АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Совершенствование административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков»
На правах рукописи
-г
Новикова Тамара Александровна
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА НЕЗАКОННОЕ ПОТРЕБЛЕНИЕ НАРКОТИКОВ
Специальность: 12.00.14— Административное право; административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Люберцы-2014
005567347
005567347
Работа выполнена в Государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия».
Научный руководитель: Шумилов Александр Юльевич,
доктор юридических наук, профессор.
Официальные оппоненты: Цуканов Николай Николаевич,
доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры административного права ФГКОУ ВПО «Сибирский юридический институт Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков»;
Шайдуко Наталья Васильевна, кандидат юридических наук, консультант отдела судебной защиты Правового управления Федеральной таможенной службы
Ведущая организация: Федеральное государственное казенное образовательное учреждение дополнительного профессионального образования «Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России».
Защита диссертации состоится 4 марта 2015 года в 13 часов на заседании совет по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук Д 310.001.02 при Государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» по адресу: 140009, г. Люберцы Московской области, Комсомольский проспект, д. 4, аудитория 233 (зал заседаний Ученого совета).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте Государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» (www.rta.customs.ru).
Автореферат разослан «2? » ЯНЫрЯ 2015 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент „/ '¡('¿■>С/,-~~ И.В.Глазунова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ (далее - наркотики) представляет собой одну из главных угроз безопасности современного мира.
Так, по данным ФСКН России1:
— число лиц, допускающих незаконное потребление наркотиков (далее — потребители наркотиков), достигло 8,5 млн. человек, что составляет 6% населения Российской Федерации;
— на 1 января 2014 г. было выявлено 157 536 административных правонарушений, связанных с незаконным оборотом наркотиков, сумма наложенных административных штрафов превысила 42 млн. рублей. При этом из общего количества выявленных административных правонарушений большая часть приходится на правонарушения, связанные с незаконным потреблением наркотиков, которых в 2013 г. было выявлено 121 150;
— ежегодно от передозировок погибает около 7 тыс. человек (в 2013 — 8 653), увеличивается число соматических заболеваний в связи с употреблением наркотиков. Устойчиво растет число несовершеннолетних потребителей наркотиков.
Указанные проблемы ставят под угрозу не только здоровье нации, но и общественную безопасность Российской Федерации2. Сложившаяся ситуация требует разработки комплексного административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков, снижающего уровень наркотизации населения. Однако принимаемые административные нормативные правовые акты зачастую не согласованы между собой, а порой и противоречат друг другу, что,
' Информационно-аналитическая справка, подготовленная 3 Департаментом ФСКН России к заседанию коллегии ФСКН России по вопросу «Система комплексной реабилитации и ресоциализации потребителей наркотических средств и психотропных веществ как основа сокращения спроса на наркотики». - М., 2014.
Например, см.: Воронов А.М. Общественная безопасность (Административные и информационно-правовые проблемы обеспечения): дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2005. — 426 е.; Агабалаев, М.И. Развитие теории и практики административно-правового режима обеспечения общественной безопасности Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Люберцы, 2013.-47 с.
в свою очередь, предопределяет возникновение коллизий в правовом регулировании и увеличивает разрыв между положениями антинаркотического законодательства и практическими реалиями сложившейся в Российской Федерации наркоситуации.
В Российской Федерации не получили законодательного закрепления ни правовой механизм, ни алгоритм взаимодействия государственных органов при организации комплексной помощи потребителям наркотиков, отсутствуют монографические исследования, посвященные вопросу создания административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков.
В стадии формирования находятся положения, регулирующие механизм реализации закрепленного в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) правового побуждения лиц к освобождению от зависимости как дополнительного фактора мотивации правонарушителей к лечению и реабилитации.
Само по себе выявление административного правонарушения, закрепленного в ст. 6.9 КоАП РФ, не является эффективным инструментом правового воздействия на потребителей наркотиков. Работа с данной категорией лиц будет результативной только в случае, если юридический факт выявления потребителя наркотиков будет исходным пунктом построения комплексной системы административно-правового воздействия на него.
Меры административной ответственности за потребление наркотиков без назначения врача, предусматривающие наказание в виде административного штрафа, рассматриваемые в совокупности с приведенными статистическими данными по количеству административных правонарушений, не являются фактором, сдерживающим потребителей наркотиков от последующего потребления, и не способствуют сокращению спроса на наркотики.
Таким образом, сложившаяся ситуация определяет необходимость комплексного исследования области незаконного потребления наркотиков, объединяющего теоретико-правовые, социальные, медицинские и национальные аспекты проблемы, а также выработки научно обоснованных рекомендаций по совершен-
ствованию административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков.
