АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Централизованная (континентальная) модель обеспечения внутренней безопасности государства»
/
\
й
Ш
005531661
На правах рукописи
КАСАТКИНА Анна Александровна
ЦЕНТРАЛИЗОВАННАЯ (КОНТИНЕНТАЛЬНАЯ) МОДЕЛЬ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА
Специальность 12.00.14 - административное право;
административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ЁШш
ае.
Москва - 2013
005531661
Работа выполнена в федеральном государственном казённом учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор юридических наук,
профессор, Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации Кикоть Владимир Яковлевич
Официальные оппоненты: Быков Андрей Викторович
доктор юридических наук, профессор, ФКУ НИИ ФСИН России, начальник;
Смородинскова Ирина Александровна
кандидат юридических наук, доцент,
ФГКУ «ВНИИ МВД России», начальник отдела
подготовки научных кадров
Ведущая организация: ВОУ ВПО «Санкт-Петербургский военный
институт внутренних войск МВД России»
Защита диссертации состоится «4» июня 2013 г. в 16 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 203.005.02, созданного на базе федерального государственного казенного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» по адресу: 123995, г. Москва, Г-69, ГСП-5, ул. Поварская, д. 25, стр. 1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГКУ «ВНИИ МВД России».
Автореферат разослан «25» апреля 2013 г. /
Ученый секретарь диссертационного совета
Р.В. Кулешов
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Во все времена и во всех странах мира проблема повышения эффективности работы правоохранительных органов исполнительной власти государства относилась и относится к числу наиболее важных.
Именно поэтому в мире постоянно идет интенсивный поиск наиболее эффективной модели организации и управления системой - органов государственной власти, обеспечивающих его безопасность от внутренних угроз, то есть системы обеспечения внутренней безопасности (СОВБ) государства.
Специалистам хорошо известно, что в зависимости от формы государственного устройства, правления и политического режима модели СОВБ, функции и задачи силовых структур, в них входящих, варьируются.
В настоящее время правоохранительные органы в Российской Федерации переживают очередную реформу, цель которой - оптимизировать деятельность отечественной системы обеспечения внутренней безопасности, повысить качество ее работы и эффективность.
В данной связи несомненный интерес представляет зарубежный опыт деятельности самой распространённой в мире модели СОВБ централизованной (континентальной) модели системы обеспечения внутренней безопасности государства. Автор считает, что особую значимость для России имеет опыт функционирования различных элементов централизованной СОВБ, накопленный у её родоначальников и классических представителей - ведущих демократических государств Западной Европы: Франции, Италии и Испании. По мнению диссертанта, он представляет особую актуальность для нашего государства по целому ряду обстоятельств.
Во-первых, опыт конституционного строительства Франции - страны, ставшей прототипом при формировании СОВБ Италии и Испании - активно использовался при написании Конституции Российской Федерации, и наш вариант полупрезидентской республики очень многое использует из /
конституционной модели V Республики, доказавшей свою жизнеспособность в сложных условиях острейшего внутриполитического кризиса во Франции 19581968 гг.
Во-вторых, имевшиеся в прошлом и частично в настоящем трудности в обеспечении внутренней безопасности Франции, Италии и Испании (коррупция, организованная преступность, проявления сепаратизма, уголовного и политического терроризма) идентичны с сегодняшними проблемами России.
В-третьих, централизованная модель обеспечения внутренней безопасности государства, используемая во Франции, Италии и Испании, уже применялась в России с 1827 по 1917 годы и в настоящее время наиболее близка к сегодняшней отечественной модели СОВБ, что важно учитывать в период реформирования российского МВД.
В-четвертых, время, прошедшее после окончания Второй мировой войны, показало, что французы, итальянцы и испанцы достаточно успешно прошли кризисный период и сумели построить свою новую государственность на основе принципов правового государства, реально обеспечивая демократические принципы в управлении своими странами в сочетании с надежным обеспечением внутренней безопасности.
По мнению автора, для российских специалистов несомненный интерес представляет опыт их французских, итальянских и испанских коллег по противодействию организованной преступности, сепаратизму, уголовному и политическому терроризму.
Кроме того, необходимо иметь в виду также то обстоятельство, что развитию правоохранительных органов исполнительной власти, равно как и вооруженных сил, а также разведки и контрразведки, выполняющих схожие задачи и функции в различных демократических странах, свойственны универсальные тенденции, которые по своей сути объективно отражают их зависимость от формы социально-политического устройства государства, а потому по своей природе в значительной степени похожи как для современной
России, так и для ведущих стран Западной Европы с развитой рыночной экономикой.
Необходимо отметить, что закономерности развития, характерные черты и особенности, а также иные теоретические и прикладные проблемы функционирования централизованной модели СОВБ государства (Франции, Италии и Испании, как её классических представителей) освещены в отечественной специальной юридической литературе явно недостаточно.
В советский период исследование сущности буржуазного государства в целом и его полицейской системы в частности осуществлялось через призму классового подхода. Выдающиеся советские ученые-полицеисты -Я.М. Бельсон, Б.С. Крылов, а также В.М. Гиленсен и Г.И. Мачковский, работали в условиях цензуры, и это не могло не сказаться на их результатах. Все изучение сводилось в основном к критике как буржуазного государства, так и его вооруженных сил, специальных служб и правоохранительных органов. Всегда особое внимание обращалось на якобы непрерывное расширение пропасти между интересами правящей верхушки власти и народом, приводящее к различным формам социальных конфликтов в США, Франции, ФРГ, Испании, Италии и других демократических странах, в которых вооруженные силы, органы полиции, разведки и контрразведки, составляющие основу системы обеспечения внутренней безопасности государства, представлялись исключительно как карательные органы.
Этот подход, основанный на точке зрения марксистко-ленинской теории происхождения и сущности государства, трудно признать всесторонним, так как он страдает однобокостью и исключает многоаспектный, системный анализ функционирования системы обеспечения внутренней безопасности как составной части механизма современного правового государства.
В постсоветский период научная работа по изучению опыта деятельности различных правоохранительных структур, входящих в СОВБ зарубежных стран, продолжилась - много нового было сказано в трудах A.B. Губанова, A.B. Быкова, В.И. Велика, Е.О. Бондарь, И.А. Горшеневой, О.В. Горшкова,
Р.В. Кулешова, Т.В. Кикоть-Глуходедовой, В.И. Сенина, Л.Л. Смирнова, И.А. Смородинсковой, Д.А. Шалягина, С.Н. Шишкарева.1
Но если децентрализованная (фрагментарная) модель СОВБ государства была на примере США впервые достаточно подробно проанализирована в диссертационном исследовании Т.В. Кикоть-Глуходедовой и доступна для российских ученых и практических работников, то централизованная (континентальная) модель СОВБ государства, общие закономерности её развития, а также индивидуальные особенности функционирования и характерные черты деятельности в своей совокупности подробно не рассматривались российскими юристами.
В работах В.И. Велика, В.И. Сенина, Л.Л. Смирнова, О.В. Горшкова, С.Н. Шишкарева изучению на примере конкретной страны (Италии или Франции), Е.О. Бондарь ■ (Испании) подвергались лишь отдельные элементы правоохранительных органов исполнительной власти - полиция или жандармерия конкретной страны, составляющие основу этой модели СОВБ.
Вне пределов научного анализа оставалась эволюция организационно-правового механизма континентальной модели обеспечения внутренней безопасности государства, закономерности развития и общие принципы деятельности входящих в неё компонентов, а также особенности функционирования их правового инструментария.
Вышесказанное дает все основания рассматривать исследование централизованной модели системы обеспечения внутренней безопасности
' См.: А.В.Быков. Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности. дис...канд. юрид. наук. М., 1998; А.В.Губанов. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России. Дис...д-ра юрид. наук. М.,1998; О.В.Горшков. Полиция и жандармерия V Республики во Франции (историко-правовой аспект). С-Пб., 1999. Дис..канд. юрид. наук; Е.О.Бондарь. Правовые основы организации и деятельности полиции Испании. М., 2002; И.А. Горшенёва. Полиция в механизме современного государства. М,, 2002, Дис..канд. юрид. наук; В.Н. Велик. Финансовая Гвардия Италии: организационно-правовые основы деятельности. Дис...канд.юрид. наук. М., 2001; В.И.Сенин. Основы организации и функционирования Корпуса Финансовой Гвардии и Корпуса карабинеров в обеспечении экономической безопасности Италии. Дис...канд.юрид. наук. М., 2001; И.А. Смородинскова. Организационно-правовые основы деятельности Национальной гвардии в обеспечении национальной безопасности США. М., 2001. Дис...канд. юрид. наук; С.Н. Шишкарёв. Полицейская система Франции. М., 2001. Дис...канд. юрид. наук; Р.В.Кулешов. Полицейская система Австрии. М., ВНИИ МВД России. 2004; Л.Л.Смирнов. Организационно-правовые основы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции. Дис... канд.юрид. наук. М., 2003; Т.В. Кикоть-Глуходедова. Система обеспечения внутренней безопасности США. Дис... канд. юрид. наук. М., 2010.
