АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации: правовые основы организации и деятельности»
На правах рукописи
ХОЛОДНАЯ Елена Викторовна
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
12.00.02- конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Саратов - 2003
Диссертация выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная
академия права»
Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент
Улиско Александр Николаевич
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, доцент Колесников Евгений Викторович кандидат юридических наук, доцент Мшьшии Юрий Николаевич
Ведущая организация— Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Защита состоится 21 октября 2003 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д-212.239.02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» по адресу:
410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, 104, ауд. 102.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права».
Автореферат разослан « » 2003 года
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
И.Н. Сенякш
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Конституционное право граждан на объединение реализуется посредством учреждения негосударственных организаций в различных организационно-правовых формах.
В современных условиях негосударственные организации, а среди них и органы территориального общественного самоуправления, прочно заняли свое место среди иных субъектов права.'
Разнообразию организационно-правовых форм негосударственных организаций способствовало обновление российской правовой системы.
С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были созданы правовые предпосылки для появления таких специфических негосударственных организаций, как органы территориального общественного самоуправления. При этом органы территориального общественного самоуправления выступают в качестве важнейшего звена системы местного самоуправления, формой осуществления непосредственной демократии.
Результатом реформирования российского общества и государства в течение последнего десятилетия стало развитие во многом новых для нашей политической реальности правовых явлений, среди которых можно выделить и местное самоуправление. В связи с этим проблема реализации институтов местного самоуправления приобретает не только научно-теоретический интерес, но, прежде всего, практическое значение с точки зрения развития, совершенствования правового регулирования, решения вопросов реформирования институтов местной власти, создания эффективных условий их осуществления.
Специфика органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций проявляется в двойственной природе территориального общественного самоуправления как правового института местного самоуправления, сочетающей в себе элементы муниципального
(публичного) управления и общественного (гражданского) самоуправления граждан.
Поэтому деятельность органов территориального общественного самоуправления регулируется целым комплексом юридических норм различных отраслей права: конституционного, административного, муниципального, финансового, гражданского и других.
Однако на сегодняшний день отсутствие специального закона о территориальном общественном самоуправлении, неясность формулировок и пробелы в федеральном законодательстве привели к тому, что законодательство субъектов Российской Федерации об организации территориального общественного самоуправления отличается значительным разнообразием и, в тоже время, противоречивостью исходным положениям Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Еще большими недостатками' характеризуется нормотворческая практика органов местного самоуправления.
Это связано с тем, что в разных регионах России правовая природа территориального общественного самоуправления и основное назначение данного правового института - непосредственное самоуправление населения на территории части муниципального образования, понимается полярно: от включения в систему исполнительных органов муниципального образования и непосредственного подчинения главе муниципального образования до причисления органов территориального общественного самоуправления к общественным объединениям.
Указанные противоречия также связаны с отсутствием теоретических положений, раскрывающих особенность органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций.
Отсюда следует необходимость рассмотрения проблемы взаимоотношения органов территориального общественного самоуправления с исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, что имеет особую значимость для
выявления специфики органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций.
В этой связи анализ правовой сущности территориального общественного самоуправления, разработка ряда теоретических положений по проблемам организации его органов, осмысление и систематизация их правового статуса, а также предложения и выводы по совершенствованию законодательства о территориальном общественном самоуправлении и путях устранения выявленных нарушений имеют особую практическую значимость и актуальность.
Степень разработанности проблемы исследования. Общественным организациям как субъектам права, в том числе и органам территориального общественного самоуправления, были посвящены работы многих ученых, например, A.B. Мицкевича, Ю.М. Козлова, A.M. Щиглика, Ц.А. Ямпольской и других.
Однако вопросам организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления на сегодняшний день в юридической литературе уделяется недостаточно внимания. Предпринимаемые в этом направлении шаги современных ученых В.Г. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, H.A. Емельянова, B.C. Кашо, М.А. Краснова, J1.A. Лукашова, O.E. Кутафина, В.Г. Прохорова, В.И. Фадеева, Е.С. Шугриной и других по изучению тех или иных аспектов правового регулирования организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления являются явно недостаточными. Анализу подвергались лишь отдельные вопросы изучаемой проблемы, комплексное же рассмотрение организационно-правового статуса органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций не предпринималось.
Цели и задачи исследования. Главной целью настоящей работы является комплексное изучение теоретических и практических вопросов организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций.
Данная цель определила постановку следующих конкретных задач:
- исследование правовой природы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления;
разработка понятия органа территориального общественного самоуправления, выявление и анализ его основных признаков; характеристика органов территориального общественного самоуправления как вида негосударственных организаций; исследование сущности организационно-правового статуса органов территориального общественного самоуправления; классификация органов территориального общественного самоуправления по отдельным основаниям;
- характеристика отдельных элементов структуры организационно-правового статуса органов территориального общественного самоуправления;
- обобщение материалов исследования и разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию действующих нормативных актов, регулирующих порядок функционирования органов территориального общественного самоуправления, а также предложений по новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части регламентации правового статуса органов территориального общественного самоуправления.
Объектом исследования являются органы территориального общественного самоуправления как вид негосударственных организаций.
Предметом исследования общественные отношения, связанные с правовым регулированием порядка создания, деятельности и ликвидации органов территориального общественного самоуправления.
Теоретико-методологическая и нормативная база исследования. Положения и выводы диссертации основываются на изучении норм Конституции Российской Федерации 1993 года, Федеральных законов от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях», от 19 мая 1995 года «Об общественных
объединениях», от 8 августа 2001 года «О государственной регистрации юридических лиц», Гражданского кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов, специальных нормативных актов более двадцати субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, подзаконных нормативных актов, в части регламентации деятельности органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций. Правотворчество и правоприменение специального законодательства о территориальном общественном самоуправлении в субъектах Российской Федерации позволило комплексно исследовать организационно-правовой статус органов территориального общественного самоуправления с учетом сложившейся в регионах практики.
Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, наряду с которым были использованы специальные научные методы познания - анализа, синтеза, исторический, сравнительного правоведения, формально-логический, систематический.
Содержание и результаты исследования базируются на трудах советских и российских ученых-юристов, посвященных различным аспектам рассматриваемой проблемы, а также публикациях в периодической печати, освещавших вопросы организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления.
Общетеоретической основой исследования послужили работы ученых различных направлений юридической науки: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, Т.М. Бялкиной, И.В. Выдрина, Т.Д. Зражевской, В.Т. Кабышева, С.Ф. Кечекьяна, Е.В. Колесникова, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, A.B. Малько, Н.И. Матузова, Л.А. Нудненко, Г.И. Петрова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, В.А. Юсупова, А.Ю. Якимова и других.
В качестве фундаментальных работ по исследуемой теме необходимо назвать труды Ц.А. Ямпольской «Общественные организации в СССР» (М.,
1972 г.) и А.И. Лукьянова, Б.М. Лазарева «Советское государство и общественные организации» (М., 1961 г.).
Проблемы «общественных союзов и обществ» освещались в трудах известных русских ученых конца XIX начала XX веков: В.Ф. Дерюжинского, А.И. Елистратова.
Содержание и результаты научного исследования базируются также на анализе теоретического материала ученых, внесших существенный вклад в разработку правового статуса негосударственных организаций: Д.Н. Бахраха, С.Н. Бочаровой, С.Н. Братуся, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, А.И. Лукьянова, В.М. Манохина, О.О. Миронова, A.B. Мицкевича, В.Р. Назаряна, В.И. Новоселова, Д.В. Шутько, Т.В. Юрьевой и других.
Научная новизна исследования обусловлена самой постановкой проблемы и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых попыток комплексного исследования вопросов, связанных с функционированием органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций. Учитывая сложность и многогранность проблем по организационно-правовому статусу органов территориального общественного самоуправления, автор не стремился к постановке и рассмотрению всех вопросов по избранной тематике. Диссертация посвящена исследованию наиболее важных и актуальных проблем, имеющих большое теоретическое и практическое значение.
На защиту выносятся следующие теоретические положения и выводы:
1. Территориальное общественное самоуправление рассматривается как форма муниципального (публичного) управления и как форма общественного (гражданского) управления.
Территориальное общественное самоуправление как разновидность муниципального (публичного) управления представляет собой систему организационных отношений по поводу управления части территории муниципального образования.
Территориальное общественное самоуправление как разновидность общественного (гражданского) управления выступает в качестве объекта правового регулирования в случае:
а) признания органами государственной власти правового статуса конкретного органа территориального общественного самоуправления;
б) в предоставлении государством правовых гарантий деятельности органов территориального общественного самоуправления;
в) в осуществлении органами государственной власти контроля, надзора и контрольно-надзорной деятельности за законностью функционирования органов территориального общественного самоуправления.
Оно реализуется посредством организации органов территориального общественного самоуправления, деятельность которых выступает объектом правового регулирования.
2. Орган территориального общественного самоуправления - это добровольная, некоммерческая, самоуправляемая организация, созданная гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования для реализации собственных инициатив в вопросах местного значения и наделяемая муниципально-правовыми полномочиями по управлению части территории муниципального образования в случаях, предусмотренных законом.
3. Органы территориального общественного самоуправления могут быть классифицированы по следующим основаниям:
1) в зависимости от организационно-правовой формы;
2) по территориальной сфере деятельности;
3) по наличию (отсутствию) государственной регистрации;
4) по принципам организации;
5) по наличию (отсутствию) управленческих (муниципально-правовых) полномочий.
4. Организационно-правовой статус органа территориального общественного самоуправления это закрепленная правовыми нормами
совокупность полномочий, осуществляемых в сфере местного самоуправления.
5. Выявляется, что структуру организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления как юридической конструкции составляют:
1) целевой блок;
2) структурно-организационный блок;
3) компетенционный блок;
4) блок правовых гарантий деятельности органа территориального общественного самоуправления.
6. Исследование норм конституционного, административного и муниципального права, регулирующих порядок создания органов территориального общественного самоуправления, и теоретических разработок позволяет сделать вывод о том, что в Российской Федерации существует два способа образования органов территориального общественного самоуправления: явочный и явочно-регистрационный.
7. К числу основных особенностей органов территориального общественного самоуправления можно отнести то, что, являясь негосударственными организациями, органы территориального общественного самоуправления могут наделяться управленческими (муниципадьно-правовыми) полномочиями.
В компетенционном блоке организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления можно выделить:
1) блок управленческих полномочий, состоящий из а) собственных полномочий по управлению части территории муниципального образования; б) предметов совместного ведения с исполнительными органами местного самоуправления; в) совместных предметов ведения с исполнительными органами местного самоуправления;
2) блок иных полномочий.
Теоретическая и практическая значимость работы состоит в использовании научных разработок юристов дореволюционного, советского и современного периодов, в аккумуляции материала с учетом
его специфики, в изучении практики деятельности органов территориального общественного самоуправления, органов государственной исполнительной власти, органов местного самоуправления по реализации нормативных актов о территориальном общественном самоуправлении, а также сделанных на этой основе выводах, разработке предложений и рекомендаций.
Предложения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в работе органов представительной власти над совершенствованием законодательства, регулирующего вопросы создания, деятельности и ликвидации органов территориального общественного самоуправления, иных негосударственных организаций.
Материалы диссертации могут служить основой для разработки спецкурса «Правовое регулирование отношений в сфере негосударственного управления».
Положения данной работы могут быть использованы при преподавании учебного курса муниципального права в юридических и иных учебных заведениях, ведущих подготовку специалистов в области права, а также в научных исследованиях, при создании учебников, учебных пособий, а также в практической деятельности депутатов, государственных и муниципальных служащих.
Апробация результатов исследования. Основные выводы и положения диссертационного исследования используются диссертантом в процессе преподавания учебной дисциплины «Российское муниципальное право», а также изложены автором в опубликованных статьях, освещены в научных сообщениях на научно-практических конференциях «Правовая реформа в современной России: проблемы, тенденции, перспективы» (Астрахань, 2000 г.), «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и национальное законодательство» (Саратов, 2000 г.), «Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения (Саратов, 2001 г.), «Местное самоуправление - механизм реализации конституционности России» (Москва, 2002 г.).