Приведенные выше обстоятельства обусловливают актуальность темы, избранной для настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы диссертации. В юридической литературе проблемам правового регулирования оборота наркотиков посвящено немало работ. Административно-правовой и уголовно-правовой аспекты противодействия незаконному обороту наркотиков рассматривались такими учеными, как: JI.H. Анисимов, В.И. Брылев, П.А. Волков, A.A. Габиани, Д.А. Газизов, H.H. Дальский, Ю.М. Ермаков, A.B. Жуйков, Г.В. Зазулин, С.А. Исаков, Б.П. Кириченко, В.В. Князев, М.В. Костенников, Б.В. Крупнов, В.Н. Курченко,
A.A. Майоров, H.A. Мирошниченко, М.В. Назарук, A.B. Наумов, В.П. Новиков,
B.И. Оминов, A.A. Старовойтов, В.А. Тюрин, H.H. Цуканов, А.Ю. Шумилов и др.
Административно-правовое регулирование незаконного потребления наркотиков непосредственно изучалось в диссертационных исследованиях Н.С. Махарадзе «Незаконное потребление наркотических средств как состояние административной противоправности» (дис. ... канд. юрид. наук, 12.00.14, 2006 г.), М.В. Назарука «Административная ответственность за незаконные приобретение, хранение, потребление наркотических средств или психотропных веществ» (дис.... канд. юрид. наук, 12.00.14, 2004 г.) и др.3
Собственно административно-правовой механизм регулирования был раскрыт в трудах С.С. Алексеева, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, А.П. Коренева, В.Н. Кудрявцева, Б.М. Лазарева, М.Н. Марченко, Л.Л. Попова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, М.Е. Труфанова и др.
Тем не менее большинство исследований относилось к области противодействия распространению наркотиков или к административным мерам профилакти-
3 Например, см.: Дробышева В.В. Предупреждение преступлений лиц, больных наркоманией: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - Рязань, 2012. - 22 е.; Корнев A.A. Система административно-правового противодействия незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ в Российской Федерации: автореф. дис... канд. юрид. наук. - Саратов, 2012. -26 с.
ки правонарушений в области незаконного оборота наркотиков, а комплексных исследований административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков, несмотря на высокую актуальность указанной проблемы, до настоящего времени предпринято не было.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в связи с административно-правовым воздействием на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации.
Предмет исследования — административно-правовой механизм воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации.
Цель исследования - совершенствование административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков посредством разработки научно обоснованных рекомендаций и нормотворческих предложений.
Задачи и границы исследования. Для достижения поставленной цели были поставлены и решены следующие задачи:
— изучен исторический генезис правового регулирования незаконного оборота наркотиков в России, в том числе выделены особенности современного состояния административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации;
— рассмотрены теоретические подходы к формированию административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков и его элементов;
— проведен анализ содержания основных административно-правовых норм, закрепленных в нормативных правовых актах, регламентирующих противодействие незаконному потреблению наркотиков, и административных правоотношений, урегулированных данными нормами;
— исследована специфика юридической ответственности за потребление наркотиков без назначения врача;
— изучено содержание государственных гарантий как элемента административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации;
— разработаны предложения по применению зарубежного опыта в государственном регулировании незаконного потребления наркотиков в законодательстве Российской Федерации;
— раскрыты перспективные направления по совершенствованию административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации.
Границы исследования предопределены рамками рассмотрения административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков среди иных форм и методов воздействия на общественные отношения, складывающиеся в изучаемой области, посредством которых обеспечивается их упорядочивание.
Методологическая основа исследования. Ею послужила система базирующихся на диалектической теории познания общенаучных и частных научных методов, включая исторический, системный, формально-логический (дедукция и индукция, анализ и синтез, сопоставление и т.д.), структурно-функциональный, сравнительно-правовой и другие.
Формально-логический метод был использован при изложении материала исследования (п. 1.1, 1.2 и др.), а также обосновании выводов и предложений (п. 2.2, 3.2, заключение и др.). Значительную роль в исследовании нормативных правовых актов и иных источников сыграла реализация системного метода и метода сравнительного правоведения, благодаря которым были выявлены пробелы и недостаточная обоснованность отдельных положений законодательства Российской Федерации в области незаконного потребления наркотиков (п. 1.2, 2.1, 3.1, 2.2 и др.). Использование структурно-функционального метода дало возможность сформулировать определение и структурные элементы административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков (п. 1.2). В рамках ретроспективного изучения противодействия незаконному обороту наркотиков на основании трудов советских и российских ученых использовался исторический метод (п. 1.1).
Среди частных методов, использованных в исследовании, целесообразно выделить метод контент-анализа, примененный при выборке отдельных положений законодательных актов, научных статей, статистических данных (п. 1.2, 2.1 и др.).
Теоретическую основу исследования составили положения общей теории права, а также административного права и административного процесса.
Кроме того, в диссертации использованы отдельные положения международного, конституционного, уголовного и гражданского права, отраженные в трудах отечественных ученых-правоведов. Также в работе использовалась общетеоретическая и специальная литература, связанная с объектом и предметом проведенного исследования, и научные публикации по вопросам незаконного оборота наркотиков.
Нормативную правовую основу исследования составили Конституция РФ, отдельные международно-правовые акты, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон от 08.01.1998 № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах», иные федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты министерств и ведомств, нормы которых регулируют общественные отношения в исследованной области.
Эмпирическую основу исследования составили:
— обобщенные данные Министерства здравоохранения Российской Федерации по количеству больных наркоманией, смертности от отравлений наркотиками за 2010-2013 гг.;
— обзоры ФСКН России административной практики в сфере незаконного оборота наркотиков за 2012 — 2014 гг.;
— информационно-аналитические отчеты о деятельности ФСКН России и данные мониторинга наркоситуации за 2011 - 2013 гг.;
— материалы судебной практики по делам об административных правонарушениях по ст. 6.9 КоАП РФ (постановления и решения судов общей юрисдикции) за 2012-2014 гг.;
— материалы заседаний Государственного антинаркотического комитета, научных семинаров, конференций и рабочих групп по подготовке проектов решений и нормативных правовых актов по рассматриваемой тематике.
Кроме того, был использован личный опыт работы соискателя в Федеральном казенном учреждении «Научно-исследовательский центр Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков».
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является комплексным изучением административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации, на основании которого выработаны теоретические и практические рекомендации по его совершенствованию :
— сформулированы отдельные положения категориально-понятийного аппарата административного права в исследованной области, в частности, разработаны научные дефиниции «административно-правовой механизм воздействия на незаконное потребление наркотиков», раскрыто содержание элементов административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков;
— выявлены исторические особенности формирования административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации и предложена его периодизация;
— обосновано содержание государственных гарантий как элемента административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков;
— выделена специфика юридической ответственности за незаконное потребление наркотиков;
— аргументирована необходимость повышения роли института правового побуждения в рамках административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков;
- разработаны предложения по применению зарубежного опыта в государственном регулировании незаконного потребления наркотиков в законодательстве Российской Федерации;
— даны рекомендации по совершенствованию административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков.
Конкретизируют научную новизну исследования основные положения, выносимые на защиту.
1. Под административно-правовым механизмом воздействия на незаконное потребление наркотиков предлагается понимать систему взаимосвязанных и взаимообусловленных правовых средств и методов, которые должны обеспечивать правовое воздействие на незаконное потребление наркотиков для кардинального снижения спроса на наркотики, оказания наркологической помощи и социальной реабилитации и ресоциализации лицам, допускающим незаконное потребление наркотиков.
2. Основными элементами административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков являются:
1) нормы административного права и административного процесса, регулирующие отношения в сфере незаконного потребления наркотиков, в том числе регламентирующие привлечение лица к административной ответственности за потребление наркотиков без назначения врача;
2) административные правоотношения, складывающиеся в ходе административно-правового воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации;
3) субъекты административно-правового воздействия;
4) акты применения норм права, в том числе для реализации механизма административно-правового побуждения лиц к лечению и реабилитации;
5) государственные гарантии оказания помощи потребителям наркотиков как специфические средства стимулирования лиц, допускающих незаконное потребление наркотиков, к обращению за помощью.
3. В периодизации возникновения, становления и развития административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков основными этапами являются:
1) VIII — XVII вв. — наличие разрозненных правовых средств и методов регулирования оборота наркотиков;
2) конец XVII - начало XX в. (до 1918 г.) — выделение административно-правовых мер воздействия на незаконное потребление наркотиков в связи с изменением политики государства в отношении потребления одурманивающих веществ с запретительной на либеральную, легализация курения табака и распития водки, расширение торговых связей, способствующее ввозу наркотиков при либеральности законодательства, регулирующего ответственность за нарушение правил оборота наркотиков; отсутствие наркомании;
3) 1918 — 1971 гг. — ужесточение уголовно-правовых мер государственного воздействия в отношении распространения наркотиков, сосредоточение внимания государства на закреплении юридической ответственности за незаконный оборот наркотиков; развитие первых реабилитационных отделений для несовершеннолетних потребителей наркотиков; официально зарегистрированное снижение уровня наркотизации населения;
4) 1972 — 1990 гг. - создание и развитие комплексных административно-правовых мер воздействия на потребителей наркотиков: дифференциация составов правонарушений в сфере незаконного оборота наркотиков, введение административной ответственности за потребление наркотиков и административной преюдиции, ужесточение уголовной ответственности одновременно с развитием административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков, включающего лечение и реабилитацию потребителей наркотиков;
5) 1991 - 1997 гг. - переходный период; отсутствие административной ответственности за потребление наркотиков; нормативное правовое закрепление направления борьбы с незаконным оборотом наркотиков и злоупотреблением ими в качестве одного из приоритетных;
6) 1998 г. - по настоящее время - принятие первого комплексного нормативного правового акта, регулирующего незаконный оборот наркотиков; закрепление административной ответственности за незаконное потребление наркотиков; поиск законодателем сбалансированного пути совершенствования антинаркотической политики, совмещающей как административно-правовые меры борьбы с предложением наркотиков, так и административно-правовой механизм воздействия на их незаконное потребление.
4. Система государственных гарантий является элементом административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков и стимулирующим фактором для обращения потребителей наркотиков за помощью.
Государственные гарантии как совокупность обязательных условий, при которых лицо захочет и сможет освободиться от наркотической зависимости, представлены в Российской Федерации как система юридических и организационных средств и способов.
Юридической гарантией оказания социальной реабилитации и ресоциализа-ции является закрепление ее содержания и порядка организации в административно-правовых предписаниях соответствующих нормативных правовых актов, а также создание и предоставление условий и возможностей потребителям наркотиков для ее прохождения.
Организационно-финансовые гарантии оказания помощи потребителям наркотиков целесообразно представить в виде правовых механизмов финансирования государством социальной реабилитации и ресоциализации:
- использование сертификата на реабилитацию;
- расширение мер поддержки некоммерческих организаций, действующих в сфере социальной реабилитации и ресоциализации.
5. Целесообразно внести следующие изменения и дополнения в КоАП РФ, связанные с:
1) ужесточением ответственности за потребление наркотиков без назначения врача:
— ч. 1 ст. 6.9 КоАП РФ изложить в следующей редакции: «6.9. Потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача
1. Потребление наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, за исключением случаев, предусмотренных частью второй статьи 20.20, статьи 20.22 настоящего Кодекса, -
влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей или административный арест на срок до тридцати суток»;
2) введением порядка контроля за прохождением лицом медицинской и (или) социальной реабилитации при добровольном обращении лица в медицинскую или иную организацию. Примечание к ст. 6.9. дополнить предложением: «Порядок контроля за прохождением лицом медицинской и (или) социальной реабилитации определяется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также в области противодействия их незаконному обороту»;
3) конкретизацией предписаний ст. 6.9.1 путем уточнения содержания уклонения от прохождения диагностики, профилактических мероприятий, лечения от наркомании и (или) медицинской и (или) социальной реабилитации. Предлагается примечание к ст. 6.9.1 изложить в следующей редакции:
«Лицо считается уклоняющимся от прохождения диагностики, профилактических мероприятий, лечения от наркомании и (или) медицинской и (или) социальной реабилитации в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, если оно не посещает или самовольно покинуло медицинскую организацию или социально-ориентированную некоммерче-
скую организацию, действующую в сфере социальной реабилитации, либо не выполнило более двух раз предписания лечащего врача или нарушило более двух раз программу социальной реабилитации».
6. Целесообразно внести отдельные изменения в терминологический аппарат Федерального закона от 08.01.1998 № З-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»:
— исключить общее понятие «реабилитация» (абз. 27 ст. 1);
— конкретизировать термин «больной наркоманией» с учетом необходимости совершенствования порядка проведения медицинского освидетельствования на состояние опьянения. Для этого изложить абз. 14 ст. 1 в следующей редакции:
«...больной наркоманией - лицо, которому по результатам медицинского освидетельствования, проведенного в соответствии с настоящим Федеральным законом, а также медицинского осмотра, проведенного в соответствии с законодательством об охране здоровья граждан, поставлен диагноз «наркомания»;
— сформулировать определения «первичная профилактика», «вторичная профилактика», «третичная профилактика», «выявление лиц, допускающих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ», «мотивирование лиц, допускающих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ», «социальная реабилитация лиц, допускающих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ», «ресо-циализация лиц, допускавших незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ» с целью восполнения пробелов в законодательстве и обеспечения единого подхода к пониманию содержания правовых мер воздействия на незаконное потребление наркотиков.
7. Целесообразно внести отдельные изменения в законодательные акты:
— в подп. 21.3 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части наделения субъектов РФ полномочиями по организации и осуществлению мероприятий по профилактике незаконного потребления наркотических
средств и психотропных веществ, наркомании, социальной реабилитации и ресо-циализации потребителей наркотиков;
- в ч. 1 ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в части регламентирования отдельных финансовых гарантий оказания социальной реабилитации путем введения деятельности по социальной реабилитации и ресоциализации потребителей наркотиков в перечень, закрепляющий основания по предоставлению государственной поддержки некоммерческим организациям.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что она является комплексным монографическим исследованием административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков.
Разработанные предложения и рекомендации развивают теоретические положения науки административного права, актуализируют проблему сокращения спроса на наркотики в Российской Федерации, выявляют пробелы законодательного регулирования в рассматриваемой сфере, а также возможные пути их решения.
Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в процессе дальнейших научных исследований административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков и в целом административно-правового механизма.