государства (на примере ведущих демократических государств Западной Европы - Франции, Италии и Испании), в качестве актуальной проблемы, ' имеющей важное значение как для развития отечественной науки административного права так и для совершенствования деятельности отечественных государственных институтов', входящих в российскую систему обеспечения внутренней безопасности.
Указанные соображения обусловили выбор темы диссертационного исследования, предопределили его цели и задачи, объект и предмет.
Цели и задачи исследования. Основная цель работы заключается прежде всего в разработке теоретических основ административно-правовых проблем функционирования централизованной модели обеспечения внутренней безопасности современного демократического государства как сложного феномена и государственно-правового явления, исследовании с позиций науки административного права эволюции организационно-правового механизма и принципов формирования и деятельности функциональных структур, в нее входящих, правового инструментария, а также форм и методов обеспечения их деятельности для обоснования конкретных рекомендаций и предложений в этой области с целью совершенствования системы обеспечения внутренней безопасности Российской Федерации.
Цель исследования обусловливает постановку и решение следующих основных задач:
1. Сформулировать историко-правовые предпосылки возникновения, становления и развития государственных институтов, входящих в централизованную модель системы обеспечения внутренней безопасности государства, уяснить и проанализировать закономерности её развития, а также исторически сложившиеся особенности этой модели СОВБ государства, принципы организации и деятельности, выявить её достоинства и недостатки.
2. Разработать теоретико-концептуальную модель и обосновать методологию административно-правового исследования столь сложного
феномена, как централизованная система обеспечения внутренней безопасности современного демократического государства.
3. Провести анализ категорий «безопасность», "национальная безопасность", «общественная безопасность», «публичная безопасность», «внутренняя безопасность», уточнить специфику их функционального содержания, структуру и целевое предназначение для обеспечения жизнедеятельности личности, общества и государства.
4. Выявить и обосновать специфические черты органов французского, итальянского и испанского государства, входящих в СОВБ, выделить и раскрыть их генетические особенности функционирования, предопределяющие специфику их деятельности в условиях конкретной страны.
5. Провести сравнительно-правовой анализ правовых основ деятельности и административно-правового статуса государственных органов, входящих в СОВБ Франции, Италии и Испании.
6. Выявить и обосновать универсальные факторы, влияющие на устойчивость, стабильность и эффективность СОВБ Франции, Италии й Испании, а также особенности деятельности ее элементов.
7. Исследовать возможности и основные направления использования зарубежного опыта деятельности различных элементов СОВБ Франции, Италии и Испании, а также достижений науки административного права в обеспечении баланса публичных и частных интересов в сфере государственного управления, обеспечения общественной безопасности и законности в Российской Федерации.
8. Провести сравнительно-правовой анализ организационных основ деятельности, места и роли в государственном механизме Франции, Италии и Испании органов полиции и жандармерии.
9. Разработать конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства и практики его применения с учетом изученного зарубежного опыта.
Объектом исследования являются закономерности и тенденции развития общественных отношений, возникающих в процессе деятельности всех элементов СОВБ Франции, Италии и Испании, как субъектов государственного управления и реализации охранительной функции государства.
Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные проблемы деятельности всех государственных органов, входящих в СОВБ Франции, Италии и Испании; конституции, законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие их правовой статус и регламентирующие процедуры взаимодействия и реализации указанными органами государства своих полномочий, практика их применения, а также научные труды, посвященные данной проблематике.
Практическая значимость исследования обусловлена его направленностью на совершенствование деятельности российских государственных институтов, повышение эффективности их функционирования по обеспечению внутренней безопасности Российской Федерации. Кроме того, материалы исследования могут найти применение в учебном процессе при чтении соответствующих курсов лекций в учебных заведениях МВД России, ФСБ России, ФСИН России, Министерства обороны России, а также в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел и командирской подготовки офицеров внутренних войск МВД России.
Методология и методика исследования. Методологическую базу исследования составляет диалектический метод познания. Решения поставленных в диссертации задач основывались на теоретических положениях философии, общей теории государства и права, истории государства и права, конституционного и административного права, науки управления и военной науки.
Для получения достоверных результатов автором применялись методы сравнительного правоведения (при анализе правовой основы
правоохранительной деятельности и деятельности государственных органов по обороне страны), контент-анализ документов, газетных и журнальных публикаций ученых по этой тематике, формально-логический (при исследовании законодательных и ведомственных нормативных актов), структурно-функциональный и другие общенаучные методы.
Логика их применения основана на попытке интегрировать методологические подходы различных дисциплин (философии, правоведения, социологии, теории управления, военной науки) к исследованию централизованной системы обеспечения внутренней безопасности современного демократического государства и ее генезису на различных этапах государственного строительства Франции, Италии, Испании и Российской Федерации.
Научная новизна' исследования определяется самой постановкой проблемы и предполагаемыми путями решения обусловленных ею научно-практических вопросов - до настоящего времени в Российской Федерации подобные комплексные исследования не проводились.
Впервые в российской юридической науке проведён глубокий теоретический административно-правовой анализ феномена централизованной модели СОВБ ведущих демократических держав континентальной Европы, её места и роли в системах органов исполнительной власти государственного механизма Франции, Италии и Испании, дана подробная характеристика особенностей и характерных черт этой самой распространённой в мире модели организации внутренней безопасности государства, проанализированы её достоинства и недостатки, а также генезис развития ключевых элементов на различных исторических этапах, показаны изменения в формах и методах деятельности её компонентов в современных условиях.
Предложенная авторская концепция административно-правового исследования централизованной модели СОВБ государства представляет собой новое перспективное научное направление, возникшее на стыке различных
юридических наук: общей теории права и государства, истории государства и права, конституционного права и административного права.
Новизной отличается и предложенный автором логико-концептуальный подход к исследованию сущности централизованной системы обеспечения внутренней безопасности государства, её эволюции и взаимосвязи с иными организационными системами государственного механизма. Диссертантом проведено выявление и обоснование универсальных индивидуальных характеристик органов исполнительной власти Франции, Италии и Испании, входящих в их полицейскую систему, выделены и раскрыты их специфические генетические особенности функционирования, исторически сложившиеся в условиях конкретной страны.
В работе не только показаны отличия централизованной модели СОВБ государства от иных её видов, но и проанализированы причины, детерминировавшие на основании характерных особенностей в административно-правовом статусе её ключевых элементов, порядок их функционирования в процессе деятельности по обеспечению внутренней безопасности конкретной страны. Автором предложены конкретные меры по совершенствованию отечественного законодательства с учётом опыта функционирования правоохранительных органов исполнительной власти в государственном механизме Франции, Италии и Испании, а также направления по повышению эффективности деятельности российских правоохранительных институтов, подобных полиции и жандармерии рассмотренных в диссертации стран Западной Европы. В более конкретной форме научную новизну диссертационного исследования отражают следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Завершив рассмотрение теоретических и прикладных проблем функционирования централизованной системы обеспечения внутренней безопасности в государственном механизме Франции, Италии и Испании, автор отмечает, что она органично вписывается в исторически сложившуюся систему
органов государственной власти этих стран и, что очень важно, исключительно положительно воспринимается населением.
Ключевыми звеньями централизованной модели обеспечения внутренней безопасности Франции, Италии и Испании являются полиция и жандармерия -департизированные правоохранительные институты исполнительной власти, обеспечивающие беспристрастность всего правоохранительного механизма государства от влияния политических партий и осуществляющие расследование преступлений, под руководством независимых от исполнительной власти судебных органов.2
2. Характерной особенностью функционирования механизма правового регулирования Франции, Италии и Испании является институт делегированного законодательства, закреплённый в конституциях этих государств и их правовой доктрине.3 Он позволяет правительствам этих стран оперативно принимать правовые акты, имеющие силу закона, с последующим их утверждением в парламенте, что в условиях политической нестабильности позволяет быстро реагировать на изменения ситуации и не допускать её обострения. По мнению диссертанта, этот правовой институт является отличительной особенностью законодательства рассмотренных стран Латинской Европы, обеспечивающей необходимую оперативность и высокое качество правовой регламентации деятельности правоохранительных институтов исполнительной власти. Всесторонне разработанный в правовой доктрине Франции, Италии и Испании принцип делегированного законодательства, наряду с принципом контрасигнации, играет очень важную роль в их механизме правового регулирования и, главное, обеспечивает персональную ответственность конкретного министра за подготовленный по
1 25 февраля 2012 года суд Милана вынес вердикт о ненаказуемости, ввиду истечения срока давности,
бывшего Председателя Совета Министров Италии Сильвио Берлускони по так называемому делу Дэвида Миллса - гособвинитель Фабио де Паскуале 15.02.2012 года потребовал для С.Берлускони 5 лет тюрьмы, подчеркнув, что его вина полностью доказана (в феврале 2000 года Берлускони перевел на счет Миллса 600000 долларов США, что следователи считали взяткой за молчание), но в отношении Берлускони судебный процесс был прерван, так как в октябре 2008 года парламент Италии принял закон о судебном иммунитете на срок полномочий Президента, Председателей палат парламента и Председателя Совета Министров. Лишь 7 октября 2009 года Конституционный суд Италии признал закон неконституционным, и суд возобновился, но время необходимое для привлечения к уголовной ответственности, было упущено.
3 См.: Ст.34 Конституции Франции; ст.82 Конституции Испании; ст.7б Конституции Италии.
12
его инициативе законодательный декрет. Диссертант полагает, что возможная имплементация этих принципов в отечественное законодательство позволит повысить эффективность работы федеральных органов исполнительной власти России и оперативно обеспечит их более совершенным правовым инструментарием.
3. Автор считает, что исключительно важную роль в объективном и квалифицированном расследовании со стороны полиции и жандармерии уголовных преступлений и проступков играет всесторонне регламентированный в законодательстве этих стран правовой институт офицеров судебной полиции. Работа офицеров судебной полиции под руководством авторитетных и независимых от исполнительной власти судебных органов исключает возможность безнаказанного постороннего вмешательства со стороны любых заинтересованных лиц в ход расследования преступлений и обеспечивает необходимую правовую защиту проводящих его полицейских и жандармов.4 По мнению автора, отдельные элементы функционирования этого правового института (в частности, специальный экзамен по знанию уголовного и уголовно-процессуального законодательства, принимаемый у сотрудников полиции и жандармов судьями и работниками прокуратуры) с успехом могут быть использованы в отечественных условиях.
Проведённый диссертантом анализ коррупционных проявлений в практике деятельности правоохранительных органов стран Западной Европы свидетельствует, что данный правовой институт хотя и является хорошим защитным механизмом от возможных злоупотреблений, но и он не гарантирует от возможного предательства интересов службы со стороны
4 Пример суда над С.Берлускони достаточно показателен. По признанию самого С.Берлускони: « За последние 14 лет его делами занимались более 900 полицейских, следователей и судей; полиция 588 раз проверяла его компании и за это время состоялось 2600 судебных заседаний». А ведь Сильвио Берлускони единственный политик в послевоенной истории Италии, отработавший на посту Председателя Совета Министров весь конституционный срок - 5 лет и являвшийся прямым начальником для всех полицейских и жандармов страны. Но находясь на вершине политической власти, он не мог при вс8м желании прекратить расследование в отношении самого себя. Независимая, сильная и авторитетная судебная власть, руководящая судебной полицией просто не позволила бы это сделать.
высокопоставленных государственных чиновников, в том числе и отдельных руководителей полиции или жандармерии .5
4. Завершение холодной войны и, как следствие, отсутствие внешней военной угрозы детерминировали существенное сокращение вооруженных сил стран Латинской Европы. При этом численность как полиции, так и жандармерии не только не сокращается, а наоборот возрастает, даже в условиях экономического кризиса, когда во всех рассматриваемых странах наблюдается сокращение государственных служащих в целом. В данном случае, по мнению автора, налицо стремление политического руководства Франции, Италии и Испании обеспечить стабильность в своих государствах от возможного силового воздействия со стороны заинтересованных в потрясениях радикальных политических сил.
5. Исторический опыт развития Франции, Италии и Испании в Х1Х-ХХ столетиях показал, что именно части жандармерии остаются наиболее эффективным звеном в системе обеспечения внутренней безопасности государства. Особенно это явно проявляется в периоды резкого обострения внутриполитической обстановки в стране. В этом, по существу и проявляется главное предназначение жандармерии как военного и правоохранительного института - являться основным гарантом существующего конституционного строя страны не только в обычный период, но и при возможных внутриполитических кризисах, когда сил полиции может не хватить и ситуация окажется неуправляемой. Именно возможность максимальной поддержки в кризисной обстановке иных государственных и муниципальных полицейских формирований жандармерией и является стратегическим принципом, лежащим
5 Наиболее характерные примеры: осуждение судом г.Вены в январе 2013 года за получение взятки депутата Европарламента и бывшего министра внутренних дел Австрии Эрнста Штрассера на 4 года тюрьмы; 8 октября 2012 года более 30 сотрудников полиции Марселя арестованы в ходе операции французской полиции по борьбе с коррупцией, так как, по словам Ив Роббера — представителя профсоюза полицейских Франции -более половины сотрудников подразделений полиции Марселя по борьбе с организованной преступностью и незаконным оборотом наркотиков прикрывали тех, с кем должны были бороться; крупное хищение денег (более 250000 евро) из бюджета Европола представителем французской полиции Николя Пунье в 2001 году; арест и судебный приговор на 31 год тюрьмы, вынесенный судом в 1998 году бывшему руководителю испанских жандармов за вымогательство взяток и хищение денежных средств, выделенных на строительство казарм; выдача мафии за крупную взятку маршрута передвижения следователя Д.Фальконе и прокурора П.Борселлино (их взорвали в автомобилях) со стороны одного из руководителей квестуры г. Палермо в 1992 году.
в основе строительства и функционирования различных видов сил обеспечения внутренней безопасности Франции, Италии, Испании.6
Поэтому, в отличие от полиции и иных правоохранительных органов, жандармерия является в максимальной степени деполитизированным институтом - в обмен на существенные льготы (повышенная зарплата, бесплатное проживание в казармах (для холостых) и служебных квартирах (для женатых), жандармы не имеют права создавать профсоюзы, а также избирать и быть избранными в муниципальные и иные представительные органы власти. Налицо стремление законодателя «выключить» их из политической жизни, гарантируя безусловное выполнение приказов политического руководства.
6. Борьба с терроризмом во всех его проявлениях обусловила тесное взаимодействие всех правоохранительных органов стран Евросоюза, в том числе и Франции, Испании и Италии - государств-соседей. 1 ноября 2012 года Франция передала по запросу испанских правоохранительных органов Аврору Мартин, члена партии Патасуна (политического крыла ЭТА) - гражданку Франции.7 Шаг беспрецедентный, свидетельствующий о явном желании французских властей прекратить давнюю практику предоставления убежища для баскских сепаратистов в обмен на их лояльность на своей территории.
7. Италия занимает особое место среди стран, осуществляющих решительную борьбу с организованной преступностью. И хотя именно ей принадлежит более чем сомнительная слава родины мафии, именно итальянцы первыми в Европе официально признали мафию как антигосударственный криминальный институт и выработали эффективные законодательные и организационные меры по борьбе с ней.8 По мнению диссертанта, их опыт
6 Этот вывод подтверждает и исторический опыт России: во время февральской революции 1917 года только части Отдельного корпуса жандармов и полиция пытались оказать сопротивление восставшим в Петрограде - армейские части были полностью распропагандированы и поддержали революцию. (А.К.)
7 Сообщение канала РБК от 2.11.2012 года.
' В начале октября 2012 года по представлению Министра внутренних дел Италии Анны Марии Канчельери руководством страны впервые в её истории отправлена в отставку по подозрению в связях с мафиозной группировкой «Ндрангетга» вся администрация столицы области Калабрия (г. Реджо-ди-Калабрия) - мэр и с ним тридцать членов городского совета. На следующий после отставки день из их близких друзей-бизнесменов было арестовано 8 человек и по решению МВД Италии до следующих выборов городом будет управлять специальный комитет, состоящий из 3 человек, назначенных министром внутренних дел Италии. См.: Российская газета. 13.10.2012. С. 8.
1 15
представляет для нас не только теоретический интерес - коррупция и клановость во власти в некоторых субъектах Российской Федерации на Северном Кавказе очень напоминает ситуацию, сложившуюся в южных областях Италии во второй половине прошлого века. Накопленный положительный опыт полиции, карабинеров и финансовых гвардейцев в борьбе с организованной преступностью не только может, но и, по мнению автора, должен быть шире использован МВД и ФСБ России.
8. Проведённый автором р1ализ системы подготовки кадров в полиции и жандармерии Франции, Италии и Испании свидетельствует об универсализации процесса обучения - он осуществляется в полицейских и жандармских образовательных учреждениях по единой обучающей программе для всех полицейских органов Евросоюза. По мнению диссертанта, данный опыт может быть со значительной экономией средств использован в нашей стране на базе ВИГЖ МВД России, которое следует преобразовать в Академию для осуществления комплексной переподготовки сотрудников МВД, Госнаркоконтроля, Миграционной службы и ФСИН России, а также правоохранительных органов и спецслужб государств - членов ОДКБ.9
Апробация результатов исследования. Теоретические положения и выводы исследования отражены автором в 9 научных статьях, из них 6 работ опубликовано в ведущих рецензируемых научных изданиях, определённых перечнем ВАК России. Материалы диссертационного исследования нашли применение в практической деятельности Главного управления уголовного розыска МВД России, Главного управления по противодействию экстремизму МВД России, ГКВВ МВД России, научно-исследовательской деятельности ФКУ НИИ ФСИН России, учебном процессе Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России. Результаты исследования •докладывались в 2012 г. на научно-практической конференции ВВ
9 Данное предложение автора полностью корреспондируется с решением Совета коллективной безопасности ОДКБ, принятым в г. Минске 23 июня 2006 г.
МВД России, а также на заседаниях научно-исследовательского центра № 4 ФГКУ «ВНИИ МВД России».
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, схем приложения и библиографии. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Глава первая - «Проблемы правового регулирования деятельности правоохранительных структур, входящих в системы обеспечения внутренней безопасности Франции, Италии и Испании и их административно-правовая характеристика» - имеет методологическое значение для всего исследования и включает параграфы: «Теоретические и прикладные проблемы функционирования системы обеспечения внутренней безопасности в государственном механизме ведущих современных демократических стран Западной Европы: Франции, Италии и Испании», «Правовые основы деятельности и правовой статус полицейских органов Франции, Испании и Италии», «Правовые основы деятельности и правовой статус жандармерии Франции, Испании и Италии».
В ней проведён административно-правовой анализ феномена централизованной модели СОВБ ведущих демократических держав континентальной Европы, её места и роли в государственном механизме Франции, Италии и Испании, дана подробная характеристика особенностей правовой регламентации правоохранительных институтов органов исполнительной власти этой самой распространённой в мире модели организации внутренней безопасности государства, а также выявлены её достоинства и недостатки.
По мнению автора, исторический процесс развития государства, как политической организации человеческого общества, закономерно привел к тому, что уже в конце XVII века впервые в мире (в 1666 году) в системе органов исполнительной власти Франции, а затем и в других странах континентальной Европы (в отличие от Великобритании) окончательно организационно оформилась и в дальнейшем успешно развивалась,
подчинённая изначально исключительно монарху, новая профессиональная структура, ответственная за обеспечение безопасности внутри государства -полиция. Профессиональная полиция как специальный компонент в структуре государственного механизма ответственный за выполнение решений центральных органов власти и обеспечение правопорядка в стране, наряду с вооруженными силами (также управляемыми из единого центра и представляющими собой жёстко вертикально подчинённую иерархическую систему внутри органов исполнительной власти страны) составила основу самой распространённой с момента образования и по настоящее время модели обеспечения внутренней безопасности государства - централизованной СОВБ.
В конце XVIII века во Франции появляется новое, прекрасно зарекомендовавшее себя в практической деятельности ключевое звено в системе правоохранительных органов исполнительной власти, обладающее частично взаимопересекающимися полномочиями с полицией, - жандармерия. Её исключительную компетенцию составили вооружённые силы, охрана границ и деятельность по обеспечению внутренней безопасности в сельской местности. В первой половине XIX века все великие державы континентальной Европы, том числе и Россия в 1827 году, создали у себя аналогичные структуры. В настоящее время они успешно функционируют в системе органов исполнительной власти Франции, Испании, Италии, Португалии, Аргентины, Чили, Бразилии, Турции, Ирана, Китая и многих других стран мира.
Европейский исторический опыт развития в Х1Х-ХХ столетиях показал, что именно части жандармерии остаются наиболее эффективным звеном в системе обеспечения внутренней безопасности государства в периоды резкого обострения внутриполитической обстановки в стране. В этом, по мнению российских специалистов, которое автор полностью разделяет, и заключается главное предназначение жандармерии как государственного военного правоохранительного института — являться основным гарантом существующего конституционного строя страны не только в обычный период, но и при
возможных внутриполитических кризисах, когда сил только полиции может не хватить и ситуация окажется неуправляемой.10
В диссертационном исследовании отмечается, что после окончания Второй мировой войны в СОВБ Франции, Италии и Испании появляется новая разновидность полицейских сил - муниципальная полиция, развитие которой всемерно поощряется, так как позволяет не только укрепить связь с населением, но и серьёзно сэкономить государственный бюджет. Она содержится исключительно на средства местных органов самоуправления и подчиняется мэрам городов. Муниципальная полиция является довольно серьёзным (и что очень важно - абсолютно бесплатным для правительства страны!) резервом национальной полиции и жандармерии в случае проведения последними оперативно-розыскных и иных мероприятий. Её основной задачей является патрульно-постовая служба, контроль за санитарным состоянием населенных пунктов, а также надзор за безопасностью дорожного движения в черте своих муниципалитетов.
Сотрудникам муниципальной полиции Франции и Италии, в отличие от полицейских в городах и поселках Великобритании и США, законодательно запрещено расследование преступлений - это прерогатива исключительно Национальной полиции и жандармерии (Испания является исключением из этого правила - там муниципальные полицейские имеют право расследовать преступления небольшой и средней тяжести).
Являясь ключевым звеном централизованной модели СОВБ государства, его силовым компонентом в государственном механизме, полицейский и жандармский аппарат эволюционировал и непрерывно совершенствовался по мере развития и прогресса человеческой цивилизации. В ответ на новые качественные вызовы в виде международного терроризма и транснациональной организованной преступности он стал в начале третьего тысячелетия
10 В 1830 году сразу после июльской революции французская жандармерия была распущена королем Людовиком-Филиппом и заменена на муниципальную гвардию. Причиной роспуска послужило то обстоятельство, что она оказалась единственной силовой структурой в государстве, полностью оставшейся верной королю Карлу X и оказавшей самое решительное сопротивление июльской революции 1830 года. Уже в 1854 году французский император Наполеон III вновь восстановил этот государственный институт. См.: Быков. A.B. Жандармерия западноевропейских государств. M.: ВНИИ МВД России. 1999. С. 13.
•19
(в значительной степени по необходимости) более агрессивным. При этом все страны централизованной модели СОВБ сохранили без изменений исторически сложившиеся основные общие начала организации своих полицейских систем, они лишь наполнили их деятельность адекватным содержанием - с учетом новых угроз. Обновленный правовой инструментарий, принятый законодателями Франции, Италии, Испании в 2001-2012 г.г., в целом успешно обеспечивает различные компоненты их СОВБ всем необходимым для рациональной и по возможности эффективной деятельности в ответ на новые вызовы, которые встают перед этими государствами в третьем тысячелетии.
ГЛАВА 2 - «Организационные основы функционирования правоохранительных структур, входящих в СОВБ Франции, Италии и Испании. Кадровое обеспечение их деятельности» - включает параграфы: «Основы организации и управления деятельностью полицейских и жандармских органов Франции, Италии и Испании», «Кадровое обеспечение деятельности полицейских и жандармских органов Франции, Италии и Испании», «Прикладное значение изучения правовых и организационных основ деятельности полиции и жандармерии стран, использующих централизованную модель СОВБ для правоохранительных органов Российской Федерации».
Автор отмечает, что в целом организационная структура как полиции, так и жандармерии отражает государственное устройство и административное деление всех рассмотренных стран Латинской Европы как на национальном, так и на региональном уровнях.
Это значит, что в каждом городе - от столицы до центра конкретной административно-территориальной единицы Франции, Италии, Испании - несёт службу соответствующее полицейское (жандармское) формирование национальной полиции (жандармерии) этих стран: префектура полиции в Париже, Управление полиции в Мадриде и квестура в Риме; полицейские дирекции (главные комиссариаты) в административных центрах департаментов Франции, областных и провинциальных центрах Италии (там они называются квестуры) и Испании. В небольших по численности городах полицейскую
деятельность осуществляют полицейские комиссариаты и полицейские участки (бригады жандармерии), организационно входящие в структуру головного полицейского комиссариата (взвода или роты жандармерии) дислоцирующегося в конкретной административно-территориальной единице Франции, Италии или Испании.
Их организационное построение закреплено приказами МВД и . министерства обороны конкретной страны и, как правило, в миниатюре воспроизводит структуру вышестоящего полицейского или жандармского подразделения. Разумеется, при этом в каждой стране учитываются национальные особенности: в частности, во Франции численность полицейских сил (включая жандармерию) на Корсике вдвое выше среднестатистической по стране, похожая ситуация наблюдается в Италии на Сицилии и в Испании в Стране Басков.
В системе МВД этих стран за реализацию полицейских функций, возложенных законодательством страны на министерство внутренних дел, отвечает специальное подразделение - Генеральная дирекция национальной полиции (во Франции и в Испании, в Италии - Генеральная дирекция публичной безопасности), в министерстве обороны - Генеральная дирекция Национальной жандармерии (во Франции), Главное управление Гражданской гвардии (в Испании), Главное Командование корпуса карабинеров и Корпуса финансовой гвардии (в Италии).11
Возглавляет Генеральную дирекцию национальной полиции (ГДНП) Генеральный директор - гражданский государственный служащий, как правило, в ранге Государственного секретаря по вопросам общественной безопасности (наш аналог первого заместителя министра), подчиняющийся непосредственно Министру внутренних дел страны.
Гендиректор НП является прямым начальником для личного состава всей полиции Франции, Италии и Испании. Он непосредственно руководит
11 См.: Губанов A.B. Полиция Италии. M.: ВНИИ МВД СССР. 1977. С.З; Хибриков Н.Г., Мачковский Г.И. Полиция Испании. М.: ВНИИ МВД СССР, 1983. С.15; Быков A.B., Кикоть-Глуходедова T.B. Полицейская система современного демократического государства. M.: 2010. С. 215.
.21
деятельностью всех ее служб, для чего в его распоряжении находятся весьма значительные ресурсы - более 70% всего бюджета МВД этих стран.
Например, во Франции общие ассигнования на нужды МВД в 2011 году составили более 24,2 млрд, евро (на 107 млн. евро больше, чем в 2010 году). Расходы на нужды МВД в 2011 году распределялись следующим образом: на обеспечение деятельности полиции - 16,82 млрд. евро (70% выделяемых средств); на финансирование региональных органов исполнительной власти -2,45 млрд. евро (10%); на_ гражданскую оборону и предотвращение чрезвычайных ситуаций - 434 млн. евро (2%); на взаимодействие с местными органами власти - 2,51 млрд. евро (10%); на обеспечение заморских территорий - 1,98 млрд. евро (8%).
Расходы на содержание персонала составили 69 %. В соответствии с бюджетом предусматривается содержание 282 785 служащих министерства. В условиях экономического кризиса в 2012 году было сокращено 1 597 служащих МВД, из них только 212 в полиции (менее 0,15%).12
Автор отмечает, что ввиду отсутствия внешней угрозы после распада СССР расходы на содержание вооруженных сил и их численность за последние 20 лет неуклонно сокращаются во всех странах Западной Европы, при этом численность полиции и жандармерии наоборот, непрерывно возрастает, соответственно растёт и их бюджет.
В 1994 году численность французской полиции составляла 125 000 человек, итальянской 100 000 человек, испанской 66 000 человек (включая 7000 человек полиции автономий).13
По состоянию на 1.03.2012 года штатная численность национальной полиции Франции равна 150000 человек (совместно с гражданскими служащими), то есть за 18 лет рост численности личного состава французской полиции составил 25 000 человек, а в жандармерии - 14 275 человек;14 полиции Италии 115 700 человек (110 000 сотрудников полиции и 5 700 гражданских
12 http://www.police-rassia.ru / showthread.
13 CM.:Les Forces de Police dans LUnion Еигорееппе.(энциклопедический справочник " Полицейские силы Европейского Союза"). 1994. Р.1 S, 18,46. (А.К.)
См.: Официальный сайт МВД Франции - http://www.interieur.gouv.fr /
22
служащих) - рост на 15 700 человек, а в жандармерии - на 15 200 человек (карабинеров на 7 200 человек, финансовых гвардейцев на 8 000 человек);15 полиции Испании - 70 000 человек - рост на И 000 человек, численность гражданских гвардейцев возросла на 10 000 человек за 18 лет - до 84 ООО.16
Следует иметь в виду, что в приведённой статистике данные по каждой стране не учитывают личного состава муниципальной полиции, содержащейся на средства муниципалитетов, численность которой также возросла. -
Авторский анализ организационной структуры полиции Франции, Италии и Испании позволяет сделать вывод о наличии в МВД этих стран следующих самостоятельных полицейских служб: государственной безопасности; личной охраны руководителей государства; патрульно-постовой (самая многочисленная полицейская служба и её совершенствованию уделяется самое пристальное внимание); криминальной полиции (уголовного розыска и борьбы с экономическими преступлениями); пограничной охраны (с учётом процессов евроинтеграции полицейские этой службы выполняют свои обязанности в аэропортах, морских портах и на железнодорожных станциях преимущественно на внешних границах Евросоюза); охраны особо важных государственных объектов; дорожного движения; оперативного вмешательства (полицейские этой службы находятся на казарменном положении в состоянии постоянной готовности к пресечению массовых беспорядков); собственной безопасности; антитеррористической; лицензионно-разрешительной и паспортно - визовой, штабной и тылового обеспечения. Во всех перечисленных странах - в отличие от МВД России подразделения службы технического обеспечения ОРД децентрализованы и входят в состав оперативных служб полиции.
Кроме того, в отличие от России в структуре полиции Италии (во Франции и Испании эта служба, как и в МВД России, входит в уголовный розыск) самостоятельно функционирует служба по борьбе с организованной преступностью - «Антимафия», в неё на постоянной основе делегированы
15 См.: Официальный сайт МВД Италии - http://www.intemo.gov.it
18 См.: Официальный сайт МВД Испании - http://www.mir.es
карабинеры и финансовые гвардейцы, которые совместно с полицейскими МВД осуществляют оперативное сопровождение уголовного преследования преступных сообществ Италии.
Как и в полиции, система организации жандармских служб на основе принципа отраслевой специализации является во Франции, Италии и Испании универсальной. Данный принцип положен в основу организации и деятельности всех звеньев жандармерии этих государств - от отдельной части, являющейся основной жандармской тактической единицей (группы Национальной жандармерии, обслуживающей департамент во Франции; комендатуры Гражданской Гвардии, обслуживающей провинцию в Испании; батальона Корпуса карабинеров и Корпуса Финансовой гвардии, обслуживающего провинцию в Италии), до Главного командования жандармского формирования, входящего в состав министерства обороны конкретной страны (Генеральной Дирекции Национальной жандармерии Франции; Главного командования корпусом карабинеров, Главного командования Корпусом финансовой гвардии Италии и Главного командования Гражданской гвардии Испании).
В целом в жандармерии Франции, Италии и Испании функционируют следующие отраслевые службы: обеспечения безопасности высших должностных лиц государства (именно жандармы обеспечивают безопасность резиденций глав государств и правительств, министров обороны и иностранных дел, а также дипломатических миссий конкретной страны за рубежом); собственной безопасности; патрульно-постовая; оперативного вмешательства; спасательная (для спасения туристов в горах); дорожного движения; авиационная; морская; уголовного розыска; военной полиции; конвоирования арестованных; пограничной охраны и таможенного контроля; антитеррористическая и охраны особо важных государственных объектов.
Кроме того, с учётом национальной специфики в Италии и Испании имеются следующие особенности в полицейской и жандармской организации. В Испании только гражданские гвардейцы осуществляют конвоирование
арестованных и осужденных в тюрьмы и несут внешнюю охрану пенитенциарных учреждений (во Франции и Италии это делают сотрудники специальной пенитенциарной полиции министерства юстиции).. В отличие от полицейских Испании только гражданские гвардейцы выдают лицензии и регистрируют оружие у физических и юридических лиц, а также выполняют функции железнодорожной полиции и морской полиции.
В Италии только карабинеры осуществляют аресты по решениям судебных органов, конвоируют арестованных и подсудимых. Только они осуществляют охрану резиденций Президента и Председателя Совета Министров, министра обороны и иностранных дел, а также дипломатических миссий Италии за рубежом. Только у финансовых гвардейцев есть специализированная налоговая служба и служба спасения в горах. Только они выполняют функции морской полиции. Особенностью Италии является также то, что, как и в полиции МВД, и у карабинеров, и у финансовых гвардейцев в структуре их главных командований имеется самостоятельное управление по борьбе с мафией.
Диссертант отмечает, что во всех вышеперечисленных службах как полиции, так и жандармерии четко проводится в жизнь принцип отраслевой специализации. При этом они обладают определенной организационной самостоятельностью, имеют свои органы управления как в центре, так и на местах, но действуют все эти полицейские и жандармские службы под единым руководством министра внутренних дел. Следует подчеркнуть, что степень централизации не одинакова в различных службах как полиции, так и жандармерии - она зависит от их специфики.
Наиболее децентрализована деятельность городской полиции и территориальных подразделений жандармерии, несущих патрульно-постовую службу. Ведь их основная задача — патрулирование на закреплённой территории предполагает самое тесное взаимодействие с органами местного самоуправления и населением.
Велика централизация уголовной полиции, но она сдерживается
установленным УПК положением о подчиненности офицеров и агентов судебной полиции прокурорам и следственным судьям.
Значительно выше централизация в системе службы оперативного полицейского вмешательства (подразделений корпуса республиканской безопасности (КЛБ) во французской полиции, челере и мобиле - в итальянской, мобильных взводов и рот в испанской полиции (это подобия российских ОМОНов)), а также частей и подразделений мобильной жандармерии, предназначенных для борьбы с массовыми беспорядками и решения внезапно возникающих задач, так как они, кроме вертикального подчинения МВД, подчиняются ещё и префектам по месту дислокации.
Самая высокая степень централизации в службах политической полиции, собственной безопасности, антитеррора и охраны высших должностных лиц государства. При этом следует отметить особо, что служба политической полиции (государственной безопасности) функционирует только в МВД, служба антитеррора и охраны высших должностных лиц государства - в обеих структурах, но численность жандармов в этих службах на порядок (в службе антитеррора) или несколько порядков (служба охраны высших должностных лиц государства) выше, чем полицейских.
Несмотря на различную степень централизации отдельных полицейских и жандармских служб, принцип жесткой централизации пронизывает всю СОВБ стран континентальной модели. Он рассматривается специалистами этих стран, как обязательное условие успешного функционирования и один из важнейших способов повышения эффективности деятельности всех элементов системы обеспечения внутренней безопасности Франции, Италии и Испании.
В результате проведённого в работе анализа автор делает вывод, что основы государственной политики в отношении кадров как полиции, так и жандармерии в принципе едины для Франции, Италии и Испании. Весь личный состав полиции и жандармерии Франции, Италии и Испании служит только по контракту. Минимальный возраст кандидатов на службу в полицию и жандармерию равен 18 годам - возрасту совершеннолетия. Максимальный
возрастной предел различен не только в каждой из рассматриваемых стран (во Франции он составляет 35 лет, в Италии и Испании - 30 лет), но и в различных жандармских структурах внутри одной страны: для рядового карабинера он равен 30 годам, а для рядового финансовой гвардии - 26 годам. При этом кандидаты в финансовые гвардейцы не должны иметь детей.17
Во всех- рассмотренных государствах Западной Европы существуют определенные требования к минимальному росту будущих полицейских и жандармов - он должен быть чуть выше среднестатистического роста населения данной страны, но не так уж и на много. Во Франции, скажем, это 170 см, а в Италии и Испании - 168 см для офицеров и унтер-офицеров (для рядовых жандармов допускается рост 165 см).18
Образовательный ценз для претендентов на должности жандармов или полицейских зависит от рода их будущей службы и места в системе полицейской или жандармской иерархии. Для лиц, желающих стать полицейскими, он составляет 12 классов (полное среднее образование во Франции, Италии и Испании), для рядовых жандармов он минимален - 8 классов (начальное образование в Италии, Франции, Испании). Данному обстоятельству, по мнению автора, есть следующее объяснение - только что принятые на службу жандармы минимум год учатся (полгода длится обучение в учебном центре жандармерии и полгода стажировка в конкретном подразделении мобильной жандармерии), а затем 2-3 года проходят службу в частях мобильной жандармерии, где они находятся под постоянным контролем опытных командиров.
Для кандидатов на командные должности требования к образовательному уровню резко повышаются: даже кандидаты на обучение в унтер-офицерской школе Корпуса Финансовой гвардии Италии должны иметь степень бакалавра по праву или экономике, а затем пройти 2-летнюю специализацию в зависимости от выбранной специальности; все унтер-офицеры остальных видов
" См.: La Guardia di Finanza. 2011. R., Р. 19.
|! См.: Там же. Р. 11.
жандармерии Франции, Испании и Италии в обязательном порядке должны иметь аттестат о полном среднем образовании (12 лет обучения), а также дипломы специалиста или техника жандармерии (минимум год обучения в специальном учебном центре жандармерии по конкретной специальности), все офицеры должны пройти обучение в военных училищах или, имея звание унтер-офицера, пройти обучение (не менее года) на специальных курсах по подготовке офицеров жандармерии, но уже имея общее высшее образование.19
Кроме того, в законодательстве всех рассматриваемых стран к желающим служить в подразделениях полиции или жандармерии по вполне понятной причине предъявляются особые требования, касающиеся лояльности кандидатов к существующему конституционному строю и политическому режиму. В основу комплектования положен главный принцип - принцип профессионализма, т.е. приоритета качества над количеством. Этот принцип характерен для решения кадровых вопросов во всех подразделениях полиции или жандармерии Франции, Италии и Испании. Справедливо предполагается, что лучше оставить вакантной ту или иную должность в полиции или жандармерии, чем принять на службу недисциплинированного или не обладающего необходимыми качествами кандидата, который впоследствии своими действиями будет дискредитировать эти важные государственные правоохранительные институты в глазах общественности. Подобное происходит редко, так как во Франции, Италии и Испании количество желающих, особенно в условиях экономического кризиса, во много раз превосходит количество свободных мест, установленных штатным расписанием. Например, в конце XX века количество желающих превышало количество вакансий в Национальной жандармерии Франции в среднем в 3 раза - на должность рядового, в 5,3 раза - на должности унтер-офицеров, в 18,67(!) -на должности офицеров.20
В Корпусе Финансовой гвардии Италии в это же время (сейчас, в связи с
" См.: La Guardia di Finanza. 2011. R., Р. 19.
20 См.: Быков A.B. Жандармерия западноевропейских государств. М.: ВНИИ МВД России, 1999. С. 103.
ростом безработицы в Евросоюзе конкуренция среди кандидатов ещё острее) было 74 кандидата на должность рядового, 38 кандидатов на должность унтер-офицера и 124 человека на одну должность офицера!21
Подобное происходит потому, что служба как в полиции, так и в жандармерии является не просто престижной в общественном мнении Франции, Италии и Испании, но и достаточно высокооплачиваемой - стажёр полиции Франции получает зарплату в 1660 евро в месяц; лейтенант полиции от 2185 до 3027 евро; капитан полиции от 2846 до 3494 евро; майор французской полиции - от 3103 до 3752 евро.22
Проведённый автором анализ системы профессиональной подготовки кадров полиции и жандармерии Франции, Италии и Испании позволяет отметить, что .и полицейские МВД, и военнослужащие жандармерии этих государств за время обучения приобретают качественные знания по военным, общеобразовательным и специальным дисциплинам (в настоящее время специальная полицейская подготовка личного состава жандармерии организуется по унифицированной программе Евросоюза для учебных заведений МВД), получают необходимые профессиональные знания, навыки и умения для успешной практической деятельности по обеспечению надлежащей публичной безопасности в своих странах.
Автором предложены конкретные меры по совершенствованию отечественного законодательства с учётом опыта функционирования правоохранительных органов исполнительной власти в государственном механизме Франции, Италии и Испании, а также направления по повышению эффективности деятельности российских правоохранительных институтов, подобных полиции и жандармерии, рассмотренных в диссертации стран Западной Европы.
В заключении формулируются основные выводы и предложения автора, направленные на решение исследованных в диссертации проблем.
21 См.:Сенин В.И. Основы организации и функционирования Корпуса Финансовой Гвардии и Корпуса карабинеров в обеспечении экономической безопасности Италии. Дис... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 101.
См.: http://www.police-russia.ru/showtread.phpp
•29
Основные положения диссертации отражены в 9 работах автора, общий объём которых составляет 2,5 п. л.:
Статьи в журналах, включённых в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Кикоть В .Я., Касаткина A.A. Централизованная модель обеспечения внутренней безопасности государства // Научный портал МВД России - 2012. -№ 2. - 0,4 п.л./0,2 п.л.
2. Касаткина A.A. Полиция и жандармерия в государственном механизме Итальянской Республики. // Вестник Санкт-Петербургского Университета МВД России. 2012. № 2. - 0,4 п. л.
3. Касаткина A.A. Правовые основы деятельности Корпуса карабинеров, его основные задачи и . функции в обеспечении публичной безопасность-Италии. // Вестник Санкт-Петербургского Университета МВД России. 2012. № 3. - 0,5 п. л.
4. Кикоть В.Я., Касаткина A.A. Характерные черты централизованной модели обеспечения внутренней безопасности государства // Административное право и процесс - 2012. № 4. 0,25 п.л. / 0,1 п.л.
5. Касаткина A.A. Административно-правовой статус Корпуса финансовой гвардии Италии // Московская государственная юридическая академия им. O.E. Кутафина. Административное и муниципальное право. 2012. № 5. - 0,5 п. л.
6. Касаткина A.A., Кулешов Р.В. Характерные черты полицейской системы Итальянской Республики //Российский следователь. 2012. № 15. - 0,2 п.л./0,1 п. л.
Статьи в иных изданиях:
7. Касаткина A.A. Особенности организации полицейской системы Итальянской Республики // Вестник Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России. 2012. № 2. - 0,3 п.л.
8. Касаткина A.A. Особенности реализации доктрины контроля над преступностью в Италии. // Полицейская деятельность. 2012. № 2 - 0,2 п.л.
9. Касаткина A.A. Особенности функционирования полицейского механизма Итальянской Республики. // Полицейская деятельность. 2012. № 3 -0,3 п.л.
Подписано в печать «_»__2013 г. Формат 60x84 1/16 Заказ №
_Авт. л. 1,1
Отпечатано на УОП РИО ФГКУ «ВНИИ МВД России»
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Централизованная (континентальная) модель обеспечения внутренней безопасности государства»
МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВСЕРОССИЙСКИЙ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ
04201357488 На правах рукописи
Касаткина Анна Александровна
ЦЕНТРАЛИЗОВАННАЯ (КОНТИНЕНТАЛЬНАЯ) МОДЕЛЬ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВНУТРЕННЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ
ГОСУДАРСТВА
Специальность 12.00.14 - административное право;
административный процесс
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ГуШ "ВНйй МВД России*
Е-
01-
ГЖ
Научный руководитель -
Заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор В.Я. Кикоть
Москва-2013 г. Ш<Х(Ш<£
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение......................................................................................3
ГЛАВА 1
Проблемы правового регулирования деятельности правоохранительных структур, входящих в системы обеспечения внутренней безопасности Франции, Италии и Испании и их административно-правовая характеристика..............................18
§ 1. Теоретические и прикладные проблемы функционирования системы обеспечения внутренней безопасности в государственном механизме ведущих современных демократических стран Западной Европы: Франции, Италии и
Испании..............................................................................18
§ 2. Правовые основы деятельности и правовой статус
полицейских органов Франции, Испании и Италии........................51
§ 3. Правовые основы деятельности и правовой статус
жандармерии Франции, Испании и Италии...................................73
ГЛАВА 2
Организационные основы функционирования правоохранительных
структур, входящих в СОВБ Франции, Италии и Испании.
Кадровое обеспечение их деятельности...........................................113
§ 1. Основы организации и управления деятельностью полицейских и жандармских органов Франции, Италии и Испании....................113
§ 2. Кадровое обеспечение деятельности полицейских и жандармских органов Франции, Италии и Испании....................134
§ 3. Прикладное значение изучения правовых и организационных основ деятельности полиции и жандармерии стран, использующих централизованную модель СОВБ для правоохранительных органов Российской Федерации..........................................................151
Заключение...............................................................................166
Список литературы.....................................................................179
Приложение...............................................................................210
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Во все времена и во всех странах мира проблема повышения эффективности работы правоохранительных органов исполнительной власти государства относилась и относится к числу наиболее важных.
Именно поэтому в мире постоянно идет интенсивный поиск наиболее эффективной модели организации и управления системой органов государственной власти, обеспечивающих его безопасность от внутренних угроз, то есть системы обеспечения внутренней безопасности (СОВБ) государства.
Специалистам хорошо известно, что в зависимости от формы государственного устройства, правления и политического режима модели СОВБ, функции и задачи силовых структур, в них входящих, варьируются.
В настоящее время правоохранительные органы в Российской Федерации переживают очередную реформу, цель которой - оптимизировать деятельность отечественной системы обеспечения внутренней безопасности, повысить качество ее работы и эффективность.
В данной связи несомненный интерес представляет зарубежный опыт деятельности самой распространённой в мире модели СОВБ централизованной (континентальной) модели системы обеспечения внутренней безопасности государства. Автор считает, что особую значимость для России имеет опыт функционирования различных элементов централизованной СОВБ, накопленный у её родоначальников и классических представителей - ведущих демократических государств Западной Европы: Франции, Италии и Испании. По мнению диссертанта, он представляет особую актуальность для нашего государства по целому ряду обстоятельств.
Во-первых, опыт конституционного строительства Франции - страны, ставшей прототипом при формировании СОВБ Италии и Испании - активно использовался при написании Конституции Российской Федерации, и наш
вариант полупрезидентской республики очень многое использует из конституционной модели V Республики, доказавшей свою жизнеспособность в сложных условиях острейшего внутриполитического кризиса во Франции 1958-1968 гг.
Во-вторых, имевшиеся в прошлом и частично в настоящем трудности в обеспечении внутренней безопасности Франции, Италии и Испании (коррупция, организованная преступность, проявления сепаратизма, уголовного и политического терроризма) идентичны с сегодняшними проблемами России.
В-третьих, централизованная модель обеспечения внутренней безопасности государства, используемая во Франции, Италии и Испании, уже применялась в России с 1827 по 1917 годы и в настоящее время наиболее близка к сегодняшней отечественной модели СОВБ, что важно учитывать в период реформирования российского МВД.
В-четвертых, время, прошедшее после окончания Второй мировой войны, показало, что французы, итальянцы и испанцы достаточно успешно прошли кризисный период и сумели построить свою новую государственность на основе принципов правового государства, реально обеспечивая демократические принципы в управлении своими странами в сочетании с надежным обеспечением внутренней безопасности.
По мнению автора, для российских специалистов несомненный интерес представляет опыт их французских, итальянских и испанских коллег по противодействию организованной преступности, сепаратизму, уголовному и политическому терроризму.
Кроме того, необходимо иметь в виду также то обстоятельство, что развитию правоохранительных органов исполнительной власти, равно как и вооруженных сил, а также разведки и контрразведки, выполняющих схожие задачи и функции в различных демократических странах, свойственны универсальные тенденции, которые по своей сути объективно отражают их зависимость от формы социально-политического устройства государства, а
потому по своей природе в значительной степени похожи как для современной России, так и для ведущих стран Западной Европы с развитой рыночной экономикой.
Необходимо отметить, что закономерности развития, характерные черты и особенности, а также иные теоретические и прикладные проблемы функционирования централизованной модели СОВБ государства (Франции, Италии и Испании, как её классических представителей) освещены в отечественной специальной юридической литературе явно недостаточно.
В советский период исследование сущности буржуазного государства в целом и его полицейской системы в частности осуществлялось через призму классового подхода. Выдающиеся советские ученые-полицеисты Я.М. Бельсон, Б.С. Крылов, а также В.М. Гиленсен и Г.И. Мачковский, работали в условиях цензуры, и это не могло не сказаться на их результатах. Все изучение сводилось в основном к критике как буржуазного государства, так и его вооруженных сил, специальных служб и правоохранительных органов. Всегда особое внимание обращалось на якобы непрерывное расширение пропасти между интересами правящей верхушки власти и народом, приводящее к различным формам социальных конфликтов в США, Франции, ФРГ, Испании, Италии и других демократических странах, в которых вооруженные силы, органы полиции, разведки и контрразведки, составляющие основу системы обеспечения внутренней безопасности государства, представлялись исключительно как карательные органы.
Этот подход, основанный на точке зрения марксистко-ленинской теории происхождения и сущности государства, трудно признать всесторонним, так как он страдает однобокостью и исключает многоаспектный, системный анализ функционирования системы обеспечения внутренней безопасности как составной части механизма современного правового государства.
В постсоветский период научная работа по изучению опыта деятельности различных правоохранительных структур, входящих в СОВБ зарубежных стран, продолжилась - много нового было сказано в трудах A.B.
Губанова, A.B. Быкова, В.И. Велика, Е.О. Бондарь, И.А. Горшеневой, О.В. Горшкова, Р.В. Кулешова, Т.В. Кикоть-Глуходедовой, В.И. Сенина, JI.J1. Смирнова, И.А. Смородинсковой, Д.А. Шалягина, С.Н. Шишкарева.1
Но если децентрализованная (фрагментарная) модель СОВБ государства была на примере США впервые достаточно подробно проанализирована в диссертационном исследовании Т.В. Кикоть-Глуходедовой и доступна для российских ученых и практических работников, то централизованная (континентальная) модель СОВБ государства, общие закономерности её развития, а также индивидуальные особенности функционирования и характерные черты деятельности в своей совокупности подробно не рассматривались российскими юристами.
В работах В.И. Белика, В.И. Сенина, J1.JI. Смирнова, О.В. Горшкова, С.Н. Шишкарева изучению на примере конкретной страны (Италии или Франции), Е.О. Бондарь (Испании) подвергались лишь отдельные элементы правоохранительных органов исполнительной власти - полиция или жандармерия конкретной страны, составляющие основу этой модели СОВБ.
Вне пределов научного анализа оставалась эволюция организационно-правового механизма континентальной модели обеспечения внутренней безопасности государства, закономерности развития и общие принципы деятельности входящих в неё компонентов, а также особенности функционирования их правового инструментария.
См.: А.В.Быков. Организационно-правовые основы деятельности жандармерии западноевропейских государств в обеспечении общественной безопасности. дис...канд. юрид. наук. М., 1998; А.В.Губанов. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и использование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России. Дис...д-ра юрид. наук. М.,1998; О.В.Горшков. Полиция и жандармерия V Республики во Франции (историко-правовой аспект). С-Пб., 1999. Дис..канд. юрид. наук; Е.О.Бондарь. Правовые основы организации и деятельности полиции Испании. М., 2002; И.А. Горшенёва. Полиция в механизме современного государства. М., 2002, Дис..канд. юрид. наук; В.Н. Велик. Финансовая Гвардия Италии: организационно-правовые основы деятельности. Дис...канд.юрид. наук. М., 2001; В.И.Сенин. Основы организации и функционирования Корпуса Финансовой Гвардии и Корпуса карабинеров в обеспечении экономической безопасности Италии. Дис...канд.юрид. наук. М., 2001; И.А. Смородинскова. Организационно-правовые основы деятельности Национальной гвардии в обеспечении национальной безопасности США. М„ 2001. Дис...канд. юрид. наук; С.Н. Шишкарёв. Полицейская система Франции. М., 2001. Дис...канд. юрид. наук; Р.В.Кулешов. Полицейская система Австрии. М., ВНИИ МВД России. 2004; Л.Л.Смирнов. Организационно-правовые основы формирования и функционирования Национальной жандармерии Франции. Дис... канд.юрид. наук. М., 2003; Т.В. Кикоть-Глуходедова. Система обеспечения внутренней безопасности США. Дис... канд. юрид. наук. М., 2010.
Вышесказанное дает все основания рассматривать исследование централизованной модели системы обеспечения внутренней безопасности государства (на примере ведущих демократических государств Западной Европы - Франции, Италии и Испании), в качестве актуальной проблемы, имеющей важное значение как для развития отечественной науки административного права так и для совершенствования деятельности отечественных государственных институтов, входящих в российскую систему обеспечения внутренней безопасности.
Указанные соображения обусловили выбор темы диссертационного исследования, предопределили его цели и задачи, объект и предмет.
Цели и задачи исследования. Основная цель работы заключается прежде всего в разработке теоретических основ административно-правовых проблем функционирования централизованной модели обеспечения внутренней безопасности современного демократического государства как сложного феномена и государственно-правового явления, исследовании с позиций науки административного права эволюции организационно-правового механизма и принципов формирования и деятельности функциональных структур, в нее входящих, правового инструментария, а также форм и методов обеспечения их деятельности для обоснования конкретных рекомендаций и предложений в этой области с целью совершенствования системы обеспечения внутренней безопасности Российской Федерации.
Цель исследования обусловливает постановку и решение следующих основных задач:
1. Сформулировать историко-правовые предпосылки возникновения, становления и развития государственных институтов, входящих в централизованную модель системы обеспечения внутренней безопасности государства, уяснить и проанализировать закономерности её развития, а также исторически сложившиеся особенности этой модели СОВБ
государства, принципы организации и деятельности, выявить её достоинства и недостатки.
2. Разработать теоретико-концептуальную модель и обосновать методологию административно-правового исследования столь сложного феномена, как централизованная система обеспечения внутренней безопасности современного демократического государства.
3. Провести анализ категорий «безопасность», "национальная безопасность", «общественная безопасность», «публичная безопасность», «внутренняя безопасность», уточнить специфику их функционального содержания, структуру и целевое предназначение для обеспечения жизнедеятельности личности, общества и государства.
4. Выявить и обосновать специфические черты органов французского, итальянского и испанского государства, входящих в СОВБ, выделить и раскрыть их генетические особенности функционирования, предопределяющие специфику их деятельности в условиях конкретной страны.
5. Провести сравнительно-правовой анализ правовых основ деятельности и административно-правового статуса государственных органов, входящих в СОВБ Франции, Италии и Испании.
6. Выявить и обосновать универсальные факторы, влияющие на устойчивость, стабильность и эффективность СОВБ Франции, Италии и Испании, а также особенности деятельности ее элементов.
7. Исследовать возможности и основные направления использования зарубежного опыта деятельности различных элементов СОВБ Франции, Италии и Испании, а также достижений науки административного права в обеспечении баланса публичных и частных интересов в сфере государственного управления, обеспечения общественной безопасности и законности в Российской Федерации.
8. Провести сравнительно-правовой анализ организационных основ деятельности, места и роли в государственном механизме Франции, Италии и Испании органов полиции и жандармерии.
9. Разработать конкретные предложения по совершенствованию российского законодательства и практики его применения с учетом изученного зарубежного опыта.
Объектом исследования являются закономерности и тенденции развития общественных отношений, возникающих в процессе деятельности всех элементов СОВБ Франции, Италии и Испании, как субъектов государственного управления и реализации охранительной функции государства.
Предметом исследования выступают теоретические, правовые и организационные проблемы деятельности всех государственных органов, входящих в СОВБ Франции, Италии и Испании; конституции, законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие их правовой статус и регламентирующие процедуры взаимодействия и реализации указанными органами государства своих полномочий, практика их применения, а также научные труды, посвященные данной проблематике.
Практическая значимость исследования обусловлена его направленностью на совершенствование деятельности российских государственных институтов, повышение эффективности их функционирования по обеспечению внутренней безопасности Российской Федерации. Кроме того, материалы исследования могут найти применение в учебном процессе при чтении соответствующих курсов лекций в учебных заведениях МВД России, ФСБ России, ФСИН России, Министерства обороны России, а также в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел и командирской подготовки офицеров внутренних войск МВД России.
Методология и методика исследования. Методологическую базу исследования составляет диалектический метод познания. Решения
поставленных в диссертации задач основывались на теоретических положениях философии, общей теории государства и права, истории государства и права, конституционного и административного права, науки управления и военной науки.
Для получения достоверных результатов автором применялись методы сравнительного правоведения (при анализе правовой основы правоохранительной деятельности и деятельности государственных органов по обороне страны), контент-анализ документов, газетных и журнальных публикац�
