АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Становление и развитие органов по контролю за оборотом наркотиков в Российской Федерации»
На правах рукописи
Юдин Владимир Николаевич
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ
ОРГАНОВ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ОБОРОТОМ НАРКОТИКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
Специальность 12 00 01 — Теория и история права и государства, история учений о праве и государстве
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
О 5 ^
Москва 2008
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент
Шагиева Розалина Васильевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Малыгин Александр Яковлевич
кандидат юридических наук Попова Ольга Владимировна
Ведущая организация —
Ульяновский государственный университет
Защита диссертации состоится «17» декабря 2008 года в часов на заседании диссертационного совета К 229 001 02 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу 117638, г Москва, ул Азовская, д 2, корп 1, зал заседаний ученого совета
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации
Автореферат размещен на интернет-сайте Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации www rpa-mu ru « 10 » ноября 2008 года
Автореферат разослан « \ ^ » ноября 2008 года
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
Ю А Крохина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в отечественном научном правоведении, помимо вопросов формирования правового и социального государства, на повестку дня поставлен вопрос о безопасности и выживании нашего общества Сегодня в наркопреступности происходит интенсивная структурная перестройка нелегального рынка наркотиков и наркотического сырья Высококонцентрированные и дорогостоящие опий, героин, кокаин и синтетические наркотики вытесняют широко распространенные прежде наркотики растительного происхождения В этих условиях требуется наращивание усилий по реализации адекватных и эффективных мер по противодействию распространению наркотиков и их незаконному обороту
Первоочередность решения данной проблемы напрямую связана с национальными приоритетами социально-экономического развития страны В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 04 2007 особо отмечена необходимость создания безопасных условий жизни, снижения уровня преступности в стране, улучшения состояния здоровья российской нации и прекращения распространения наркомании
В связи с этим проблема организационно-правовой модели деятельности по контролю за оборотом наркотиков становится актуальной и востребованной как в юридической науке, так и на практике, а накопленный в этой области опыт, несомненно, требует теоретического осмысления и прогнозирования Правильное осмысление данного вопроса позволяет увидеть перспективу развития государства в целом, его сфер жизнедеятельности, сосредоточить общественные усилия на главных, решающих участках работы, свести к минимуму просчеты и ошибки
Сформированная нормативная модель деятельности органов государства по контролю за оборотом наркотиков и представления ученых-юристов о противостоянии государства незаконному обороту наркотиков, позволившие уже решить многие вопросы, и сегодня не утратили своей практической и теоретической значимости Вместе с тем исходить из того, что потенциал проблематики, связанный с формированием органов по контролю за оборотом наркотиков, наркотизацией общества и борьбой с наркопреступностью, исчерпан, преждевременно Необходимость в дальнейшей разработке тео-
ретических вопросов борьбы с нелегальным оборотом наркотиков сохраняется, тем более в условиях переоценки сфер влияния и новых факторов и условий деятельности общества и наркомафии
Потребность комплексного исследования сферы контроля за оборотом наркотиков как юридической деятельности обусловлена не только тем, что юридическая наука может найти в ней свой предмет исследования, но и тем, что сама эта деятельность — довольно сложная форма реализации государственной власти в современном обществе Будучи автономным, относительно самостоятельным образованием, контроль за оборотом наркотиков представляет собой специфичное направление функционирования государства как самостоятельную целостность, отличную от других политико-правовых явлений Это качество самостоятельности не есть нечто искусственное, конструируемое с целью познания сущности исследуемых отношений, а реально и необходимо присуще самой природе этой разновидности юридической деятельности государства
В современных условиях в нашей стране необходим в известной мере новый взгляд на состояние и перспективы осуществления контроля за оборотом наркотиков Целесообразно осуществить комплексное исследование данной сферы, способствующей укреплению безопасности общества и государства, для совершенствования правового механизма управления оборотом наркотиков, противостояния наркотизации общества со стороны государства, сотрудничества с другими государствами в борьбе с международной наркопреступностью
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы в рамках разработанной теоретической модели противодействия незаконному обороту наркотиков раскрыть эволюцию органов наркоконтроля в условиях осуществляемых в нашей стране преобразований государственной власти для научного обоснования системы способов и мер результативности противостояния государства (и его специальных органов) наркотизации общества
Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи
- провести историко-теоретический анализ организации борьбы с нелегальным оборотом наркотиков в России,
- рассмотреть правовой статус органов по контролю за оборотом наркотиков,
-теоретически обосновать понимание контроля за оборотом наркотиков как юридической деятельности;
- охарактеризовать особенности этой деятельности как правоохранительной,
- дать классификацию видов деятельности Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (далее — ФСКН России) в современных условиях;
- сформулировать основные направления деятельности государства в борьбе с нелегальным оборотом наркотиков
Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, складывающихся в области оборота наркотических средств и психотропных веществ и противодействия их незаконному обороту
Предметом исследования являются тенденции и правовые закономерности становления и развития органов контроля за оборотом наркотиков в Российском государстве, а также формы, методы и средства осуществления их деятельности на современном этапе
Степень разработанности темы исследования. Проблемы организационно-правового механизма противодействия наркотизации российского общества лишь недавно стали занимать большое место в юридической литературе Отдельные аспекты функционирования этого механизма, в том числе и связанные с деятельностью по контролю за незаконным оборотом наркотиков, нашли отражение и решение в работах В М Алиева, X Д Аликперова, Ю М Антоня-на, Р О Авакьяна, Л Н Анисимова, С В Бородина, А А Габиани, Э Г Гасанова, А Я Гришко, К К Горяинова, В Т Лисовского, Г М Миньковского, Г М Меретукова, А А Музыка, А В Наумова, В И Омирова, С В Полубинской, Э Ф Побегайло, В П Реви-на, Л И Романовой, Е. Е Тонкова, А А Тер-Акопова и других ученых Однако специального исследования становления и развития органов по контролю за оборотом наркотиков в недавнем прошлом не проводилось В юридической литературе слабо исследованы общетеоретические вопросы контроля за оборотом наркотиков в Российском государстве как юридической деятельности, ее природа, содержание и специфика в контексте комплексного и системного измерений
Поскольку контроль за незаконным оборотом наркотиков рассматривается диссертантом именно с системно-деятельностных позиций, то в рамках данного исследования значительный интерес
представляли ранее опубликованные работы отечественных ученых-юристов, в которых освещались проблемы содержания, структуры и видов юридической деятельности государства Это работы С С Алексеева, В К Бабаева, Н И Байтина, В П Беляева, А М Васильева, А Б Венгерова, Д А Керимова, К Ф Гуценко, В Н Карташова, В Н Кудрявцева, Р 3 Лившица, Н И Матузова, А В Малько, М Н Марченко, Л В Морозовой, В. С Нерсесянца, Е В Пановой, Т Н. Радько, М И Пискотина, Б В Российского, Ю А. Тихомирова, И С Самощенко, А Н Сергеева, Ю М Старилова, В М Сырых, Р. В Шагиевой, Р О Халфиной, Н Д Черноголовкина, В Е Чиркина, Ф Н Фаткуллина и других авторов
Методологическую базу исследования. Диссертация выполнена с применением положений современной научной методологии Углубленное исследование контрольной деятельности за оборотом наркотиков проводилось с помощью философских, общенаучных и специальных методов исследования цивилизационного, исторического, комплексного, системного, деятельностного, ситуативного, структурно-функционального, сравнительно-правового, информационного, герменевтического и др С учетом новелл действующего законодательства широко использованы труды отечественных и зарубежных ученых по теории и истории права и государства, конституционному, административному и международному праву, в той или иной мере затрагивающие проблемы деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков
При подготовке диссертации использовались положения Декларации о правах и свободах человека, Конституции РФ, федеральных конституционных законов «О судебной системе Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», федеральных законов «О наркотических средствах и психотропных веществах», «О безопасности» и др , Указа Президента РФ «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков», постановлений Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ, международных конвенций в области оборота наркотиков и т д
Информационную базу исследования составляют статистические и аналитические данные о незаконном обороте наркотиков, опубликованные в отчетах и периодической печати, материалы судебной практики, практики деятельности территориальных органов ФСНК России
Научная новизна исследования определяется как совокупностью исследуемых теоретических проблем, касающихся становления и развития органов по контролю за оборотом наркотиков в России, так и собственно содержанием ряда сформулированных положений, научных определений и рекомендаций относительно юридической деятельности органов наркоконтроля в современном Российском государстве
В работе сформулирована современная теоретическая модель правового статуса органов по контролю за оборотом наркотиков, а также представлен общетеоретический анализ системы функций ФСКН России, позволивший раскрыть правовую природу деятельности последней В свете теории государства и права дано определение контролю за оборотом наркотиков как юридической деятельности, исследованы ее особенности, содержание, формы, методы и средства осуществления с учетом требований современной юридической науки
С новых позиций, в свете системного анализа и других методов охарактеризованы современные подходы к типологии видов юридической деятельности, осуществляемой органами контроля за оборотом наркотиков, а также предложена их собственная классификация Показано, что основные закономерности осуществления контроля государства в этой сфере проявляются в соответствующих видах деятельности органов При этом эффективность данной деятельности зависит не столько от их структуры и компетенции, сколько от четко обозначенных приоритетных идей, целей и задач В этой связи диссертантом предлагается значительно усовершенствовать концепцию противодействия нелегальному обороту наркотиков Также внесены конкретные предложения по совершенствованию антинаркотического законодательства и деятельности государственных органов, его реализующих В частности, предлагается расширить правовой статус ФСКН России, не обладающей достаточными функциями формирования государственной идеологии и концепции противодействия наркотизации общества, с наделением ФСКН России соответствующими властными полномочиями Для этого предлагается внести соответствующие изменения в Указ Президента РФ «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков», закрепивший реализацию соответствующих функций за иными государственными органами
На защиту выносятся следующие положения:
1 С учетом исторического опыта организации борьбы с незаконным оборотом наркотиков в России обосновано, что противодействие распространению наркотиков всегда носило государственный характер и являлось постоянной функцией государства
2 На основе разработанного в диссертации собственного теоретического представления относительно понятия «противодействие незаконному обороту наркотиков» сформулировано положение о том, что оно призвано отражать одновременно и систему органов государства, и осуществление ими деятельности, направленной на определенные цели борьбы с нелегальным оборотом наркотиков Состав элементов такой системы может быть различен в зависимости от целей и задач государственной политики в этой сфере отношений в конкретный исторический период
3 В итоге проведенного исследования периода становления органов наркоконтроля в Российской Федерации показана уникальность наркоконтрольной сферы как направления государственной деятельности в деле осуществления правовой политики по управлению за оборотом наркотиков ФСКН России создавалась как организационно-правовой механизм осуществления деятельности государства по противодействию злоупотреблением наркотиками и их незаконному обороту, конечной целью которого выступает защита граждан России от наркоманов, наркобизнеса и порожденной ими наркоугрозы
4. С комплексных позиций выявлено, что весь этот в целом позитивный процесс развития системы государственных органов, приобретения им новых функций, которых, согласно Указу Президента РФ «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков», вполне достаточно, имеет ряд нерешенных проблем, которые условно можно назвать проблемами роста и становления
5 В связи с этим обосновано, что надлежащая координация деятельности указанных органов с негосударственными организациями и общественными объединениями становится непременным условием решения проблемы противодействия распространению наркомании, исходя из чего предложено включить в состав созданного в 2007 г Государственного антинаркотического комитета представителей гражданского общества в лице Председателя Общественной палаты
6 Установлено, что особенно эффективен программно-целевой метод планирования деятельности органов наркоконтроля с четким определением целей и задач Федеральной целевой программы, выбором перечня скоординированных мероприятий по устранению причин и условий, способствующих незаконному распространению наркотиков, и их увязкой с реальными возможностями федерального бюджета
7. В правовом статусе ФСКН России выделены и освещены три главных блока целевой (цели, задачи, функции, закрепленные юридически, принципы организации и деятельности), структурно-организационный (нормативное регулирование порядка образования, легализации, реорганизации, ликвидации субъектов, их подчиненности и передачи из ведения одних организаций в подчинение другим, установление и изменение их организационных структур, право на организационное самоуправление и т д), компетенцион-ный (совокупность властных полномочий относительно определенных предметов ведения)
8 Дано авторское определение наркоконтрольной деятельности как вида юридической деятельности, представляющей собой профессиональную деятельность соответствующих компетентных органов и должностных лиц по вынесению юридических решений в сфере контроля за оборотом наркотиков в целях упорядочения легального пользования наркотическими средствами Субъектом юридической деятельности по реализации государственной политики в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в области противодействия их незаконному обороту в России не может не быть признана ФСКН России
9 На базе теоретических положений о необходимости различать объект, предмет и результат юридической деятельности по-новому показано, что предметом деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков должны выступать действия участников этого оборота в легальном и нелегальном секторах производства, хранения, сбыта, перевозки наркотиков и т д, а конечным результатом — соответствие фактического положения в сфере оборота наркотиков требованиям наркоконтрольного законодательства
10 Выявлено, что деятельность органов по контролю за оборотом наркотиков предстает в виде совершающихся юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия исполнимости и соблюдаемое™ подконтрольными субъектами нормативно-правовых предписаний и пресечении правонарушений соответст-
вующими организационно-правовыми средствами 1) установление фактического исполнения заданного управленческого решения; 2) дача правильной (объективной) общественно-политической и юридической оценки результатам проверки состояния соблюдаемо-сти правовых предписаний, 3) принятие эффективных по содержанию решений, направленных на совершенствование деятельности подконтрольного объекта; 4) обеспечение оперативного, наиболее полного и качественного исполнения принятого решения
11 Обоснованы предложения по совершенствованию правового регулирования исследуемой области предлагается принять обновленную Концепцию противодействия незаконному обороту наркотиков в Российской Федерации в целях создания правовых, организационных и деятельностных основ для функционирования государства
12 Предложена авторская классификация видов юридической деятельности, осуществляемых в ходе контроля за оборотом наркотиков При этом выделено несколько видов юридической деятельности разной функциональной направленности, которые дифференцированы по степени важности, методу правового регулирования, сферам действия, а также исходя из общего, территориального и локального регулирования и т д На основе проведенной классификации проанализированы нормотворческая, правоприменительная, учредительная, координационная, представительская, оперативно-розыскная, правообеспечительная и другие направления деятельности
13. На основе проведенного исследования предложено усовершенствовать деятельность ФСКН России путем расширения объема существующих и наделения ее дополнительными контрольными и координационными полномочиями с внесением соответствующих изменений в Указ Президента РФ от 09.03 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
Теоретическая значимость работы состоит в теоретическом обобщении опыта становления и развития органов контроля за оборотом наркотиков в механизме Российского государства, исследовании их функционирования сквозь призму системно-деятельностного подхода, что позволило автору сформулировать и вынести на защиту теоретические положения и понятия, имеющие важное значение не только для теории государства и права, но и для отраслевых наук
Практическая значимость работы заключается в том, что ее положения и выводы могут быть использованы при определении оптимальных целей и задач функционирования и деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков в России Полученные в ходе диссертационного исследования результаты применимы в преподавании теории государства и права и других учебных дисциплин, в которых рассматривается правовой механизм управления оборотом наркотиков и противодействия наркотизации общества («История отечественного государства и права», «Правоохранительные органы», «Криминология») Кроме этого, сформулированные диссертантом предложения по совершенствованию правового регулирования исследуемой области могут быть использованы при осуществлении законотворческой деятельности Российского государства
Апробация результатов диссертации. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой теории и истории государства и права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации Основные положения и выводы настоящего исследования докладывались на Третьих Всероссийских Державин-ских чтениях в 2007 г, а также использовались автором в учебной и учебно-методической работе на юридических факультетах
Результаты исследования внедрены в учебный процесс юридического факультета Российского государственного университета инновационных технологий и предпринимательства, использовались при подготовке сборника методических материалов, а также в деятельности органов по контролю за оборотом наркотиков по месту работы соискателя Автором были опубликованы четыре статьи, две из которых опубликованы в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих четыре параграфа, заключения и библиографического списка
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, формулируются цель и задачи, объект и предмет исследования, определяется степень научной разработанности темы, указываются методологическая и информационная базы исследования, аргументируется научная новизна работы, излагаются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре диссертации
Первая глава «Становление органов по контролю за оборотом наркотиков в России» посвящена исследованию истории борьбы с распространением наркотиков в России начиная с периода родового уклада нашего общества, причем документальное подтверждение борьбы с употреблением наркотических средств и психотропных веществ в России начинается лишь с XIX в До этого времени наблюдалось лишь давление представителей православного духовенства на славянских языческих волхвов, использовавших в своих обрядах различные психотропные вещества растительного происхождения
Как отмечает диссертант, основываясь на современных исследованиях в данной сфере, с введением христианства на Руси язычество ушло в подполье православные священники осуществляли выявление и поимку лиц, занимавшихся зельничеством и ведовством Так, ст 9 Устава князя Владимира Святославовича запрещает «зе-линничьство», а ст. 16 возлагает лечение больных на церковных людей Изобличенных волхвов могли приговорить к штрафу в пользу церкви, а могли и сжечь на костре
В 1581 г российский монарх и его окружение стали пользоваться услугами английского медика Джеймса Френча, открывшего первую царскую аптеку в Москве Из Западной Европы британец впервые привез опиум, добываемый англичанами в Индии Несколько позднее Россия стала закупать это лекарство у Англии оптом, но затем переключилась на прямое приобретение наркотика в странах Востока
В XVII в надзорные функции за медициной окончательно перешли от церкви к воеводам, подчиненным Разбойному и Земскому приказам В следующем столетии Российская империя уже вступила в активные дипломатические сношения с Китаем А в середине XIX в, когда ее границы расширились и пришли в соприкосновение со
странами Востока, при образовании Амурской и Приморской областей правительство впервые столкнулось с курением опия и сразу же последовал указ о его запрещении
В 1840—1842, 1856 и 1860 гг в Китае происходили так называемые опиумные войны, ставшие следствием колониальной политики Англии, развязавшей против местного населения настоящий наркогеноцид Российское правительство заняло в этом вопросе более цивилизованную позицию, запретив несколькими постановлениями экспорт опия в Китай Вскоре при присоединении к России Туркестана было издано распоряжение и о запрете курения гашиша
Проблема познания функций государства в отечественной юридической науке начинается с анализа имеющихся в теории государства и права методологических подходов к исследованию функций государства, среди которых значительное распространение получили деятельностный, предметно-политический, социально-телеологический, интегративный и нормативно-телеологический подходы к пониманию функций государства.
Состояние наркосшуации в Российской империи в начале XX в образно отражено в пророческих словах И С Левитова «В быстром распространении у нас наркотиков я вижу только симптомы грядущего влияния Азии на Европу Россия, стоящая аванпостом между Азией и Европой и служащая как бы буфером для всех остальных европейских народов, должна сильнее и раньше всех почувствовать азиатский натиск, что мы замечаем теперь уже в этом быстром распространении у нас наркотиков Наркотики — это первый авангард желтой расы в России»1 Как мы видим, его слова остаются актуальными и в настоящее время
Таким образом, нельзя согласиться с локальным характером проблемы наркотизации, существовавшей в прошедшие периоды развития России Как справедливо отмечается в юридической литературе, распространение наркотиков и наркомании своими корнями уходит вглубь веков Изначально наркотики использовались как обезболивающие средства и лекарства, применялись в лечении алкоголизма, наркоманий (опиумной, морфийной, кокаиновой и др) Более того, нездоровое любопытство к наркотику в XIX в вызвали появившиеся врачи-наркоманы, рекомендовавшие, в том числе со
1 Левитов И С Гашишный вопрос на наших окраинах СПб, 1909 С 325
страниц медицинских изданий, широкому кругу читателей наркотики для спортсменов и для лечения заболеваний дыхательных путей с обязательным увеличением принимаемой дозы И только в 1923 г. отечественный психиатр С И Каган заявил о недопустимости лечения наркомании наркотиками Однако этот вывод, увы, «опоздал»
В советский период изначально спекуляция наркотиками официально признавалась «самой отвратительной из всех видов спекуляций» Специальным предписанием Совета Народных Комиссаров от 31 июля 1918 г. «О борьбе со спекуляцией кокаином» структурам ВЧК и милиции вменялось в обязанность «беспощадно арестовывать всех этих мерзавцев, наживающих деньги на полном расстройстве жизни и здоровья огромного числа людей» Вместе с тем в Уголовном кодексе РСФСР (далее — УК РСФСР) 1922 г. еще отсутствовали статьи, предусматривающие ответственность за незаконные действия с наркотиками Такие дополнения в этот документ были внесены только через три года В соответствии со ст 140-д УК РСФСР изготовление, хранение и сбыт наркотиков наказывались лишением свободы на срок до трех лет А в УК РСФСР, принятом 22 ноября 1926 г, уже имелись нормы социальной защиты в виде мер принудительного лечения наркоманов Дальнейшее упорядочение государственного контроля за оборотом наркотиков внесло постановление ВЦИК и СНК СССР от 23 мая 1928 г «О мерах регулирования торговли наркотическими веществами», в ст 1 которого запрещалось свободное обращение в пределах страны кокаина, его солей, гашиша, опия, морфия, героина, дионина и их солей и пантопона
На основании такого исторического обзора диссертант отмечает, что нет веских оснований говорить о том, что государство в советский период не уделяло внимания проблеме противодействия распространению наркомании Одновременно это является и свидетельством того, что наркотизация общества не является порождением социально-политических и экономических реформ в России, а существовала и ранее как тенденция культурно-бытовой жизнедеятельности Другое дело, что «в настоящее время масштабы распространения наркомании стали принимать угрожающие размеры, близкие по своим параметрам к эпидемическому порогу»2
2 Тонкое К К Государственно-правовая политика Российской Федерации в сфере контроля за оборотом наркотиков//Современное право 2004 №11 С 20
Распространению наркотизации способствовало и то, что в 90-х гг XX в. российское общество не осознавало всех масштабов опасности, которую несет расширение неконтролируемого использования психоактивных веществ Общественное мнение в отношении значимости антинаркотической политики длительное время не формировалось, пока проблема не затронула интересы существенной части населения страны. В выступлениях политиков, руководителей органов законодательной и исполнительной власти, ученых, представителей творческой интеллигенции, где была представлена объективная картина развития наркоситуации в стране, обращалось внимание на необходимость принятия экстренных мер в условиях отсутствия действенной государственной антинаркотической политики
В этой связи диссертантом делается вывод о том, что необходимость постоянной политики государства в данной сфере обусловила формирование специального государственного органа — службы по контролю за оборотом наркотиков
Далее диссертант анализирует процесс формирования органов наркоконтроля и отмечает, что становлению нынешних органов по контролю за оборотом наркотиков предшествовал значительный период поиска и реформирования системы органов по борьбе с незаконным оборотом наркотиков как правоохранительной единицы, в результате чего органы наркоконтроля приобрели новый вид, постепенно становясь стержнем правовой политики государства в сфере противодействия наркотизации общества, тем самым шаг за шагом «отвоевывая» себе одно из важнейших мест в системе органов исполнительной власти с прямым подчинением Президенту РФ
Начальным шагом, по мнению диссертанта, в становлении органов наркоконтроля можно считать создание 6 декабря 1991 г в структуре криминальной милиции Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) бюро по контролю за незаконным оборотом наркотиков с целью координации деятельности, связанной с борьбой нарастающих потоков нелегальных поставок наркотиков Через год, 10 февраля 1992 г, бюро по контролю за незаконным оборотом наркотиков криминальной милиции МВД России было преобразовано в Управление по незаконному обороту наркотиков МВД России В 1998 г был принят Федеральный закон «О наркотических средствах и психотропных веществах», которым вводились нормы, предусматривающие формирование самостоя-
тельного уполномоченного федерального органа исполнительной власти по борьбе с незаконным оборотом наркотиков
По мнению автора, следующим шагом в деле комплексного реформирования и повышения роли органов контроля за оборотом наркотиков в государстве стали действия по централизованному закреплению функций и полномочий в данной сфере в рамках постепенного укрепления вертикали власти через создание Государственного комитета по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при МВД России (далее — Госнаркоконтроль России) 11 марта 2003 г Президентом РФ был подписан Указ «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации», который преобразовал Госнаркоконтроль России в самостоятельную правоохранительную структуру с использованием материально-технического обеспечения расформируемой Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации
1 июля 2003 г Госнаркоконтроль России начал свою деятельность Он обеспечивал полномочия Министерства по государственному управлению в сфере оборота наркотиков непосредственно на основе самостоятельности и координации деятельности с МВД России
Как констатирует автор, за эти годы органы по контролю за оборотом наркотиков неоднократно меняли ведомственную организационно-правовую форму Этот этап становления показал уникальность наркоконтрольной сферы государственного управления, специфику и особенности данного важного комплексного органа в деле осуществления правовой политики в сфере контроля за оборотом наркотиков Потому проблематичность определения роли и места этого органа власти в государственном механизме обусловливался тем, что с начала 90-х гг XX в происходило существенное изменение социально-экономических и политико-правовых условий жизни общества
Далее, 9 марта 2004 г, Президентом РФ подписан Указ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в соответствии с которым Госнаркоконтроль России переименован в Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ На основе созданной нормативно-правовой базы на третьем этапе происходит окончательное оформление органов по контролю за оборо-
том наркотиков в самостоятельную систему, осуществляющую государственную политику в исследуемой сфере
28 июля 2004 г Президентом РФ подписан Указ «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков», в соответствии с которым Федеральная служба по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ реорганизована (в ее составе созданы десять департаментов по направлениям работы, управления по федеральным округам введены в состав Департамента организационно-региональной деятельности) и переименована в Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН России)
Таким образом, как отмечает диссертант, ФСКН России сегодня представляет собой федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также координирующий деятельность иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области
Анализируя деятельность современной службы по контролю за оборотом наркотиков диссертант выделяет несколько подгрупп функций разной функциональной направленности, дифференцируя их по степени важности, методу правового регулирования, сферам действия, а также исходя из общего, территориального и локального регулирования и т д При этом отмечается, что в современных условиях этой федеральной службе присущ сложный комплекс направлений деятельности (функций), таких, как нормотворческая, правоприменительная, учредительная, координационная, организационная, представительская и контрольная
Во второй главе «Теоретические основы совершенствования деятельности государственных органов по контролю за оборотом наркотиков на современном этапе» отмечается, что определенной основой в деятельности государства является специфическое направление его функционирования в виде контроля государственных органов за оборотом наркотиков В науке понятие «контроль» рассматривается как комплекс разнородных значений (средство, фактор, функция, деятельность, система, обратная связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т д)
Все эти подходы, по мнению диссертанта, скорее отражают не столько стремление дать универсальную и всеобъемлющую формулу контролю, и в частности контролю за оборотом наркотиков, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена сквозь призму различных взглядов — философских, геополитических, цивилизаци-онных, управленческих, социологических, психологических, правовых и т. д В общем плане контроль за оборотом наркотиков — это вид юридической деятельности в направлении обеспечения прав граждан в легальном пользовании наркотическими средствами с целью подстраховки, защиты и гарантий безопасного функционирования общества Это деятельность по обеспечению эффективного и целесообразного функционирования государства и общества посредством установления нормативов легального использования и оборота разрешенных наркотиков и психотропных средств в целях реализации потребностей в них Под легальным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров в российском законодательстве понимается, культивирование растений, разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, пересылка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, ввоз на таможенную территорию Российской Федерации, вывоз с таможенной территории Российской Федерации и уничтожение наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, разрешенные в соответствии с законодательством Российской Федерации В узком смысле контроль за оборотом наркотиков — это особая разновидность государственного контроля специальных государственных юрисдикционных органов по обеспечению законности в сфере наркотического оборота посредством реагирования на незаконное использование запрещенных наркотических и психотропных средств и их распространения
Таким образом, автор приходит к выводу, что деятельность по контролю за оборотом наркотиков характеризует одно из направлений поддержания безопасности и жизнеспособности общества, его социальной, экономической и духовно-нравственной сфер жизни Данный контроль не ограничивается наблюдением за правильной реализацией обязательных нормативных установлений Органы наркоконтроля получают информацию (наблюдают) не только за правомерностью деятельности подконтрольного субъекта, но и за тем, насколько последний правильно, эффективно и целесообразно использовал при этом предоставленные ему полномочия и ресурсы
Для такого контроля характерно самое широкое проникновение в социальную сферу деятельности субъектов, в отношении которых реализуются эта функция Вместе с тем контроль включает в себя и меры по противодействию нелегальному обороту наркотиков, наркотизации общества и борьбе с наркопреступностью, что также требует отдельного реагирования и исследования Под нелегальным оборотом понимаются незаконные приобретение, хранение, перевозка, переработка, производство, сбыт, пересылка наркотиков, незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества, в том числе незаконное перемещение наркотиков через таможенную границу Российской Федерации
Актуальнейшим направлением изучения и выявления специфики контроля за оборотом наркотиков является рассмотрение его в качестве юридической деятельности В этом случае могут быть детально охарактеризованы все структурные элементы, функции деятельности наркоконтрольного органа с учетом всех достижений теоретической науки, касающихся юридической деятельности
Далее автор подробно анализирует специфику и элементы юридической деятельности государственной службы по контролю за оборотом наркотиков Опираясь на имеющиеся в юриспруденции характеристики юридической деятельности, диссертант выделяет следующие ее особенности а) она всегда связана с реализацией государственными и иными органами лишь той компетенции, которая имеет специально-правовой характер, б) она всегда представляет собой однородную по своим внешним признакам и содержанию деятельность, независимо от того, какими субъектами она осуществляется, в) она функционально ограничена организацией фактического претворения в жизнь требований правовых норм (и издаваемых правовых актов), г) она основывается на нормах, функционально предназначенных регламентировать данную деятельность, д) она реализуется в рамках специфических правоотношений, нацеленных на осуществление данного круга властных полномочий, е) пределы ее функционирования имеют «надведомственный» характер и могут распространяться на все без исключения звенья механизма государства, ж) результаты деятельности органов выражаются в сугубо правовых или организационно-правовых последствиях (правовых актах)
В любом случае, по мнению диссертанта, собственно-юридическая деятельность имеет свои специфические черты И, обобщая имеющиеся в общетеоретической литературе суждения, автор указывает на такие ее параметры 1) субъектами выступают исключительно уполномоченные на то органы государства, должностные лица, иные управляющие субъекты (например, народ, органы местного самоуправления), действующие в рамках предоставленной им компетенции, 2) она связана с принятием юридического решения, поскольку в ходе его вынесения осуществляются операции по поводу норм позитивного права, 3) ее результаты не только юридически значимы для тех, кто принимает юридическое решение, но затрагивают и «чужие» интересы, 4) в силу этого принятое юридическое решение в целях доведения до всех заинтересованных лиц закрепляется в соответствующих юридических документах, имеющих официальный характер и установленную заранее форму правовых актов, 5) для обеспечения оптимальности действий и эффективности получения юридических результатов она протекает в строго установленном порядке, 6) при составлении правовых актов возникает необходимость использования различных методов и средств юридической техники3
Исходя из вышеизложенного автор выделяет следующие виды собственно-юридической деятельности, в осуществлении которых участвуют органы контроля за оборотом наркотиков
1) правотворческая, имеющая значение для деятельности федеральных органов исполнительной власти, предопределяемое тем обстоятельством, что от ее уровня и качества в конечном итоге зависит совершенство правовой базы деятельности всех органов Наличие таковой — это непременное условие эффективной работы любого органа, в том числе ФСКН России Нормотворческая деятельность включает в себя такие этапы, как а) выявление потребности в правовой регламентации, б) разработка проекта нормативного правового акта, в) правовая (юридическая) экспертиза нормативных правовых актов, г) принятие нормативного правового акта,
2) правопримененительная, представляющая собой сложнейший процесс, выраженный в реализации правомочий наркоконтрольных органов, осуществляемых в стадийном порядке, ос-
3 См Теория юридического процесса / Под общ ред В М Горше-нева. Харьков, 1985 С 37—38
нованном на соответствующих юридических фактах и встроенных как элемент в механизм правового регулирования и правовую систему общества Применение права в сфере контроля за оборотом наркотиков есть всегда активное действие, акт поведения управо-моченного лица, государственного органа, направленный на реализацию нормы права Отсюда, правоприменение в области оборота наркотиков представляет собой властно-организующую нормативно-регламентированную деятельность федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков и иных субъектов по реализации требований законодательства путем конкретизации общих предписаний для индивидуального случая, результатом которой является издание индивидуально-властного решения,
3) контрольная, основанная на соответствующих ведомственных правовых актах ФСКН России обеспечивает наблюдение за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и осуществляет меры по противодействию их незаконному обороту Механизм контроля за оборотом наркотиков, а также за наркоманами и криминальными структурами вырабатывается в процессе оперативно-аналитической деятельности,
4) учредительная, проявляющаяся в создании различных рабочих групп, следственных групп и комитетов в процессе юридической деятельности — оперативного реагирования на ситуацию, а также по результатам анализа совершенных преступлений как по времени их совершения, так и по месту совершения,
5) координационная, осуществляемая ФСКН России совместно с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту,
6) организационная, представляющая собой разновидность исполнительно-распорядительной деятельности, включающая формирование согласованности в полномочиях заместителей, распределяющая обязанности между ними, устанавливающая полномочия других должностных лиц органов наркоконтроля по решению ими оперативных, организационно-штатных, кадровых, финансовых, производственно-хозяйственных и иных вопросов, относящихся к компетенции ФСКН России,
7) представительская, заключающаяся в необходимости взаимодействия с такими же органами других стран с целью защиты, безопасности и представительства интересов Российской Федерации В заключении подведены итоги проведенного исследования, обобщены его важнейшие результаты и намечены проблемы, нуждающиеся в дальнейшем, более глубоком изучении
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии
1 К вопросу о функциях органов наркоконтроля / В Н Юдин // Вестник Московского университета МВД России — 2007 — № 9 — 0,4 п л
2. К вопросу о концепции противодействия наркотизации российского общества / В Н Юдин // Вестник Московского университета МВД России — 2008 — № 4 — 0, 4 п л
3 История борьбы с наркотизацией общества / В Н Юдин // Третьи Всероссийские Державинские чтения (Москва, 14—15 декабря 2007 года) сб ст в 8 кн — Кн 1 Проблемы теории и истории государства и права / отв ред М М Рассолов , ГОУ ВПО РПА Минюста России — М ГОУ ВПО РПА Минюста России, 2008 — 0,3 п л
4 Формирование государственных органов по противодействию наркотизации российского общества теоретико-ретроспективный анализ/В Н Юдин//Юстиция —2008 —№5 —0,4п л
Другие публикации
Подписано в печать 06 11 2008 Формат 60x90 1/16 Уел печ л 1,4 Тираж 100 экз
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» 117638, г Москва, ул Азовская, д 2, корп 1