Практическая значимость работы заключается в том, что выводы, предложения и рекомендации, в ней сформулированные, могут быть использованы для совершенствования ряда норм отдельных федеральных законов, разработки некоторых подзаконных нормативных правовых актов, развития регионального законодательства в рассматриваемой сфере, а также правоприменительной практики в изученной области и разработке методических указаний по отдельным вопросам организации административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков.
Отдельные теоретические выводы могут быть внедрены в учебный процесс, в том числе для подготовки отдельных учебных материалов для студентов и слу-
шателей высших образовательных учреждений, изучающих дисциплины «Административное право» и «Административный процесс».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, нашли отражение в девяти научных публикациях, три из которых опубликованы в журналах, включенных в перечень рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций, и шесть — в иных научных изданиях.
Промежуточные результаты исследования докладывались на заседаниях кафедры административного и финансового права Российской таможенной академии, а также в ходе проведения научно-практических конференций и семинаров: Всероссийской научно-практической конференции «К 10-летию ФСКН России. Новое законодательство и вопросы правоприменительной практики в борьбе с наркопреступностью» (г. Красногорск, 26 ноября 2012 г.); Межкафедральной научно-практической конференции юридического факультета Российской таможенной академии «Проблемы и перспективы развития современного законодательства» (г. Люберцы, 20 декабря 2012 г.); XVI международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы профилактики наркомании и противодействия правонарушениям в сфере легального и незаконного оборота наркотиков» (г. Красноярск, СибЮИ ФСКН России, 18 - 19 апреля 2013 г.); III международной научно-практической конференции «Аддиктивное поведение: профилактика и реабилитация» (г. Москва, 6-7 ноября 2013 г.); Международной научно-практической конференции «Партнерство государства и общества в системе комплексной реабилитации и ресоциализации потребителей наркотиков» (г. Москва, 5 декабря 2013 г.); Международной научно-практической конференции «Государство и гражданское общество как элементы механизма противодействия наркоагрессии в России» (г. Уфа, 14-15 марта 2013 г.); научно-методического семинара Аналитического управления Аппарата Совета Федерации на тему «Государственная политика в сфере противодействия распространению наркомании в Российской Федерации» (30 января 2014 г.), а также в сборнике научных статей ФКУ НИЦ ФСКН России «Снижение спроса на наркотики:
профилактика наркомании, комплексная реабилитация и ресоциализация потребителей наркотических средств и психотропных веществ» и др.
Результаты исследования внедрены:
1) в практическую деятельность Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (акт о внедрении имеется). В частности, отдельные результаты диссертационной работы были использованы при подготовке и принятии таких нормативных правовых актов, как:
- Государственная программа Российской Федерации «Противодействие незаконному обороту наркотиков», утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 года № 299;
- Указ Президента РФ от 10.07.2014 № 507 «О внесении изменений в Положение о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 28.07.2004 № 976»;
- постановление Правительства РФ от 28.05.2014 № 484 «Об утверждении Правил контроля за исполнением лицом возложенной на него судом при назначении административного наказания обязанности пройти диагностику, профилактические мероприятия, лечение от наркомании и (или) медицинскую и (или) социальную реабилитацию в связи с потреблением наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача»;
2) в научно-исследовательскую деятельность государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» в рамках отчета о научно-исследовательской работе (акт о внедрении имеется);
3) в учебный процесс Российской таможенной академии в качестве материалов для лекций и проведения практических занятий со студентами по дисциплине «Административное право» (акт о внедрении имеется).
Структура и объем диссертации определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность проведения исследования административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков, установлена степень разработанности темы, определены объект и предмет исследования, констатированы цели и задачи исследования, раскрыты методологическая, теоретическая, нормативная и эмпирическая основы исследования, научная новизна исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту, подтверждена теоретическая и практическая значимость работы, приведены сведения об апробации результатов, их дальнейшем использовании, и внедрении результатов исследования в практику и учебный процесс, а также изложена структура исследования.
Первая глава «Незаконное потребление наркотиков как объект административно-правового воздействия в Российской Федерации» состоит из двух параграфов, раскрывающих исторические аспекты развития административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков и его теоретические основы.
В параграфе 1.1 «Исторический генезис противодействия незаконному обороту наркотиков в России» проведено ретроспективное изучение возникновения и становления в нашем Отечестве административно-правовых средств и методов противодействия незаконному обороту наркотиков, позволившее выделить несколько этапов, обусловленных переходом от разрозненных способов противодействия распространению наркотиков к системе правового воздействия, которая сосредотачивает основные усилия заинтересованных органов как на борьбе с незаконным предложением наркотиков, так и со спросом на них.
Итогом проведенного анализа и синтезирования явилась периодизация возникновения, становления и развития системы мер административно-правового воздействия на незаконное потребление наркотиков, основанная на этапах формирования элементов административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков, с учетом политико-правовых изменений в Рос-
сийской Федерации, в том числе дифференциации подходов к борьбе с незаконным потреблением наркотиков в нормативных правовых актах, регламентирующих основы государственной антинаркотической политики.
В ходе рассмотрения последнего этапа были изучены данные мониторинга наркоситуации в Российской Федерации, на основании которых выявлены отдельные проблемные вопросы, связанные, например, с отсутствием системы нормативных правовых актов, обеспечивающих комплексное административно-правовое воздействие на незаконное потребление наркотиков, недостаточной эффективностью государственных программ сокращения спроса на наркотики.
Принимая во внимание данные статистики незаконного потребления наркотиков, рассмотрев отдельные проблемы в сфере незаконного потребления наркотиков, автор пришла к выводу, что особую актуальность приобретает вопрос совершенствования административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков.
В параграфе 1.2 «Теоретические подходы к формированию административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков» раскрыты правовое понятие, сущность и содержание административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков.
Специфика административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков выявлена путем изучения теоретических представлений о содержании терминов «механизм административно-правового регулирования» и «механизм административно-правового воздействия», посредством анализа которых подтверждена необходимость включения в него не только средств принуждения, но и мер стимулирования, побуждения и т.д.
В связи с отсутствием теоретических положений, раскрывающих правовые основы административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков, аргументировано и предложено авторское определение административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление
наркотиков, раскрыто содержание входящих в его состав элементов, а также основных методов административно-правового воздействия.
В целях выявления пробелов в законодательном регулировании понятий и определений, используемых в области незаконного потребления наркотиков, проведен анализ таких терминов, как «сокращение спроса на наркотики», «незаконное потребление наркотиков», «злоупотребление наркотиками», «профилактика незаконного потребления, наркомании», «потребитель наркотиков», «социальная реабилитация», «ресоциализация» и др.
Исследуя методы правового воздействия в рамках административно-правового механизма, автор выделила такие, как организация оказания помощи потребителям наркотиков и система учета потребителей наркотиков.
Вторая глава «Содержание основных элементов административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков» включает три параграфа и посвящена раскрытию основных элементов, составляющих рассматриваемый механизм.
В параграфе 2.1 «Административно-правовые нормы и административные правоотношения как элементы административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков», в первую очередь, проведен анализ административно-правовых норм как ключевого элемента механизма. Они регламентируют такие группы правоотношений, как правоотношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления (при установлении основ государственного регулирования оборота наркотиков, регламентировании полномочий деятельности субъектов правового воздействия в данной области и т.д.), а также правоотношения в области применения мер административного принуждения (например, при привлечении лиц к административной ответственности за незаконное потребление наркотиков и т.д.).
Вместе с тем в работе акцентировано внимание на том, что неотъемлемой чертой административно-правовых норм является направленность воздействия также на регулирование отношений в деятельности некоммерческих организаций,
действующих в сфере социальной реабилитации и ресоциализации потребителей наркотиков (при организации контроля за их деятельностью, предоставлении государственного финансирования и др.).
Основными источниками, раскрывающими основы административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков, являются положения Федерального закона от 08.01.1998 № 3 «О наркотических средствах и психотропных веществах» и корреспондирующие им нормы КоАП РФ.
Так, ст. 40 Федерального закона от 08.01.1998 № 3 содержит запрещающую по своему содержанию административно-правовую норму о запрете потребления наркотиков без назначения врача. Вместе с тем данный запрет не мог быть в полной мере реализован без закрепления в КоАП РФ непосредственных санкций за его нарушение, а также условий и порядка его применения.
Важное место среди административно-правовых норм как элемента административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков занимают нормативные предписания, регламентирующие основы правового статуса субъектов административно-правового воздействия, а именно ФСКН России, Минздрава России, МВД России, Минтруда России и т.д.
Особенностью административно-правовых отношений, возникающих на основании неправомерного действия (незаконного потребления наркотиков), является не только их охранительное воздействие, выраженное в привлечении лица к административной ответственности, но и возможность использования правового побуждения потребителей наркотиков к лечению и реабилитации и др.
Вместе с тем исследование норм и правоотношений показало, что не все закрепленные ими положения в достаточной степени обеспечивают решение задач по повышению эффективности административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков, недопущению и устранению социально опасных последствий наркомании.
Параграф 2.2 «Юридическая ответственность за потребление наркотиков без назначения врача как часть правовой нормы — элемента административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление
наркотиков» посвящен изучению законодательного регламентирования административной ответственности в рамках рассмотрения административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков.
На основе анализа данных, приведенных в обзоре административной практики в сфере незаконного оборота наркотиков, а также в материалах судебной практики по делам об административных правонарушениях по ст. 6.9 КоАП РФ, сделан вывод о необходимости рассмотрения наказания, предусмотренного нормами административного законодательства за потребление наркотиков без назначения врача, не как самоцели, а как побудительного стимула для отказа от незаконного потребления наркотиков.
Автор также пришла к выводу, что важным этапом развития административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков является закрепление в законодательстве РФ системы правового побуждения лиц к лечению и реабилитации.
В работе обосновано, что именно посредством введения механизма правового побуждения обеспечивается баланс мер принуждения и побуждения в рамках воздействия на потребителей наркотиков, так как система, состоящая исключительно из административных запретов, направленных на противодействие распространению наркотиков путем изоляции больных наркоманией, показала свою несостоятельность.
В связи с вышеизложенным предложено:
1) ужесточить административную ответственность за потребление наркотиков без назначения врача;
2) конкретизировать предписания ст. 6.9.1 КоАП РФ путем уточнения содержания уклонения от прохождения диагностики, профилактических мероприятий, лечения от наркомании и (или) медицинской и (или) социальной реабилитации;
3) регламентировать порядок контроля за прохождением лицом медицинской и (или) социальной реабилитации при добровольном обращении потребителя наркотиков в медицинскую или иную организацию.
В параграфе 2.3 «Государственные гарантии как элемент административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации» доказана необходимость отнесения государственных гарантий оказания помощи потребителям наркотиков к элементам административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков.
Отмечено, что в силу специфики правового воздействия на незаконное потребление наркотиков, его элементами являются не только способы и средства принуждения, но и определенные методы стимулирования.
Гарантированность оказания помощи потребителям наркотиков рассмотрена автором в виде совокупности обязательных условий, при которых лицо пожелает и сможет освободиться от зависимости.
В настоящее время, несмотря на содержащуюся в Федеральном законе от 08.01.1998 № 3 «О наркотических средствах и психотропных веществах» норму о гарантировании гражданам, больным наркоманией, оказания социальной реабилитации, порядок предоставления гарантий и их содержание остаются вне административно-правового регулирования. При этом непосредственно сами организации, оказывающие такую помощь потребителям наркотиков, действуют вне государственного контроля и поддержки.
Поэтому, используя накопленный уникальный опыт субъектов РФ по разработке и реализации механизмов финансирования негосударственных организаций, предложено регламентировать гарантии оказания помощи потребителям наркотиков, представленные в виде:
— закрепления содержания и порядка организации социальной реабилитации и ресоциализации потребителей наркотиков в административно-правовых предписаниях соответствующих нормативных правовых актов;
— создания и предоставления условий и возможностей потребителям наркотиков для ее прохождения;
— введения организационно-финансовых механизмов поддержки некоммерческих организаций, участвующих в реабилитации и ресоциализации, в том числе с использованием сертификата на реабилитацию.
Третья глава «Меры по совершенствованию административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков» включает два параграфа, содержащие рекомендации и предложения по совершенствованию административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков, в том числе с применением зарубежного опыта.
В параграфе 3.1 «Применение зарубежного опыта в государственном регулировании незаконного потребления наркотиков» подчеркивается тот факт, что, несмотря на тождественные аспекты проявления проблемы наркомании, методы борьбы с ней в разных странах мира варьируются в зависимости от многих факторов: социально-экономического положения страны, исторического наследия, распространенности наркомании и т.д.
Представляется, что перспективными положениями для внедрения в законодательство РФ являются правила:
— организации работниками органов здравоохранения, сферы социальных услуг, консультантами негосударственных организаций помощи суду при закреплении содержания возложенной обязанности на потребителя наркотиков (правовое побуждение):
— установления ряда негативных последствий (а не только ответственности по ст. 6.9.1 КоАП РФ) для лиц, более двух раз участвовавших в программах лечения и реабилитации и не завершивших их по неуважительным причинам, при возложении на них дополнительной обязанности (в соответствии с ч. 2.1 ст. 4.1 КоАП РФ);
— порядка координации деятельности органов исполнительной власти, а также механизма государственно-общественного партнерства как основы предоставления потребителям наркотиков организационно-финансовых гарантий в рамках административно-правового механизма воздействия на незаконное по-
требление наркотиков, создания рабочих групп и издания совместных нормативных правовых актов;
— использования ресурсов муниципальных образований в организации выявления и мотивирования потребителей наркотиков, предоставления им таких социальных услуг, как жилье, социальная помощь и др.
Представляется также интересной возможность закрепления в законодательстве РФ системы работы «наркосудов», обеспечивающих индивидуальность подхода к каждому правонарушителю, постоянный контроль судьи за ходом реабилитации потребителя наркотиков, а также активное взаимодействие специалистов разного профиля.
Также было показано и обосновано, что альтернативные пути решения проблемы, а именно легализация наркотиков и внедрение программ снижения вреда, вызывают обратный эффект: рост правонарушений и количества потребителей наркотиков.
В параграфе 3.2 «Перспективные направления совершенствования административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации» на основе проведенного исследования предложены отдельные практические рекомендации по совершенствованию административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков.
