Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации

Шипов, Савва Витальевич

Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации»

На правах рукописи

Шипов Савва Витальевич

Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации

Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва-2005

Работа выполнена в секторе муниципального права Института государства и права Российской академии наук.

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

кандидат юридических наук, Ревенко Людмила Александровна

доктор юридических наук,

профессор, Бондарь Николай

Семенович

кандидат юридических наук, Витушкин Вячеслав Александрович

Ведущая организация: Московская государственная

юридическая академия

Защита состоится «Р?» ¡ргы&р) 2005 г. в часов на заседании диссертационного совета Д.002.002.02 в Институте государства и права Российской академии наук по адресу: 119992, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской академии наук по адресу: 119992, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.

Автореферат разослан «03» нслЬр% 2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук

С.В. Королев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Анализу местного самоуправления как правового института посвящено значительное число вышедших в последние годы научных работ. Однако их авторы обычно рассматривают вопросы организационных, правовых, финансово-экономических основ местного самоуправления и крайне редко затрагивают проблемы, связанные с территориальными основами местного самоуправления. Вместе с тем, недостатки территориальной организации местного самоуправления нередко являются препятствием для целостного и эффективного решения задач местного самоуправления, комплексной реализации государственной политики.

Помимо возможности найти решения указанных проблем, особую актуальность изучению территориальных основ местного самоуправления придает принятый Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЭ), в соответствии с которым, было осуществлено их реформирование. Результатом этой реформы стала унификация территориальной организации местного самоуправления, увеличение более чем вдвое количества муниципальных образований, разделение их на типы, определяющие различный статус муниципальных образований, а также детализация процедур участия населения в определении территориальной организации местного самоуправления. Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем его реализации необходим не только для идентификации проводимого реформирования в качестве процесса, результатом которого может стать решение обозначенных глобальных проблем, но и для определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие в ходе реформы, а также для осуществления дальнейшего совершенствования территориальных основ местного самоуправления.

Решение этих задач требует комплексного, научного подхода к изучению проблем систематизации и переработки соответствующего понятийного аппарата, типологизации муниципальных образований, определения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, практики реализации законодательства, а также к изучению имеющегося опыта реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления.

К сожалению, не достаточно хорошо изучены, а потому в должной мере не учитываются при осуществлении правового регулирования, взаимосвязи и взаимозависимости, существующие между территориальными и иными основами местного самоуправления. Кроме того, правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемные вопросы территориальной организации местного самоуправления, которые ставит практика. Опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, осуществляемого в субъектах Российской Федерации, в недостаточной мере обобщен и систематизирован на теоретическом уровне.

В этих условиях крайне необходимы научные исследования, во-первых, позволяющие определить влияние территориальных основ местного самоуправления на иные институты местного самоуправления, во-вторых, обеспечивающие поиск и решение существующих теоретических проблем территориальной организации местного самоуправления, влияющих на эффективность осуществления ее правового регулирования (в частности исследование понятийного аппарата, используемого при характеристике территориальной организации местного самоуправления, правового статуса муниципальных образований, проблем их отнесения к тем или иным типам), в-третьих, обобщающие ранее сложившийся опыт реформирования территориальной организации местного самоуправления, а также содержащие анализ существующих и прогнозы возникновения новых

проблем реализации реформы территориальной организации местного самоуправления, в-четвертых, предлагающие варианты решения таких проблем. Указанные обстоятельства предопределили выбор темы настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы. Теоретико-методологические подходы к формированию территориальных основ местного самоуправления заложили в своих трудах С.А. Авакьян, Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Б.А. Страшун, В.И. Фадеев, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет и другие правоведы. Работы отечественных ученых не только раскрыли теоретические аспекты института местного самоуправления, но и во многом определили содержание соответствующих норм Конституции Российской Федерации и российского законодательства.

В последние годы проблемы территориальной организации местного самоуправления нашли свое отражение в научных работах A.C. Автономова, Р.В. Бабуна, В.А. Горожанина, A.A. Замотаева, JI.E. Лаптевой, В.Н. Лексина, Э. Маркварта, А.М. Медведева, В.И. Михайлова, Л.А. Ревенко, О.Л. Савранской, A.A. Саломаткина, A.A. Сергеева, М.С. Семеновой, В.А. Сивицкого, A.B. Томилова, А.Н. Швецова, А.Н. Широкова и др.

Однако быстрое развитие законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, в особенности в современной ситуации его реформирования, приводит к некоторому отставанию правовой теории. Коренное изменение территориальных основ местного самоуправления в России делает необходимым пересмотр отдельных взглядов. Интерес к проблемам, анализируемым в диссертационном исследовании, в значительной степени продиктован недостаточной, с точки зрения практики, научной разработанностью этих вопросов, а также

необходимостью решения проблем, возникших в ходе реализации реформы территориальной организации местного самоуправления.

Предмет, цели и задачи исследования. Предметом исследования являются теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. В частности, в диссертации проводится анализ взаимосвязей и взаимозависимостей территориальных основ с иными институтами местного самоуправления, исследуется сущность и развитие понятий, характеризующих объективированные формы территориальной организации муниципальной власти, обобщается отечественный исторический опыт реформирования территориальной организации власти на местах, исследуются проблемы развития и реализации российского законодательства, регулирующего территориальные основы местного самоуправления, анализируется аналогичный опыт зарубежных стран.

Целью диссертационного исследования является определение тенденций развития территориальных основ местного самоуправления и анализ их влияния на развитие отдельных правовых институтов, выявление возникающих теоретических и практических проблем, а также выработка предложений по их решению. Исходя из поставленной цели, при подготовке диссертационного исследования решались следующие задачи:

- проанализировать место территориальных основ в системе основ местного самоуправления, а также выявить теоретико-правовые и методологические проблемы, связанные с пониманием сущности территориальной организации местного самоуправления;

- установить взаимосвязи и взаимозависимости территориальных основ местного самоуправления с важнейшими муниципально-правовыми институтами;

- исследовать сущность и правовую природу понятий, характеризующих территориальную организацию муниципальной власти и установить закономерности их развития;

- исследовать исторический опыт территориальной организации местного управления и самоуправления в России и соотнести его с осуществляемым реформированием территориальной организации местного самоуправления;

- выявить, проанализировать и усовершенствовать типологизацию муниципальных образований и разработать предложения по оптимизации отнесения муниципальных образований к тому или иному типу;

определить соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления, их влияние друг на друга и на комплексную реализацию государственной политики;

проанализировать проблемы реализации правовых норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЭ от 06.10.2003 г., регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, выявить закономерности их возникновения, а также исследовать возможные способы их разрешения;

- предложить практические рекомендации по устранению проблем реализации законодательства, регулирующего территориальную организацию местного самоуправления.

Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных ученых, исследовавших проблемы территориальной организации местного управления и самоуправления. В качестве объекта анализа в работе использованы правовые документы и проекты правовых документов органов государственной власти, а также статистические данные.

