ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Судебная реформа в Российской Федерации»
íí
7:
f Ж
Институт законодательства и сравнительного правоведения правоведения при Правительстве Российской Федерации
На правах рукописи Радченко Владимир Иванович
Судебная реформа в Российской Федерации: некоторые теоретические и практические проблемы.
Специальность 12.00.02 конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право.
Специальность 12.00.11 судоустройство, прокурорский надзор, адвокатура, нотариат.
Диссертация
в виде научного доклада на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-1999
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор
В.О. Лучин, доктор юридических наук, профессор В.П. Божьев
Ведущая организация:
Защита состоится 23 июня 1999 года в 15 часов на заседании диссертационного совета Д.174.05.01. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по ¡адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, д. 34.
С диссертацией в виде научного доклада можно ознакомиться в библиотеке Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
Диссертация в виде научного доклада разослана
Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации
1999 г.
Учены?
наук
Е.А. Юртаева
Актуальность настоящего исследования предопределена ролью судебной власти в жизни демократического общества, в котором его члены и их объединения пользуются достаточной степенью свободы, а их взаимоотношения строятся на основе права.
В таком обществе судебная власть, используя присущий только ей способ реализации властных полномочий - правосудие, выступает социальным регулятором отношений субъектов общества, обеспечивая соответствие этих отношений правовой норме.
Понятие суда не совпадает с понятием судебная власть. В обществе, отрицающем разделение властей, суд выступает как инструмент государственного принуждения в интересах единого центра власти.
Суд в качестве самостоятельного государственно-властного института реализуется только при разделении властей.
Формирование судебной власти, чья деятельность направлена на защиту прав человека, обеспечение социальной устойчивости и режима законности в государстве, осуществляемое посредством мер правового и материального характера, является основным содержанием судебной реформы в Российской Федерации.
Конституция РФ 1993 года, провозгласив разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, закрепила их самостоятельность /с. 10/. В ней определены основные принципы функционирования органов судебной власти: осуществление правосудия только судом /ст. 118/, независимость судей и их подчинение только Конституции РФ и федеральному закону /ст. 120/, осуществление правосудия на основе состязательности и равноправия сторон /ст. 123/, поря-
док назначения судей федеральных судов /ст. 128/, равенство всех перед законом и судом /ст. 19/.
Эти принципы, а также установленные Конституцией РФ некоторые параметры организации деятельности судов: разделение судебной власти на три независимые ветви - конституционную, общей юрисдикции, арбитражную; закрепление непосредственно в Конституции некоторых важнейших процессуальных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина при отправлении правосудия, возможность распределения полномочий судебной власти между федеральными судами и судами субъектов Федерации и т. д. - определили основные направления судебной реформы, установив одновременно, в известной степени, рамки её развития.
Настоящее исследование посвящено теоретическим и практическим вопросам её осуществления, анализу проблем, которые возникли в процессе реформирования судебной системы и других связанных с ней правовых институтов. Автором предлагается ряд мер законодательного и организационного характера в целях ускорения и углубления судебно-правовой реформы.
Методология исследования. Автор руководствовался общенаучным диалектическим методом познания. В исследовании различных сторон многогранного процесса судебно-правовой реформы использованы методы исторического, системного, логического, социологического сравнительного анализа законодательства, теории и практики его применения, изучен зарубежный опыт.
Теоретическая основа исследования.
Поскольку исследование затрагивает широкий круг политологических, социальных и правовых проблем, автором привлечено значительное количество источников,
рассматривающих отрасли конституционного, административного, уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права, общей теории права.
Вопросы, связанные с исследуемой темой, разрабатывались в трудах Абросимовой Е.Б., Алексеева С.С., Баглая М.В., Божьева В.П., Бойкова А.Д., Брату-ся С.Н., Витрука Н.В., Венгерова А.Б., Виноградовой Е.А., Вицина С.Е., Гаджиева Г.А., Галкина Б.А., Гор-шенёва В.М., Гравиной A.A., Гуценко К.Ф., Ельвича М.И., Ершова В.В., Жуйкова В.М., Золотарева H.A., Иванченко A.B., Кашепова В.П., Козлова А.Е., Кута-фина O.E., Лазарева В.В., Лазарева Л.В., Лебедева В.М., Лупинской П.А., Лучина В.О., Марченко М.Н., Митю-кова М.А., Морщаковой Т.Г., Орехова Р.Г., Пашина С.А., Петухова H.A., Постникова А.Е., Ржевского В.А., Савицкого В.М., Селезнева Н.В., Строговича М.С., Тихомирова Ю.А., Туманова В.А., Ундревича B.C., Фойниц-кого И .Я., Чельцова-Бебутова М.А., Чепурновой Н.М., Черемных Г.Г., Чичерина Б.Н., Эбзеева Б.С., Энтина Л.М. и других.
Научная новизна и значимость исследования заключается в теоретическом исследовании важных проблем организации судебной власти в соответствии с требованиями Конституции РФ и потребностями правового государства, а также разработке вопросов практической реализации теоретических положений.
Автор исходил из того, что в правовом государстве осуществление власти происходит на основе её ограничения нормами права. Это ограничение реализуется, прежде всего, через судебную деятельность, для чего суды должны обладать полнотой компетенции в оценке соответствия праву властных действий и решений других институтов шеудар-
ства и быть свободными от политической и социальной обусловленности их деятельности.
Отсюда проистекает, что механизмы защиты независимости судей должны в равной мере гарантировать от попыток вмешательства в судебную деятельность, как со стороны других органов власти, так и со стороны различных политических структур и социальных групп.
В связи с этим, на основе исследования исторического опыта своей страны, зарубежной практики, потребностей современного общественного развития автор предлагает ряд практических мер по обеспечению независимости судей и самостоятельности судов. В работе обоснованы предложения по совершенствованию механизма исполнения судебных решений.
С учетом требований судебной реформы исследованы четыре крупных блока проблем, без комплексного решения которых невозможно её успешное развитие: судоустройство, включая вопросы создания специализированных судов и судов мировых судей; совершенствование уголовно-процессуального законодательства; развитие форм участия граждан в осуществлении правосудия; реформирование прокуратуры, адвокатуры и следствия, а также рассмотрен вопрос развития третейских судов и квазисудебных органов, обоснованы допустимые границы их деятельности на современном этапе судебной реформы.
В обобщенном виде предложения автора даны в заключительной части доклада.
Предметом исследования стали: система правосудия, сложившаяся к началу судебной реформы, её достоинства и недостатки; факторы, обусловившие потребность в реорганизации судебно-правовых институтов РФ; осо-
бенности складывающейся судебной системы; новые роль и содержание деятельности органов судебной власти; проблемы модернизации смежных секторов правового механизма РФ в свете требований судебно-правовой реформы; определение предметной компетенции судов общей юрисдикции; организация судебного надзора, формирование и компетенция судов субъектов Федерации.
На защиту выносятся наиболее важные теоретические выводы, практические предложения.
Учитывая многогранность, сложность и специфику взаимосвязи проблем судебной реформой, предлагается следующий порядок их изложения:
1. Анализ причин, обусловивших судебно-правовую реформу.
2. Основные проблемы становления судебной власти.
3. Развитие судебной компетенции.
4. Независимость судей - основа правосудия.
5. Самостоятельность судов, как средство обеспечения судейской независимости.
6. Совершенствование механизма исполнения судебных решений.
7. Проблемы судоустройства.
8. Развитие форм участия граждан в отправлении правосудия.
9. Формирование нормативной базы судебной власти.
10. Мировые судьи.
11. Специализированные суды.
12. Третейские суды и квазисудебные органы.
13. Совершенствование уголовно-процессуально-го законодательства.
14. Проблемы реформы прокуратуры, адвокатуры и следствия.
1. Судебно -правовая реформа была вызвана глубокими социально-политическими преобразованиями, происходящими в нашей стране. Изменение политического устройства государства, смещение приоритетов в соотношении интересов государства и личности в пользу личности, радикальная перестройка экономической базы общества в связи с переходом к рыночной экономике были бы немыслимы без формирования соответствующей правовой среды.
Правовая среда - понятие сравнительно новое и весьма ёмкое, требующее самостоятельного исследования, однако два её ключевых элемента бесспорны - это система нормативных актов, содержащих совокупность правовых норм, адекватных новым потребностям общества, и система государственных институтов, обеспечивающих действие упомянутых правовых норм.
Судебная власть - центр этих институтов, степень её развития в значительной мере определяет содержание и объем полномочий всей правоохранительной системы.
Правовая среда, сложившаяся в СССР к началу реформ, характеризовалась приоритетом политических решений и подзаконных актов органов исполнительной власти перед законами и конституционными установлениями. Соответственно в реализации нормативных установок преобладало административное решение, а не постановление суда. При этом административное решение нередко принималось в интересах административной структуры, вопреки направленности нормативного акта.
Целью правовой реформы является переход от административно-волевого регулирования общественной
жизни к системе регулирования, основанного на праве. Только такая система способна обеспечить политические и экономические права гражданина, соблюдение баланса общественных интересов, разрешение социальных и политических конфликтов в рамках правовой системы.
Суд, являвшийся в СССР одним из звеньев правоохранительного механизма, выполнявший по преимуществу карательную функцию, а также рассматривавший в порядке гражданского судопроизводства дела, затрагивающие в основном личные имущественные и неимущественные права граждан, должен был превратиться в орган государственной власти, обеспечивающий полноценную защиту прав личности, государственных и общественных интересов.