Для повышения эффективности правового воздействия на незаконное потребление наркотиков большое значение имеет совершенствование законодательства РФ, его систематизация, унификация понятий и определений, изложение правовых норм общепонятным языком, представленные в исследовании как направления единого системного подхода к совершенствованию механизма:
— развитие программно-целевого метода воздействия на незаконное потребление наркотиков;
— регламентирование полноценной системы управления и координации государственных органов и организаций при формировании Национальной системы комплексной реабилитации и ресоциализации потребителей наркотиков, в том
числе закрепление полномочий в организации и осуществлении мероприятий по профилактике незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ, наркомании, социальной реабилитации и ресоциализа-ции потребителей наркотиков (в связи с чем предложены изменения в подп. 21.3 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»);
— упрощение института медицинского освидетельствования на состояние опьянения;
— модернизация системы учета потребителей наркотиков;
— внесение изменений в терминологический аппарат Федерального закона от 08.01.1998 № 3 «О наркотических средствах и психотропных веществах», в том числе закрепление определений «третичная профилактика», «выявление лиц, допускающих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ», «мотивирование лиц, допускающих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ», «социальная реабилитация лиц, допускающих незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ», «ресоциализация лиц, допускавших незаконное потребление наркотических средств или психотропных веществ» и т.д.
В заключении подведены итоги научного исследования, сформулированы теоретические выводы и практические рекомендации по результатам проделанной работы, а также рассмотрены предполагаемые перспективы развития административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков, связанные с принятием Концепции противодействия незаконному потреблению наркотиков, а также разработкой проекта антинаркотического кодекса РФ.
Основные положения и результаты исследования отражены в опубликованных автором научных статьях, общим объемом 4,74 пл.
Статьи в научных изданиях, которые включены в перечень рецензируемых научных изданий для опубликования основных научных результатов диссертации:
1. Новикова Т.А. К вопросу об определении административно-правового механизма воздействия на потребителей наркотиков и его элементов // Бизнес в законе. 2014. № 2. С. 274-279 (0,33 пл.).
2.Новикова Т.А. Некоторые вопросы законодательного регулирования сокращения спроса на наркотики // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 3. С. 244-248 (0,28 пл.).
3. Новикова Т.А. Государственные гарантии как элемент административно-правового механизма воздействия на незаконное потребление наркотиков в Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2014. № 5. С. 138-142 (0,26 пл.).
Статьи в иных научных изданиях:
4. Новикова Т.А., Шерстобитов В.Ю. Перспективы отсрочки отбывания наказания больным наркоманией // Актуальные проблемы профилактики наркомании и противодействия правонарушениям в сфере легального и незаконного оборота наркотиков: материалы XVI международной научно-практической конференции (18-19 апреля 2013 г.): в 2 ч. Красноярск: СибЮИ ФСКН России, 2013. С. 48-57 (0,62 пл.).
5. Крупнов Б.В., Новикова Т.А. Проблемы создания Национальной системы комплексной реабилитации и ресоциализации потребителей наркотических средств и психотропных веществ // Аддиктивное поведение: профилактика и реабилитация. Материалы III международной научно-практической конференции. М.: МГППУ, 2013. С. 185-192 (0,41 пл.).
6. Крупнов Б.В., Новикова Т.А. О Государственной межведомственной программе «Комплексная реабилитация и ресоциализация потребителей наркотических средств и психотропных веществ» // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: сборник материалов к «правительственному часу» 345 заседания Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации. 2014. № 2 (520). С. 8-22 (0,91 пл.).
7. Новикова Т.А. Административно-правовой механизм побуждения лиц к освобождению от наркозависимости: определение и элементы // Проблемы
и перспективы развития современного законодательства: материалы межкафедральной научно-практической конференции юридического факультета Российской таможенной академии. М.: изд-во Российской таможенной академии, 2012. С. 57-60 (0,25 п.л.).
8. Новикова Т.А., Крупное Б.В., Шерстобитов В.Ю. Законодательные основы создания и функционирования реабилитационных центров // Снижение спроса на наркотики: профилактика наркомании, комплексная реабилитация и ресоциа-лизация потребителей наркотических средств и психотропных веществ: сборник научных статей. М., 2013. С. 177-193 (1 пл.).
9. Крупнов Б.В., Новикова Т.А. Мировой опыт реализации механизма побуждения наркопотребителей к освобождению от наркозависимости // К 10-летию ФСКН России. Новое законодательство и вопросы правоприменительной практики в борьбе с наркопреступностью: материалы Всероссийской научно-практической конференции. М., 2013. С. 49-59 (0,68 пл.).
Подписано в печать 29.12.2014 г. Формат 60x84/16. Авт. л. 1,26. Тираж 100 экз. Изд. № 545. Заказ № 180
Изд-во Российской таможенной академии, 140009, г. Люберцы Московской обл., Комсомольский пр., 4.