Методологической основой исследования является совокупность научных способов, позволяющих осуществить всесторонний анализ и сделать выводы по предмету исследования. В частности, использованы исторический, логический, системно-структурный методы, а также метод сравнительного правоведения и классификации.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые комплексно проанализирован ряд важных теоретических аспектов института территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации. Предпринята попытка определить влияние территориальных основ местного самоуправления на процесс правового регулирования местного самоуправления, проанализированы проблемы, связанные с реформированием территориальной организации местного самоуправления. В диссертации излагается видение путей решения имеющихся проблем, отмечаются типичные ошибки, встречающиеся как в правовых актах, регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, так и в правоприменительной деятельности. В исследовании предложен ряд конкретных правовых решений анализируемых проблем.

На защиту выносятся следующие новые и имеющие элементы новизны положения диссертационного исследования:

1. Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом будучи

обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

2. Соотношение между территориальной организацией местного самоуправления и территориальными основами местного самоуправления состоит в следующем. Понятие территориальной организации местного самоуправления является более узким и используется для обозначения сложившейся системы муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей, а содержание понятия территориальные основы местного самоуправления включает в себя не только территориальную организацию местного самоуправления, но и существующие правила ее определения.

3. Понятие «муниципальное образование» постепенно трансформируется из прикладного регулярно применяемого понятия в обобщающую видовую категорию. Оно фактически перестает использоваться, так как большее значение в правовом регулировании и в практической деятельности приобретают новые, более узкие, но и более конкретизированные с точки зрения взаимосвязи с другими институтами местного самоуправления понятия - «поселение», «городской округ», «муниципальный район».

или иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень финансовой достаточности; обладание необходимой для решения вопросов местного значения (но не осуществления отдельных государственных полномочий) инфраструктурой.

В связи с этим в законодательстве или методических документах должен быть закреплен механизм наделения муниципального образования статусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценке формализованных критериев, влияющих на решение вопросов местного значения, относящихся к компетенции соответствующих типов муниципальных образований.

5. Предложенный в законодательстве вариант дифференциации вопросов местного значения по топам муниципальных образований является неоптимальным. Предлагается дифференцировать вопросы местного значения двух разных типов муниципальных образований -городских и сельских поселений как обладающих принципиально разной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего в части сельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением и районом.

Необходимо закрепить такие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и организация использования и охраны городских лесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительно разграничить такие вопросы местного значения как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.

6. В работе предложены решения, позволяющие субъектам Российской Федерации оптимизировать процесс определения территорий

муниципальных образований, с точки зрения требований к предельному размеру территорий муниципальных образований каждого из типов и гарантировать их соответствие задачам реформирования местного самоуправления. Сформулированы предложения по конкретизации правил определения территорий муниципальных районов, городских округов и поселений. Указанные предложения состоят, в частности, в уточнении понятий пешеходная и транспортная доступность. Кроме того, предлагается установить в замен существующих четкие численные критерии допустимости включения в состав территорий городских поселений иных территорий, помимо тех, которые входят в городскую черту, путем закрепления фиксированного расстояния от городской черты, на которое от нее может максимально отступать граница поселения, в зависимости от численности населения городских населенных пунктов.

7. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации и территориальная организация местного самоуправления последовательно отделяются друг от друга как два самостоятельных правовых института. В связи с этим появляется задача более четко выразить в законодательстве цели административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации как территориальной основы осуществления полномочий органов государственной власти, в том числе с их отраслевой и функциональной разбивкой.

8. В результате анализа законодательства и судебной практики выявлено несоответствие правового регулирования учета мнения населения по преобразованию муниципальных образований и изменению их границ требованиям, к соответствующим процедурам, высказанным Конституционным Судом Российской Федерации.

В диссертационном исследовании сформулированы предложения о закреплении в законодательстве права населения на инициирование

голосования по вопросу проведения преобразования муниципального района, а также по вопросам изменения границ муниципального района и поселения, не влекущего отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям иных муниципальных районов или поселений.

9. В законодательстве отсутствует механизм разрешения противоречия между позицией населения, выраженной на голосовании, и необходимостью следования требованиям к территориальной организации местного самоуправления, закрепленным законом. Эта проблема может быть решена посредством указания в законе, что в случае противоречия решений о территориальной организации местного самоуправления, в том числе принятых с использованием институтов непосредственной демократии, требованиям федерального законодательства, соответствующая территориальная организация местного самоуправления изменяется без повторного осуществления волеизъявления граждан по данному вопросу, а также посредством установления запрета изменения границ населенных пунктов (в том числе включения одного населенного пункта в состав другого населенного пункта) без учета мнения населения в соответствии с требованиями статей 12, 13 Федерального закона № 131-ФЭ, если в силу требований указанного закона такое изменение границ населенных пунктов должно повлечь обязательное изменение границ или преобразование муниципальных образований.

Практическая значимость исследования определяется

потребностями правовой науки и российского законодательства в детальной разработке проблем территориальной организации местного самоуправления. Проведенный в диссертационном исследовании анализ может представлять как теоретический, так и практический интерес. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе, при изучении истории государства и права, муниципального права Российской

Федерации. Предложения по совершенствованию российского законодательства о местном самоуправлении могут быть применены при разработке изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Апробация результатов исследования. Результаты исследования обсуждались на заседаниях сектора муниципального права Института государства и права Российской академии наук, на заседании Экспертного совета правовой секции Союза российских городов, на семинарах Центра правовой поддержки местного самоуправления, посвященных реализации реформы местного самоуправления, проходивших во Владимирской, Вологодской, Ивановской, Нижегородской, Тульской областях, Ямало-Ненецком автономном округе, использовались автором в ходе работы Рабочей группы Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, отвечавшей за разработку новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Материалы диссертационного исследования применялись при подготовке экспертных заключений и консультаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления во время работы автора в Центре правовой поддержки местного самоуправления. Результаты исследования использовались автором при подготовке к представлению интересов муниципального образования г. Буденновск Ставропольского края в Верховном Суде Российской Федерации по делу об оспаривании Закона Ставропольского края «Об установлении границ муниципального

образования Покойненского сельсовета Буденовского района Ставропольского края» № 7Э-КЗ от 17.08.2004 г. Ряд положений диссертационного исследования изложен в опубликованных научных статьях.

Изложенные цели и задачи исследования определяют структуру диссертации и порядок ее изложения. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень ее научной разработанности, определяются предмет, цель и задачи исследования, указываются имеющиеся элементы научной новизны и положения, выносимые на защиту, раскрывается практическая значимость исследования.

Первая глава «Территориальная организация местного самоуправления: проблемы теории» состоит из трех параграфов. В первом параграфе «Понятие территориальных основ местного самоуправления и их место в системе основ местного самоуправления», анализируются такие основополагающие для исследуемого вопроса понятия как «территориальные основы местного самоуправления», «территориальная организация местного самоуправления», определяются взаимосвязи и взаимозависимости, существующие между рассматриваемыми понятиями, а также их соотношение.

Проводится анализ положения территориальных основ местного самоуправления в системе основ местного самоуправления, доказывается тот факт, что они играют в указанной системе значимую роль. Для этого исследуется влияние института территориальных основ на правовые, организационные, компетенционные и финансово-экономические основы

Местного самоуправления. В частности, показывается, что от территориальной организации местного самоуправления напрямую зависит определение предметов ведения муниципальных образований, специфика системы муниципальных нормативных правовых актов и межбюджетных отношений, особенности формирования и функционирования органов местного самоуправления, а также дифференциация доходных источников и объектов муниципального имущества, которые могут находиться в собственности муниципальных образований.

Проведенное исследование показывает, что многие сложности организации и осуществления местного самоуправления связанны с отсутствием общего концептуального политико-правового подхода к регламентации институтов местного самоуправления. На основе проведенного анализа делается вывод о том, что территориальные основы местного самоуправления тесно связаны с правовыми, организационными, компетенционными и финансово-экономическими основами, имеют важное значение и во многом предопределяют как эффективность правового регулирования по вопросам организации и функционирования местного самоуправления, так и самоуправленческие реалии на местах.

Во втором параграфе «Муниципальное образование как объективированная форма территориальной организации местного самоуправления: понятие и типы» исследуется эволюция понятий, используемых для определения объективированных форм территориальной организации местного самоуправления, делается вывод о наличии последовательно проявляющихся тенденций такой эволюции. Они выражаются, во-первых, в усилении «территориальной составляющей» и сокращении «социальной», «общественной» значимости этих понятий, а, во-вторых, связаны с увеличивающейся дифференциацией территориальных единиц, в пределах которых функционируют самостоятельные органы публичной власти.

В этом параграфе также проводится анализ правовой природы одного из важнейших для российского законодательства о местном самоуправлении понятия «муниципальное образование» и делается вывод о его трансформации из операционного регулярно применяемого понятия в обобщающую видовую категорию, фактически используемую только как «общее» по отношению к отдельным типам муниципальных образований, именно которые и указываются в законе как объекты и реже субъекты правоотношений. Рассматриваются существующие подходы к типологизации муниципальных образований, выявляются их преимущества и недостатки.

В целях определения существующих типов муниципальных образований проводится их подробная классификация. На ее основе, с учетом выявленных специфических признаков муниципальных образований различных видов, сформировано 5 типов муниципальных образований: сельские поселения, городские поселения, городские округа, муниципальные районы, внутригородские территории городов федерального значения. Выделение пяти типов муниципальных образований было осуществлено на основе использования таких различных характеристик, как величина территории, состав территории, вид центрального населенного пункта, численность населения, экономический потенциал, финансовая достаточность, географическое положение, профильность хозяйства, основные сферы деятельности населения и др. В то же время типологизация основывается на оценке возможностей муниципальных образований различного вида решать различный объем вопросов местного значения и свидетельствует о необходимости применения комплексного подхода к разграничению предметов ведения и полномочий между муниципальными образованиями.

В результате оценки механизма наделения муниципальных образований различным статусом делается вывод о необходимости его

совершенствования. В частности, устанавливается, что такой механизм должен иметь комплексный характер и предусматривать сбалансированное применение как формачьного, так и избирательного подходов к отнесению муниципальных образований к тому или иному типу. Предлагается отнести полномочия по наделению муниципальных образований соответствующим статусом к ведению уполномоченного на то Правительством Российской Федерации исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, наделить города - столицы субъектов Российской Федерации статусом городского округа в силу закона, а также закрепить четкий перечень критериев, наличие которых будет обозначать обязательность наделения соответствующего муниципального образования статусом городского округа.

В третьем параграфе «Исторический опыт реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления в России» рассматривается опыт территориальной организации власти на местах со времен Ивана Грозного и до 1990 года, делается вывод о циклическом характере ее развития с эволюционной динамикой. Выделяется 4 таких цикла или этапа. Началом первого этапа послужили реформы Ивана Грозного, связанные с введением земств, а концом -реформы Петра I, направленные на усиление административной власти. Второй этап начался во время царствования Екатерины И, когда были вновь восстановлены волости, а в городах созданы органы самоуправлении, и завершился реакционной политикой Николая I. Начало третьего этапа связано с именем Александра П, которым была проведена земская реформа, введено всесословное земское самоуправление, осуществлена реформа волостей и сельских обществ, создано городское самоуправление, а завершение - с контрреформами Александра III, во время которых произошло ужесточение контроля со стороны государства и, как результат, кризис земства, вырождение волости. Начало заключительного, четвертого

этапа приходится на предреволюционный период 1905-1917 гг. - время широких демократических преобразований, в том числе и в области местного самоуправления: была принята декларация о реформе местного самоуправления, введено местное самоуправление в самой мелкой территориальной единице - волости, принято положение о поселковом управлении. Однако реформе не суждено было осуществиться и завершение этого этапа ознаменовала революция и последующая централизация власти. В Советский период было заложено новое административно-территориальное устройство, которое в последующем стало основой для территориальной организации местного самоуправления.

Выявляется ряд подходов к территориальной организации местного управления и самоуправления, которые использовались в различные исторические периоды и могут быть применены в современном правовом регулировании:

• использование комплексного подхода при оценке критериев, являющихся основанием для отнесения той или иной территориальной единицы к соответствующему виду;

• применение принципа формирования территориальных единиц в зависимости от определенной удаленности городов и населенных пунктов от административных центров или их местонахождения по отношению к имеющимся путям сообщения;

• допущение исключений из общих правил территориальной организации власти на местах для населенных пунктов, имеющих специфическое географическое положение, расположенных на территориях с низкой плотностью населения, имеющих реальные перспективы развития;

• учет при осуществлении территориального деления местных и национальных обычаев;

• разделение самоуправляющихся единиц на городские и земские (сельские) и наделение их различными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Вторая глава «Правовые основы территориальной организации местного самоуправления и их реализация». В первом параграфе «Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации» формулируется определение понятия «административно-территориальное устройство субъектов РФ» и устанавливаются его признаки. Также в этом параграфе определяются сходства и различия административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальной организации местного самоуправления, административно-территориальных единиц и муниципальных образований в динамике развития законодательства; рассматриваются модели территориальной организации власти в субъектах РФ с точки зрения соотношения муниципального и административно-территориального делений, а также акты Конституционного Суда РФ, оказавшие влияние на установление такого соотношения.

Проанализированы установленные Федеральным законом № 1Э1-ФЗ взаимосвязи территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства, сделаны выводы о возможности использования изменения административно-территориального устройства субъектов РФ в качестве инструмента искажения принципов территориальной организации местного самоуправления.

На основе анализа развития соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления делается вывод о том, что правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления, последовательно отделяясь от правового регулирования вопросов административно-

территориального устройства субъектов Российской Федерации, на нынешнем этапе своего развития поставило вопрос о более четком выражении целей административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации как территориальной основы осуществления полномочий органов государственной власти, в том числе с их отраслевой и функциональной разбивкой.

Во втором параграфе «Определение границ и наделение статусом муниципальных образований» анализируется развитие законодательства, регулирующего определение границ и наделение статусом муниципальных образований, акты Конституционного Суда Российской Федерации, исследуется опыт и модели территориальной организации местного самоуправления в различных субъектах Российской Федерации.

Сделан вывод о том, что неразрешенность вопроса определения четких критериев территориального разграничения муниципальных образований продуцировала возникновение по меньшей мере двух чрезвычайно важных проблем:

• проблемы целостного (на всей территории Российской Федерации, а не в рамках отдельных муниципальных образований) и эффективного осуществления задач местного самоуправления.

• проблемы осуществления отдельных государственных полномочий и комплексной реализации государственной политики, вызванной трудностями передачи таких полномочий муниципальным образованиям.

