Современная административная юстиция в Великобритании

Устюжанинова, Екатерина Александровна

Современная административная юстиция в Великобританиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Современная административная юстиция в Великобритании»

На правах рукописи

—«I

УСТЮЖАНИНОВА Екатерина Александровна

СОВРЕМЕННАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

[? ДПР Ш

00501о

Москва - 2012

005018155

Работа выполнена на кафедре административного и финансового права ФГБОУ ВПС «Российский университет дружбы народов»

Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор Зеленцов Александр Борисович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Хаманева Наталия Юрьевна

кандидат юридических наук, доцент Демин Алексей Афанасьевич

Ведущая организация:

Российская академия правосудия

Защита состоится «25» апреля 2012 г. в «18.00» час. на заседании диссертационногс совета Д 212.203.29 при ФГБОУ ВПО «Российский университет дружбы народов» пс адресу: 117198, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6, аудитория 347 (Зал заседани{ Ученого совета).

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБО\ ВПО «Российский университет дружбы народов» по адресу: 117198, г.Москва ул. Миклухо-Маклая, д. 6.

Автореферат и объявление о защите диссертации отправлены для размещения Hi официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации в сел Интернет «_» марта 2012 г. по электронной почте по адресу: referat_vak@mon.gov.ru.

Автореферат разослан «_» марта 2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 212.203.29

кандидат юридических наук, доцент

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современном мире институт административной юстиции вызывает все больший интерес в связи с ролью, которую он играет в сфере обеспечения и защиты субъективных прав и законных интересов граждан и организаций в их взаимоотношениях с публичной властью. Несмотря на то, что единого понимания данного института на сегодня не существует, и известны различные модели построения системы административной юстиции в зависимости от исторических условий ее формирования в каждой конкретной стране, правовых обычаев, способов организации государственной власти и т.д., предназначение органов административной юстиции заключается в осуществлении контроля за законностью решений, действий или бездействия администрации в отношении частных лиц и разрешении правовых споров в сфере управления. Данные функции могут осуществлять как судебные, так и квазисудебные органы, действующие в соответствии с особыми процессуальными нормами.

В Российской Федерации также отсутствует единая точка зрения относительно понятия и способа организации системы административной юстиции, и процесс ее создания только начинается. Однако, об актуальности темы свидетельствует не прекращающаяся в последние годы дискуссия относительно необходимости обеспечения законности в сфере управления и защиты прав граждан и организаций в их отношениях с публичной властью и усиления судебного контроля за действиями и решениями органов исполнительной власти. В связи с этим целесообразно было бы обратиться к опыту государств, уже имеющих развитую систему органов административной юстиции. Значительный интерес с этой точки зрения представляет Великобритания. Английская правовая система, сумевшая создать эффективный механизм судебного контроля за решениями, действиями или бездействием исполнительной власти, обладает огромным опытом в сфере его осуществления. Кроме того, наряду с общими судами, в Великобритании существует система трибуналов, которые также разрешают споры с администрацией. Трибуналы, по мнению большинства ученых, непосредственно представляют собой органы административной юстиции в этой стране. Однако, в связи с происходящими в Великобритании в последние годы глобальными реформами, затрагивающими все институты государственной власти, в том числе судебную систему и систему трибуналов, можно говорить о возможности существования несколько иного подхода к пониманию английской системы административной юстиции.

Выбор автором данной темы, помимо этого, обусловило отсутствие в отечественной науке административного права монографического научного

исследования института административной юстиции в Великобритании, в том числе трибуналов, в свете затронувших ее коренных реформ последних лет. Определяющим явилось также то обстоятельство, что юрисдикция судебного контроля (judicial review) за законностью деятельности органов публичного управления как форма административной юстиции в Великобритании также не являлась предметом комплексного научного изучения.

Изучение иностранного опыта построения и функционирования того или иного института правовой системы является актуальным также потому, что процесс глобализации в настоящее время выступает главной тенденцией современного мирового развития, расширяется взаимозависимость государств во многих отраслях управления, происходит интенсификация международных связей, в связи с чем, по мнению А.Б. Зеленцова1, можно говорить о формировании такого нового правового явления как глобальное административное право. В рамках глобальных публичных интересов существуют проблемы, решение которых требует наднационального правового регулирования. В связи с этим происходит сближение правовых систем отдельных государств и существующих моделей судопроизводства, унификация и стандартизация правовых норм и институтов. Необходимость повышения доступности правосудия для участников гражданского и торгового оборота повлекла за собой совершенствование, в значительной мере на основе их гармонизации, правил судопроизводства в странах, относящихся практически ко всем правовым системам.

В настоящее время наблюдается заметное сближение англосаксонской и континентальной правовых систем, что выразилось, в том числе, в принятии Великобританией в 1998г. первого кодифицированного акта в области гражданского процессуального права - Правил Гражданского Судопроизводства. В качестве других признаков стирания различий между данными системами отмечаются также специализация судов, дифференциация судебных процедур, стимулирование примирительных и альтернативных способов разрешения правовых споров2.

И.В. Решетникова3, со своей стороны, отмечает постоянный интерес к зарубежному процессу в связи с тем, что совершенствование национального права требует знания зарубежного опыта, позволяющего учиться на чужих ошибках и использовать отработанные на практике правовые институты и подходы.

Зеленцов А.Б. Новое административное право: юридическая природа и проблемы концептуального обоснования // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 60-летию д ю.н., проф. А.Б. Зеленцова / Отв. ред А М Волков - М ■ РУДН,2011.-571 с.-С. 12-26.

См.: Кудрявцева Е.В. Современная реформа английского гражданского процесса. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. 12.00.15 - Москва, 2008. - с. 10.

И.В. Доказательственное право Англии и США. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Городец, 1999. - с.

Все вышесказанное, таким образом, свидетельствует о безусловной актуальности выбранной автором темы настоящего диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы административной юстиции уже давно являются предметом изучения российских ученых. Большой вклад в развитие теории административной юстиции в дореволюционный и советский периоды внесли Т.В. Апарова, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжинский, М.Д. Загряцков, Н.П. Карадже-Искров, В.Л. Кобалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, И.О. Куплеваский, В.К. Пучинский, В.Я. Рязановский, P.O. Халфина, М.А. Чечина, Д.М. Чечот и др.

В более поздний период проблемы административной юстиции (в том числе зарубежной) освещались в трудах Д.Н. Бахраха, В.В. Бойцовой, A.A. Демина, А.Б. Зеленцова, В.Я. Кикотя, А.Н. Козырина, JI.A. Николаевой, Н.Г. Салищевой, А.К. Соловьевой, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, М.А. Штатиной и др.

Из зарубежных авторов, посвятивших свои исследования правовой системе Англии, и в том числе изучавших деятельность общих судов и трибуналов, необходимо указать Г. Аншютца , П. Арчера (P. Archer), П. Ашлея, Дж. Битсона (J. Beatson), В. Вэйда (W.Wade), Д. Гарнера, Р. Гнейста, А. Дайси, Э. Дженкса, Р. Давида, К. Жоффре-Спинози, М. Зандера (М. Zander), Э. Кинга (A. King), M. Кюннеке (M. Künnecke), П. Кэйна (Р. Сапе), К. Лемайера, М. Мэтгьюза (М. Matthews), H. Парпворта (N. Parpworth), M. Фордхэма (M. Fordham), К. Форзита (С. Forsyth), M. Эллиотта (M.Elliott) и др.

Изучению теоретических и практических аспектов построения системы административной юстиции в России были посвящены некоторые диссертационные исследования, в том числе А.Н. Артамонова, А.Е. Буторина, Н.Ю. Ивановой, А.К. Соловьевой, и др. Однако, что касается конкретных моделей ее организации в зарубежных странах, то данная тема являлась предметом изучения только в отдельных диссертационных работах. Первым исследованием, посвященным системе административной юстиции Великобритании и в течение долгого времени остававшимся единственным в нашей стране, стала диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук В.В. Сажиной1. В последние годы некоторые аспекты данной темы были отражены в диссертационных исследованиях A.B. Альхименко, И.А. Соколова, И.А. Кузовкова. На сегодня этим ограничиваются диссертационные исследования в данной области. До сих пор комплексный всесторонний анализ организации и функционирования современной системы административной юстиции в Великобритании не проводился. Между тем, за период с 1998г. по 2012г. в сфере государственной власти Великобритании произошли

1 Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Дис. ...канд. юрид. наук. M., 1984. - 197 с. : ил РГБ ОД 61:85-12/99.

кардинальные реформы, были приняты принципиально новые законодательные акты (Закон о правах человека 1998г., Закон о конституционной реформе 2005г., Закон о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007г. и др.), что повлекло коренные изменения и в системе административной юстиции. Однако, на исследовательском уровне данные изменения комплексно отражены не были, что говорит о необходимости дальнейшего изучения указанных проблем.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего диссертационного исследования заключается в выявлении основных тенденций и проблем развития системы административной юстиции в Великобритании на современном этапе и анализе позитивного опыта правового регулирования данной системы в контексте возможности его использования в России.

Поставленная цель предопределяет решение следующих задач:

- анализ основных научных подходов к определению понятия административной юстиции и задач, которые должен выполнять данный институт в современных правовых системах России и Великобритании;

- изучение современной нормативно-правовой основы системы административной юстиции в Великобритании;

- определение понятия административной юстиции применительно к современному состоянию развития правовой системы Великобритании;

- исследование влияния происходящих в Великобритании полномасштабных реформ в сфере государственного управления, судебной системы и системы трибуналов, а также изменений в законодательстве на состояние, организацию и функционирование органов административной юстиции;

изучение структуры, организации деятельности и компетенции Административного Суда и реорганизованной системы трибуналов как органов административной юстиции в Великобритании;

- подробный анализ теоретико-правовых и нормативных основ, а также принципов, лежащих в основе судебного контроля (judicial review) как юрисдикции, с помощью которой осуществляется контроль за законностью решений, действий и бездействия органов публичной власти Великобритании;

анализ процессуальных особенностей рассмотрения и разрешения Административным Судом, а также Высшим Трибуналом дел в порядке судебного контроля;

- исследование предназначения и особенностей средств судебной защиты, предоставляемых судом по иску о судебном контроле;

- рассмотрение оснований, по которым решения, действия или бездействие органов публичной власти Великобритании могут быть оспорены в порядке судебного контроля*

- перевод и оформление в виде приложений к настоящему диссертационному исследованию Части 54 Правил Гражданского Судопроизводства 1998г., регулирующей осуществление Административным Судом юрисдикции судебного контроля за действиями и решениями органов публичного управления Великобритании, Практических указаний 54А, 54С, 54D к ней и Допроцессуального протокола в отношении дел, рассматриваемых в порядке судебного контроля.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности системы административной юстиции в Великобритании как механизма, предназначенного для ограничения произвола со стороны органов исполнительной власти и контроля за законностью их действий и решений, а также защиты субъективных публичных прав и законных интересов лиц, затрагиваемых данными действиями и решениями.

Предметом исследования являются теоретико-правовые основы построения и функционирования органов административной юстиции в Великобритании; широкий круг вопросов, связанных с осуществлением юрисдикции судебного контроля за действиями и решениями органов государственной власти и должностных лиц, включая проблему организации эффективной судебной защиты нарушенных такими действиями и решениями прав и свобод граждан и организаций; судебная практика применения норм общего права и законодательных норм, а также законодательство Великобритании.

В связи с многообразием точек зрения, существующих в отечественной и зарубежной правовой науке относительно содержания понятия «административная юстиция», следует уточнить, какой из них отдается предпочтение в данном исследовании. Понятие «административная юстиция в Великобритании» рассматривается, во-первых, как существующий в Великобритании порядок обжалования решений и действий органов публичного управления и должностных лиц в суд, т.е. как особый вид деятельности судебной власти. В данном аспекте исследуется юрисдикция, известная под названием судебного контроля (Judicial review), осуществляемая недавно созданным Административным Судом, входящем в состав Высокого Суда правосудия. Во-вторых, под административной юстицией понимается также деятельность трибуналов, как квазисудебных органов. Исследование основных характеристик указанных органов и главных нормативных актов, регулирующих их деятельность, является необходимым также потому, что ряд положений законодательства Великобритании свидетельствует о заинтересованности законодателя в том, чтобы сблизить систему трибуналов и судебную систему, исключить их противостояние и обозначить повышение роли и статуса системы трибуналов как органов, которые наряду с судами осуществляют деятельность по разрешению споров, защите и восстановлению прав и законных интересов граждан и организаций.

Особую сложность для исследования представляло то обстоятельство, что в настоящее время различные институты многих отраслей права Великобритании подвергаются глобальным реформам, цель которых - повышение их эффективности, упрощение, соответствие меняющимся условиям жизнедеятельности, защита прав граждан и юридических лиц.

Для целей исследования необходимо отметить, что сфера применения собственно английского права ограничивается Англией и Уэльсом. Судебная система Великобритании также не является единой. Надо учитывать, что предметом данного исследования не является изучение особенностей процесса судебного контроля, как он понимается во всех судебных системах субъектов, входящих в состав Великобритании. Поэтому термин «административная юстиция в Великобритании» в данном исследовании понимается в смысле, который вкладывается в него в английском судопроизводстве, то есть в Англии и Уэльсе.

Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы научного познания, в том числе диалектический, формально-логический, формально-догматический, историко-правовой, сравнительно-правовой, анализ и синтез, индукция и дедукция, метод объективности и всесторонности познания, деятельностный и системный подходы, метод обобщения и систематизации судебной практики и другие.

Теоретическую основу исследования составили труды российских и зарубежных ученых по проблемам административного права в целом и особенно по вопросам становления, развития, организации, нормативного обоснования, анализа деятельности систем административной юстиции в России и других странах.

Нормативной основой исследования является законодательство России и Великобритании, а также нормы общего права Великобритании, сложившиеся в результате деятельности судов. В целом, исследование основано на изучении законов, официальных документов, правоприменительной практики, историческом анализе российской и зарубежной доктрин в данной сфере. В работе также использовались статистические данные, относящиеся к деятельности судебной системы и системы трибуналов Великобритании.

В связи с малочисленностью переведенных на русский язык источников, касающихся новых положений реформированного законодательства Великобритании, отсутствуют устойчивые правила перевода. Поэтому в данном исследовании рядом с русскоязычным эквивалентом в скобках зачастую приводятся оригинальные термины, а при необходимости в сносках приводится объяснение значения термина со ссылкой на источник.

Ссылки, касающиеся актов законодательства и подзаконных актов Великобритании, в данном исследовании приведены исключительно на официальные интернет-сайты. Авторское (издательское) право на материалы, использованные в настоящем исследовании со ссылками на данные сайты в качестве их источников, принадлежит Короне (©Crown Copyright). Указанные материалы могут использоваться в соответствии с условиями Открытой Правительственной Лицензии, если не указано иное (The material licensed for use under the Open Government Licence unless otherwise indicated /http://www.nationalarchives.gov.uk/doc/open-government-licence/). Законодательство

Великобритании приведено в работе по состоянию на 01 марта 2012г.

Научная новизна исследования. Настоящая работа представляет собой первое в российской административно-правовой науке за период, прошедщий с 1984 года, комплексное монографическое исследование основных тенденций и проблем развития административной юстиции в Великобритании.

Впервые полномасштабно рассматриваются две формы административной юстиции - деятельность трибуналов как квазисудебных органов по разрешению споров в сфере управления и деятельность Административного Суда при осуществлении им юрисдикции судебного контроля, предназначенной для контроля за действиями и решениями органов публичного управления Великобритании. Внимание обращается также на предоставленные Высшему Трибуналу полномочия при определенных условиях рассматривать и разрешать дела в порядке судебного контроля.

В настоящем диссертационном исследовании рассматриваются вопросы, ранее не являвшиеся предметом системного изучения, в том числе теоретико-правовые и нормативные основы юрисдикции судебного контроля; компетенция созданного в составе Высокого Суда правосудия Административного Суда; условия, при которых возможно обращение в суд с иском о судебном контроле и процедура такого обращения; две стадии процедуры судебного контроля; специфика предоставления судом средств судебной защиты по иску о судебном контроле; основания оспаривания действий и решений органов публичного управления Великобритании в порядке судебного контроля; новая двухуровневая структура системы трибуналов; процедура обращения в Высший Трибунал с заявлением о судебном контроле, порядок рассмотрения и разрешения дела; и другие вопросы.

Работа содержит выполненный автором перевод на русский язык Части 54 Правил Гражданского Судопроизводства 1998г. и Практических указаний 54А, 54С и 54D, а также Допроцессуального протокола в отношении дел, рассматриваемых в порядке судебного контроля (Приложения 1-5), которые до настоящего времени на русский язык не переводились.

Как особо важное следует отметить то обстоятельство, что данное исследование института административной юстиции выполнено с учетом осуществляемой в настоящее время в Великобритании полномасштабной реформы системы государственного управления, а также реформ судебной системы и системы трибуналов, влияние которых на данный институт до сегодняшнего дня в отечественной административно-правовой науке не анализировалось. Впервые в этой связи в работе исследуются основные положения принятых за последние годы законодательных актов, послуживших основанием для проведения данных реформ, а именно Правил Гражданского Судопроизводства 1998г. (отдельно - Части 54 ПГС), Закона о правах человека 1998г., Закона о конституционной реформе 2005г., Закона о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007г., другие нормативные акты, многочисленные Практические указания к Правилам Гражданского Судопроизводства, ряд правительственных документов, судебные прецеденты. Отражены первые результаты деятельности нового Верховного Суда Объединенного Королевства, Административного Суда (Англии и Уэльса), реорганизованной системы трибуналов. Впервые обращается внимание на создание нового органа, осуществляющего управление и координацию деятельности системы административной юстиции - Совета по административной юстиции и трибуналам.

На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие научной новизной или ее элементами:

1. Административная юстиция в Великобритании на современном этапе представляет собой осуществляемый по специальным процессуальным нормам порядок рассмотрения и разрешения споров, возникающих в сфере публичного управления, трибуналами, как системой квазисудебных органов, и Административным Судом при обращении к нему с иском о судебном контроле.

2. В настоящее время органами административной юстиции в Великобритании являются трибуналы как система квазисудебных органов, разрешающих споры в сфере управления. Кроме того, в качестве органа административной юстиции выступает Административный Суд при осуществлении им юрисдикции судебного контроля. Соответственно, деятельность трибуналов и Административного Суда при осуществлении им указанной юрисдикции являются двумя формами административной юстиции в Великобритании.

3. Создание Административного Суда в составе Высокого Суда правосудия явилось закономерным итогом исторического развития системы административной юстиции в Великобритании как ответ на рост числа заявлений о пересмотре дел в порядке судебного контроля и в связи с необходимостью реализации положений Закона о правах человека 1998г. Наличие у Административного Суда специальной

компетенции по рассмотрению и разрешению дел в порядке судебного контроля свидетельствует о том, что в настоящее время в сфере административной юстиции Административный Суд действует наряду с трибуналами.

4. В настоящее время в результате проведенных реформ, призванных устранить такие изначально присущие системе трибуналов недостатки как разрозненность, хаотичность создания, отсутствие единых норм, регулирующих процедуру рассмотрения и разрешения дел и другие, данные органы представляют собой новую двухуровневую систему, имеющую структуру в виде палат, с единым управлением и едиными правилами производства в них, лишь незначительно различающимися исходя из специфики споров, рассматриваемых отдельными палатами. В качестве надзорного органа над системой административной юстиции выступает вновь созданный Совет по административной юстиции и трибуналам.

5. Юрисдикция судебного контроля, осуществляемая Административным Судом и (при соблюдении определенных условий) Высшим Трибуналом, играет важную роль предотвращения злоупотребления властью органами публичного управления. Указанная юрисдикция заключается в проверке законности нормативно-правового акта или решения, действия или бездействия органа публичной администрации при осуществлении возложенных на него публичных функций и реализуется на основе действия доктрины ultra vires. Эффективность данной юрисдикции зависит от степени разделения властей, которая в Великобритании была значительно увеличена в связи с принятием Закона о конституционной реформе 2005г., усилившим независимость судебной власти и ее роль в деле обеспечения гражданских прав частных лиц и защиты от произвола администрации.

6. Процессуальной основой юрисдикции судебного контроля являются Правила Гражданского Судопроизводства 1998г. (Часть 54). Процедура судебного контроля имеет две стадии: разрешительную стадию и стадию слушания. До предъявления иска о судебном контроле с тем, чтобы избежать обращения в суд, стороны могут прибегнуть к использованию процедуры допроцессуального протокола. Обращение с иском о судебном контроле возможно, если право обжалования не предусмотрено, или все средства обжалования исчерпаны. Чаще всего до обращения в суд должны быть также использованы иные альтернативные средства правовой защиты. Предоставление судом как разрешения о возбуждении дела в порядке судебного контроля, так и средств судебной защиты увязываются с необходимостью соблюдения определенных условий. В частности, имеет значение наличие достаточной заинтересованности в деле и необоснованной задержки в подаче искового заявления.

7. Средства судебной защиты, предоставляемые судом при рассмотрении и разрешении дел в порядке судебного контроля, включают публично-правовые средства,

к которым относятся обязывающий судебный приказ (a mandatory order), запрещающий судебный приказ (a prohibiting order) и отменяющий судебный приказ (a quashing order), а также частноправовые средства, в число которых входят судебные запреты (injunctions), декларация (a declaration), возмещение убытков (damages). Правила Гражданского Судопроизводства 1998г. предоставили судам право применять промежуточные средства судебной защиты (interim remedies), а также, при соблюдении определенных условий, заменить решение, к которому относится иск, своим собственным решением (substitutionary remedy). Все указанные средства имеют определенную специфику, которую необходимо учитывать при предъявлении иска о судебном контроле, содержащем требование о предоставлении того или иного средства.

8. К основаниям, по которым решение, действие или бездействие органа публичного управления может быть оспорено в порядке судебного контроля, относятся: незаконность (illegality (unlawfulness)), иррациональность (неразумность) (irrationality (unreasonableness)) и неправомерность в связи с процессуальными нарушениями (процессуальная несправедливость) (procedural impropriety (unfairness)). В основе указанной классификации лежат принципы, которых должна придерживаться в своих действиях публичная власть. Несмотря на значительное многообразие данных принципов, все они тесно связаны между собой и могут быть сведены к следующему основному положению: если орган публичного управления действует вне предоставленных полномочий (ultra vires) или злоупотребляет своей властью (abuse of power), его действия являются незаконными.

9. В настоящее время существует тенденция сближения двух форм административной юстиции в Великобритании, о чем свидетельствуют следующие обстоятельства:

- при соблюдении определенных условий Высший Трибунал обладает полномочиями рассмотрения и разрешения дел в порядке судебного контроля;

- существует возможность передачи таких дел из Высшего Трибунала в Административный Суд и наоборот;

- нормы, регулирующие процедуру обращения с заявлением о судебном контроле в Высший Трибунал, порядок рассмотрения и разрешения Высшим Трибуналом дел о судебном контроле, предоставление средств судебной защиты, а также принципы, применяемые им при рассмотрении и разрешении указанных дел, являются аналогичными тем, которые применяет Административный Суд;

- средства судебной защиты, предоставляемые Высшим Трибуналом при разрешении дел о судебном контроле, имеют такое же действие, как соответствующие средства судебной защиты, предоставляемые Высоким Судом, и так же исполняются;

- Главный Председатель трибуналов в настоящее время является одновременно судьей Апелляционного Суда;

- судья, председательствующий при рассмотрении Высшим Трибуналом дела о судебном контроле, в соответствии с законом является судьей Высокого Суда или Апелляционного Суда Англии и Уэльса;

- действующая ранее Служба Трибуналов (Tribunals Service) в 2011г. была объединена со Службой Судов Ее Величества (Her Majesty's Courts Service), в результате чего была образована единая Служба Судов и Трибуналов Ее Величества (Her Majesty's Courts and Tribunals Service).

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Данное исследование призвано содействовать изучению проблем административной юстиции и эффективности судебной защиты в целях возможного совершенствования российского административно-процессуального законодательства. При реформировании отечественных административно-процессуальных норм в качестве источника информации могут представлять интерес нормы Части 54 Правил Гражданского Судопроизводства, Практических указаний, а также Допроцессуального протокола в отношении дел, рассматриваемых в порядке судебного контроля, использованные при написании данной работы и приведенные в качестве приложений к ней. Диссертационное исследование способствует также формированию представлений об общих тенденциях развития административного права, в том числе процессуального.

Кроме того, знание основных институтов публичного права иностранных государств, административно-правовых способов зашиты прав и интересов личности и процессуальных особенностей их защиты во взаимоотношениях с органами публичной власти становится необходимым элементом подготовки специалистов в государственно-правовой сфере в связи с расширяющимися международно-правовыми отношениями России с европейскими странами, унификацией многих юридических понятий и терминов, все большим признанием гражданских прав как общегосударственных ценностей. Данное исследование дает возможность оценить перспективы развития существующих в российском административном судопроизводстве институтов. Его результаты могут быть использованы в ходе доработки представленного Верховным Судом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Кодекса административного судопроизводства. В частности, с нашей точки зрения, представляют интерес такие существующие в английском административно-процессуальном праве положения, как предоставленная сторонам возможность досудебного урегулирования спора с помощью процедуры допроцессуального протокола; получение судебных приказов и декларации в качестве средств судебной защиты; иррациональность (неразумность) как основание для

оспаривания решения, действий или бездействия административного органа. Представляется также обоснованным введение в российское административно-процессуальное законодательство понятия административного иска как иска о защите или восстановлении публичного права. Помимо этого, в России может быть востребован опыт Великобритании в части организации системы трибуналов как квазисудебных органов по разрешению споров в сфере управления.

Результаты диссертационного исследования могут также использоваться при выполнении дальнейших монографических исследований в сфере административной юстиции, в учебном процессе по государственно-правовым дисциплинам, в том числе для преподавания административного и конституционного права зарубежных стран и специального курса «Административная юстиция».

Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы, содержащиеся в данной работе, отражены в шести публикациях по теме исследования, пять из которых опубликованы в журналах, включенных в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК РФ для публикации основных научных результатов диссертации на соискание ученой степени доктора и кандидата наук, и изложены в материалах IX международной заочной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики», состоявшейся 8 ноября 2010г. Содержание работы обсуждалось на заседании кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов. По результатам исследования сформулированы некоторые предложения, которые могут рассматриваться в качестве мер для совершенствования российского административно-процессуального законодател ьства.

Структура диссертации. Диссертация состоит из указателя сокращений, введения, двух глав, каждая из которых включает по четыре параграфа, заключения, библиографии и пяти приложений, что обусловлено целью, задачами и предметом исследования.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, раскрывается ее научная новизна и практическая значимость, указывается методология исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Глава первая «Понятие, правовые основы и формы административной юстиции в Великобритании» состоит из четырех параграфов.

Параграф 1 раскрывает различные подходы к содержанию понятия административной юстиции. Основываясь на историческом анализе становления и развития данного института, автор отмечает, что в науке административного права не существовало единого взгляда относительно форм и методов контроля за действиями и решениями администрации. Административная юстиция понималась как в узком смысле, т.е. исключительно как деятельность специальных административных судов, так и в широком - как деятельность административных судов, общих судов и квазисудебных органов. Еще в начале XX в. продолжали обсуждаться вопросы о том, нужны или нет специальные административные суды, достаточно ли обеспечиваются публичные права граждан, если их защита поручена обыкновенным судам, и не должна ли сама администрация справляться с указанной задачей. В основном, все исследователи сходились во мнении, что разрешение споров в сфере управления должно быть передано на усмотрение власти, независимой от администрации. Однако, вопрос о том, должны ли это быть органы, специально создаваемые для рассмотрения судебно-административных дел (административные суды), или эти функции могут быть поручены обыкновенным судам, также не встречал единого подхода.

В современном административном праве, и в том числе в России, административная юстиция понимается также многоаспектно. Современные российские исследователи в области административного права в основном придерживаются мнения, что содержанием института административной юстиции является судебный контроль. Однако, как и раньше, не утихают споры о том, нужно ли создавать в России административную ветвь правосудия в виде отдельной системы административных судов. Рассматривая различные точки зрения, изложенные в научной литературе по данному вопросу, автор уделяет внимание дискуссии по поводу определения и соотношения с понятием «административная юстиция» таких терминов как «административное судопроизводство» и «административный процесс» в контексте определения форм, в которых возможна организация системы административной юстиции в нашей стране. Автор приходит к выводу, что общим является понимание административной юстиции как механизма, который должен обеспечивать реальную защиту прав граждан и организаций в их отношениях с публичной властью, причем чаще всего - путем судебного контроля за ее действиями и решениями. Необходимость создания системы административной юстиции в России сегодня налицо, поскольку в настоящее время проблема административного произвола стоит особенно остро.

Однако, на сегодня в Российской Федерации существуют разнообразные точки зрения относительно понятия административной юстиции, и отсутствует единая научно-

правовая концепция по вопросу, каким образом должна быть организована ее система в нашей стране. В связи с этим представляется целесообразным учесть опыт государств, в которых деятельность данного института является весьма эффективной и регулируется детально разработанной системой материальных и процессуальных норм. Одним из таких государств является Великобритания, изучению административной юстиции которой посвящено данное исследование.

Второй параграф посвящен изучению вопросов становления и развития системы административной юстиции в Великобритании. Автор отмечает, что конкретные модели административной юстиции отличаются друг от друга. Это объясняется особенностями формирования данного института в разных странах. Англосаксонская модель (Великобритания, США) традиционно исходит из того, что акты управления должны подчиняться контролю общих судов, как и решения многочисленных квазисудебных органов, занимающих промежуточное положение между администрацией и судебной властью. Однако, в настоящее время система административной юстиции в Великобритании подверглась глубокому реформированию, что не может не отразиться на общепринятом подходе к ее пониманию.

Анализируя становление и развитие системы административной юстиции в Великобритании в историческом аспекте, автор обращает внимание на то, что здесь всегда преобладала чисто судебная форма контроля за законностью актов управления, и охрана публичных прав относилась к компетенции общих судов. Считалось, что в Англии обыкновенный суд может и должен оценивать законность любого действия государственной власти без исключений. Однако, в начале XX в. понятие административной юстиции постепенно приобрело в Великобритании иное содержание, и наиболее распространенной стала точка зрения, что именно трибуналы и расследования представляют собой органы административной юстиции. Одно из первых российских исследований, посвященных административной юстиции Великобритании как деятельности квазисудебных органов (в основном, административных трибуналов) было выполнено В.В. Сажиной.

В данном параграфе на основе изучения правительственных актов, норм Закона о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007г. (Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007), положившего начало осуществлению коренных реформ системы трибуналов, и иных источников также обращается внимание на наметившуюся возможность более широкого и комплексного подхода к системе административной юстиции.

Автор отмечает, что, несмотря на приверженность Великобритании традиционным английским институтам, результатом исторического развития системы административной юстиции стало создание Административного Суда в составе

Отделения Королевской Скамьи Высокого суда (Queen's Bench Division). К этому привела современная ситуация, в том числе продолжающийся рост количества обращений в суд с требованием пересмотра решений органов публичной власти в порядке судебного контроля (judicial review), особенно в иммиграционной сфере, и необходимость осуществления процедурных изменений с тем, чтобы содействовать реализации Закона о правах человека 1998г. (Human Rights Act 1998). В 2000г. Отдел центральной канцелярии Высокого Суда (Crown Office List) был переименован в Административный Суд (Administrative Court). Анализируя его компетенцию, автор приходит к выводу, что предоставленные Административному Суду полномочия по рассмотрению и разрешению дел в порядке судебного контроля свидетельствует о том, что сегодня в сфере административной юстиции Административный Суд действует наряду с трибуналами.

В третьем параграфе определяются теоретико-правовые и законодательные основы осуществления судебного контроля за законностью деятельности органов публичного управления в Великобритании. Автор раскрывает содержание и значение принципа господства или верховенства права (Rule of Law), лежащего в основе английской правовой системы, а также принципа независимости судебной власти, уровень которой в Великобритании весьма высок. Судам предоставлены немалые полномочия в сфере контроля за действиями исполнительной власти.

Закон о правах человека 1998г., вступивший в силу 2 октября 2000г., инкорпорировал в британское законодательство Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод, что еще более усилило роль суда в сфере ограничения возможного произвола администрации. Сегодня действия публичной власти, не соответствующие конвенционному праву, могут быть объявлены неправомерными. Согласно указанному закону, за потерпевшими от действий публичной власти лицами признается право возбудить процесс против нее в соответствующем суде или трибунале. В этой связи в работе приводятся некоторые примеры из практики Европейского Суда по правам человека, в которых нашли отражение усилия Великобритании в отношении расширения полномочий судов в данной сфере.

Юрисдикция судебного контроля, предназначение которой - контролировать осуществление власти государственными органами, является скорее надзорной, чем апелляционной. Это процедура, посредством которой суды могут оценивать законность деятельности органов публичного управления. Суд не должен рассматривать конкретное решение по существу и формировать свою точку зрения о существенных обстоятельствах дела. Английскими исследователями особо отмечается роль юрисдикции судебного контроля как механизма предотвращения злоупотребления властью, что было неоднократно подтверждено судебными прецедентами.

Автор приводит современные статистические данные, подтверждающие, что количество поданных в Административный Суд исковых заявлений о судебном контроле по-прежнему увеличивается, и раскрывает сущность доктрины ultra vires, на основе которой осуществляется данная юрисдикция. Подчеркивая, что эффективное осуществление юрисдикции судебного контроля зависит от степени разделения властей, особенно исполнительной и судебной, автор анализирует меры, предпринятые Законом о конституционной реформе 2005г. (Constitutional Reform Act 2005) в данном направлении, главным образом касающиеся судебной власти и имеющие особое значение с точки зрения обеспечения ее независимости. В том числе, в данном параграфе говорится о создании Верховного Суда Объединенного Королевства и приводятся первые результаты его деятельности.

Далее автор дает краткую характеристику Правил Гражданского Судопроизводства 1998г. (The Civil Procedure Rules 1998), созданных в результате кардинальной реформы гражданского процесса, основной задачей которой являлось обеспечение равной доступности правосудия для любых граждан и организаций. Правила Гражданского Судопроизводства 1998г. (ПГС), а точнее часть 54 ПГС (вступившая в силу с 02 октября 2000г.) с Практическими указаниями 54А, 54С, 54D, является процессуальной основой юрисдикции судебного контроля.

В заключение данного параграфа автор отмечает важную роль судебных прецедентов с точки зрения интерпретации и дальнейшей разработки основополагающих принципов и норм, составляющих институт судебного контроля, и приходит к выводу, что с учетом дальнейшего увеличения объема делегированного законодательства и количества обращений в суд с заявлениями в порядке судебного контроля, а также возрастающей роли указанной юрисдикции как средства предотвращения злоупотреблений властью, институт судебного контроля в административном праве Великобритании будет все более развиваться и совершенствоваться.

Четвертый параграф посвящен трибуналам как органам административной юстиции в Великобритании, а также раскрывает основные положения современной реформы системы трибуналов. Трибуналы занимают особое положение в правовой системе Великобритании, и их рассмотрение в качестве органов административной юстиции является традиционным. Большинство исследователей также сходятся в том, что система трибуналов не входит в состав судебной системы Великобритании. Анализируя современное положение трибуналов, необходимо иметь в виду, что в течение последнего десятилетия в результате проведенных реформ система трибуналов подверглась существенным изменениям, основой для которых стало принятие Закона о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007г.

Автор рассматривает исторические предпосылки реформы данной системы, анализируя требования, предъявленные к трибуналам Комитетом по министерским полномочиям под председательством Лорда Дономора (Lord Donoughmore) в докладе 1932г., обратившем внимание на необходимость соблюдения трибуналами принципов естественного правосудия (Natural Justice). Кроме того, в данном параграфе раскрываются основные положения доклада Комитета по административным трибуналам и расследованиям (Committee on Administrative Tribunals and Enquiries) под руководством сэра Оливера Фрэнкса (Sir Oliver Franks), опубликованного в 1957г., который содержал полный анализ системы трибуналов и явился поворотным пунктом в ее развитии, а также доклада «Трибуналы для потребителей, одна система - один сервис: доклад по результатам анализа системы трибуналов» ("Tribunals for Users, One System One Service: Report of the Review of Tribunals"), выполненного сэром Эндрю Легатгом (Sir Andrew Leggatt) с помощью экспертов и опубликованного в 2001г. Последний содержал рекомендации по реорганизации системы трибуналов, которые и нашли свое отражение в Законе о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007г.

Автор затрагивает вопросы отличия судов и трибуналов, и на примере специализированных трудовых трибуналов (employment tribunals), действующих при разрешении трудовых споров, обращает внимание на значительную роль, которую играют трибуналы в современной правовой системе Великобритании, подтверждая свои выводы статистическими данными.

В данном параграфе подробно анализируются положения Закона о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007г., в котором представлена новая, упрощенная структура системы трибуналов, обеспечивающая преемственность и возможность дальнейших преобразований. Совет по трибуналам (Council on Tribunals), надзорный орган над трибуналами, заменяется Советом по административной юстиции и трибуналам (Administrative Justice and Tribunals Council); предусматривается создание новой, единой структуры путем создания двух новых трибуналов, Трибунала первого уровня (First-tier Tribunal) и Высшего Трибунала (Upper Tribunal), которые делятся на палаты (chambers), каждая из которых объединяет сходные юрисдикции. Автор приводит существующую на сегодня структуру Трибунала первого уровня, состоящего из 6 палат, и Высшего Трибунала, включающего 4 палаты, а также указывает новые процессуальные правила, разработанные для всех новых палат. Данные правила являются едиными, но предусматривают варианты с учетом особенностей отдельных юрисдикции.

Отдельное внимание уделяется полномочиям Высшего Трибунала по осуществлению юрисдикции судебного контроля, а также процессуальным вопросам

рассмотрения Высшим Трибуналом дел данной категории. Автор анализирует изменения, касающиеся органов управления системой трибуналов, и некоторые положения Закона о правах человека 1998г., свидетельствующие об усилении требований, предъявляемых к трибуналам.

Вывод, который приводится в конце четвертого параграфа, заключается в том, что деятельность трибуналов можно рассматривать в настоящее время как одну из форм административной юстиции в Великобритании, и государство не собирается отказываться от данной формы, а намерено и далее развивать ее и совершенствовать.

Автор также высказывает предположение, что опыт Великобритании в части организации системы трибуналов может представлять интерес для России.

Глава вторая «Процедура осуществления судебного контроля за законностью деятельности органов публичного управления в Великобритании» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе раскрываются процессуальные основы юрисдикции судебного контроля и анализируются условия, при которых возможно обращение в суд с иском о судебном контроле за действиями и решениями органов публичной власти. Непосредственно процедуре судебного контроля посвящена Часть 54 Правил Гражданского Судопроизводства 1998г. (с Практическими указаниями 54А, 54С, 54D). Позиция судов по данному вопросу сформулирована также в многочисленных прецедентах.

Для применения процедуры судебного контроля имеет большое значение, предоставления каких из предусмотренных законом средств судебной защиты добивается истец. Данная процедура может использоваться, если нет возможности для обжалования принятого решения или все средства обжалования исчерпаны. Чаще всего суд считает, что прибегнуть к процедуре судебного контроля возможно, только если использованы все иные альтернативные средства правовой защиты (alternative remedies). Кроме того, имеет значение характер дела - является ли оно частноправовым или публично-правовым. В данном параграфе выясняются основные принципы, по которым можно определить наличие в деле необходимого публичного элемента, поскольку ст.54.1 ПГС говорит о пересмотре законности нормативного акта, или решения, действия или бездействия в отношении осуществления публичной функции. Как правило, публичный орган, в отличие от органа, имеющего частный характер, наделяется полномочиями на основании статута или акта делегированного законодательства, изданного в соответствии со статутом. Кроме того, суд принимает во внимание характер функций и полномочий, которые осуществляет орган.

Автор касается изменений, которые произошли в терминологии, используемой в процедуре судебного контроля, с вступлением в силу Части 54 ПГС. Например, сама

процедура теперь имеет название «иск о судебном контроле» («а claim for judicial review») вместо «заявление о судебном контроле («application for judicial review»), лицо, обращающееся с иском в суд, называется «истец» («claimant»), а не «заявитель» («applicant») и т.д.

В завершение параграфа подчеркивается, что предъявление иска о судебном контроле возможно не во всех случаях и обусловлено соблюдением определенных условий.

Во втором параграфе рассматривается порядок обращения в суд с иском о судебном контроле. Автор выделяет стадии процедуры судебного контроля и анализирует содержание каждой из них. Первой стадией является разрешительная стадия (permission stage), поскольку для возбуждения производства в порядке судебного контроля необходимо разрешение суда. За разрешительной стадией, в случае ее успешности, следует непосредственно стадия слушания дела (a hearing of the judicial review).

Однако, еще до обращения в суд с ходатайством о предоставлении разрешения для возбуждения дела в порядке судебного контроля стороны могут принять предварительные меры, с помощью которых необходимости обращения в суд можно избежать. Одной из таких мер является допроцессуальный протокол (pre-action protocol), сущность и значение которого раскрывается в данном параграфе. Следовать допроцессуальному протоколу в интересах обеих сторон, поскольку данное обстоятельство будет принято судом во внимание как при направлении указаний о движении дела, так и при распределении судебных издержек. Допроцессуальный протокол — это письменная процедура. Она состоит из пред-искового письма (the letter before claim) и отзыва (the letter of response). Цель и содержание каждого из них, а также порядок и сроки оформления и вручения подробно исследуются автором, обращается внимание также на возможность использования аналогичной процедуры в российском административно-процессуальном праве.

Исковое заявление о судебном контроле должно быть подано в любом случае не позднее трех месяцев после того, как впервые возникли основания для иска. Автор указывает требования к содержанию и оформлению искового заявления о судебном контроле, раскрывает понятие и порядок оформления признания о вручении (acknowledgment of service), а также возможные последствия его непредставления.

Обращается внимание на то, что для принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении разрешения на предъявление иска суд должен определить, имеет ли истец достаточную заинтересованность (sufficient interest) в рассматриваемом деле. Данный вопрос может изучаться не только на разрешительной стадии, но и при

рассмотрении дела по существу, когда принимается решение о предоставлении средства судебной защиты.

Существует еще одна причина, по которой суд может отказать в предоставлении как разрешения на предъявление иска, так и средства судебной защиты, которого добивается истец. Речь идет о необоснованной задержке в подаче искового заявления (undue delay). Что касается возможности предъявления иска о судебном контроле за пределами установленного срока, то ст.54.5(2) ПГС запрещает увеличение предусмотренного трехмесячного срока по соглашению сторон. Однако, в данном параграфе указывается на некоторые дискреционные полномочия суда в этом отношении. Автор также обращает внимание на отдельные правила, регулирующие процессуальные моменты стадии слушания дела в порядке судебного контроля, содержащиеся в Части 54 ПГС и Практических указаниях 54А.

В завершение параграфа автор приходит к выводу, что при обращении в порядке судебного контроля необходимо учитывать множество факторов, в том числе нормы, содержащиеся в актах законодательства, позицию судебных органов, выраженную в многочисленных прецедентах, возможность осуществления дискреционных полномочий суда, критерии, на основании которых суд предоставляет разрешение для подачи искового заявления, и др. Вопрос обращения в суд с иском о судебном контроле требует детального изучения и обстоятельной подготовки.

Третий параграф посвящен анализу особенностей предоставления судом средств судебной защиты по иску о судебном контроле за действиями и решениями органов публичной власти. Использование истцом процедуры судебного контроля при оспаривании нормативных актов, решений, действий или бездействия органов публичного управления в иске о судебном контроле обусловливается тем, какого средства судебной защиты (remedy) добивается истец. Все средства судебной защиты, предоставление которых возможно при использовании процедуры судебного контроля, делятся на публично-правовые средства (к которым относятся обязывающий судебный приказ (a mandatory order), запрещающий судебный приказ (a prohibiting order) и отменяющий судебный приказ (a quashing order)) и средства частного права (судебный запрет (injunction), декларация (a declaration) и взыскание убытков (damages)). Предоставление каждого из указанных средств судебной защиты имеет свои особенности, которые необходимо учитывать при предъявлении иска о судебном контроле. Помимо указанных выше, ПГС предоставили суду право применять промежуточные средства судебной защиты (interim remedies), а также, постольку поскольку какой-либо нормативный акт позволяет, заменить решение, к которому относится иск, своим собственным решением (substitutionary remedy).

Автор подробно анализирует нормы законодательства Великобритании, которые в настоящее время регулируют предоставление указанных средств судебной защиты в иске о судебном контроле. Однако, подчеркивается, что при кажущейся определенности указанных норм, выбор надлежащего средства судебной защиты часто бывает весьма затруднителен, и указание конкретного средства в исковом заявлении может не гарантировать его предоставление судом - необходимо знать принципы, которыми руководствуется суд, предоставляя то или иное средство судебной защиты.

Все средства, за исключением возмещения убытков, предоставляются на дискреционной основе - это один из основных принципов, на которых базируется процедура судебного контроля. К отказу может привести необоснованная задержка в подаче искового заявления, а также отсутствие достаточной заинтересованности истца в рассматриваемом деле и наличие существующего альтернативного средства правовой защиты. Однако, в большинстве случаев суд исходит из того, что истец должен получить судебную защиту там, где установлена противозаконность решения, о чем свидетельствуют многочисленные прецеденты.

На основе анализа судебной практики в данном параграфе раскрывается сфера использования указанных средств судебной защиты, отличительные особенности каждого судебного приказа, сходство и отличие судебных приказов и судебных запретов. Автор также уделяет внимание некоторым теоретическим проблемам, связанным с применением определенных средств судебной защиты, и предлагает к рассмотрению некоторые рекомендации, которые могут быть использованы для совершенствования российского административного законодательства.

В четвертом параграфе анализируются основания для оспаривания решений, действий или бездействия органов публичного управления Великобритании в порядке судебного контроля.

Автор отмечает, что, несмотря на многообразие норм и принципов, при нарушении которых оспариваемое решение, действие или бездействие публичного органа может быть признано судом незаконным, все они определяют три категории оснований (grounds) для судебного контроля: незаконность (illegality (unlawfulness)), иррациональность (неразумность) (irrationality (unreasonableness)) и неправомерность в связи с процессуальными нарушениями (процессуальная несправедливость) (procedural impropriety (unfairness)).

В данном параграфе автор рассматривает основные прецеденты, имеющие наибольшее значение с точки зрения определения принципов, лежащих в основе указанной выше классификации; дает подробную характеристику каждого из оснований и подчеркивает, что все многообразие принципов, по существу, можно свести к следующей основной концепции: если орган публичного управления действует вне

предоставленных полномочий (ultra vires) или злоупотребляет своей властью (abuse of power), его действия являются незаконными.

Незаконность и неправомерность в связи с процессуальными нарушениями как основания для судебного контроля затрагивают процесс принятия решения, а иррациональность касается существенной стороны решения, т.е. его содержания.

Публичный орган может действовать незаконно, если он при вынесении решения принял во внимание не относящиеся к делу соображения, использовал свои дискреционные полномочия не в соответствии с целью, для которой они были предоставлены, а также, если была ограничена свобода осуществления его усмотрения или он действовал недобросовестно.

Иррациональность часто называют также неразумностью, подразумевая, что решение подлежит отмене, если оно настолько неразумно, что никогда бы не было принято органом, действующим разумно. Как и другие основания для судебного контроля, иррациональность представляет собой сложное понятие, базирующееся на многих принципах, при нарушении которых решение может быть признано незаконным. Однако, основное значение имеют допущенные публичным органом ошибки в праве (errors of law) и ошибки в фактах (errors of fact), различие между которыми также подробно анализируется на основании существующих в английской правовой доктрине подходов. Отмечая, что на развитие юрисдикции судебного контроля в последнее время оказали значительное влияние принципы, на которых основывается деятельность Европейского Суда по правам человека, автор обращает отдельное внимание на принцип соразмерности (proportionality), который официально признан в праве Европейского Союза. Высказывается также предположение, что признание иррациональности (неразумности) в качестве основания для оспаривания решения, действий или бездействия административного органа могло бы представлять интерес и для российского административно-процессуального права.

Решение может быть признано неправомерным в связи с процессуальными нарушениями, если публичный орган, принимая решение, допустил несоблюдение определенных процессуальных норм. Данные нормы могут быть предусмотрены статутом, либо относиться к требованиям естественной справедливости, основными из которых являются следующие: «никто не может быть судьей в собственном деле» и «выслушай другую сторону». Первое из них известно как «правило против предвзятости» ("rule against bias"), второе - как «правило справедливого слушания» ("fair hearing rule"). В связи с тем, что целью соблюдения процессуальных требований является защита прав и интересов сторон, заслуживает также внимания концепция законных ожиданий (legitimate expectations), сыгравшая большую роль в развитии

юрисдикции судебного контроля и сейчас представляющая собой один из принципов публичного права.

В результате проведенного исследования оснований, по которым решение публичного органа может быть оспорено в порядке судебного контроля, и составляющих их принципов, автор приходит к выводу, что данные принципы весьма многочисленны, тесно связаны между собой и в некоторых случаях частично совпадают, что необходимо учитывать при предъявлении исков о судебном контроле.

В заключении автор формулирует основные выводы по теме исследования и подчеркивает, что простое копирование какой-либо определенной модели административной юстиции не приведет к ее эффективному функционированию в российских условиях. Однако, изучение зарубежного опыта может способствовать выбору оптимального пути построения системы административной юстиции в нашей стране, совершенствованию административного и административно-процессуального законодательства, обеспечению и защите прав и свобод граждан и организаций в сфере их отношений с органами публичной власти.

В приложениях приводится перевод с английского языка на русский Части 54 ПГС, Практических указаний 54А, 54С, 54D к ней и Допроцессуального протокола в отношений дел, рассматриваемых в порядке судебного контроля.

ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ НАУЧНЫЕ РАБОТЫ:

I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации научных результатов диссертационных исследований:

1. Устюжанинова Е.А. (2011) Трибуналы как форма административной юстиции Великобритании. Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. №1(1). С. 103-111.

2. Устюжанинова Е.А. (2011) Правовые основы юрисдикции судебного контроля за законностью деятельности органов публичного управления в Великобритании. Закон и право. №3. С. 109- 118.

3. Устюжанинова Е.А. (2011) Порядок обращения в суд с иском о судебном контроле за действиями и решениями органов публичной администрации по законодательству Великобритании. Административное право и процесс. №12. С.39 - 41.

4. Устюжанинова Е.А. (2011) Основания для оспаривания решений, действий или бездействия органов публичного управления Великобритании в порядке судебного

контроля. Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. №4(1). С.96- 101.

5. Устюжанинова Е.А. (2012) Средства судебной защиты, которые могут быть предоставлены судом по иску о судебом контроле за действиями и решениями органов публичной власти по законодательству Великобритании. Административное право и процесс. №1. С.65 - 69.

II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

6. Устюжанинова Е.А. (2010) Из истории развития административной юстиции в Великобритании. В сб: Сборник научных трудов по материалам IX Международной заочной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» 08.И.2010г., под ред. Машарова И.М. и др. Киров: Филиал НОУ ВПО «СПбИВЭСЭП» в г.Кирове. С.48 - 60.

Типография «ЭкоПринт» Подписано в печать 19.03.2012 г. Заказ № 235 Формат 60x84/16. Объем 1,3 п.л. Тираж 100 экз.

Устюжанинова Екатерина Александровна Современная административная юстиция в Великобритании

Диссертация представляет собой исследование системы современной административн юстиции в Великобритании, предназначенной для контроля за законностью осуществлен власти государственными органами и должностными лицами и защиты публичных пр граждан и организаций. Рассмотрены основные правовые принципы и законы, лежащие основе надзорной юрисдикции Административного Суда, осуществляемой через процеду судебного контроля, а также основы правового статуса трибуналов Великобритан!-образующих систему квазисудебных органов по разрешению споров в сфере административь правового регулирования. Диссертация затрагивает наиболее важные изменен! произошедшие в Великобритании в связи с конституционной реформой, усилившие степе разделения исполнительной и судебной властей и независимость судебной власти, а так; современную реформу системы трибуналов, осуществленную на основе Закона о трибунал; судах и исполнительном производстве 2007г. Подробно исследованы основания, по которь решения, действия или бездействие органов публичного управления Великобритании мог оспариваться в порядке судебного контроля, а также процессуальные вопросы обращения в с с иском о судебном контроле в соответствии с Частью 54 Правил Гражданско Судопроизводства 1998г. и с учетом принципов, на которых основываются судебные решен по делам данной категории. Проанализированы средства судебной защиты, предоставляем] по усмотрению суда в процессе осуществления юрисдикции судебного контроля, их функции отличительные черты, а также главные условия, от которых зависит решение су предоставить то или иное средство судебной защиты или отказать в его предоставлена Исследование основано на нормах современного законодательства Великобритании значительном количестве судебных прецедентов.

Ustyuzhaninova Ekaterina A.

The modern administrative justice in Great Britain

The thesis represents a study of the modern administrative justice system in Great BritE intended for the control of the lawfulness of the exercise of power by public bodies and officials a for protection of public rights of citizens and organizations. A study of the main law principles a acts underlying the supervisory jurisdiction of the Administrative Court exercised through t procedure of Judicial Review and the foundations of legal status of tribunals in Great Brita' constituting the system of quasi-judicial bodies to resolve disputes in the administrative law regulat field has been conducted. The thesis is touched upon the major changes occurred in the UK as a resi of the constitutional reform and increased the degree of separation of powers between the executi and the judiciary and the independence of the judiciary and also the present-day reforms made to t tribunal system on the base of Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007. Studies on the groun for judicial review of actions, decisions and failure to act of public bodies of Great Britain and t procedure for making a claim for judicial review under the Civil Procedure Rules Part 54 and subji to the principles on which judicial review cases are based have been conducted in detail. The judic' review remedies granted by a court on the discretionary basis, their functions and characteris features and the main conditions which the decision of a court to award or refuse one or anoth remedy depends on are also recognized. The article is founded on the current legislation of Grs Britain and considerable quantity of judicial precedents.

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Современная административная юстиция в Великобритании»

61 12-12/1149

Российский университет дружбы народов

Устюжанинова Екатерина Александровна

Современная административная юстиция в Великобритании

Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право;

информационное право

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Зеленцов А.Б.

г. Москва - 2012 г.

СОДЕРЖАНИЕ

Указатель сокращений 4

Введение 5

Глава I. Понятие, правовые основы и формы административной юстиции в Великобритании 23

§ 1. Понятие'административной юстиции и теоретические подходы к определению содержания данного института, его места и роли в современном правовом государстве как механизма защиты прав и свобод граждан в их взаимоотношениях с публичной властью и обеспечения законности ее деятельности 23

§ 2. Исторические особенности становления и развития системы административной юстиции в Великобритании 41

§ 3. Теоретико-правовые и законодательные основы осуществления судебного контроля за законностью деятельности органов публичного управления в Великобритании 54

§ 4. Трибуналы как органы административной юстиции в Великобритании. Современная реформа системы трибуналов 76

Глава II. Процедура осуществления судебного контроля за законностью деятельности органов публичного управления в Великобритании 101

§ 1. Процессуальные основы юрисдикции судебного контроля и условия обращения в суд с иском о судебном контроле за действиями и решениями органов публичной власти Великобритании 101

§ 2. Порядок обращения в суд с иском о судебном контроле. Допроцессуальный протокол в отношении дел, рассматриваемых в порядке судебного контроля, как предварительная мера. Стадии процедуры судебного контроля 106

§ 3. Средства судебной защиты, которые могут быть предоставлены судом по иску о судебном контроле за действиями и решениями органов публичной власти по законодательству Великобритании 119

§ 4. Основания для оспаривания решений, действий или бездействия органов публичного управления Великобритании в порядке судебного 137 контроля

Заключение 157

Библиография 162

Приложение 1. Часть 54 Правил Гражданского Судопроизводства 1998г. Судебный контроль и статутный контроль (Part 54 of Civil Procédure Rules 1998. Judicial Review And Statutory Review) 196

Приложение 2. Практические указания 54A. Судебный контроль (Practice Direction 54A - Judicial Review) 201

Приложение 3. Практические указания 54C. Примечания Комиссии по правовой помощи (Practice Direction 54С. References by the Légal Services Commission) 206

Приложение 4. Практические указания 54D. Административный Суд (Территориальная подсудность) (Practice Direction 54D - Administrative Court (Venue)) 207

Приложение 5. Допроцессуальный протокол в отношении дел, рассматриваемых в порядке судебного контроля (Pre-Action Protocol for Judicial Review) 210

Указатель сокращений На русском языке:

ПГС - Правила Гражданского Судопроизводства 1998г. На английском языке:

АС - Law Reports, Appeal Cases - сборник решений по апелляциям (по годам)

All ER - All England Law Reports, Annotated - аннотированный сборник решений различных английских судов

AR - Annual Reports - годовой отчет СА - Court of Appeal - Апелляционный Суд

CLR - 1) Common Law Reports - сборник судебных решений общего права; 2) Commonwealth Law Reports - сборник судебных решений Содружества

Cmd [Cmnd] - United Kingdom, Command Papers - официальные документы английского правительства

EWCA Civ - Court of Appeal: Civil Division (England & Wales) -Гражданское отделение Апелляционного Суда (Англия и Уэльс)

EWHC - High Court (England & Wales) - Высокий Суд правосудия Англии и Уэльса

HL - House of Lords - Палата Лордов

KB - 1) King's Bench Division - Отделение Королевской скамьи Высокого суда правосудия; 2) Серийное издание текстов судебных прецедентов Отделения Королевской скамьи

Para - Paragraph - параграф, пункт, абзац S - section - статья

R - Rex - (король); Regina - королева (лат.)

QB - 1) Queen's Bench Division - Отделение Королевской скамьи Высокого суда правосудия; 2) Queen's Bench Reports - Сборник решений Суда Королевской скамьи

SI - Statutory Instruments - акты делегированного законодательства V - versus - против (лат.)

UKHL - House of Lords (United Kingdom) - Палата Лордов (Объединенного Королевства)

UKPC - United Kingdom Privy Council - Тайный Совет (Объединенного Королевства)

WLR - Weekly Law Reports - сборник еженедельных отчетов, серийное издание, в котором публикуются решения высших судебных инстанций Объединенного Королевства

Введение

создать эффективный механизм судебного контроля за решениями, действиями или бездействием исполнительной власти, обладает огромным опытом в сфере его осуществления. Кроме того, наряду с общими судами, в Великобритании существует система трибуналов, которые также разрешают споры с администрацией. Трибуналы, по мнению большинства ученых, непосредственно представляют собой органы административной юстиции в этой стране. Однако, в связи с происходящими в Великобритании в последние годы глобальными реформами, затрагивающими все институты государственной власти, в том числе судебную систему и систему трибуналов, можно говорить о возможности существования несколько иного подхода к пониманию английской системы административной юстиции.