В связи с разработкой проекта новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законопроекта «О территориальном общественном самоуправлении в Российской Федерации», автором направлены рекомендации по вопросам организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления в Саратовскую областную Думу.
Структура диссертации обусловлена целью исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованных источников, приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, определяются цель, задачи исследования, его методология и методика, раскрывается научная новизна, формируются положения, выносимые на защиту. ■ - •
-: Глава первая «Общая характеристика правовых основ организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления в Российской Федерации» состоит из пяти параграфов. Она посвящена общей характеристике территориального общественного самоуправления, исследованию условий становления и развития данного правового института с учетом сложившейся в регионах России практики, выявлению правовой природы и основных особенностей органов территориального общественного самоуправления в системе негосударственных (общественных) организаций.
В первом параграфе исследована правовая природа территориального общественного самоуправления как одной из форм реализации права на местное самоуправление. Это вызвало необходимость рассмотрения правового института местного самоуправления в системе социального управления. Исследуя различные точки зрения, автор поддержал позицию Г.В. Атаманчука и Ю.Н. Старилова о том, что местное самоуправление по своему существу реализует важнейшие управленческие функции, имея те же
практические цели, что и государственное управление. Субъекты местного самоуправления используют традиционные механизмы, формы и методы управления. Местное самоуправление не отличается от государственного управления по значимости для общества, а лишь по объему возложенных полномочий.
Рассмотрение местного самоуправления в качестве многоаспектного социально-правового явления, в дальнейшем позволило выделить двойственность природы территориального общественного самоуправления. По мнению автора, территориальное общественное самоуправление представляет собой сложный правовой институт, сочетающий в себе элементы местного самоуправления (публичного управления) и общественного (гражданского) управления.
Территориальное общественное самоуправления как форма осуществления местного самоуправления представляет собой разветвленную систему организационных отношений, включающих в свое содержание отношения по поводу управления части территории муниципального образования, то есть управленческие (муниципально-правовые) отношения.
Органы территориального общественного самоуправления осуществляют оперативное управление местными делами на части территории муниципального образования и могут являться участниками муниципальных отношений, в процессе которых ими реализуется организационно-правовой статус.
С позиции общественного (гражданского) управление рассмотрена деятельность органов территориального общественного самоуправления как негосударственных (общественных) организаций, выступающая в качестве объекта государственного правового регулирования.
Во втором параграфе исследуются истоки становления и развития территориального общественного самоуправления, выделяются признаки и сформулировано определение органа территориального общественного самоуправления.
Сравнительный анализ законодательства субъектов Российской Федерации по исследуемой проблеме позволил выделить характерные для органов территориального общественного самоуправления черты:
- добровольность формирования;
- самоуправляемость организации (самоорганизация);
- учредителями являются жители части территории муниципального образования;
- некоммерческий характер деятельности;
- целью создания является реализация собственных инициатив в вопросах местного значения;
- выступает от своего имени или от имени учредителей (жителей части территории муниципального образования);
- органы территориального общественного самоуправления могут наделяться исполнительными органами местного самоуправления управленческими (муниципально-правовыми) полномочиями.
Выявленные признаки послужили для автора основой при формулировании определения органа территориального общественного самоуправлен ия.
Орган территориального самоуправления - это добровольная, некоммерческая, самоуправляемая организация, созданная гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования для реализации собственных инициатив в вопросах местного значения и наделяемая управленческими (муниципально-правовыми) полномочиями в случаях, предусмотренных законом.
Это определение позволяет, в отличие от понятий, данных в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 года и законопроекте новой редакции закона о местном самоуправлении (2003 г.), рассматривать территориальное общественное самоуправление, с одной стороны, как управленческую деятельность населения по осуществлению местного самоуправления и как форму публичного (муниципального) управления, с другой стороны, органы территориального общественного
самоуправления выделяются как разновидность негосударственной организации. Кроме того, предлагаемое определение позволяет учесть такой признак органа территориального общественного самоуправления, как возможность наделения управленческими полномочиями.
В теории четкое определение понятия и признаков необходимо для уяснения роли и места территориального общественного самоуправления в системе муниципального управления. На практике признаки органа территориального общественного самоуправления, при возникновении спорного вопроса, позволяет отграничить орган от иных общественных формирований.
По мнению автора, территориальное общественное самоуправление играет особую роль в процессе формирования местных гражданских сообществ, одновременно являясь и механизмом их формирования, и их неотъемлемой частью. В связи с этим далее исследованы организационные и функциональные проявления жизнедеятельности территориальных коллективов, ставится вопрос о необходимости поиска эффективного механизма взаимодействия между органами государственной власти, органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления.
Эффективное функционирование данной системы взаимодействия позволит улучшить условия жизнедеятельности населения, а также закрепит у граждан не только навыки демократического сотрудничества с формируемыми ими органами, но и общественного контроля за их деятельностью. В этом заключено основное значение и особая роль территориального общественного самоуправления как правового института.
Третий параграф посвящен исследованию места органов территориального общественного самоуправления в системе негосударственных организаций. По мнению автора, негосударственная организация - самоуправляемый коллектив людей, выступающий от своего имени для выполнения собственных задач и функций и не обладающий управленческими полномочиями, кроме случаев, предусмотренных законом. Исследование предлагаемых в юридической литературе классификаций
общественных формирований, позволило обозначить собственное место органов территориального общественного самоуправления в системе негосударственных организаций.
Орган территориального общественного самоуправления отличается от иных негосударственных (общественных) организаций том, что:
1) правовой базой является законодательство о местном самоуправлении;
2) органы территориального общественного самоуправления действуют в пределах части территории муниципального образования;
3) на одной территории может действовать только один орган территориального общественного самоуправления;
4) исключительным учредителем является большинство жителей соответствующей территории;
5) органы территориального общественного самоуправления могут быть наделены исполнительными органами местного самоуправления муниципально-правовыми полномочиями для решения вопросов местного значения по управлению соответствующей территорией;
6) в соответствии с законодательством органы местного самоуправления устанавливают: а) предметы совместного ведения с органами территориального общественного самоуправления; б) перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления.
Автор делает вывод, что специфика органа территориального общественного самоуправления как негосударственной организации проявляется, с одной стороны, во взаимоотношениях с физическими лицами и негосударственными (общественными) организациями, а именно в возможности применения к ним муниципально-правовых полномочий по вопросам управления территории действия органа территориального общественного самоуправления.
С другой стороны, в правовых отношениях между органами местного самоуправления и органом территориального общественного самоуправления, наряду с императивным и диспозитивным методами,
широко используются такие правовые методы управления, как метод согласования и метод инициативы, что также позволяет говорить об особом месте органов территориального общественного самоуправления как негосударственных организаций.
В четвертом параграфе исследованы правовые основы организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления. Автор проанализировал три уровня правового регулирования в отношении исследуемого института: Российской Федерации, субъектов Федерации, местного самоуправления.
При этом порядок организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления отнесен федеральным законодателем к ведению субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. На уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления правовая база о территориальном общественном самоуправлении обширна и разнообразна. Автор отмечает несовершенство федерального и регионального законодательства в вопросах организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления. Поддерживается позиция о необходимости принятия на уровне Российской Федерации «рамочного» закона «Об общих принципах организации и деятельности органов территориального общественного самоуправления в Российской Федерации», определяющего исходные начала организационно-правового статуса органов территориального общественного самоуправления. Именно на федеральном уровне необходимо установить основные принципы организации территориального общественного самоуправления, признаки органов территориального общественного самоуправления как негосударственной организации, гарантии их деятельности, основы взаимоотношений с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Эта необходимость вызвана неоднозначным пониманием на уровне субъектов Российской Федерации правовой природы и сущности данного правового института.
Основываясь на результатах исследования нормативных документов о территориальном общественном самоуправлении, был сделан вывод о том,
что, правовая база на сегодняшний день недостаточная для дальнейшего развития данного правового института и требует усовершенствования. Это обусловлено целым рядом объективных и субъективных факторов, среди которых автор выделяет:
1) отсутствие «рамочного» федерального закона о территориальном общественном самоуправлении;
2) положения и типовые уставы для органов территориального общественного самоуправления разработаны, в основном, для городов и не учитывают специфику сельских поселений;
3) в некоторых законах субъектов Федерации и городских положениях об органах территориального общественного самоуправления смешаны различные понятия и правовые институты такие, как территориальное общественное самоуправление, входящее в систему местного самоуправления и правовой основой которого является законодательство о местном самоуправлении; товарищества собственников жилья, правовой основой которых является жилищное законодательство; органы общественной самодеятельности, правовой основой которых является законодательство об общественных объединениях;
4) в полной мере не определена система передачи органам территориального общественного самоуправления полномочий органов местного самоуправления, как тех, которые требуют финансовых ресурсов, так и не требующих финансовых затрат (например, по согласованию с органами территориального общественного самоуправления решений, затрагивающих интересы граждан соответствующей территории);
5) не определены статус должностных лиц и служащих органов территориального общественного самоуправления, а также система оплаты и поощрения их труда и другие;
6) нежелание должностных лиц органов власти развивать . сотрудничество с органами территориального общественного
самоуправления по вопросам управления соответствующей территории.
В настоящее время поставлен вопрос о необходимости реформирования местного самоуправления, в связи с чем автором
рассмотрен законопроект новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», предполагающего создание новых организационных и территориальных основ построения системы местного самоуправления, в частности, предлагается территорию субъектов Российской Федерации разграничивать между муниципальными округами и муниципалитетами с правами муниципального округа.
В связи с этим нормативному урегулированию организации органов территориального общественного самоуправления в сельских и иных поселениях, не являющихся муниципальными образованиями, должно быть уделено особое внимание. Это связано со спецификой круга проблем по управлению сельских территорий, которые не стоят перед городскими жителями: удаленность от «центра», неразвитость коммуникаций, влекущие накопление неразрешенным проблем и затягивание их решения.
Особое внимание также должно быть уделено организации и правовому статусу органов территориального" общественного самоуправления в городах-мегаполисах.
На территории указанных поселений именно органы территориального общественного самоуправления осуществляют функцию связующего звена между жителями таких территорий и органами местного самоуправления.
Применительно к сельским поселениям может быть также широко применен исторический опыт, например, использование в публичных целях института старосты. В частности, на старосту могут быть возложены функции, связанные с охраной общественного порядка в сельском поселении. Сотрудничество старосты с правоохранительными органами, бывающими в отдаленных от центра сельских поселениях «наездами», в сложившихся условиях роста числа правонарушений на селе крайне необходимо.
В городах-мегаполисах организация территориального общественного самоуправления и его органов зачастую является фактически единственной формой осуществления населением непосредственного управления соответствующей территорией и этого права граждане не должны лишиться.
В пятом параграфе предлагается классификация органе территориального общественного самоуправления по различны основаниям.
Предлагаемая классификация обусловлена тем, что:
основания деления органов территориального общественног самоуправления на виды заложены в законодательстве субъектов Российско Федерации;
основания деления органов территориального общественног самоуправления целесообразно сгруппировать в зависимости с ор| "'--чационной или содержательной стори-.« деятельности;
с ор. ^■■изационной точки зрения органы территориально! общественного самоуправления можно классифицировать: г организационно-правовой форме деятельности; по территориальной сфе[ деятельности; по наличию (отсутствию) государственной регистрации; г принципам организации;
по содержанию деятельности можно выделить: орган территориального общественного самоуправления не наделеннь управленческими (муниципально-правовыми) полномочиями; орган территориального общественного самоуправления, имеющие муниципалы!« правовые полномочия для управления частью территории муниципально! образования;
указанные основания тесно взаимосвязаны между собой предопределяют друг друга.
Такое деление поможет наиболее полно решать проблемы организаци и деятельности органов территориального общественного самоуправления, на практике может быть использовано федеральным, региональны законодателем, органами местного самоупраьления при разработке правовь актов о территориальном общественном самоуправлении его органах.
Глава вторая «Понятие организационно-правового статуса опгаь территориального общественного самоуправления и его гарантии» состоит I трех параграфов.
Первый из них посвящен понятию и общей характеристике организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления.
Исходя из анализа правовой литературы, организационно-правовой статус органа территориального общественного самоуправления рассмотрен в качестве:
общеправовой категории, обеспечивающей социальные связи органа территориального общественного самоуправления с иными субъектами права, а также отражающей его правовые возможности в рамках различных правоотношений;
стабильной (константной) правовой категории, которая всегда выражается, изменяется только правовой нормой;
единого правового явления, характеризующегося сложностью
структуры.
Поддержана существующая точка зрения о необходимости проведения разграничения между понятиями «правовой статус» и «правовое положение». Если правовой статус субъекта рассматривается как стабильное правовое состояние, то правовое положение характеризуется как фактическое правовое состояние субъекта в конкретных реальных правоотношениях. По мнению автора, реальное правовое положение отражает постоянно изменяющуюся совокупность правы и обязанностей, обусловленную вступлением субъекта в различные правоотношения.
При этом содержание организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления обусловливается: 1) правовыми нормами, его составляющими; 2) правосубъектностью; 3) полномочиями органа территориального общественного самоуправления в сфере местного самоуправления.
Общая характеристика содержания позволила автору сделать вывод о том, что организационно-правовой статус органа территориального общественного самоуправления - это, закрепленная правовыми нормами, совокупность полномочий данного самоуправленческого органа, осуществляемых в сфере местного самоуправления.
Исследование правовых источников о территориальном общественном самоуправлении на основе сложившейся в субъектах Российской Федерации практики, с одной стороны, и рассмотрение органов территориального общественного самоуправления в качестве разновидности негосударственных организаций, с другой стороны, позволило выявить особенности их организационно-правового статуса.
К основным особенностям организационно-правового статуса этого органа как негосударственной организации следует отнести то, что совокупность правовых норм, закрепляющая специальные условия организации, деятельности и ликвидации органа территориального общественного самоуправления, образует его специальный организационно-правовой статус.
Специальный организационно-правовой статус органа территориального общественного самоуправления как негосударственной организации реализуется:
1) во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и их должностными лицами (например, территория действия органа территориального общественного самоуправления должна в обязательном порядке согласовываться с органами исполнительной власти муниципального образования);
2) при реализации управленческих полномочий на части территории муниципального образования (собственных полномочий по вопросам управления части территории муниципального образования, переданных полномочий органами исполнительной власти муниципального образования, по предметам совместного ведения с исполнительными органами муниципального образования) с иными субъектами права (например, обязательным условием для передачи муниципально-правовых полномочий является наличие у органа территориального общественного самоуправления государственной регистрации в качестве юридического лица).
При этом органами исполнительной власти осуществляется непрерывное правовое регулирование деятельности анализируемых органов в целях соответствия этой деятельности действующему законодательству.
Во втором параграфе автор исследует структуру организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления.
Структура организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления определена как организация содержания организационно-правового статуса, состоящая из относительно устойчивых блоков элементов.
По мнению автора, структуру организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления как юридической конструкции составляют: 1) целевой блок; 2) структурно-организационный блок; 3) компетенционный блок; 4) блок правовых гарантий деятельности органа территориального общественного самоуправления.
Далее исследовано содержание отдельных структурных элементов организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления.
Целевой блок включает в себя: предмет, цели, задачи деятельности. Его назначение - создать "юридическое основание для определения объема полномочий, необходимых для решения поставленных задач и установления ответственности за их невыполнение.
Порядок создания (учреждения) органа территориального общественного самоуправления как элемент структурно-организационного блока определяют:
правовые нормы, закрепляющие совокупность действий, при совершении которых орган территориального общественного самоуправления считается созданным, но не наделяется правами юридического лица;
правовые нормы, регулирующие процедуру государственной регистрации.
При этом в отношении органов территориального общественного самоуправления закреплены два способа образования: 1)явочный (уведомительный) способ; 2)явочно-регистрационный способ.
При ликвидации органа территориального общественного самоуправления выделяют два порядка: - добровольный порядок, при
котором процедура ликвидации регулируется уставом конкретного органа территориального общественного самоуправления; - принудительный порядок,.> который регулируется правовыми нормами и является мерой государственного принуждения.
Полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления в отношении органов территориального общественного самоуправления представляют собой следующий элемент структурно-организационного блока. Эти полномочия в отношении органов территориального общественного самоуправления реализуются посредством: 1) контрольной деятельности; 2) надзорной деятельности; 3) контрольно-надзорной деятельности. Деятельность органов исполнительной власти рассмотрена как важнейший элемент правового регулирования функционирования органа территориального общественного самоуправления как негосударственной организации.
Компгтенционный блок раскрывает основное содержание и особенности организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления.
К числу таких особенностей автор относит то, что, являясь негосударственной (общественной) организацией, органы территориального общественного самоуправления могут наделяться муниципально-правовыми (управленческими) полномочиями. Данные муниципально-правовые (управленческие) полномочия выражаются в способности оказывать управляющее воздействие вовне, за пределы самой организации, в пределах взятых на себя инициатив по вопросам местного значения.
Исходя из этого, в компетенционном блоке организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления выделены:
1) блок управленческих полномочий, который формируется из а) собственных полномочий, б) совместных предметов ведения с исполнительными органами муниципального образования, в) переданных управленческих полномочий органами исполнительной власти муниципального образования;
2) блок иных полномочий.
Правовым гарантиям деятельности органов территориального общественного самоуправления посвящен третий параграф.
Автором исследуются предлагаемые в юридической литературе классификации правовых гарантий. С помощью норм Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации, используя практику Конституционного Суда Российской Федерации, в работе выделяется особый вид - муниципальные правовые гарантии. Последние представляют собой часть общего механизма реализации права на местное самоуправление. Они объективно существуют и выполняют функцию охраны прав населения на местное самоуправление.
На основе использованных теоретических и практических материалов, автором делается вывод, что правовые гарантии деятельности органов территориального общественного самоуправления представляют собой систему правовых норм, определяющих правоотношения органов государственной власти, органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, а также права органов территориального общественного самоуправления на самостоятельную защиту интересов жителей соответствующей территории муниципального образования. При этом сами правовые нормы обычно выступают в качестве эффективных гарантий прав деятельности органов территориального общественного самоуправления.
Правовые гарантии деятельности органов территориального общественного самоуправления предлагается обособить в самостоятельный блок элементов организационно-правового статуса органа территориального общественного самоуправления.
В заключении подведены итоги проведенного исследования, сформулированы общие выводы, изложены практические рекомендации о возможном пути дальнейшего совершенствования законодательства о территориальном общественном самоуправлении.
Основные положения диссертации опубликованы автором в следующих работах:
1. Холодная Е.В. О понятии и признаках территориального общественного самоуправления // Правовая реформа в современной России: проблемы, тенденции, перспективы. Материалы межвузовской научно-практической конференции (20-26 мая 2000 года г. Астрахань) / Под ред. H.A. Баринова. Саратов: СГАП, 2001. (0,3 п.л.)
2. Холодная Е.В. Территориальное общественное самоуправление как право граждан на объединение // Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и национальное законодательство. Материалы международной научной конференции (7-8 декабря 2000 года, г. Саратов). Саратов: ПАГС, 2001. (0,25 п.л.)
3. Холодная Е.В. Орган территориального общественного самоуправления как субъект административного права // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения. Материалы научно-практической конференции (3-4 октября 2001 года, г. Саратов) / Под ред. А.И. Демидова. Саратов: СГАП, 2001. (0,3 п.л.)
4. Холодная Е.В. Территориальное общественное самоуправление в системе муниципального управления // Вестник СГАП. Саратов: СГАП, 2002. №1 (0,25 п.л.)
5. Холодная Е.В. Правовые основы организации и деятельности субъектов территориального общественного самоуправления // Разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Тез. докл. научно-практического семинара (30 марта 2001 года, г. Саратов). Саратов: СГАП, 2002. (0,3 п.л.)
Подписано к печати 12.09.2003 г. Усл. печ. л. 1,5. Нумага офсетная. Печать офсетная. Гарнитура «Тайме». Тираж 100 экз. Заказ250.
Издательство Саратовской государственной академии права 410056, Саратов. Чернышевского. 135.