Исследуются проблемы, возникающие в ходе определения границ и правового статуса муниципальных образований, осуществляемого в связи с реформой территориальной организации местного самоуправления, анализируется судебная практика и предлагаются решения, связанные с совершенствованием действующего федерального законодательства.

В частности, осуществляется анализ следующих проблем:

1. Потенциальные городские поселения, имеющие ранее утвержденный генеральный план, оказались его заложниками, поскольку им была ограничена территория, которая может войти в состав городского поселения.

2. В законодательстве не решена задача ограничения пределов потенциальной территории городского поселения, если такое поселение не имеет утвержденного генерального плана.

3. В законодательстве не были четко зафиксированы допустимые основания изменения границ и преобразования муниципальных образований, существующих на день вступления в силу «переходных положений» Федерального закона № 131-ФЭ

4. В законодательстве не было учтено, что все муниципальные образования имели один равный статус и общую характеристику понятия «(муниципальное образование», вне зависимости от названия, что повлекло ряд сложностей, связанных с его реализацией.

Выделяются также и другие недостатки Федерального закона № 131-ФЭ, влияющие на эффективность его реализации. Параграф завершается выводом о влиянии проблем территориальной организации местного самоуправления на состояние не только всей муниципальной реформы, но и в целом реформы разграничения полномочий между уровнями публичной власти.

В третьем параграфе «Обеспечение гарантий прав граждан при определении территориальной организации местного самоуправления» исследуется правовое регулирование учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований, а также анализируется судебная практика и возникающие в данной сфере проблемы, формулируются предложения по их решению.

Проводится исследование различных форм учета мнения населения, выявляются их преимущества и недостатки применительно к решению

вопросов территориальной организации местного самоуправления. В частности, выражается сомнение в принципиальной возможности использования для учета мнения населения такой формы как местный референдум, поскольку последний применим только для решения вопросов местного значения, к каковым, будучи предметом полномочий органов государственной власти, определение границ муниципальных образований не относится. Также отмечается, что несмотря на внешне удачное разделение местного референдума и голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований как самостоятельной формы непосредственной демократии, усматривается необходимость в принятии самостоятельного правового акта, регулирующего голосование граждан по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований.

Кроме того, предлагается дополнить законодательство требованием о необходимости учета мнения населения при ненаделении населенного пункта с численностью населения менее 1000 человек статусом сельского поселения (муниципалитета), а также ряд других поправок, направленных на повышение гарантий учета мнения населения при определении границ и правового статуса муниципальных образований.

В заключении диссертации подведены итоги проведенного исследования, обобщены основные выводы и предложения по решению теоретических и практических проблем территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:

1. Шипов C.B. Право на осуществление местного самоуправления // Местное право. - 2001 .-№10-11,- 0,8 п.л.

2. Шипов C.B. Судебная защита прав местного самоуправления // Муниципальная власть. - 2003. - №3. - 0,4 п.л.

3. Шипов C.B. Проблемы классификации муниципальных образований // Муниципальное право. - 2003. - №4. - 0,5 п.л.

4. Шипов C.B. Территориальная организация местного самоуправления: зарубежный опыт и российские нововведения // Муниципальная власть. -2004. -№ 1.-0,3 пл.

5. Шипов C.B. О порядке установления границ и разграничения объектов муниципальной собственности между муниципальным образованием -районом и внутрирайонным муниципальным образованием // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления 2004. - М.: Норма, 2004.-0,1 пл.

6. Колпаков Н.В., Морщакова Т.Г., Шипов C.B., Якутова М.А. О проблемах, связанных с установлением отдельных вопросов местного значения // Вестник Центра правовой поддержки местного самоуправления 2005. - М.: ИС РАН, 2005. - 0,6 пл.

Отпечатано в типографии "АРБАТ"

Адрес: г. Москва, ул. Поварская, д. 8/1, стр. 2

Подписано в печать 02.11.2005 г.,

Тираж 100 экз. Заказ Ns 247

Тел.: 291-71-42/62

*21846

РНБ Русский фонд

2006-4 16980

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шипов, Савва Витальевич, кандидата юридических наук

Введение

1. Глава «Территориальная организация местного 15 самоуправления: проблемы теории»

1.1. Понятие территориальных основ местного самоуправления и 15 их место в системе основ местного самоуправления

1.2. Муниципальное образование как объективированная форма 30 территориальной организации местного самоуправления: понятие и типы

1.3. Исторический опыт реформирования территориальной 65 организации местного управления и самоуправления в России

2. Глава «Правовые основы территориальной организации 98 местного самоуправления и их реализация»

2.1. Правовое регулирование территориальной организации 98 местного самоуправления и административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации

2.2. Определение границ и наделение статусом муниципальных 121 образований

2.3. Обеспечение гарантий прав граждан при определении 147 территориальной организации местного самоуправления

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации"

• реформы стала унификация территориальной организации местного самоуправления, увеличение более чем вдвое количества муниципальных образований, разделение их на типы, определяющие различный статус муниципальных образований, а также детализация процедур участия населения в определении территориальной организации местного самоуправления. Анализ предпосылок принятия указанного Федерального закона и проблем его реализации необходим не только для идентификации проводимого реформирования в качестве процесса, результатом которого может стать решение обозначенных глобальных проблем, но и для

1 См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ //Российская газета. - 08.10.2003. определения предложений, позволяющих преодолеть сложности, возникающие в ходе реформы, а также для осуществления дальнейшего совершенствования территориальных основ местного самоуправления. Решение этих задач требует комплексного, научного подхода к изучению проблем систематизации и переработки соответствующего понятийного аппарата, типологизации муниципальных образований, определения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, практики реализации законодательства, а также к изучению имеющегося опыта реформирования территориальной организации местного управления и самоуправления.

- определить возможности влияния реформирования территориальной организации местного самоуправления на обеспечение целостного и эффективного решения задач местного самоуправления; выявить, проанализировать и усовершенствовать типологизацию муниципальных образований и разработать предложения по оптимизации отнесения муниципальных образований к тому или иному типу;

- проанализировать влияние реформы территориальной организации местного самоуправления на компетенционную основу местного самоуправления, в том числе на дифференциацию вопросов местного значения и на оптимизацию передачи муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, выработать предложения по этим вопросам; определить соотношение административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления, их влияние друг на друга и на комплексную реализацию государственной политики; проанализировать проблемы реализации правовых норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 1Э1-ФЗ от 06.10.2003 г., регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, выявить закономерности их возникновения, а также исследовать возможные способы их разрешения;

На защиту выносятся следующие новые и имеющие элементы новизны положения диссертационного исследования:

1. Все институты местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Территориальные основы местного самоуправления, во многом будучи обусловленными потребностью оптимального осуществления полномочий на определенной территории в зависимости от характера этих полномочий (компетенционные основы местного самоуправления), в свою очередь повлияли на дальнейшее развитие компетенционных основ, а также правовых, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления.

4. По результатам исследования типов муниципальных образований были выявлены конкретные критерии экономического и инфраструктурного характера, которые могли бы стать основанием для практики определения типов конкретных муниципальных образований и, соответственно, круга решаемых ими вопросов местного значения. Такими критериями являются: отнесение центрального населенного пункта к населенным пунктам того или иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень финансовой достаточности; обладание необходимой для решения вопросов местного значения (но не осуществления отдельных государственных полномочий) инфраструктурой.

5. Предложенный в законодательстве вариант дифференциации вопросов местного значения по типам муниципальных образований является неоптимальным. Предлагается дифференцировать вопросы местного значения двух разных типов муниципальных образований - городских и сельских поселений как обладающих принципиально разной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего в части сельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением и районом.

6. В работе предложены решения, позволяющие субъектам Российской Федерации оптимизировать процесс определения территорий муниципальных образований, с точки зрения требований к предельному размеру территорий муниципальных образований каждого из типов и гарантировать их соответствие задачам реформирования местного самоуправления. Сформулированы предложения по конкретизации правил определения территорий муниципальных районов, городских округов и поселений. Указанные предложения состоят, в частности, в уточнении понятий пешеходная и транспортная доступность. Кроме того, предлагается установить в замен существующих четкие численные критерии допустимости включения в состав территорий городских поселений иных территорий, помимо тех, которые входят в городскую черту, путем закрепления фиксированного расстояния от городской черты, на которое от нее может максимально отступать граница поселения, в зависимости от численности населения городских населенных пунктов.

В диссертационном исследовании сформулированы предложения о закреплении в законодательстве права населения на инициирование голосования по вопросу проведения преобразования муниципального района, а также по вопросам изменения границ муниципального района и поселения, не влекущего отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям иных муниципальных районов или поселений.

9. В законодательстве отсутствует механизм разрешения противоречия между позицией населения, выраженной на голосовании, и необходимостью следования требованиям к территориальной организации местного самоуправления, закрепленным законом. Эта проблема может быть решена посредством указания в законе, что в случае противоречия решений о территориальной организации местного самоуправления, в том числе принятых с использованием институтов непосредственной демократии, требованиям федерального законодательства, соответствующая территориальная организация местного самоуправления изменяется без повторного осуществления волеизъявления граждан по данному вопросу, а также посредством установления запрета изменения границ населенных пунктов (в том числе включения одного населенного пункта в состав другого населенного пункта) без учета мнения населения в соответствии с требованиями статей 12, 13 Федерального закона № 1Э1-ФЗ, если в силу требований указанного закона такое изменение границ населенных пунктов должно повлечь обязательное изменение границ или преобразование муниципальных образований.

Практическая значимость исследования определяется потребностями правовой науки и российского законодательства в детальной разработке проблем территориальной организации местного самоуправления. Проведенный в диссертационном исследовании анализ может представлять как теоретический, так и практический интерес. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе, при изучении истории государства и права, муниципального права Российской Федерации.

Предложения по совершенствованию российского законодательства о местном самоуправлении могут быть применены при разработке изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Ставропольского края» № 73-К3 от 17.08.2004 г. Ряд положений диссертационного исследования изложен в опубликованных научных статьях.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шипов, Савва Витальевич, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Значение территориальных основ местного самоуправления сложно переоценить, поскольку они являются одним из важнейших компонентов в системе основ местного самоуправления. Анализ взаимосвязи территориальных основ с компетенционными, правовыми, организационными и финансово-экономическими основами местного самоуправления, позволяет говорить об их базовом характере, а примеры, подтверждающие этот тезис, существуют как в истории государства и права, так и в современном правовом регулировании.

Ключевой составляющей территориальных основ местного самоуправления является его территориальная организация. Территориальные основы это правила, в соответствии с которыми осуществляется территориальная организация, а территориальная организация, в свою очередь, это сложившаяся система муниципальных образований и существующих между ними взаимосвязей.

Территориальные основы местного самоуправления, в силу важности своего значения, должны не только учитываться при правовом регулировании организации и функционирования местного самоуправления, но и в чем-то определять концепцию его реформирования.

Для российского местного самоуправления значение понятия «муниципальное образование» очень велико, так как оно, являясь объективированной формой территориальной организации местного самоуправления, играет ключевую роль при ее регламентации. Анализ эволюции понятий, характеризующих формы территориальной организации местного самоуправления, позволяет выявить последовательно проявляющиеся тенденции. Они выражаются, во-первых, в усилении «территориальной составляющей» и сокращении «социальной», «общественной» значимости этих понятий, а, во-вторых, связаны с увеличивающейся дифференциацией территориальных единиц, в пределах которых функционируют самостоятельные органы публичной власти. К указанным выводам позволяет прийти анализ таких понятий как «территориальный коллектив», «местное сообщество», «муниципальное образование», «поселение», «городской округ», «муниципальный район». Можно сделать вывод о том, что понятие «муниципальное образование» перестает использоваться для определения формы территориальной организации местного самоуправления, так как большее распространение получают новые, более узкие, но и более конкретизированные с точки зрения практического применения понятия. Фактически в настоящее время происходит трансформация понятия «муниципальное образование» в видовую категорию.

С учетом таких процессов, все больший интерес представляет типологизация муниципальных образований, которая дает возможность выделить характерные черты различных типов муниципальных образований, их взаимосвязь между собой и определить место, занимаемое ими в системе иных территориальных единиц. На основе проведенного анализа выделяется 5 типов муниципальных образований, за каждым из которых должен быть закреплен специфический перечень вопросов местного значения: сельские поселения, городские поселения, городские округа, муниципальные районы, внутригородские территории.

Исследование, проведенное в области типологизации муниципальных образований, позволяет выявить принципиальные различия в их «стартовых условиях», учесть особенности социокультурной и хозяйственной, в том числе ресурсной, базы местного самоуправления, и, на этой основе, прогнозировать последствия наделения их определенной компетенцией и закрепления за ними доходных источников.

Важную роль, с точки зрения поиска решения существующих проблем территориальной организации местного самоуправления, играет исследование исторического опыта реформирования организации публичной власти на местах.

Анализируя территориальную организацию местного самоуправления в России, можно сделать вывод о циклическом характере ее развития с эволюционной динамикой. Выделяется 4 таких цикла или этапа. Началом первого этапа послужили реформы Ивана Грозного, связанные с введением земств, а концом - реформы Петра I, направленные на усиление административной власти. Второй этап начался во время царствования Екатерины II, когда были вновь восстановлены волости, а в городах созданы органы самоуправлении, и завершился реакционной политикой Николая I. Начало третьего этапа связано с именем Александра II, которым была проведена земская реформа, введено всесословное земское самоуправление, осуществлена реформа волостей и сельских обществ, создано городское самоуправление, а завершение - с контрреформами Александра III, во время которых произошло ужесточение контроля со стороны государства и, как результат, кризис земства, вырождение волости. Начало заключительного, четвертого этапа приходится на предреволюционный период 1905-1917 гг. -время широких демократических преобразований, в том числе и в области местного самоуправления: была принята декларация о реформе местного самоуправления, введено местное самоуправление в самой мелкой территориальной единице - волости, принято положение о поселковом управлении. Однако реформе не суждено было осуществиться и завершение этого этапа ознаменовала революция и последующая централизация власти. В Советский период было заложено новое административно-территориальное устройство, которое в последующем стало основой для территориальной организации местного самоуправления.

Следует отметить, что ряд подходов к определению территориальной организации местного управления и самоуправления, которые использовались в исследованные исторические периоды, могут быть применены в современном правовом регулировании. К ним относятся:

•использование комплексного подхода при оценке критериев, являющихся основанием для отнесения той или иной территориальной единицы к соответствующему виду;

•применение принципа формирования территориальных единиц в зависимости от определенной удаленности городов и населенных пунктов от административных центров или их местонахождения по отношению к имеющимся путям сообщения;

•допущение исключений из общих правил территориальной организации власти на местах для населенных пунктов, имеющих специфическое географическое положение, расположенных на территориях с низкой плотностью населения, имеющих реальные перспективы развития;

• учет при осуществлении территориального деления местных и национальных обычаев.

Исследование исторического опыта также позволяет определить соотношение правовой природы институтов территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства.

На основе анализа такого соотношения как в исторической ретроспективе, так и в современных условиях, можно сделать вывод о том, что правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления, последовательно отделяясь от правового регулирования вопросов административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, на нынешнем этапе своего развития поставило вопрос о необходимости корректировки целей определения такого устройства.

В то же время, административно-территориальное устройство остается институтом, оказывающим существенное влияние на территориальную организацию местного самоуправления, что не всегда соответствует целям, преследуемым законодателем. Это, в частности, связано с решением вопросов о наделении муниципальных образований тем или иным правовым статусом.

Помимо совершенствования правового регулирования административно-территориального устройства, важным фактором наделения муниципальных образований адекватным правовым статусом является закрепленный в законодательстве механизм принятия соответствующих решений. Такой механизм должен иметь комплексный характер и предусматривать сбалансированное применение как формального, так и избирательного подходов к отнесению муниципальных образований к тому или иному типу. Реализация предложения о наделении полномочиями по определению правового статуса муниципальных образований уполномоченного на то Правительством Российской Федерации исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, могло бы повысит степень «конструктивности» соответствующих решений. Этому могло бы способствовать также и отнесение в силу закона всех муниципальных образований - столиц субъектов Российской Федерации к категории городских округов, а также определение четкого перечня инфраструктуры, наличие которой является необходимым для наделения муниципального образования статусом городского округа.

Одной из важных, но нерешенных проблем является проблема ограничения территорий городских поселений таким образом, чтобы городские округа, с одной стороны, не превращались в «муниципальные районы», а с другой стороны, имели достаточную территорию для своего развития. Возможно, одним из вариантов разрешения создавшейся ситуации, могло бы стать включение в состав городских поселений территорий, входящих в городскую черту соответствующих городов или поселков (такая черта установлена практически во всех городских населенных пунктах), а также всех территорий, находящихся не далее фиксированного расстояния от городской черты, причем такое расстояние должно устанавливаться в зависимости от численности населения городских населенных пунктов.

Важно отметить также и проблемы, связанные с обеспечением гарантий права граждан при определении территориальной организации местного самоуправления. Правовое регулирование учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований не в полной мере отвечает конституционным положениям и позициям, высказанным по соответствующим вопросам Конституционным судом Российской Федерации, в связи с чем должно быть усовершенствовано путем расширения гарантий прав граждан.

Следует отметить, что процедуры реформирования территориальной организации местного самоуправления должны предусматривать механизм разрешения противоречия между позицией населения, выраженной на голосовании, и созданной через изменение административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации необходимостью следования требованиям к территориальной организации местного самоуправления, закрепленным законодательством. Определение таких механизмов является одной из приоритетных задач совершенствования правового регулирования территориальной организации местного самоуправления.

В заключение еще раз хотелось бы отметить сложность и важность темы определения территориальной организации местного самоуправления. Проблемы, возникающие в этой сфере, требуют к себе особого внимания, поскольку существенно влияют на эффективность функционирования всего института местного самоуправления в целом. В настоящий момент еще есть возможность решить указанные проблемы, поскольку реформа местного самоуправления не завершена, однако дальнейшая ее реализация осложнит их решение.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации»

1. Федеральный закон от 28.12.2004 № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета.-30.12.2004.

2. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 08.10.2003.

3. Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.07.1991.- № 29.-Ст. 1010.

4. Указ Президента Российской Федерации от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Российские вести. 29.10.1993.

5. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.11.2000 № 15-П по делу о проверке конституционности Устава Курской области от 02.10.2001 № 67-ЗКО // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.-2001.- № 1.

6. Закон Республики Башкортостан от 20.12.1994 № ВС-26/3 «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан.-1995.-№3(33).-Ст. 87.

7. Закон Белгородской области от 05.05.1995 № 14 «О местном самоуправлении в Белгородской области» // Белгородская правда.-20.05.1995.

8. Закон Белгородской области от 18.02.1997 № 105 «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области» // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996.- № 19.

9. Закон Волгоградской области от 20.02.1995 №21-ОД «Об организации местного самоуправления в Волгоградской области» // Волгоградская правда.- 02.03.1995.

10. Закон Вологодской области «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Вологодской области» от 04.06.1999 г № 371-03 // Красный Север. 29.07.199.

11. Закон Вологодской области «О местном самоуправлении в Вологодской области» от 05.09.94 г. № 2-03 // "Красный Север". -13.09.1994.

12. Закон Воронежской области от 28.12.1994 № 8-3 «О местном самоуправлении в Воронежской области» // Коммуна. 06.01.1995.

13. Закон Воронежской области от 27.10.1999 № 119-П-ОЗ «О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований» // Коммуна. 16.11.1999.

14. Устав Иркутской области от 10.02.1995 № 34 // Восточно-Сибирская правда- 14.02.1995.

15. Закон Иркутской области от 07.12.1998 № 55-03 "О внесении изменений и дополнений в Устав Иркутской области" // ВосточноСибирская правда 23.12.1998.

16. Закон Калининградской области от 21.12.2004 № 477 «О наделении муниципального образования "Балтийский городской округ" статусом муниципального района.» // Российская газета (г. Калининград) 30.12.2004.

17. Закон Кемеровской области от 06.11.1997 № 31-ОЗ «О местном самоуправлении в Кемеровской области» // Кузбасс 24.10.1997.

18. Закон Кировской области от 31.10.2000 № 219-03 «О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований Кировской области, установления и изменения их границ и наименований» //Вятский край. -11.11.2000.

19. Конституция Республики Коми от 17.02.1994 // Красное знамя. -10.03.1994.

20. Закон Московской области от 13.06.1996 №27/96-03 "О местном самоуправлении в Московской области" // Подмосковные известия. -11.07.1996.

21. Закон Московской области от 31.07.1997 № 43/97-03 « О порядке образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований» // Подмосковные известия. -14.08.1997.

22. Закон Республики Мордовия от 09.09.1994 № 1439-Х11 «О местном самоуправлении в Республике Мордовия» // Ведомости ВС РМ.-1995.-№9-10.- Ст. 181.

23. Закон Свердловской области от 13.04.1995 № 12-03 «О местном самоуправлении в Свердловской области» // Областная газета.-21.04.1995.

24. Закон Республики Татарстан от 30.11.1994 № 2250-Х11 «О местном самоуправлении» // Известия Татарстана.- 13.12.1994.

25. Закон Республики Тува от 07.03.2002 № 1331 «О порядке образования, объединения, преобразования, упразднения муниципальных образований, изменения их границ и наименований» // Тувинская правда.- 23.03.2002.

26. Закон Удмуртской республики «О местном самоуправлении в Удмуртской республике» от 27.01.1994 № 574-Х11 // Известия Удмуртской Республики.- 05.02.1994.

27. Закон Челябинской области от 08.12.1997 № 32-30 «О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований Челябинской области, установления и изменения их границ и наименований» // Южноуральская панорама.- 1997.

28. Закон Ярославской области от 26.07.1994 № 2-3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Ярославской области»// Северный край,- 19.08.1994.

29. Постановление Губернатора Московской области от 27.08.2004 № 180-ПГ «Об объединении некоторых населенных пунктов Балашихинского района Московской области и города Балашиха Московской области» // Ежедневные Новости. Подмосковье.-08.09.2004.

30. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 № 73-Ф3// Российская газета 14.05.1998.

31. Закон СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. - № 16.- Ст. 267.

32. Закон СССР от 11.02.1957 «Об отнесении к ведению союзных республик разрешения вопросов областного, краевого административно-территориального устройства» // Ведомости Верховного Совета СССР.- 1957.- № 4.- Ст. 80

33. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 «О порядке решения вопросов административно территориального устройства РСФСР» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. -1982. - № 34. - Ст. 1271.

34. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 12.09.1957 «О порядке отнесения населённых пунктов к категории городов рабочих и курортных посёлков» // Ведомости Верховного Совета РСФСР.- 1957.- № 1.- Ст. 3.

35. Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 16.07.1958 "О внесении изменений в существующий порядок переименования сельсоветов в РСФСР" // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1958. - №8. - Ст.398.

36. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 06.07.1927 "О курортных посёлках" // Собрание Узаконений РСФСР.- 1927.- № 56.- Ст. 384.

37. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 27.09.1926 "О рабочих посёлках" // Собрание Узаконений РСФСР.- 1926.- № 65.- Ст. 509.

38. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 15.09.1924 «Общее положение о городских и сельских поселениях и посёлках» // Собрание Узаконений РСФСР.- 1924.- № 73.- Ст. 726.

39. Положение о поселковом управлении от 15.07.1917 // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861-1917 гг.) М.: МОНФ, 1998.

40. Временное положение о волостном земском управлении от 21.05.1917 // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов (1861-1917 гг.) М.: МОНФ, 1998.

41. Положение о земских учреждениях от 12.06.1890 // Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: сборник документов (1861-1917 гг.).- М.: МОНФ, 1998.

42. Положение о земских учреждениях от 01.01.1864 // ПСЗРИ -Т. XXXIX.-№40457.

43. Положение о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях от 19.02.1861 // ПСЗРИ. -Т. XXXVI. № 36660.

44. Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости от 19.02.1861 // ПСЗРИ. Т. XXXVI. - № 36657

45. Проект Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен Президентом Российской Федерации)// Текущий архив Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации. 1995.

46. Проект Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (внесен депутатами Муравьевым И.В., Саетгалиевым З.И., Олейник Л.В. и др) // Российская газета. 14.01.1995.

47. Проект положения о волостном земском управлении // Русский конституционализм в период думской монархии. Сборник документов. -М.: Гардарики, 2001.

48. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1994.

49. Авакьян С.А. Территориальное сообщество: проблемы правового статуса // Местное самоуправление: проблемы и решения: Материалы международного симпозиума, Москва, 1995. М.: ИНИОН, 1996.

50. Автономов A.C. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник. М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2005.

51. Автономов А. С., Захаров А. А. Основы местного самоуправления и муниципального управления. М., 1999.

52. Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления: Очерки. М., 2002.

53. Административно-территориальное устройство России. История и современность. -М.: OJIMA-ПРЕСС, 2003.

54. Александров И.Г. Экономическое районирование России. М.: Госплан, 1921.

55. Алексеев С.С. Право: азбука теория - философия: опыт комплексного исследования. -М.: Статут, 1999.

56. Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 1998.

57. Атаманчук Г.В. Управление фактор развития: размышления об управленческой деятельности. - М.: 2002.

58. Атаманчук Г.В. Власть и управление в предмете административного права. Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М.: 2003

59. Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействие. М., 2000.

60. Бабун Р.В. Реформа территориальной организации местного самоуправления : не навреди. // Муниципальная власть . 2003. -№ 1.

61. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран). М., 2001.

62. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. -№11.

63. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.

64. Беляев И.Д. История русского законодательства: Учебник для студентов вузов. МВД России. СПб.: Лань, 1999.

65. Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. - № 4.

66. Бойцов В. Я. Система субъектов советского государственного права. -Уфа., 1972.

67. Большой Юридический словарь / Под ред. Сухарева А .Я., Крутских В.Е.-М., 2004.

68. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: Учебное пособие. М.: Городец, 2004.

69. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону: 1998.

70. Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении (на примере г.Ростова-на-Дону). Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовск. ун-та, 1996.

71. Бочкарева Т.В., Калуцков В.Н. Типы муниципальных образований в Российской Федерации// Полития. 1998-1999.- №4 (10).

72. Бурмистров A.C. Местное сообщество как субъект самоуправления //Правоведение. 2000. - № 5.

73. Бюллетень Госкомстата России «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 апреля 2002 года». -М., 2002.

74. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ. М. ¡Юриспруденция, 2004.

75. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918.

76. Ветров Г.Ю., Визгалов Д.В., Шанин A.A., Шевырова Н.И. Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований.-2-e изд. М.: Фонд "Институт экономики города", 2002.

77. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. -Ростов на Дону.: Феникс, 1995.

78. Гильченко. JI. Местное самоуправление: долгое возвращение. М.: МОНФ, 1998.

79. Градовский А.Д. Система местного управления на Западе Европы и в России. Россия. СПб., 1878.

80. Грушевский М.С. Иллюстрированная история Украины с 387 рисунками М.: Сварог и К. Чистые родники, 2001.

81. Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Новосибирск., 1997.

82. Данилевский И.Н. Древняя Русь глазами современников и потомков.- М.: Аспект-Пресс, 1998.

83. Даркевич В.П. Древнерусские поселения // Древняя Русь: Город, замок, село. М., 1985.

84. Даркевич В.П. Происхождение и развитие городов древнней Руси // Вопросы истории.- 1994. № 10.

85. Дементьев А. Установление территорий и преобразование муниципальных образований // Муниципальное право. 2004. - № 1.

86. Дружинин Н.М. Избранные труды. Революционное движение в России XIX в. М., 1985.

87. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917.

88. Еремян В.В. Муниципальная история России. М.: Академический проект, 2003.

89. Замотаев А. Какой быть районной власти // Российская Федерация.-1996.-№3.

90. Замотаев A.A. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999.

91. Захарова Н.И. Городское самоуправление в системе местного самоуправления в России: становление и развитие: Автореферат дисс. канд. юрид. наук. М., 1999.

92. Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР.- М.: Госюриздат, 1960.

93. Иванов С.Н. Югов A.A. Территориальные коллективы в системе социалистического самоуправления советского народа//ХХУП съезд КПСС и повышение эффективности конституционного регулирования. Свердловск, 1988.