Законодательство, как известно, может либо соответствовать, либо не соответствовать общественно-политическим условиям и даже опережать их, пытаясь утвердить цели, для достижения которых нет ни материальных, ни социальных предпосылок. Но самое совершенное право способно превратиться в ничего не значащие декларации о намерениях, если нет эффективной системы, обеспечивающей его реализацию. Поэтому право не просто собрание норм и правил, установленных законодателем, но и механизм, посредством которого исполнительная власть претворяет в жизнь эти нормы под контролем суда и в соответствии с его предписаниями.
Следовательно, демократическое общество заинтересовано в такой судебной власти, где судьи исполняют требования закона беспристрастно, в четко установленных рамках процедуры, соблюдая разумные сроки рассмотрения.
Главная цель судебной власти - содействовать гражданам, их объединениям, включая экономические образования, государственным и общественным институтам в реализации законных прав.
Судебная реформа была призвана внести такие изменения в судебно-правовую систему страны, чтобы обеспечить свободный доступ к правосудию, предоставить достаточную возможность субъектам правоотношений защищать легальным способом свои права и законные интересы.
Идеология превращения нашей Федерации в правовое государство была изложена в принятой 24 октября 1991 года Верховным Советом РСФСР "Концепции судебной реформы в РСФСР" /Изд. Республика, Москва, 1992г./. Она сыграла большую роль в определении основных направлений реформирования судов и в обозначении круга сопутствующих проблем, без решения которых было невозможно становление судов как самостоятельной ветви государственной власти.
Вместе с тем критики концепции справедливо отмечали чрезмерную идеологизированность этого документа, предвзятость в отрицании сложившегося при социализме правового механизма государства.
Нормативную базу судебной реформы составляют Конституция РФ и федеральные законы, указы Президента РФ, решения съездов судей РФ и других органов судейского сообщества, решения судов РФ, касающиеся вопросов судебной деятельности и правового положения судей.
Конституционный Суд РФ, осуществляя конституционный контроль, неоднократно принимал постановления, оказавшие большое влияние на российское правосу-
«ЫИ«';!
дие. Так, им было принято 19 постановлений о конституционности норм УПК, 2 постановления, касающихся Статуса судей, 2 постановления - ГПК и т.д., 21 дело было рассмотрено непосредственно по запросам судов.
2. Организация государственной власти в правовом государстве строится на основе её разделения на исполнительную, законодательную и судебную ветви. Судебная власть может надлежащим образом выполнять свои функ-
ции лишь при наличии трех условии: полноты компетенции. самостоятельности судов и независимости судей, эф-фективного механизма исполнения судебных решений. Задачей судебной реформы является достижение упомянутых выше условий мерами законодательного, организационного, экономического и кадрового характера.
Конституция РФ закрепила за судами исключительное право на осуществление судебной власти. Федеральный конституционный закон "О судебной системе РФ" / СЗ РФ, 1997г., № 1, ст.1/ установил исчерпывающий перечень судов.
Федеральные суды представлены Конституционным Судом РФ; арбитражными судами; системой судов общей юрисдикции, в которую входят районные суды и суды областного уровня, военные суды, Верховный Суд РФ.
Арбитражные суды имеют штатную численность в 3200 судей, которые рассматривают в год по первой инстанции свыше 0,3 млн. дел.
В судах общей юрисдикции работает 16380 судей. В истекшем году они рассмотрели по первой инстанции 1,1 млн. уголовных дел, 4,8 млн. гражданских дел, до 2 млн. дел об административных правонарушениях.
Кроме того, созданы 15 конституционных /устав-
ных/ судов в субъектах Федерации, независимых от федеральной судебной системы, началась работа по созданию судов мировых судей.
Нетрудно увидеть, что основную работу по осуществлению судебной власти в Российской Федерации ведут суды общей юрисдикции. Именно в зоне их действия проходят магистральные пути осуществления судебной реформы.
Поэтому в своем докладе автор рассматривает, прежде всего, те аспекты судебной реформы, которые относятся к судам общей юрисдикции. Затрагивая своими решениями ежегодно интересы более 25 млн. граждан России, суды общей юрисдикции должны обеспечить им реализацию конституционного права на справедливое и объективное правосудие.
Решение этой задачи будет тем успешнее, чем скорее общество осознает необходимость сильной судебной власти, способной обеспечить защиту частных и публичных интересов путем рассмотрения в разумные сроки беспристрастным, независимым судьей судебных дел, и обеспечивающей исполнение судебных решений.
Названные выше проблемы разрабатывались автором в ряде публикаций, в частности, "Судебная реформа в России" /журнал Российского права. 1999г. № 1/, "Верховный Суд Российской Федерации и проблемы развития судебной системы" /Государство и право. 1996г №4/, "Верховный Суд Российской Федерации в 1995 году" / Год планеты. Выпуск 1996г./, "Резоны для скептиков /некоторые рассуждения о том, как укрепить власть судебную/" /Советская Россия от 24.04.90г./', Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной
системе Российской Федерации" /Москва. 1998г./ и в некоторых других.
Они были апробированы в процессе личного участия в разработке Федерального консти�
