР, нормативно-правовые акты министерств СССР имеют особенности как в своем содержании, так и в структуре. Структура системы нормативно-правовых актов министерств СССР зависит от объема правотворческой компетенции министерств СССР в различных сферах государственной и общественной жизни.
2. Перспективы дальнейшего развития нормативно-правовых актов министерств СССР неразрывно связаны с совершенствованием законодательства и правительственных актов СССР.
3. Нормативно-правовое регулирование, осуществляемое посредством актов министерств СССР представляет собой особую разновидность автономного регулирования. Министерства СССР в рамках предоставленных им прав самостоятельно решают с использованием правовых средств возникающие в процессе их деятельности вопросы.
4. Выполнение нормативно-правовыми актами министерств СССР
функций обеспечения реализации актов вышестоящих органов, т.е. издание их "на основании и во исполнение" законодательных, президентских и правительственных актов.
Нормативно-правовой акт министерства СССР - это письменный документ министерства СССР, устанавливающий, изменяющий или -отменяющий правовые нормы и выступающий в качестве юридического средства организации оптимального функционирования возглавляемой им системы и упорядочения деятельности в соответствующих областях общественных отношений.
5. Систематизация нормативно-правовых актов министерств СССР - один из элементов процесса упорядочения и совершенствования советского права.
Систематизация нормативно-правовых актов министерств СССР -это деятельность министерств СССР по упорядочению своих нормативно-правовых актов с целью приведения действующих актов в стройную систему, устранения противоречий между ними, отмены тех актов, которые перестали действовать.
6. Существуют три вида систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР:
инкорпорация - вид систематизации, характеризующийся тем, что упорядочение производится без внесения существенных изменений в содержание правового регулирования. Цель инкорпорации - систематическое или хронологическое изложение нормативно-правовых актов министерств СССР, изданных в разное время; )
кодификация - вид систематизации, который характеризуется качественной переработкой действующих правовых норм, устранения не-согласованностей и противоречий правового регулирования, восполнением пробелов и отменой устаревших норм;
консолидация - вид систематизации, целью которого является
объединение в один (или несколько) акт ряда ранее изданных нормативных предписаний по одной и той же теме с отменой соответствующей части прежнего нормативного материала.
7. Учет нормативно-правовых актов - необходимое условие и предпосылка систематизации, средство облегчения обозрения и уяснения действующих нормативно-правовых актов, но он не охватывается понятием систематизации.
8. Наряду с общими чертами, присущими систематизации нормативно-правовых актов СССР независимо от уровня их проведения, систематизация нормативно-правовых актов министерств СССР отличается своеобразием, обусловленным главным образом, особенностями предмета правового регулирования, их местом в системе нормативно-правовых актов СССР, а также объемом нормативно-правового материала, который подвергается систематизации.
9. Формой систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР являются определенные виды нормативно-правовых актов министерств СССР или их сборники.
Основной формой систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР следует признать систематические .сборники действующих нормативно-правовых актов министерств СССР.
10. В работе дана характеристика особенностей подготовки и издания Сборников действующих нормативно-правовых актов министерств СССР, их схем, высказываются рекомендации по поддержанию их в действующем (контрольном) состоянии. Особое внимание уделено обоснованию необходимости подготовки и издания систематических Сборников действующих нормативно-правовых актов министерств СССР, как объективной потребности развития нормативно-правовых актов министерств СССР на современном этапе.
Практическое значение. Теоретические выводы диссертации, сс-
держащийся в ней фактический материал могут быть использованы в практике систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР, при подготовке в будущем и поддержании в действующем состоянии Сборников действующих нормативно-правовых актов министерств СССР; преподавательской деятельности в высших и средних специальных учебных заведениях - при чтении лекций, спецкурсов и проведении семинарских занятий по теории и истории государства и права СССР, при написании учебников и учебных пособий по названным предметам.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования апробированы при обсуждении положений работы на заседаниях кафедры теории государства и права Всесоюзного юридического заочного института. Основные ее положения и выводы изложены в публикациях автора, а также в предложениях по систематизации нормативно-правовых актов в системе Министерства атомной энергетики и промышленности СССР.
При исследовании проблем систематизации законодательства в 70-80-х годах использован опыт работы автора в Министерстве юстиции РСФСР по созданию Систематического собрания действующего законодательства РСФСР и Свода законов РСФСР, созданных на базе соответственно Собрания действующего законодательства СССР и Свода законов СССР, а при исследовании проблем инкорпорации нормативно-правовых актов министерств СССР - опыт работы в Отраслевом отделе правовых исследований и совершенствования ведомственных нормативно-правовых актов ЦНИИатоминформа.
П. СТРЖГУРА И КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель, задачи и методологические основы ее исследования, научная новизна и научно-практическая значимость, формулируются основные по-
- 9 -
ложения, выносише на защиту.
Глава первая "Этапы систематизации нормативно-правовых актов СССР".
В первом параграфе главы исследуются основные работы по систематизации нормативно-правовых актов в первые годы Советской власти.
Одним из первых кодификационных актов в истории Советского государства была Конституция РСФСР. Вс второй половине 1918 г. выходят два первых кодекса РСФСР: Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве и Кодекс законов о труде.
Нормативно-правовые акты наркоматов, осуществляющих руководство порученной отраслью государственного управления, хотя и относились к подзаконным актам, выполняли иногда функции законов.
Успехи в строительстве социализма побудили некоторые юристов поставить вопрос о применимости к Советскому государству концепции правового государства. Но в то время отсутствовали многие предпосылки для того, чтобы Советское государство стало правовым. В научной полемике 30-40-х годов право начало пониматься в качестве совокупности установленных государством норм, выражающих волю господствующего класса, определяемых материальными условиями егс жизни. Право фактически отождествлялось с законами, нормативными приказами и инструкциями. Идея правового государства была надолго забыта.
Законодательная деятельность государства развивалась быстрыми темпами. В связи с появлением большого количества правовых актов возникла необходимость проведения наряду с текущим правотворчеством систематизагорской работы. Систематизация нормативно-правовых актов проходила в условиях небывалой срочности. Эта срочность была обусловлена потребностями общественного развития нашего государства, Советские систематизаторы должны были изучить и нормотворчес-
кую деятельность народник комиссариатов. Это, конечно, не могло не усложнять систематизации советского законодательства в тот период.
Диссертантом проанализирована работа по систематизации общесоюзного законодательства в форме Систематического собрания действующих законов Союза ССР (1926-1927 гг.) и Свода законов СССР (1929г.). К сожалению, в них не включались ведомственные нормативно-правовые акты, даже те, которые были опубликованы в СЗ СССР и являлись необходимым дополнением к законам.
Для упорядочения ведомственных актов были разработаны методические правила. Общее руководство систематизацией нормативно-правовых актов наркоматов возлагалось на Кодификационную комиссию СНК СССР. Но наркоматы и другие ведомства практически не занимались систематизацией своих нормативно-правовых актов.
В 30-е годы в советской юридической науке сформировалась сложная и противоречивая ситуация, связанная с тем, что наряду с успехами в развитии советского общества возникли и глубокие негативные процессы, выразившиеся в ограничениях советской демократии и нарушениях законности. Одним из последствий отступлений от демократизма явилась линия на свертывание совершенствования законодательства, в том числе и длительный застой в области систематизации актов.
Во втором параграфе проанализированы основные работы по систематизации нормативно-правовых актов СССР в 60-70-х годах и опыт создания Собрания действующего законодательства СССР.
В конце 50-х годов происходит заметное усиление правотворческой деятельности государства. Широкие масштабы, глубина и всесторонность нормативного регулирования служат основанием для вывода о том, что в рассматриваемый период начался новый этап систематизации советского законодательства.
- II -
Диссертантом проанализированы особенности систематизации на этом этапе: многообразие форм и распространение этой деятельности на многие отрасли законодательства, ранез не являвшиеся объектом систематизации. Систематизация означала не исправление действовавших кодексов, а издание новых актов, во многих чертах отличных от ранее изданных.
В диссертации также исследована систематизация законодательства Союза ССР в виде инкорпорации в форме Хронологического собрания законодательных актов и решений Правительства СССР (1959 г.). К сожалению, оно, также как Свод законов 1929 г., не было издано.
По данному вопросу анализируется позиция И.С.Самоценно о том, что лишь подготовка систематических собраний действующего законодательства, позволяющая свести все нормативно-правовые акты в научно обоснованную и хорошо обозримую систему, создает достаточно надежную нормативную базу для дальнейшего упорядочения и обновления правовых норм.
В 60-х годах И.С.Самощенко, А.Ф.Шебановым, А.Н.Мишутиным и другими разрабатывается теоретическая основа подготовки систематических собраний. С 1970 по 1976 год осуществлен^ подготовка и издание систематического Собрания действующего законодательства СССР. Несмотря на то, что в понятие "законодательство" включались нормативно-правовые акты министерств СССР при подготовке СДЗ СССР они не рассматривались.
Таким образом, неточность формулировки понятия термина "законодательство" привела к тому, что большой массив нормативно-правовых актов министерств СССР остался вне систематизации законодательства.
В третьем параграфе исследуются подготовка и издание Свода законов СССР и современный этап систематизации нормативно-правовых
актов СССР.
Конституция СССР (1977 г.) закрепляет основной принцип социалистического правового государства - связанность законом самого государства, всех его органов, общественных организаций, должностных лиц и граждан. К сожалению, она не содержала правового механизма претворения в жизнь своих положений и этот принцип оставался на бумаге, а многие государственные органы и должностные лица чувствовали себя свободными от требований закона.
В условиях перестройки, важнейшей составной частью которой стала коренная реформа политической и правовой системы, все очевиднее становится , что необходимо разработать новую Конституцию СССР.
Спецификой данного этапа систематизации явилось издание Свода законов СССР, содержащего преимущественно кодификационные, консолидированные и другие укрупненные акты, изданные не только в виде законов СССР, но и постановлений Правительства СССР.
Проанализировав современное состояние советского законодательства диссертант делает вывод, что повышение роли закона создает условия для реализации возможности издания Свода законов СССР, содержащего только законы.
Современный этап систематизации характеризуется не только возрастанием роли и удельного веса законов в ряду .других источников советского права и усилением процесса систематизации законодательства, а и всеобъемлющим характером упорядочения всех видов нормативно-правовых актов. Такое упорядочение охватывает наряду с нормативно-правовыми актами высших органов власти и управления Союза ССР нормативно-правовые акты министерств СССР.
В новых условиях хозяйствования с еще большей необходимостью требует выделения его правовое обеспечение, сформированное по принципу "нормативного пакета", включая разработку нормативно-правовых
актов министерств СССР.
В условиях формирования социалистического правового государства важно правильно определить понятие "законодательство СССР", роль и значение нормативно-правовых актов министерств СССР и привести их в систему, которая отвечала бы требованиям правового государства.
Глава вторая "НорматиЕно-правовые акты министерств СССР как предмет систематизации".
В первом параграфе анализируется понятие "законодательство СССР". В нормативно-правовых актах и в юридической литературе в настоящее время объем этого понятия определяется по-разному. В диссертации обосновывается вывод, что неопределенное понятие законодательства приводит к размыванию норм права и к снижению .роли законодательного регулирования, а иногда и к произволу, а нормативно-правовые акты министерств СССР остаются вне систематизации.
Именно в такой трактовке законодательства административно-командная система обрела легальное средство размывания закона, поделены его подзаконными актами. Формируя правовое государство мы должны отказаться от прежних представлений о составе законодательства. Правовое государство опирается на четное разграничение законов и подзаконных актов. Управление должно быть подчинено законодательству. Диссертант присоединяется к мнению С.В.Полениной о необходимости установить легальное определение термина "законодательство СССР".
Термин "законодательство СССР" относится к специальным юридическим терминам. Диссертантом обосновывается вывод о том, что под законодательством следует понимать законы и законодательные акты, принятые всенародным голосованием или высшими представительными органами Советского государства, облеченные ь определенную форму. Понятие "законодательство" ^же понятия "система нормативно-правовых актов", в которое включается все многообразие нормативно-правовых
актов.
Характерными признаками нормативно-правовых актов, составляющих законодательство, являются: I) то, «то они исходят от высших представительных органов государственной власти либо непосредственно от народа; 2) отличаются высокой степенью общности содержащихся в них правовых предписаний, носят общегосударственный характер; 3) содержат, как правило, первичные правовые нормы, которые впос-ледствие конкретизируются нижестоящими правотворческими органами.
Таким образом, к законодательству СССР относятся: законы СССР, принимаемые Съездами народных депутатов СССР; законы СССР, принимаемые Верховным Советом СССР; законы СССР, принимаемые референдумами; постановления Съезда народных депутатов СССР; постановления Верховного Совета СССР.
Во втором параграфе характеризуется место и роль нормативно-правовых актов министерств СССР в системе нормативно-правовых актов СССР.
Надлежащее разделение сфер деятельности и распределение полномочий между законодательной и исполнительной властью - необходимая предпосылка создания правового государства, поэтому необходимо по-новоф- взглянуть на роль министерств СССР в механизме исполнительной власти.
Проанализировав различные точки зрения на эффективность отраслевого принципа построения промышленности и целесообразности сохранения министерств СССР диссертант пришел к выводу, что в условиях крупного союзного государства они являются наиболее целесообразной формой организации центральных органов отраслевого управления.
Диссертантом проанализировано соотношение законодательства и нормативно-правовых актов министерств СССР. Из этого анализа сделан вывод, что нормативно-правовые акты министерств СССР занимают
самостоятельное место в системе нормативно-правовых актов СССР и не должны быть растворены в понятии "законодательство", понимаемом, как удобно, то широко, то узко.
По этому вопросу диссертант полемизирует с А.М.Васильевым, А.Н.Мугалимовой, Н.С.Соколовой и другими учеными, которые смешивают законодательство со всей системой нормативно-правовых актов.
В настоящее время в условиях расширения прав первичного звена экономики важен поиск оптимального сочетания различных форм управления экономикой, их взаимозаменяемости в различных управленческих ситуациях. 3 этой связи диссертантом исследована проблема соотношения нормативно-правовых актов и договоров, как регуляторов хозяйственных и иных отношений в народном хозяйстве.
По данному вопросу анализируются позиции Ю.М.Козлова, В.В. Луць, С.С.Алексеева, Б.И.Пугинского, Ю.А.Тихомирова и других. Кроме того, автор полемизирует с теми исследователями, которые не считают договорную деятельность формой управления и не связывают управленческие возможности с сочетанием актов управления и договоров. Диссертант приходит к выводу, что в условиях перехода многих отраслей на хозрасчет и рыночные отношения существенно возрастает удельный вес договорного регулирования. Но договоры относятся к числу индивидуальных (ненормативных) правовых средств организации хозяйственной деятельности.
В третьем параграфе анализируются виды нормативно-правовых актов министерств СССР, подлежащих систематизации.
Основополагающим юридическим основанием правотворческой деятельности является Конституция СССР, ус танавливанцая право министерств СССР в пределах своей компетенции издавать акты на основе и во исполнение законов СССР, иньк решений Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, Указов Президента СССР, постановле-
-гении и распоряжений Совета Министров СССР. Б социалистическом правовом государстве нормативно-правовой акт министерства СССР должен сочетать в себе административные и экономические методы управления.
Из всего многообразия видов нормативно-правовых актов, издаваемых министерствами СССР и подлежащими систематизации, следует особо подчеркнуть важность и правовую значимость тех из них, которые предусмотрены правовыми основаниями. Это прежде всего приказы и инструкции.
Исходя из анализа юридической силы приказов и инструкций диссертантом делается вывод о необходимости в целях введения единообразия в систему нормативно-правовых актов министерств СССР и сокращения их видов, имеющих одинаковую юридическую природу и классификационные признаки, объединить подобные акты в один вид-приказы.
Другую группу актов, подлежащих систематизации, составляют юридические акты, издаваемые министерствами СССР в виде указаний, распоряжений, писем и т.д. Хотя их основные приьнаки свидетельствуют о том, что они не должны иметь нормативного содержания, а долж-. ны быть индивидуальными, организационно-распорядительными актами, применение на практике этих видов актов в качестве носителей норм объясняет необходимость их систематизации.
Кроме перечисленных видов нормативно-правовых актов, предусмотренных правовыми основаниями, министерства СССР утверждают положения, уставы, различные нормы, нормативы, технические условия и т.д. Эти акты приобретают правовой характер только после их утверждения соответствующим приказом и, таким образом, приказ об утверждении положения (устава и т.п.) и само положение, утверовденное этим приказом, становится единым документом. По существу юридическим видом этих актов является установленный законом вид - приказ. Разнобой в наименованиях этих актов не оправдан, так как между ни-
ми нет никаких юридических различий. Поэтому целесообразно эти акты издавать в виде приказов.
Диссертантом делается вывод о том, что при проведении систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР (особенно в виде кодификации), следует обратить внимание на то, чтобы нормативный материал издавался в виде приказов, а не помещался в письмах.
При систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР следует учитывать и встречающиеся формы правотворчества структурных подразделений министерств СССР. Они не упорядочены, в них часто допускаются отступления от законов» Контроль за этим видом нормотворчества фактически отсутствует. Это наносит серьезный ущерб обеспечению законности и эффективности системы нормативно-правовых актов.
Из анализа нормативно-правовых актов, издаваемых структурными подразделениями министерств СССР, диссертантом делается вывод о нздопустимости издания ими актов нормативного характера. Но поскольку в настоящее время такие случаи встречаются,эти акты также следует систематизировать.
В целях унификации видов нормативно-правовых актов министерств СССР диссертантом поддерживается идея принятия здкона о нормативных актах. По данному поводу анализирувтея мнения С.В.Полениной, И.Ф.Казьмина, Ю.А.Тихомирова, И.С.Самощенко, А.С.Пиголкина и других.
Глава третья "Систематизация нормативно-правовых актов министерств СССР".
В первом параграфе исследуются понятие, виды, формы и стадии систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР.
Министерства СССР, систематизируя свои акты, опираются на опыт систематизации нормативно-правовых актов высших органов государственной власти и управления СССР. И это правильно. Выработанные при систематизации этих актов принципы, приемы, методы в ряде
случаев могут с успехом применяться при упорядочении актов министерств СССР. Вместе с тем, практика систематизации нормативно-правовых актов показывает, что систематизация нормативно-правовых актов министерств СССР обладает и специфическими чертами.
В соответствии с требованиями правовой техники систематизатор-ская работа должна проводиться в определенной последовательности и проходить определенные стадии. Стадию можно определить как этап систематизаторской работы, для которого характерны постановка определенной задачи и решение ее на основе методики, разработанной для этого этапа; получение определенного законченного (промежуточного) результата.
На первой стадии вырабатывается и устанавливается вид систематизации, решается вопрос о том, какой акт будет издан (сборник актов, кодификационный акт и т.п.).
В диссертации обосновывается вывод о том, что кодификацию, ин-^ корпорацию и консолидацию следует считать не формами, а видами систематизации, формой же систематизации может быть определенный вид (сборник) нормативно-правовых актов.
Вид систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР - это деятельность министерств СССР по упорядочению своих нормативно-правовых актов, характеризующаяся определенными методами, приемами и способами проведения.
Исходя из данных в научной литературе понятий инкорпорации и кодификации диссертантом отмечены различия между ними применительно к систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР. О понятии консолидации диссертант полемизирует с А.Ф.Шебановым, Ю.И. Гусевым, А.А.Ушаковым, Д.А.Керимовым, И.С.Самощенко, А.С.Пиголкиным, С.А.Табановым, которые не считают консолидацию нормативно-правовых актов самостоятельным видом систематизации, характеризующимся
объединением ряда ранее изданных актов в новый акт (или акты) без изменения их содержания и имеющим некоторые общие черты как с инкорпорацией, так и с кодификацией. Однако по ряду существенных признаков являющейся отличной от них.
Диссертант полемизирует с Ю.Ю.Гальгинайтисом, который расширяет понятие систематизации, считая учет нормативно-правовых актов ее формой. Признавая всю важность и необходимость хорошо поставленного учета нормативно-правовых актов СССР для систематизации нормативно-правовых актов, диссертант полагает, что включение этого вида деятельности в понятие систематизации является неоправданным расширением этого понятия.
Анализируя различные формы систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР, диссертант приходит к выводу, что основной формой систематизации этих актов следует признать систематические сборники действующих нормативно-правовых актов, а издание перечней этих актов - первоначальный (подготовительный) этап систематизации.
Во втором параграфе исследуется отбор нормативно-правовых актов министерств СССР как стадия систематизации этих актов.
В диссертации всесторонне оценивается и анализируется методика отбора, технико-редакционная обработка актов, подлежащих включению в Сборники действующих нормативно-правовых актов, определяется какие подразделения должны заниматься систематизацией, начальная дата, с которой следовало бы начинать отбор актов.
На этой стадии подготовки Сборников основной задачей является отбор всех нормативных актов. По данному вопросу проанализировано мнение С.С.Алексеева о том, что нормативно-правовой акт является носителем, местом пребывания, фактическим источником юридических норм. Диссертант полемизирует с П.Г.Мишутиным и Н.В.Мироновым, считавшими, что наличие в акте правовых норм не является признаком
- 20 -
нормативно-правового акта.
Диссертант определяет поркативно-правовой акт министерства СССР как письменный документ, установленной формы, содержащий нормы права, то есть акт, устанавливающий, изменяющий либо отменяющий действие правовых норм, изданный министерством СССР в пределах своей компетенции в форме приказа и соответствующий нормативно-правовым актам вышестоящих органов государства.
Б диссертации подробно исследовано, какие нормативно-правовые акты министерств СССР необходимо систематизировать: только те, что изданы министерством СССР самостоятельно, по своей инициативе, или и те, что изданы министерством СССР во исполнение актов вышестоящих органов. По этому поводу проанализированы различные точки зрения. Безусловно, правовые акты министерств СССР, доводящие до сведения подведомственных предприятий акты вышестоящих органов государственной власти и управления СССР, не являются нормативными. Но в связи с тем, что министерства СССР вынуждены были издавать акты, доводящие до сведения нормы вышестоящих органов, диссертант пришел к выводу, что при проведении систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР целесообразно систематизировать и эти нормы.
В третьем параграфе как стадия систематизации нормативно-правовых актсв министерств СССР исследуется анализ нормативно-правовых актов министерств СССР, подлежащих систематизации.
На этой стадии необходимо установить, сохраняет ли свое значение акт или же он полностью либо частично фактически утратил силу. Основными признаками, показывающими, что акт фактически утратил силу, являются: I) прекратились обстоятельства и события, на регулирование которых они были направлены; 2) перестали действовать в случае замены их актами, изданными позже; 3) акты, изданные во исполнение общесоюзных актов, впоследствие ожененных.
При проведении анализа нормативно-правовых актов министерств СССР не следует спешить отменять акты, которые выходят за пределы правотворческой компетенции. Необходимо пока сохранить те нормы, которые хотя уже и не соответствуют времени, однако формы их эффективной замены пока не найдены, отмена которых может повлечь еще более неблагоприятные последствия.
В четвертом параграфе рассмотрены методика оформления систематизированного материала при инкорпорации, которая является четвертой стадией систематизации нормативно-правовых актов министерств.
Основная задача, решаемая на этой стадии, - расположение всего отобранного и проанализированного материала, составление Сборников действующих нормативно-правовых актов министерств СССР.
Анализируя точки зрения Л.Дашев;'Кой, Н.Соколовой, А.С.Сомин-ского, А.Н.Колесникова и практику подготовки Сборников диссертант пришел к выводу, что издание систематических Сборников действующих нормативно-правовых актов министерств СССР более эффективная форма упорядочения нормативно-правовых актов министерств СССР.
В диссертации дана характеристика критериев построения схемы систематических Сборников действующих нормативно-правовых актов министерств СССР, порядок помещения актов полностью и в извлечениях. Проанализировав практику составления схзм Сборников действующих нормативно-правовых актов министерств СССР, различные точки зрения ученых, диссертант прищел к выводу, что для Сборников нормативно-правовых актов министерств СССР схема Собрания действующего законодательства СССР мало подходит. Схемы Сборников целесообразно строить по отраслям (подотраслям) народного хозяйства, сферам хозяйственной деятельности (промышленность, капитальное строительство и т. п.) и государственного управления СССР, учитывая внутреннюю структуру аппарата конкретного министерства и фактическое количество ак-
- 22 -
тов по той или иной теме.
Подготовленным Сборникам действующих нормативно-правовых актов министерств СССР целесообразно придавать официальный характер, что поднимает авторитет этих Сборников.
В пятом параграфе исследуется кодификация и консолидация нормативно-правовых актов министерств СССР.
Кодификация нормативно-правовых актов министерств СССР сейчас имеет наиболее важное значение, поскольку за последние годы в СССР произошли огромные социально-экономические перемены, которые требуют уже не просто сведения воедино разрозненные правовые акты и их внешней обработки, а существенных изменений в содержании правового регулирования в различных областях общественной жизни. Кодификация является самым радикальным средством ликвидации отставания нормативно-правовых актов министерств СССР от потребностей развития нашего общества и государства на пути к правовому государству.
Зачастую сама возможность кодификации нормативно-правовых актов министерств ставится под сомнение. По мнению С.С.Алексеева, А.Ф.Шебанова уместнее говорить только об икорпорации и консолидации таких актов. В диссертации обосновывается право министерств СССР издавать такие нормативно-правовые а:ггы, которые по своим юридическим свойствам подпадают под категорию кодификационных актов.
Кодификация нормативно-правовых актов, осуществляемая министерствами СССР, обладает известной спецификой пс сравнению с кодификацией законодательства СССР. В частности, указанные виды кодификации буду'.' характеризоваться: а) разными масштабами и целями; б) некоторыми особенностями юридической силы и правовой формы создаваемых кодификационных актов; в) разной степенью воздействия на правовую систему; г) ипределекйши особенностями мзтодики подготовки проектов кодификационных актов.
Диссертант обосновывает целесообразность использования консолидации как эффективного средства объединения нормативного материала, сокращения числа актов, упрощения и улучшения формы правового регулирования там, где отсутствует необходимость и возможность кодификации.
В заключении диссертации содержатся краткие научно-практические предложения по совершенствованию систематизации нормативно-правовых актов министерств СССР.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. О ведомственных нормативных актах - Советская юстиция, 1989, № 2, с.24-25.
2. Систематизация ведомственных нормативных актов .- фактор укрепления законности и правопорядка. В сборнике научных трудов ВЮЗИ "Правовая культура, законность и правопорядок в условиях развивающегося социализма". - М.1989, с.241-258.
3. Систематизация нормативно-правовых актов министерств СССР как одно из направлений процесса создания правового государства.
В сборнике научных трудов ВЮЗИ "Правовое социалистическое государство". - М.1990.