Выбор автором данной темы, помимо этого, обусловило отсутствие в отечественной науке административного права монографического научного исследования института административной юстиции в Великобритании, в том числе трибуналов, в свете затронувших ее коренных реформ последних лет. Определяющим явилось также то обстоятельство, что юрисдикция судебного контроля (judicial review) за законностью деятельности органов публичного управления как форма административной юстиции в Великобритании также не являлась предметом комплексного научного изучения.

Изучение иностранного опыта построения и функционирования того или иного института правовой системы является в настоящий момент актуальным также потому, что растущая глобализация торговых отношений, а значит, в конечном счете, способов и процедур рассмотрения споров требует решений, совместимых в различных правовых системах, в основе которых лежат общие принципы1. В последние годы отмечается сближение моделей судопроизводства в различных правовых системах. Необходимость повышения доступности правосудия для участников гражданского и торгового оборота повлекла за собой совершенствование, в значительной мере на основе их

1 Принципы трансграничного гражданского процесса (ALI/UNIDROIT Principles of Transnational Civil Procedure) / пер. с англ. [ Е.А.Виноградова, М.А.Филатова]. С предисловиями Ж.А.Э. Фариа и Л. Либмана, А.С. Комарова, авторов перевода, рецензиями И.В. Решетниковой, Н.Г. Елисеева - М.: Инфотропик Медиа. C.V-XIV. с

гармонизации, правил судопроизводства в странах, относящихся практически ко всем правовым системам. В настоящее время наблюдается заметное сближение англосаксонской и континентальной правовых систем, что выразилось, в том числе, в принятии Великобританией в 1998г. первого кодифицированного акта в области гражданского процессуального права -Правил Гражданского Судопроизводства. В качестве других признаков стирания различий между данными системами отмечаются также специализация судов, дифференциация судебных процедур, стимулирование примирительных и альтернативных способов разрешения правовых споров2.

Вообще, как указывает профессор А.Б. Зеленцов3, в настоящее время можно говорить о формировании такого нового правового явления как глобальное административное право (ГАП), что обусловлено интенсификацией международных связей, расширяющейся взаимозависимостью государств во многих областях управления и процессом глобализации, выступающим главной тенденцией современного мирового развития. Существующие проблемы в рамках глобальных публичных интересов требуют наднационального правового регулирования. В связи с этим национальные правовые системы интернационализируются и сближаются в институциональном и юридико-техническом планах, границы между ними становятся более прозрачными, происходит рецепция правовых форм, а также унификация и стандартизация правовых норм и институтов. Таким образом, говоря о системном подходе к административному праву, следует иметь ввиду, что в современных условиях он не может ограничиваться только национальным административно-правовым регулированием, а должен охватывать проблематику и нормативное пространство формирующегося глобального административного права.

2 См.: Кудрявцева Е.В. Современная реформа английского гражданского процесса: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2008. С. 10.

Зеленцов А.Б. Новое административное право: юридическая природа и проблемы концептуального обоснования // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: Материалы Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 60-летию д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова / Отв. ред. АМ Волков. - М.: РУДН, 2011. - 571 с. - с. 12 - 26. 7

И.В. Решетникова4, со своей стороны, отмечает постоянный интерес к зарубежному процессу в связи с тем, что совершенствование национального права требует знания зарубежного опыта, позволяющего «не изобретать велосипед» и учиться на чужих ошибках, использовать отработанные на практике правовые институты и подходы.

По словам одного из наиболее известных исследователей в области административного права H.A. Куплеваского, обратиться к изучению устройства административной юстиции в Западной Европе его побудило «сознание необходимости преобразований в области административной юстиции и желание по мере сил способствовать правильному направлению этих преобразований»5. Следует отметить, что по прошествии почти полутора веков данное утверждение по-прежнему остается справедливым.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы административной юстиции уже давно являются предметом изучения российских ученых. Большой вклад в развитие теории административной юстиции в дореволюционный и советский периоды внесли Т.В. Апарова, В.А. Гаген, В.Ф. Дерюжинский, М.Д. Загряцков, Н.П. Карадже-Искров, B.JI. Кобалевский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, Н.О. Куплеваский, В.К. Пучинский, В .Я. Рязановский, P.O. Халфина, М.А. Чечина, Д.М. Чечот и др.

4 Решетникова И.В. Доказательственное право Англии и США. - 2-е изд., перераб. и доп. - М • Городец 1999 С. XXIX.

Куплеваский Н.О. Административная юстиция в Западной Европе. Часть I. Административная юстиция во Франции. Харьков: Унив. тип., 1879 // Административная юстиция: конец XIX - начало XX века: Хрестоматия. - 4.2. / Сост. и вступ. ст. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2004. С. 15. о

Из зарубежных авторов, посвятивших свои исследования правовой системе Англии, и в том числе изучавших деятельность общих судов и трибуналов, необходимо указать Г. Аншютца, П. Арчера (P. Archer), П. Ашлея , Дж. Битсона (J. Beatson), В. Вэйда (W.Wade), Д. Гарнера, Р. Гнейста, А. Дайси, Э. Дженкса, Р. Давида, К. Жоффре-Спинози, М. Зандера (М. Zander), Э. Кинга (A. King), M. Кюннеке (M. Künnecke), П. Кэйна (Р. Сапе), К. Лемайера, М. Мэттьюза (М. Matthews), H. Парпворта (N. Parpworth), M. Фордхэма (M. Fordham), К. Форзита (С. Forsyth), M. Эллиотта (M.Elliott) и др.

Однако, что касается конкретных моделей ее организации в зарубежных странах, то данная тема являлась предметом изучения только в отдельных диссертационных работах. Первым исследованием, посвященным системе административной юстиции Великобритании, и в течение долгого времени остававшимся единственным в нашей стране, стала диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук В.В. Сажиной10. В последние годы некоторые аспекты данной темы были отражены в диссертационных исследованиях A.B. Альхименко11, И.А. Соколова12, И.А. Кузовкова13. На сегодня этим ограничиваются диссертационные исследования в данной области. До сих пор комплексный всесторонний анализ организации и

6 Артамонов А.Н. Формирование и развитие органов административной юстиции в России: Дис. ... канд юрид наук. М., 2004. - 189 е.; РГБ ОД, 61:04-12/1638.

Буторин А.Е. Административная юстиция в России (Историко-правовое исследование): Дис. ... канд. юрид. наук. Коломна, 2006. - 192 е.: РГБ ОД, 61:06-12/1614.

Иванова Н.Ю. Становление института административной юстиции в дореволюционной России: теоретические воззрения и организация: Дис. ... канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2006,- 168 е.: ил. РГБ ОД 61 06-12/1279.

Соловьева А.К. Административная юстиция в России: проблемы теории и практики: Дис. ...канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 1999. - 170 е.: ил РГБ ОД 61:0-12/116.

Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании: Дис. ...канд. юрид. наук М , 1984 - 197 с ил РГБ ОД 61:85-12/99.

Альхименко A.B. Административная юстиция в западно-европейских странах и в России: сравнительно-правовой анализ: Дис. ...канд. юрид. наук. М., 2004. - 187 е.: РГБ ОД, 61:04-12/1021.

Соколов И.А. Административная юстиция: материальные и процессуальные аспекты: Дис. ...канд юрид наук. М., 2009. - 199 е.: ил. РГБ ОД, 61 10-12/232.

Кузовков И.А. Теоретические проблемы апелляционного производства в судах Англии и Уэльса: Дис. канд. юрид. наук. М., 2006. - 205 е.: РГБ ОД, 61:06-12/1172. о

функционирования современной системы административной юстиции в Великобритании не проводился. Между тем, за период с 1998г. по 2011г. в сфере государственной власти Великобритании произошли кардинальные реформы, были приняты принципиально новые законодательные акты (Закон о правах человека 1998г., Закон о конституционной реформе 2005г., Закон о трибуналах, судах и исполнительном производстве 2007г. и др.), что повлекло коренные изменения и в системе административной юстиции. Однако, на исследовательском уровне данные изменения комплексно отражены не были, что говорит о необходимости дальнейшего изучения указанных проблем.

Поставленная цель предопределяет решение следующих задач:

- изучение современной нормативно-правовой основы системы административной юсти�

Автор: Устюжанинова, Екатерина Александровна
Город: Москва
Год: 2012
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Современная административная юстиция в Великобритании тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Современная административная юстиция в Великобританиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Современная административная юстиция в Великобритании»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Современная административная юстиция в Великобритании»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Современная административная юстиция в Великобритании»

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ
«Современная административная юстиция в Великобритании»