94. Каганский B.JI. Территориальная организация хозяйства и населения. М.: Известия РАН, 1993.

95. Калинин С.П. Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации. Монография. -Омск. :Омскбланкиздат, 2001.

96. Капировский А. Приход в России в XII-XX веке (по работам А.А.Папкова)// Православная община. 1995. - № 27

97. Кизеветтер A.A. Посадская община в России XVIII столетия. М., 1903.

98. Кислицкая H.A. Оптимизация территориальной организации местного самоуправления в России // Экономика и управление в России на рубеже веков: Сборник статей. Ростов н/Д., 2004. -Вып.2.

99. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. М., Юрист, 2004.

100. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / Под ред. Страшуна Б.А. М.: БЕК, 1996. - Т.2.

101. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Часть особенная. -СПб., 1913.-Т2.

102. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.

103. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2000

104. Лапин В. А. Природа муниципальной власти и местного самоуправления в России// Личность. Культура. Общество. Вып. 1 .-Т.2.

105. Лапин В.А., Любовный В .Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М.: Дело, 2005.

106. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.,1993.

107. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998.

108. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. -М.: Юридическая литература, 1998.

109. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия. Социально-экономическая ситуация, право, статистика.- М., 2001.

110. Лексин И.В. Административно-территориальное устройство и система муниципальных образований: региональные особенности реформы местного самоуправления // Местное право. 2001. - № 8

111. Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. М.: Фонд «Либеральная миссия», Фонд «Институт экономики города», 2003.

112. Маркварт Э. Территориальная организация местного самоуправления, или о типах и уровнях // Актуальные вопросы территориальной организации местного самоуправления. М., 2002.

113. Маяк И.Л. Проблема генезиса римского полиса // Дрневние цивилизации. Древний Рим. ВДИ 1937-1997. -М.: Ладомир, 1997.

114. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт: сборник документов (1861-1917 гг.).- М.: МОНФ, 1998.

115. Медведев A.M. Конституционно-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации: Автореферат дисс. канд. юрид. наук. М., 2001.

116. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998.

117. Мирошниченко Е. Местное самоуправление в России: теория и практика // Государство и право. 1993. - № 6.

118. Михайлов В.И. Проблемы правового регулирования территориальной основы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: Автореферат дисс. канд. юрид. наук. М., 2000.

119. Михайлов В.И. Проблемы территориальной организации местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. - № 2.

120. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для ВУЗов / Под ред. Н.С.Бондаря. М., 2002.

121. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1997.

122. Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования): Автореферат дис. докт. юрид. наук. М., 2000.

123. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

124. Овчинников И.И. Правовые основы местного самоуправления // Российская юстиция. 1995. - № 12.

125. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.,1913.

126. Пестель П.И. Русская правда // Восстание декабристов. Документы. -М„ 1958. Т. 7.

127. Пивоваров Н.Д. Доклад на сессии Верховного Совета СССР 18 октября 1989 г. // Известия. 23.11.1989. - № 1.

128. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. -М., 1995.

129. Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России: Автореферат дис. докт. юрид. наук. М., 2001.

130. Постовой Н.В. Территориальная основа местного самоуправления // Местное право. 2001. - № 8.

131. Рагулин Д. Территориальные основы местного самоуправления в зарубежных странах СНГ и Балтии // Право и жизнь. 1998. - № 14.

132. Ревенко JI.A. Территориальные основы местного самоуправления // Научные труды Московской академии экономики и права. М., 2001.

133. Ревенко Jl.А. Федерализм и территориальная основа местного самоуправления // Юбилейные научные труды Московской академии экономики и права. М., 2003.

134. Ревенко JI.A. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": от концепции до реализации // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. - № 3.

135. Реформы местного самоуправления в странах западной Европы. -М., 1993.

136. Русский конституционализм в период думской монархии. Сборник документов. -М.: Гардарики, 2001.

137. Русский конституционализм: от самодержавия к конституционно-парламентской монархии. Сборник документов. М.: Гардарики, 2001.

138. Савранская O.JI. Отдельные вопросы определения объема полномочий муниципальных образований // Местное самоуправление: проблемы и пути их решения. СПб., 2000

139. Саломаткин A.A. Местное самоуправление в сельских поселениях России (вопросы теории и практики): Автореферат дисс. канд. юрид. наук. Челябинск, 1999.

140. Саломаткин A.C. Территориальные основы местного самоуправления. Челябинск, 1996.

141. Семенова М.С. Правовая реформа территориальной организации и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе: Автореферат дисс. канд. юрид. наук. М., 2004.

142. Сергеев A.A. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика // Конституционные изаконодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004.

143. Сергеев A.A., Рудаков С.Н. Местное самоуправление: территориальный аспект // Местное право. 2000. - № 7.

144. Сивицкий В.А. О проектах федеральных законов об организации публичной власти в Российской Федерации // Журнал российского права. -2002. -№ 12.

145. Сивицкий В.А. Проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов муниципальных образований // Нормотворчество муниципальных образований России. Нижний Новгород, 2002.

146. Столыпин П.А. Первое выступление во II Государственной думе в качестве председателя Совета министров 6 марта 1907 г. // Русский конституционализм: от самодержавия к конституционно-парламентской монархии. Сборник документов. М.: Гардарики, 2001.

147. Страховский И.М. Крестьянское сословное самоуправление // Мелкая земская единица. Сборник статей. СПб., 1903.

148. Страшун Б. А. Социализм и демократия. М., 1976.

149. Страшун Б.А. Территориальный коллектив в политической системе социализма // Проблемы государства и права. Вып. 9 М., 1974.

150. Томилов A.B. Правовое регулирование городского местного самоуправления в Российской Федерации: Автореферат дисс. канд. юрид. наук. М., 2004.

151. Фадеев В.И. Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации: Научно-аналитический обзор. М.: ИНИОНРАН, 1994.

152. Фадеев В.И. Реформа местного самоуправления: объективная необходимость или очередная перестройка местной власти? // Местное самоуправление в России: сборник статей / Под ред. В.Б.Зотова. М., 2003.

153. Формирование местного самоуправления в Российской Федерации на 1 апреля 2002 года. М., 2002.

154. Черкасов А.И. Местное самоуправление и децентрализация власти: опыт развивающихся стран // Государство и право. 1992. - № 5.

155. Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М., 1998.

156. Чиркин В.Е Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. -М., 1998.

157. Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. М., Юрист, 2004.

158. Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления // Российский юридический журнал. 1995. - № 3.

159. Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского Государства (Конституционные основы). М.: Издательство «Наука», 1983.

160. Шильдер Н.К. Импертаор Александр Первый, его жизнь и царствование. СПб., 1897. - Т.З.

161. Широков А.Н. Типология муниципальных образований // Местное самоуправление: проблемы и пути их решения. С.Пб., 2000.

162. Широков А.Н. Территориальные и организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004.

163. Шмурло Е.Ф. Курс русской истории/Под. ред. Сальникова В.П.-СПб.: Алетейя, 2000.

Автор: Шипов, Савва Витальевич
Город: Москва
Год: 2005
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Шипов, Савва Витальевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шипов, Савва Витальевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Шипов, Савва Витальевич, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Шипов, Савва Витальевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Теоретико-правовые основы территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации»