АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Уполномоченный банк как субъект валютного контроля»
9 15-12/171
На правах рукописи
^V
КОРАБЛИН Владислав Вадимович
УПОЛНОМОЧЕННЫЙ БАНК КАК СУБЪЕКТ ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ
Специальность 12.00.04 - финансовое право; налоговое право; бюджетное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2015
Работа выполнена на кафедре финансового права юридического факультета Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова».
Научный руководитель: кандидат юридических наук
Хаменушко Иван Владимирович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой регулирования деятельности финансовых институтов факультета финансов и банковского дела ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» Турбанов Александр Владимирович
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О.Е.Кутафина (МПОА)» Ситник Александр Александрович
Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Саню-Петербургский
государственный университет»
Защита состоится «24» сентября 2015 г. в 15 часов в ауд. 216 на заседании диссертационного совета Д 209.002.05 (юридические науки) на базе Московского государственного института международных отношений (Университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации по адресу: 119454, г. Москва, проспект Вернадского, 76.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в научной библиотеке им. И.Г. Тюлина МГИМО (У) МИД России и на сайге: www.mgimo.rii.
Автореферат разослан » _ 2015 года.
Ученый секретарь диссертационного совета
д.ю.н., доцент Малиновский Алексей Александрович
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальное^ темы исследования. Произошедшие в России в конце XX -начале XXI века изменения политических и экономических условий хозяйствования привели к изменению роли финансов и финансовых отношений в жизни российского общества. В научном мире возникли дискуссии о необходимости совершенствования валютной политики, включая применение жесткого валютного регулирования, и решения проблемы неустойчивости курса национальной валюты. Государством предпринимались как юридические, так и экономические попытки поддержания курса рубля. В этой ситуации пристальное внимание общества оказалось направленным на проведение государством устойчивой валютной политики и валютного контроля.
В рамках настоящего исследования речь пойдет о юридическом блоке валютного регулирования, который включает различные способы валютного контроля, используемые государством для решения главной задачи, стоящей перед ним в валютной сфере. Такой задачей признается обеспечение устойчивого и стабильного курса национальной валюты, который оказывает существенное влияние на всю финансовую деятельность государства. Актуальность этого вопроса для финансового права подчеркивается тем, что одним из направлений решения существующей задачи следует признать применение юридического регулирования в валютной сфере. Экономическая сторона валютной политики, имеющая не меньшее значение для валютного регулирования и достижения устойчивости на валютном рынке, составляет предмет отдельного исследования специалистов в области экономики и финансов.
Юридические меры и стратегия государства на валютном рынке не могут быть произвольными, а должны учитывать возможные последствия их использования. В целях определения валютной политики государство должно обладать полной информацией о том, что происходит в его валютной сфере, то есть о направлениях движения валютных ценностей, об объемах проводимых валютных операций, о том, какие валютные операции выполняются на валютном рынке. Кроме того, государство должно иметь возможность оперативно реагировать на
события, происходящие в валютной сфере, в том числе выявлением и пресечением правонарушений. Данные платежного баланса, сведения об объемах экспорта капитала, о валютных операциях, о соблюдении законодательства используются для выбора направлений действий государства, принятия соответствующих адекватных ситуации юридических и (или) экономических решений, а также определения уровня доверия национальной валюте и российской юрисдикции как месту хранения капитала.
Государство заинтересовано в оперативном получении информации о процессах в валютной сфере, о соответствии этих процессов законам, принятым для обеспечения потребностей государства в устойчивости национальной валюты. Отсутствие порядка и возможности отслеживать соблюдение закона при проведении валютных операций может привести к резкому падению курса рубля, потере доверия к российскому экономическому пространству, оттоку капитала и постепенной невозможности государства-эмитента национальной валюты обеспечивать ее курс. Тем самым государство будет не в состоянии проводить валютное планирование в тех пределах, в которых оно возможно в условиях рыночной экономики, то есть последовательное, планомерное осуществление рациональной валютной политики (о планировании валютных операций участников внешнеэкономической деятельности речь не идет). Стоит согласиться с одним из первых отечественных исследователей международных валютных отношений А.Б. Альтшулером, который указывал, что главной целью валютного планирования «является обеспечение <...> равновесия валютных поступлений и платежей в соответствующем периоде»1.
Информация о состоянии валютной сферы показывает органам валютного регулирования, насколько меры валютной политики эффективны; что необходимо предпринять, чему отдать приоритет при валютном планировании и управлении в финансовой сфере. Все перечисленное составляет предмет финансового права. Государство должно определить, какие действия ему необходимо предпринять в валютной сфере, какие изменения внести в соответствующие нормативные акты в сфере валютного контроля. Необходимо также осуществлять нормативное
1 Альтшулер А Б Восток-запад: валютно-кредитные отношения. - М : Знание, 1979. - С. 14-15.
регулирование валютных отношений с учетом интересов финансовой деятельности государства в целом, чтобы обеспечить стабильное и бесперебойное функционирование налоговой и бюджетной сфер деятельности. Без стабильного курса национальной валюты, успешного валютного планирования невозможно добиться привлекательного инвестиционного климата, следовательно, и собираемости налоговых платежей, равновесия платежного баланса и планового пополнения бюджета. Все это подтверждается процессами, связанными с резким оттоком капитала из страны, снижением налоговых поступлений, которые происходят на российском финансовом рынке с конца 2014 года, и появлением все большего количества предложений об усилении валютного контроля в Российской Федерации.
Все активнее ведется борьба с уклонением от уплаты налогов с использованием оффшорных юрисдикций, а также с легализацией доходов, полученных преступным путем. Эта борьба даже с учетом проведения проверок и установления жестких санкций дает результат только тогда, когда государственные контролирующие органы обладают хотя бы первичной информацией о таких операциях.
Валютный контроль, приоритетные цели которого состоят в установлении «обратной связи» (выявление влияния правовых норм на действия хозяйствующих субъектов и проводимые валютные операции, определение эффективности применяемых юридических норм валютного регулирования, оценка регулирующего воздействия), и в поиске нарушителей (контроль соблюдения юридических норм), тесно сочетается с налоговым контролем и противодействием легализации преступных доходов на финансовом рынке. Валютный контроль предоставляет государству ценнейшую информацию для достижения целей, стоящих, в том числе, и перед другими видами финансового контроля.
Кредитные организации, благодаря своему правовому статусу, непосредственному взаимодействию с клиентами, получению документов, оформляющих валютные операции, предстают субъектами, возможности которых наилучшим образом подходят для сбора необходимых сведений в интересах государственных органов в целях разработки и проведения юридических и
экономических мер валютного регулирования. Особенность уполномоченного банка (непрерывный и массовый сбор информации о всех валютных операциях, проходящих через него) делает его контроль бесценным для государства, так как, по указанию Э.Э. Понтовича, «для того, чтобы быть контролем в действительном смысле слова, для того, чтобы оказывать существенное влияние на поддержание дисциплины, контроль должен осуществляться постоянно»".
В итоге кредитные организации становятся важными помощниками государства в сфере контрольной деятельности; кредитные организации могут обеспечить связь с участником операции, способствовать выявлению негативных тенденций на валютном рынке, определить и пресечь возможные нарушения валютного законодательства.
Наиболее подробно полномочия кредитных организаций как субъектов контроля, ведущих деятельность в интересах государства, представлены в нормативных актах о валютном регулировании и валютном контроле. Созданы условия для обмена информацией и построения информационных систем и автоматизированных баз контроля на основе взаимодействия кредитных организаций и государственных органов. Есть предпосылки создания на базе уполномоченных банков агентов финансового контроля в целом. Следует отметить, что банки могут эффективно проводить контроль и как одну из важнейших функций управленческой деятельности в финансовых правоотношениях, и как способ обеспечения законности.
Выполнение контрольных функций хозяйствующим субъектом обеспечивает близость контроля к подконтрольному лицу, позволяет экономить государственные ресурсы, а также не только выявлять нарушения, но и исправлять возможные недочеты. Такое понимание эффективности контроля в настоящее время, к сожалению, уходит как из научной литературы, так и из духа закона, хотя оно должно быть в числе первооснов финансового контроля. Этот подход к эффективности контроля подтверждается рядом работ основоположников исследования финансового контроля в СССР. Так, Э.А. Вознесенский отмечает, что «большое значение для действенности контроля имеет близость аппарата
2 Помтович Э.Э Финансовый контроль — М : Финансовое издательство МКФ СССР, 1928. — С 6.
контролеров к работникам <...>, чем ближе это расстояние, тем <...> выше эффективность»5, а задача контроля — «не ловить <...>, сколько уметь поправить»4. По замечанию Э.Э. Понтовича, «контроль не должен быть направляем на изыскание нарушений во что бы то ни стало», а должна быть организована такая система финансового контроля, которая бы «представляла интересы всего государственного хозяйства в целом»5.
О наличии двух целей при осуществлении контроля (дуализме контрольной деятельности) много говорится в работах признанных специалистов в области административного права (А.П. Алехина, Ю.М. Козлова), которые рассматривали контроль как «функцию управления <...>, элемент управленческого цикла, стадию процесса управления»6, а также как «способ обеспечения законности»7, сущность которого состоит в «наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного субъекта; получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины; принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины; выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям, <...> мер по привлечению к ответственности»8.
Концепция дуализма контрольной деятельности полностью применима и к валютному контролю, реализуемому в сфере финансовых правоотношений для обеспечения деятельности государства и выполнения его функций. Валютный контроль является одним из направлений финансового контроля, который по своей правовой природе относится к государственному контролю. Финансовый контроль - это институт финансового права, признаваемый важным элементом осуществления управления в регулируемой финансовым правом области общественных отношений; он обеспечивает реализацию контрольной функции финансов, определяет направления совершенствования правового регулирования отношений в финансовой сфере.
Вознесенский ') Л Финансовый контроль в СССР. — М.: Юридическая литература. 1973. — С. 26.
Там же. С. 23.
5 Ионтович Э.Э Финансовый контроль. - М.: Финансовое издательство МКФ СССР. 1928. - С 6-7. '' Алехин А.П. Административное право. - М.: Зерцало-М. 2013. - С. 10-11.
Козлов Ю.М. Административное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности
«Юриспруденция» - М : Юристъ, 2006 - С 437
" Алехин A II. Административное право - М : Зерцало-М, 2013. -С 447.
Особенно ярко дуализм контроля (в том числе и роль уполномоченных банков) проявляется при анализе способов регулирования отношений, складывающихся в финансовой сфере. Общепризнанная классификация опирается на разделение применяемых методов регулирования на экономические и юридические. Такая классификация подтверждается в исследованиях по административному праву (Ю.М. Козлов отмечает, что при регулировании используются «две группы методов, а именно - административные и экономические»9), и в специализированных исследованиях вопросов валютного регулирования (И.Н. Платонова: «В условиях рыночной экономики выделяются <...> рыночное и государственное регулирование международных валютных отношений»10).
В условиях валютной монополии контроль сводился к правоохранительной деятельности, и его цель состояла в выявлении нарушителей режима валютной монополии. Однако чем меньше становилось валютных ограничений, тем меньше в валютном контроле проявлялось исключительно правоохранительное начало.
Ситуация, сложившаяся в стране в настоящее время, предопределяет по-прежнему сохраняющийся дуализм валютного контроля: и как управленческой деятельности (данные контроля используются для обратной связи, для выработки валютной политики, для управления в финансовой сфере), и как деятельности в целях обеспечения законности и финансовой дисциплины.
В будущем, при переходе к свободной конвертируемости валюты и полной либерализации в валютной сфере валютный контроль должен будет использоваться только для целей сбора информации и обеспечения обратной связи в финансовом праве (то есть для определения необходимости более активного использования финансово-правового регулирования). Правоохранительная составляющая будет сведена к минимуму или заменена осуществлением финансового мониторинга в виде противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.
'' Козлов Ю.М. Административное право: учебник для студентов вутов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» - М : Юристь, 2006. - С 285.
"' Платонова И.Н. Валютное регулирование в современной мировой экономике - М : Финансовая академия при Правительстве РФ. 1999.-С 132
Нельзя согласиться с мнением ряда исследователей11 о том, что целесообразно отказаться от валютного контроля или лишить кредитные организации не свойственных им контрольных полномочий. Такой подход может привести к серьезным негативным последствиям, так как именно уполномоченные банки обеспечивают обратную связь между действиями подконтрольных субъектов и юридическими решениями (то есть определение влияния правовой надстройки на действия хозяйствующих субъектов), именно банки могут выполнять функции контроля эффективно и без возложения дополнительной нагрузки на государство или участников операций.
Одновременно в настоящее время необходимо добиться увеличения эффективности и работоспособности валютного регулирования в целом. Ужесточение валютных ограничений, по нашему мнению, не представляется перспективным направлением развития валютного регулирования. Введение ограничений на вывоз капитала и иных юридических мер жесткого валютного
регулирования мож^т негативно сказаться на устойчивости национальной валюты и
Л
инвестиционной привлекательности страны.
В то же время система валютного контроля (как составная часть валютного регулирования) может быть подвергнута серьезным изменениям, чтобы валютное регулирование эффективно достигало поставленных перед ним целей. Для этого необходимо превратить валютный контроль из института, нацеленного исключительно на поиск нарушителей валютного законодательства, в институт, также обеспечивающий работоспособность валютного регулирования. Государственные органы, реализующие экономические и юридические меры валютной политики, должны располагать сведениями о текущем положении дел в валютной сфере, о воздействии принимаемых мер на поведение участников валютных отношений.
Таким образом, в рамках финансовой деятельности государства будет осуществляться оценка регулирующего воздействия, которая также в правовой науке называется обратной связью, что должно быть воспринято при
" См : Сапожпнков ПП Правовые проблемы предпринимательской деятельности банков с валютными ценностями: дис. ... канд. юрнл наук. - М , 1997 - С 13; Сазонова Н С Регулирование и контроль трансграничных валютных операций - Хабаровск: РИЦ ХГ'АЭП, 2011 - С. 147; Ефремова ПК) Валютный кош роль в коммерческом банке в условиях либерализации валютного регулирования: лис канл экон. наук. - Санкт-Петербург, 2006 - С 149
осуществлении валютного контроля (и финансового контроля в целом). Одновременно валютный контроль должен быть ориентирован на выявление нарушений валютного законодательства, обеспечение законности в валютной сфере и применение соответствующих адекватных мер к нарушителям.
Указанные обстоятельства свидетельствуют об актуальности тематики диссертационного исследования. Она позволяет выявить недостатки действующего валютного законодательства, сформулировать конкретные предложения по его совершенствованию, и, одновременно, избрав отправной точкой изучение валютного контроля и деятельности его основных субъектов (уполномоченных банков), сделать большой шаг вперед в развитии теории финансового контроля (и одного из его направлений - валютного контроля) как одного из основных институтов финансового права. Анализируемые в работе вопросы коррелируют с проблемами на финансовом рынке, направлены на решение актуальных задач не только валютной, но и финансовой сферы в целом. Отдельные положения действующего законодательства требуют серьезной доработки для более активного использования возможностей уполномоченных банков при проведении финансового контроля в современных условиях.
Степень разработанности темы. Исследованию валютного регулирования и валютного контроля посвящено немало работ в правовой доктрине. К этой проблематике обращались такие видные ученые, как Н.М. Артемов, Н.Ю. Вашкович, H.H. Косаренко, В.М. Крашенинников, Ю.А. Крохина, И.И. Кучеров, А.Ю. Лисицын, В.Е. Пономаренко, Г.А. Тосунян, И.В. Хаменушко. Одними из первых исследователей международных валютных отношений были
A.Б. Альтшулер, В.И. Лисовский, И.Н. Платонова, Л.И. Фрей, а финансового контроля - И.А. Белобжецкий, Э.А. Вознесенский, Э.Э. Понтович. Изучены работы зарубежных исследователей, обращавших свое внимание на проблемы валютного регулирования и валютного контроля, а именно: труды С.Л. Брю, П.Х. Линдера, K.P. Макконнелла, В.Ф. Эбке.
Существенное значение для отделения тематики проведенного исследования от смежных отраслей имели работы основоположников науки финансового права:
B.В. Бесчеревных, Е.А. Ровинского, P.O. Халфиной. Финансовый мониторинг и
теории обратных связей в финансовых правоотношениях и финансово-правовом регулировании проанализированы в работах О.Н. Горбуновой. На важность обратных связей при управлении обществом и определении вектора развития, в том числе в правовой сфере, обращено внимание Г.В. Атаманчука и В.Г. Афанасьева12.
Однако в большинстве научных работ не было задачи специального исследования банков как субъектов валютного контроля, их полномочий, используемых методов при проведении контроля, а также перспектив развития роли уполномоченных банков в качестве агентов валютного (тем более финансового) контроля.
Основное внимание в современных исследованиях, как правило, уделяется прикладным аспектам, изучению подзаконных актов, устанавливающих порядок предоставления документов учета и отчетности по валютным операциям, а также этапам развития валютного регулирования и валютного контроля. Исследование проблематики выполнения коммерческими организациями валютного контроля по поручению государства ограничивается комментарием существующих прав и обязанностей агентов валютного контроля.
В литературе советского периода основное внимание уделялось исследованию общеконтрольных полномочий Государственного банка, изучение полномочий коммерческих банков не могло состояться в силу объективных причин.
Поскольку рассматриваемая нами проблематика находится на стыке банковского и валютного законодательства, были изучены труды ученых, исследовавших правовое регулирование банковской деятельности, а именно Е.Ю. Грачевой, А.Я. Курбатова, Е.Б. Лауте, A.A. Тедеева, Г.А. Тосуняна, Н.Д. Эриашвили. Однако основным предметом и задачей этих исследований не было детальное изучение вопросов валютного контроля либо исследование ограничивалось положениями, содержащимися в Федеральном законе от 10.12.2003
См.: Горбунова О.Н Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России 200.1. - 158 е.; Атамапчук Г.В Теория государсгвенного управления - М.: Омега-Л, 2011. 11аучное управление обществом - M : Политиздат, 197.1. - .190 с.
- М.: Профобразование,
- 525 с ; Афанасьев В.Г.
№ 173-ФЭ «О валютном регулировании и валютном контроле»13 (далее — Закон «О валютном регулировании»).
Проанализирован также ряд работ, в которых исследовано наделение банков полномочиями органов государственной власти, например, труды Е.В. Аббясовой, И.В. Рукавишниковой. Однако и в них авторы не ставили в качестве основной задачу теоретического анализа расширения контрольных полномочий банков и наделения их статусом агентов не только валютного, но и финансового контроля. В этих работах также не акцентируется внимание на роли банков как субъектов, обеспечивающих обратную связь и предоставляющих сведения для развития финансово-правового регулирования.
Ряд положений, представленных в настоящей работе, исследуются впервые в связи с их особой актуальностью, проявившейся в 2014-2015 гг.
Так, не получали пока детального освещения в правовой литературе вопросы места банковских учреждений в системе валютного контроля тех зарубежных стран, которые сохраняют и развивают валютное регулирование и валютный контроль. Также не подвергались детальному анализу вопросы юридической ответственности уполномоченных банков в валютной сфере и соответствующие составы правонарушений.
Имеющиеся исследования о роли банков в валютной сфере либо проведены в рамках изучения экономической составляющей, как, например, труды Д.И. Степановой, В.В. Козлова, либо затрагивали лишь отдельные юридические аспекты, с момента издания которых прошло значительное время, как работы Ж.У. Курмангалиева, Н.В. Сапожникова.
Труды названных отечественных и зарубежных ученых - специалистов в области финансового и банковского права, финансового и валютного контроля являются теоретической основой диссертационного исследования.
Ознакомление с документами, издаваемыми Международным валютным фондом14, показало, что проводимые фондом исследования не затрагивают юридических аспектов использования государствами-членами коммерческих
" См : Собрание законодательства РФ 15.12.2003 № 50 Ст 4859
14 См : Inlemalional monetary fund [Электронный ресурс) - Режим доступа: htlp://www imf org/external/index htm, свободный - Загл с экрана - Яj англ (дата обращения: 07 04 2014)
организаций в системе валютного контроля; большинство исследований рассматривают лишь экономическую сторону валютной политики государств-членов фонда. Привлечение тех или иных субъектов к проведению валютного контроля, детальная организация валютного контроля - все это не регулируется Международным валютным фондом, а остается прерогативой государств-членов фонда. Эти положения регулируются национальным законодательством; иногда -также международными соглашениями государств в рамках регионального сотрудничества. Примером такого международного соглашения является Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014", в котором предусматриваются меры, направленные на проведение согласованной валютной политики.
Объект и предмет исследования. Объектом выполненного исследования являются отношения, складывающиеся в системе банковского валютного контроля, сформировавшейся в настоящее время в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в связи с выполнением уполномоченным банком функций субъекта валютного контроля. Предметом исследования выступают правовые нормы, регламентирующие порядок выполнения банком полномочий субъекта валютного контроля, соответствующие законодательные и подзаконные акты (принятые на территории Российской Федерации и за ее пределами), межгосударственные соглашения Российской Федерации, затрагивающие вопросы валютного контроля, имеющаяся правоприменительная практика, правовая доктрина и научные концепции, содержащиеся в правовой и экономической литературе.
Валютный контроль признается одним из основных направлений финансового контроля, представляющего собой важнейший институт финансового права16. Таким образом, исследование отношений и норм, действующих в сфере выполнения уполномоченным банком функций субъекта валютного контроля, должно относиться к исследованию в области финансового права.
15 См Официальный интернет портал правовой информации [Электронный ресурс|. - Режим доступа: h(lp://www.pravo gov.ru/, свободный. - Загл с экрана - Яз рус. (дата обращения: 07.04.2014)
" См.: Бесчеревных В.В Советское финансовое право. — М.: Юридическая литература, 1982. - 424 с ; Ровииский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права — М : Госгориздат, I960 - 194 с ; Халфина Р О. К вопросу о предмете н системе советского финансового права / В км : Вопросы советского административного и финансового права / Огв. рсд В М Коток. - М.: Издательство Академии Наук СССР, 1952. - 216 с
Как отмечено Е.А. Ровинским и P.O. Халфиной, к предмету финансового права относятся нормы, регулирующие «все многообразие отношений, возникающих в процессе деятельности государства в области аккумуляции и распределения им денежных средств для обеспечения выполнения его основных функций... и с целью создания материальных условий для выполнения его основных функций»17, «финансовое право <...> есть совокупность норм, регулирующих отношения в области финансовой деятельности государства в целях обеспечения выполнения задач и функций государства»18; «к области финансового права относятся все нормы, регулирующие финансовую деятельность государства, независимо от того, какие конкретно органы эту деятельность осуществляют»19. Деятельность субъектов валютного контроля, их полномочия и задачи, а также порядок выполнения ими своих функций, в том числе сбора информации для обеспечения управления и нормативного регулирования, относятся к предмету финансового права.
Порядок получения уполномоченным банком информации и ее важность для достижения целей валютного контроля, для обеспечения обратной связи не рассматриваются в настоящем исследовании с позиций изучения информационных отношений как самостоятельного объекта правового регулирования или правового режима такой информации. Объект настоящего исследования включает отдельные правоотношения, связанные с получением банком и дальнейшим использованием информации, но лишь постольку, поскольку она является результатом осуществления валютного контроля, а применение полученных данных позволяет решать стоящие перед валютным регулированием задачи.
Порядок выполнения банком функций субъекта контроля исследуется автором не с позиций изучения банка как участника административных правоотношений или субъекта административной юрисдикции (выполнение уполномоченным банком управленческих, исполнительных и распорядительных
17 Халфнпа Р О К вопросу о предмете и системе советского финансового права / В кн.: Вопросы советского административного и финансового права / Отв. ред. В М Коток - М.: Издательство Академии Наук СССР, 1952. -С 182.
Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. - М.: Госюриздат, 1960 - С 64
'* Халфина P.O. К вопросу о предмете и системе советского финансового права / В кн.: Вопросы советского административного и финансового права / Отв. ред В.М Коток. - М : Издательство Академии Наук СССР, 1952. -С 193.
функций). Исследованию подвергается выполнение банком предусмотренных финансовым правом функций субъекта валютного контроля, чья деятельность (наряду с иными субъектами валютного контроля) направлена на обеспечение стабильности национальной валюты и правопорядка в валютной сфере.
В настоящем исследовании основное внимание уделяется именно правовой форме финансовой деятельности государства и субъектов, действующих в его интересах, а также возникающим в связи с этой деятельностью отношениям, а не исследованию самих финансовых отношений, которые тесно связаны с предметом финансового права. Финансовые отношения - одна из форм экономических
отношений, которые «будучи урегулированными нормами права, становятся
20
правоотношениями» ; они нередко претерпевают существенные изменения под воздействием норм права.
Необходимо также отметить, что непосредственным объектом исследования не были близкие, но не относящиеся собственно к валютному контролю отношения, возникающие в результате банковского надзора, противодействия легализации преступных доходов, анализа контролируемых сделок согласно налоговому законодательству. В предмет исследования не входили правовые нормы, регулирующие вопросы стабильности банковской системы, в том числе содержащиеся в документах Базельского комитета по банковскому надзору, в документах международных органов по финансовой стабильности, касающихся рискованных и иных подозрительных сделок, а также в документах, регулирующих валютно-кредитный и валютно-расчетный режимы. Некоторые близкие к валютному контролю отношения и правовые нормы были исследованы для правильного понимания валютного контроля как неотъемлемой части финансового контроля, а также для его сравнения с другими направлениями контрольной деятельности.
Для сравнительно-правового анализа, для выявления тенденций развития валютного контроля в России и других странах, для определения возможных перспектив развития деятельности уполномоченных банков в системе валютного контроля автором к предмету исследования отнесены нормы валютного
г" Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советскою финансового права - М Госюриздат, 1960 - С 61
законодательства ряда зарубежных стран, представляющих наиболее интересный и актуальный опыт применения системы валютного контроля - Китая, Венесуэлы, Аргентины, стран СНГ.
Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы разработать правовую концепцию совершенствования валютного контроля и увеличения его значимости и эффективности для системы государственного финансового контроля с помощью усиления роли, которую играют уполномоченные банки, включая комплекс мер по совершенствованию действующего законодательства.
Поставленная цель исследования предопределила постановку и решение следующих задач:
- определение понятий «валютный контроль», «агент финансового контроля», «банк как агент валютного контроля»; содержания термина «уполномоченный банк»;
- формулирование целей валютного контроля как одного из направлений финансового контроля;
- определение полномочий банков в системе валютного контроля в Российской Федерации;
- сравнение правового положения уполномоченных банков в Российской Федерации с правовым положением банковских учреждений в других странах, применяющих валютный контроль;
- формулирование предложений и научное обоснование идей по совершенствованию деятельности и расширению полномочий банков в механизме валютного контроля на основе теоретических положений исследования, с учетом законодательной и правоприменительной практики, а также правовой доктрины;
- создание системы мониторинга валютных операций;
- построение теоретической и практической модели создания единой информационной системы валютного контроля в Российской Федерации;
- обоснование возложения на коммерческие организации функций органов государственной власти в сфере финансового контроля, а также в перспективе -определенных властных полномочий;
- разработка теоретической основы и правовой базы для выделения особой категории субъектов финансового контроля — «агентов финансового контроля»;
- выявление направлений государственного финансового контроля, в которых уполномоченный банк может быть наделен полномочиями агента контроля;
- разработка предложений по совершенствованию института ответственности уполномоченных банков за нарушения валютного законодательства.
Научная новизна настоящего исследования заключается в том, что оно представляет собой первый комплексный анализ роли уполномоченных банков в системе валютного контроля и их деятельности, направленной не только на обеспечение законности (то есть имеющей сугубо правоохранительное начало), но и на установление обратной связи, перспектив создания на базе уполномоченных банков агентов финансового контроля и наделения банков определенными властными полномочиями.
Настоящую работу также можно рассматривать как первый труд, содержащий комплексное исследование правовой природы возложения на уполномоченные банки функций органов государственной власти, анализ положений законодательства и позиций правоприменительной практики.
Впервые в российской правовой доктрине пристальное внимание уделено регулированию контрольных полномочий банков в зарубежных юрисдикциях. Обозначены предложения по расширению полномочий банков как контрольных субъектов, не высказывавшиеся ранее: наделение уполномоченных банков правом приостанавливать валютные операции, отвечающие признакам сомнительности, запрашивать дополнительные документы для оценки соответствия валютной операции закону, блокировать денежные средства в сумме валютной операции в установленных законом случаях.
Предложено создание единой информационной системы валютного контроля (в дальнейшем - ее имплементация в единую информационную систему финансового контроля), которая могла бы объединять информацию, получаемую от субъектов по различным направлениям контрольной деятельности, большую часть сведений в которую должны представлять уполномоченные банки. Это позволит эффективнее решать задачи, стоящие перед государством в финансовой сфере, в
том числе обеспечивать законность финансовых операций и оперативно определять необходимость правового регулирования финансовых отношений.
На защиту выносятся следующие положения, отражающие новизну диссертационного исследования:
1. Предложено определение понятия «валютный контроль», под которым следует понимать деятельность государственных органов и уполномоченных государством организаций, направленную на получение целостной информации о совершаемых валютных операциях для эффективной выработки и реализации государственной политики, а также на проверку соответствия валютных операций действующему законодательству. Уполномоченные банки должны признаваться ключевыми субъектами этого направления контрольной деятельности, поскольку именно они генерируют информацию о валютных операциях как для целей корректировки управленческого воздействия в финансовых правоотношениях, так и для выявления валютных правонарушений. При переходе к режиму свободного совершения валютных операций валютный контроль будет иметь исключительно информационную цель, главную роль в котором будут играть уполномоченные банки.
2. Необходимо расширить полномочия уполномоченных банков в качестве агентов валютного контроля, а именно: предоставить им полномочия по выявлению и приостановке операций, идущих с нарушением закона или отвечающих критериям сомнительности, полномочия запрашивать дополнительные документы для оценки валютной операции на предмет соответствия ее действующему законодательству. Критерии сомнительных валютных операций предложены для закрепления на законодательном уровне. Уполномоченным банкам должны быть предоставлены отдельные властные полномочия для реализации функций агентов контроля; в то же время наделение уполномоченных банков полномочиями по привлечению виновных лиц к ответственности не представляется возможным.
Обоснованность такого подхода подтверждается необходимостью обеспечить большую эффективность, оперативность и экономичность валютного контроля для государства, а также позицией Конституционного Суда РФ и правовой доктрины, в
соответствии с которыми на негосударственные учреждения допускается возлагать отдельные государственные функции для реализации публично значимых задач и публичных интересов. С учетом более активного участия уполномоченных банков в проведении валютного контроля есть основания для постепенного перехода к особому методу контроля - мониторингу валютных операций, используемому для выделения тех операций, в отношении которых будет выполняться более глубокий детальный контроль.
Предложен перечень критериев мониторинга валютных операций: 1) наличие сомнительных условий в договоре; 2) размер денежных средств, переводимых при расчетах по валютной операции; 3) контрагент по валютной операции и страна, в которую переводятся денежные средства в рамках расчетов по валютной операции; 4) изменение сторонами существенных условий договора и порядка расчетов по валютной операции; 5) выявление фактических обстоятельств, свидетельствующих о сомнительности, мнимости, притворности сделки либо об иных экономических показателях сделки, отличных от заявленных уполномоченному банку.
3. Статус уполномоченного банка как агента валютного контроля для эффективного выполнения его функций предполагает наделение банка полномочиями «гаранта валютного контроля», то есть лица, обеспечивающего применимость санкций, наложенных на участников валютных операций. Это должно достигаться путем предоставления банку права блокировать суммы в размере проводимых сомнительных операций на банковских счетах клиентов. Предлагается восстановить институт «гарантии валютного контроля», действовавший в российском законодательстве в 1995-2000 гг. и обеспечивший улучшение валютной дисциплины.
4. Предложены меры по созданию единой информационной системы валютного контроля при сохранении гарантии банковской тайны. С помощью такой системы можно добиться оперативности обмена информацией и применения соответствующих мер реагирования. Предлагается: 1) установление обязанности лиц, осуществляющих валютный контроль на территории Российской Федерации (органов и агентов валютного контроля), по включению в единую информационную систему сведений об участниках валютной операции, о
содержании валютной операции и соответствующих документов о валютной операции; 2) обеспечение доступа к сведениям о проводимых валютных операциях органов и агентов валютного контроля; 3) использование единой системы контроля для достижения выявленных в процессе исследования целей валютного контроля, а также для организации валютного контроля с максимальной эффективностью и минимизацией затрат на его проведение. В настоящий момент система обмена данными между субъектами валютного контроля является слабым местом в механизме контроля, в связи с чем требует серьезной доработки.
5. Уполномоченный банк, благодаря особенности своего правового статуса и положения во взаимоотношениях с клиентами, а также в целях совершенствования системы финансового контроля в Российской Федерации должен рассматриваться не только как агент валютного контроля, но и как агент финансового контроля.
Под агентом валютного контроля стоит понимать уполномоченный государством орган или организацию, ведущую деятельность, направленную на сбор информации о валютных операциях (учет и контроль отчетности по ним), на выявление операций, которые нарушают или могут нарушить валютное законодательство РФ, на пресечение возможных нарушений и передачу информации о выявленных нарушениях органам валютного контроля.
Агентом финансового контроля признается лицо (уполномоченный государством орган или организация), на которое законом возложена обязанность сбора информации по нескольким направлениям финансового контроля и ее представления в уполномоченные органы для обеспечения совершенствования нормативного регулирования в финансовой сфере и для поддержания законности в целях последующего применения мер к нарушителям.
6. Особое правовое положение уполномоченного банка в валютных правоотношениях предполагает и специфику инструментария осуществления контрольной деятельности: 1) уполномоченный банк несмотря на статус субъекта валютного контроля не наделен какими-либо полномочиями применения мер принуждения в отношении подконтрольных субъектов, однако обязан в случае выявления нарушения передать информацию об этом компетентным
государственным органам. Такое правовое положение субъекта контроля не характерно для финансового права; 2) только уполномоченный банк в системе субъектов валютного контроля наделен полномочиями предупреждения совершения валютных правонарушений участниками валютных операций; 3) применяя метод наблюдения в ходе контрольной деятельности, уполномоченный банк непрерывно и массово собирает в интересах и по поручению государства необходимую информацию в стандартных формах учета и отчетности; обрабатывает ее и передает уполномоченным органам.
Инструментарий контрольной деятельности уполномоченных банков позволяет говорить о правомерности выделения такой категории контролирующих субъектов, как агенты контроля, которые наделены специфическими полномочиями и одновременно имеют особое значение для системы финансового контроля.
Качественное развитие и дальнейшее повышение эффективности системы валютного контроля (а также системы финансового контроля) может быть достигнуто расширением инструментария агентов контроля.
7. Законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях должно быть доработано в части ответственности уполномоченных банков за валютные правонарушения в связи с пробелами законодательного регулирования, а также повышенной общественной опасностью валютных правонарушений, совершаемых уполномоченными банками:
а) положения об ответственности банков за нарушения валютного законодательства должны содержаться в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. В нем должна быть предусмотрена ответственность за нарушения, допущенные: I) уполномоченным банком как участником валютной операции; 2) уполномоченным банком как агентом валютного контроля. Положения иных нормативных актов за валютные правонарушения к уполномоченным банкам применяться не должны;
б) действующее законодательство должно быть дополнено специальными положениями об ответственности банков как агентов валютного контроля за нарушения валютного законодательства. Ответственность должна наступать: 1) за
проведение валютных операций клиентов без обосновывающих документов; 2) за ненаправление необходимой информации в Банк России; 3) за нарушение уполномоченным банком требований валютного законодательства при передаче ему полномочий по ведению документов учета и отчетности; 4) за иные нарушения, допущенные уполномоченным банком как агентом валютного контроля;
в) на уровне федерального закона должны быть установлены следующие полномочия вышестоящих органов (Банка России и органа исполнительной власти) в части контроля за соблюдением валютного законодательства уполномоченными банками: I) по проведению проверок соблюдения уполномоченными банками требований валютного законодательства как участниками валютных операций и как агентами валютного контроля; 2) по возбуждению дел об административных правонарушениях и привлечению уполномоченных банков - нарушителей к административной ответственности.
Теоретическая и практическая значимость работы. Исследование, проведенное автором, и предложенные выводы могут быть полезны для развития теории финансового, в частности валютного, контроля; системы субъектов контрольной деятельности; обоснования правовой природы наделения коммерческих организаций публичными полномочиями; определения основных целей валютного контроля в системе государственного финансового контроля, места агентов контроля в системе контролирующих субъектов, а также используемого ими инструментария; могут быть использованы при подготовке учебных пособий по финансовому праву, а также при формировании и обосновании теоретических предложений по развитию и расширению контрольных полномочий кредитных организаций.
Практическая значимость работы объясняется конкретными правовыми проблемами, выявленными по результатам исследования. Предложенные меры решения указанных проблем и совершенствования деятельности уполномоченных банков в сфере валютного контроля могут быть использованы для разработки проектов изменений существующих нормативно-правовых актов, для формирования основных направлений валютной политики, а также для
совершенствования системы валютного контроля и повышения его эффективности в нашей стране, в том числе с учетом зарубежного опыта.
Методология и методы исследования. В настоящем исследовании применены различные общенаучные и специальные методы познания, позволившие обеспечить всесторонность изучения анализируемого явления, а также достоверность и непротиворечивость положений диссертационной работы.
В качестве основных методов использованы диалектический и формально-юридический методы, позволившие исследовать теоретические вопросы валютного контроля в стране и вопросы участия уполномоченных банков в его осуществлении, раскрыть сущность изучаемого правового явления. С их помощью был проведен всесторонний анализ понятия «уполномоченный банк», «агент валютного контроля», «агент финансового контроля», сформировавшейся системы валютного контроля и полномочий, которыми наделены банки в финансовой сфере, порядка обмена сведениями между уполномоченными банками и другими субъектами валютного контроля, а также были определены перспективы совершенствования их деятельности.
С помощью специальных методов (сравнительно-правового и исторического) удалось выявить сходства и различия современного правового статуса уполномоченных банков с тем, которым они были наделены ранее в российской системе валютного контроля и которым они обладают в зарубежных странах. Применение системно-структурного метода позволило проанализировать правовое положение уполномоченных банков в системе субъектов валютного контроля и развить идеи о расширении их функций и наделении статусом агентов финансового контроля.
Степень достоверности результатов исследования. Достоверность результатов исследования, сформулированных положений и выводов обеспечивается тщательным изучением и анализом достижений науки финансового права, правовой доктрины, действующих и утративших силу нормативных правовых актов Российской Федерации и зарубежных стран, правоприменительной практики. Достоверность положений, выводов и рекомендаций подтверждается их
аргументированностью, применением различных методов исследования, а также проведенной апробацией результатов исследования.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседании кафедры финансового права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова», состоявшемся в сентябре 2014 года. Отдельные положения диссертационного исследования использованы при проведении семинарских занятий, в том числе по теме «Валютный контроль в Российской Федерации и за рубежом».
Ряд теоретических и практических положений, содержащихся в диссертационном исследовании, опубликованы в 2013-2014 гг. в российских научных журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией при Министерстве образования и науки Российской Федерации, общим объемом 5,7 п.л.
Отдельные результаты исследования изложены в выступлении автора на научно-практической конференции «Ломоносов-2014» по теме «Уполномоченные банки в системе валютного контроля: международно-правовой аспект», а также тезисах данного выступления. Выступление автора признано лучшим в секции «Финансовое право».
Структура диссертации объясняется поставленными целями и задачами исследования, а также особенностью правового положения уполномоченного банка. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения. Представлены также перечень проанализированных правовых актов, принятых в Российской Федерации и в иных юрисдикциях, библиографический список использованных научных трудов.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении автор определяет актуальность выбранной темы исследования, объект и предмет исследования; формулирует цель и задачи, которые необходимо достичь по его результатам. Автором указана степень разработанности темы
исследования по различным направлениям научной мысли, проанализированы научные труды, ставшие теоретической основой настоящего исследования. Во введении подчеркивается научная новизна исследования, его теоретическая и практическая значимость; сформулированы положения, выносимые на защиту, предложения по совершенствованию действующего законодательства. Автором указаны методы, использованные при проведении исследования; обозначены основные направления, по которым автор провел проверку и внедрение результатов исследования.
Глава первая исследования «Уполномоченный банк в системе валютного контроля» состоит из трех параграфов и посвящена анализу ключевых для настоящей работы терминов — «валютное регулирование», «валютный контроль», «уполномоченный банк»; выявлению содержания этих понятий, а также целей валютного контроля и деятельности уполномоченных банков как основных субъектов валютного контроля; участию банков в механизме валютного контроля. Анализ проведен на основании имеющихся в доктрине воззрений на эти понятия, правовых актов, действовавших ранее и применяемых в настоящее время, а также опыта других стран.
Параграф первый «Валютный контроль в валютно-правовом режиме» представляет собой детальное исследование причин важности контрольной деятельности в валютной сфере. Автором проанализированы имеющиеся в российской и зарубежной доктринах представления о валютном регулировании и валютном контроле, а также нормативные правовые акты, принятые в Российской Федерации и за ее пределами по вопросам валютного регулирования и валютного контроля.
Как отмечено в первом параграфе, традиционное понимание валютного контроля заключается в его направленности на соблюдение требований валютного законодательства (что объясняется долгим сохранением в стране режима валютной монополии). Однако значимой целью валютного контроля должны признаваться сбор и аккумулирование данных о валютных операциях, наблюдение за их участниками; обеспечение обратной связи. Чем свободнее оборот валют на территории государства, тем больше должно быть в валютном контроле учетной
составляющей, сбора информации в целях статистики и тем меньше правоохранительной составляющей. В то же время отказываться от такой цели валютного контроля, как поиск и выявлений нарушений, не представляется возможным.
С помощью валютного контроля государство может эффективно и своевременно получать всю необходимую информацию о валютных операциях, направлениях денежных потоков, а также об эффективности экономических и юридических мер валютного регулирования.
Российское законодательство и доктрина, как правило, не придают этой цели валютного контроля большого значения несмотря на то, что многие исследователи констатировали направленность контроля на получение необходимой информации о соответствующем объекте. В ряде зарубежных юрисдикции такая цель валютного контроля, как обеспечение обратной связи, даже предусмотрена на законодательном уровне.
Автором выдвинута идея, что в финансовом контроле должно обеспечиваться взаимодействие различных направлений контрольной деятельности. Валютный контроль должен рассматриваться как эффективный инструмент получения информации, которая может использоваться не только для валютного регулирования, но и для других видов государственного контроля и регулирования в соответствующих областях.
Автором предложено собственное определение понятия «валютный контроль», его целей и направлений.
Во втором параграфе «Уполномоченный банк в системе субъектов валютного контроля» основное внимание уделено анализу системы субъектов валютного контроля и их классификации; понятию «агент контроля». Предлагается новая классификация субъектов валютного контроля по сферам, где выполняются соответствующие валютные операции.
В центре внимания автора - система банковского валютного контроля; проведен анализ понятия «уполномоченный банк».
Особое внимание уделено истории становления уполномоченных банков как агентов валютного контроля в Российской Федерации; признанию в качестве
агентов валютного контроля международных и иностранных кредитных организаций (в частности, Международного инвестиционного банка и Международного банка экономического сотрудничества, указывающего свой соответствующий статус на официальном сайте в сети «Интернет»); государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», а также Территориального учреждения Банка России (сформулировано предложение об исключении из нормативных актов обязанности Банка России быть агентом валютного контроля в ряде случаев). Выявлена правовая неопределенность в сфере признания агентами валютного контроля филиалов уполномоченных банков, находящихся за рубежом.
Представлено обоснование причин наделения уполномоченных банков статусом агентов валютного контроля, их важнейшей роли в сфере финансового контроля, а также целесообразности передачи отдельных государственных функций в сфере валютного контроля уполномоченным банкам.
По итогам исследования зарубежного законодательства автор пришел к выводу, что уполномоченные банки занимают существенное место в системах валютного контроля ряда стран именно с точки зрения эффективности функционирования обратной связи. Такой подход должен быть оценен как прогрессивный, подчеркивает значимость уполномоченных банков, акцентирует их деятельность не только на проверке законности валютной операции, но и на сборе статистической информации и анализе содержания валютной операции.
Сформулирован вывод, что усиление роли банков как организаций, ведущих учет операций и сбор данных о них, могло бы позволить усовершенствовать валютный контроль посредством внедрения нового метода контроля - мониторинга валютных операций. Мониторинг направлен на охват самого широкого круга операций, однако посредством приемов и способов, не обременительных для подконтрольных субъектов. Он предназначен для первичного выявления признаков риска или сомнительности в содержании валютной операции, установленных при подготовке к операции, в ее процессе или после окончания. Предложен перечень таких критериев.
Мониторинг валютных операций следует признать одним из наиболее перспективных направлений развития валютного контроля. В ближайшем будущем это могло бы позволить уйти от сплошного наблюдения за валютными операциями, уделять пристальное внимание лишь сомнительным операциям, а также операциям, влияющим на состояние платежного баланса (уполномоченный банк должен собирать необходимые документы и данные, обрабатывать их и передавать в уполномоченные органы).
Третий параграф «Особенность статуса уполномоченного банка как агента валютного контроля. Уполномоченный банк — агент финансового контроля» содержит анализ правовой проблемы, которая не подвергалась детальному рассмотрению и разрешению в литературе, а именно: возложение на уполномоченные банки функций органов государственной власти, полномочий представителя государства в контрольных правоотношениях. Деятельность банковской системы крайне важна, так как направлена на реализацию ряда государственных задач и в некоторых случаях даже на выполнение отдельных функций органов государственной власти, что проявляется в валютной сфере.
В третьем параграфе представлено исследование содержания полномочий уполномоченного банка, а также его действий, направленных на выполнение отдельных функций органа государственной власти. Высказано предложение о наделении уполномоченных банков определенными властными полномочиями.
Автором рассмотрены сферы финансовой деятельности, где можно выявить выполнение уполномоченным банком отдельных функций органа власти и наделение его в перспективе властными полномочиями. Какими-либо полноценно властными полномочиями (ни правом привлечения к ответственности; ни правом приостановления валютных операций; ни правом проведения проверки законности действий клиента), за исключением права отказать в осуществлении операции при непредставлении установленных законом документов, уполномоченный банк в настоящее время не обладает.
По результатам проведенного анализа автор пришел к выводу, что создание на базе банков полноценных финансовых контролеров имеет особую значимость для понимания публичных функций уполномоченного банка в проведении
контроля во всех обозначенных сферах финансовой деятельности, а также для участия в обеспечении финансовой дисциплины. Банки контролируют подавляющее большинство операций с денежными средствами; могут получать необходимую информацию о них; при создании единой информационной базы контроля получают возможность быстро и эффективно обмениваться данными с контрольными органами в других сферах.
Предложены понятия «агент контроля», «агент финансового контроля». В этом параграфе содержится обоснование наделения банков статусом агентов финансового контроля (несмотря на специфичность такой деятельности для коммерческих организаций и отсутствие субъективного интереса); проведено исследование источников компенсации понесенных банком расходов на валютный контроль.
Высказываемые в доктрине утверждения о необходимости снятия с банков каких бы то ни было контрольных полномочий (объясняемые особенностью правового положения банка, несвойственностью полномочий для коммерческой организации, возможным конфликтом интересов, отсутствием материальной заинтересованности) не могут быть поддержаны.
Предложена модель расширения валютного контроля Российской Федерацией за пределы ее границ с использованием иностранных финансовых учреждений, в том числе финансовых учреждений, находящихся на территории стран, с которыми достигнуты международные соглашения. Такой подход к иностранным финансовым учреждениям позволяет получать информацию об операциях российских резидентов (и бенефициаров) за пределами Российской Федерации.
Во второй главе диссертации «Правовое регулирование контрольных функций уполномоченного банка и проблемы их реализации», также состоящей из трех параграфов, рассматриваются основные контрольные полномочия банков в валютной сфере, применяемые ими методы контроля, а также обмен информацией между субъектами контроля о валютных операциях и выявленных правонарушениях.
В первом параграфе «Контрольные функции уполномоченного банка»
даны перечень и характеристика полномочий банков как валютных контролеров в действующем законодательстве; проведено сравнение с утратившими силу нормативными актами, а также нормативными актами других стран, где уполномоченные банки рассматриваются в качестве участников валютного контроля. Исследованы объем полномочий банка и пределы контроля законности совершаемых валютных операций. Отмечено, что ранее (в середине-конце 90-х гг. XX века) уполномоченные банки были наделены большими контрольными полномочиями в сфере валютных операций; занимали активную позицию по отношению к своим клиентам.
Высказаны предложения о возвращении более активной роли банков как субъектов валютного контроля с некоторым изменением содержания их деятельности. Так, обосновано наделение уполномоченных банков как агентов контроля полномочиями по выявлению сомнительных операций на всех этапах банковского обслуживания клиента. Общие критерии выявления таких операций предложены для включения в действующее законодательство. Определение сомнительных операций уполномоченным банком на стадии принятия контракта на обслуживание - крайне важная особенность контроля уполномоченного банка, так как именно банки - единственные, кто реально может заниматься превенцией правонарушений.
Целесообразно наделить банки правом замораживать средства на счете клиента при выявлении сомнительной операции, тем самым вернув банкам статус «гарантов валютного контроля». Наиболее актуально предложение об усовершенствовании взаимодействия уполномоченных банков и органов валютного контроля, полномочных применять меры юридического воздействия, путем прямого обмена информацией либо с помощью единой системы валютного контроля.
Предложено определение банка как агента валютного контроля.
Второй параграф «Методы контроля уполномоченного банка -наблюдение и проверка» представляет собой рассмотрение метода валютного контроля, применяемого уполномоченным банком. В настоящее время более
верной представляется позиция, согласно которой банк в ходе своей деятельности использует метод наблюдения.
Однако при расширении полномочий банка по выявлению сомнительных, фиктивных операций или операций с признаками незаконного вывоза капитала более весомой будет позиция о проведении уполномоченным банком проверки; о погружении банка в деятельность подконтрольного субъекта; об исследовании обстоятельств совершения валютной операции. Проверка возможна, если в результате мониторинга валютных операций и проведения «риск-аудита» выявлена операция с сомнительными признаками или проводимая с нарушением закона.
Отмечена необходимость наделения уполномоченных банков полномочиями по углубленному наблюдению за совершением ряда капитальных операций с помощью детального сбора информации о таких операциях, получения сведений о приобретенных имущественных благах, а впоследствии - передача информации органу валютного контроля.
Для формирования платежного баланса достаточно действующей системы отчетности. Однако она не позволяет выявить реальные объемы вывоза капитала, пресекать попытки нарушения валютного законодательства с использованием ряда скрытых операций. В итоге результаты такого контроля и выявленные сомнительные операции, представленные документами и информацией, могут быть использованы органами других направлений контроля для выявления противозаконных действий.
Третий параграф «Обмен уполномоченного банка информацией с другими субъектами. Внедрение единой информационной системы валютного контроля» полностью посвящен исследованию одной из самых актуальных проблем, связанных с текущим состоянием валютного контроля в Российской Федерации, а именно: проблеме обмена необходимой информацией между всеми субъектами валютного контроля; длительности передачи сведений о нарушениях от уполномоченных банков конечным получателям. От оперативности обмена информацией зависит эффективность и действенность валютного контроля.
Существующие системы обмена информацией, основанные на запросном методе, на опосредованном доведении информации о нарушениях
уполномоченными банками имеют ряд существенных недостатков. Более правильным было бы изменить порядок обмена информацией и документами о валютных операциях, чтобы они могли оперативно использоваться для валютного контроля несколькими субъектами одновременно. Таким решением информационного обмена документами и данными может стать единая система (база) валютного контроля, доступ к которой получили бы все агенты валютного контроля (агенты, являющиеся коммерческими организациями, - только в части сведений, необходимой для их деятельности, относящейся к клиентам и их конкретным сделкам). С помощью единой системы валютный контроль достиг бы тех целей, которые могут быть перед ним поставлены законодателем и предлагаются в диссертационном исследовании для отражения в законе.
В дальнейшем такая система могла бы стать частью единой информационной системы (базы) государственного финансового контроля. Ее внедрение позволит обеспечить единство системы контроля, а также признание уполномоченных банков как значимых агентов финансового контроля.
Единая система валютного контроля могла бы восстановить утраченную систему таможенно-банковского валютного контроля, превратив ее в таможенно-налогово-банковскую систему валютного контроля в несколько измененном виде. С учетом взаимодействия и унификации в сфере валютного контроля в рамках Евразийского экономического союза единая информационная база могла бы пополняться данными, получаемыми от уполномоченных органов и организаций, действующих в государствах-членах.
Внедрение единой системы валютного контроля, а также дополнение законодательства предложенными критериями определения сомнительных валютных операций будет способствовать новому направлению в валютном контроле - «риск-аудиту» или так называемому мониторингу валютных операций, что позволит выявлять потенциально опасные виды валютных операций, на контроле которых будет сосредоточено основное внимание субъектов валютного контроля.
В третьей главе «Уполномоченный банк как субъект юридической ответственности», включающей два параграфа, основное внимание уделяется
контролю за деятельностью уполномоченных банков в валютной сфере, а также правовой ответственности банков.
Первый параграф «Система государственного контроля за соблюдением уполномоченным банком валютного законодательства» посвящен контролю за уполномоченным банком, действующим в качестве агента валютного контроля и участника валютных операций. Детально изучен вопрос, связанный с субъектами, осуществляющими контроль. Необходимо на законодательном уровне установить порядок контроля банков, наделенных публичными полномочиями в финансовой сфере. Определение контролирующего субъекта зависит от государственной политики обеспечения надлежащего исполнения обязанностей коммерческими организациями, наделенными контрольными полномочиями. Высказаны возможные варианты решения проблемы, а именно: передача соответствующих полномочий Банку России или их закрепление за органом исполнительной власти.
Одним из вариантов решения проблемы может стать реализация возможностей единой системы контроля. Банк России получает соответствующие сведения и пояснения от уполномоченного банка и, в случае выявления возможного нарушения, передает их отраслевому органу, который определяет законность или незаконность действий уполномоченного банка (либо Банк России самостоятельно решает вопрос о законности действий уполномоченного банка). Инициирование процедуры такого расследования возможно как по указанию системы, так и по инициативе контрольных органов.
Во втором параграфе «Юридическая ответственность уполномоченного банка за нарушения валютного законодательства» внимание автора обращено к ответственности уполномоченных банков как участников валютных операций и как агентов валютного контроля. На уровне федеральных законов, а также подзаконных актов существует ряд норм, которые с разной степенью дискуссионности могут быть применены к уполномоченным банкам за нарушение законодательства в валютной сфере.
По итогам исследования автор приходит к выводу, что верным было бы утверждение на законодательном уровне следующих положений:
- дополнение КоАП РФ отдельными составами административных правонарушений для кредитных организаций (уполномоченных банков) за нарушение требований валютного законодательства. Применение подзаконных актов Банка России и ст. 74 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»21 за валютные правонарушения недопустимо. Предложены конкретные составы административных правонарушений, за которые должна наступать ответственность;
- право Банка России привлекать кредитные организации к ответственности за нарушение валютного законодательства либо передача таких полномочий Федеральной службе финансово-бюджетного надзора или судебным органам;
- введение полного контроля Банка России за соблюдением валютного законодательства уполномоченными банками и профессиональными участниками рынка ценных бумаг (либо возврат таких полномочий Федеральной службе финансово-бюджетного надзора). По мнению автора, более обосновано именно Банку России полностью контролировать соблюдение валютного законодательства уполномоченными банками и профессиональными участниками рынка ценных бумаг, а также определять правомерность привлечения их к ответственности'.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы, полученные по результатам исследования. Автором определены направления развития теории и практики в области проведенного исследования, а также перспективы дальнейшей разработки темы исследования. Констатируется, что предложения, относящиеся к совершенствованию роли уполномоченных банков в валютной сфере, к использованию их возможностей в рамках иных направлений государственного финансового контроля, а также к созданию единой информационной системы валютного контроля, являются актуальными и позволят сделать валютный контроль более эффективным, экономичным и оперативным.
21 См.: Собрание законодательства РФ. 15.07.2002. № 28. Ст. 2740.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора общим объемом 5,9 п.л. Все публикации по теме диссертации.
Статьи, опубликованные в рецензируемых научных изданиях, рекомендуемых ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации:
1. Кораблин, В.В. Перспективы изменений в валютном законодательстве с учетом вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию / В.В. Кораблин//Законодательство.-2013,-№2.-С. 51-59.-0,9 п.л.
2. Кораблин, В.В. Перспективы изменений в валютном законодательстве с учетом формирования Единого экономического пространства / В.В. Кораблин // Законодательство. - 2013. - № 4. - С. 39-49. - 1 п.л.
3. Хаменушко, И.В., Кораблин, В.В. Валютное законодательство в России и за рубежом: от монополии к регулированию — и обратно? / И.В. Хаменушко, В.В. Кораблин // Законодательство. - 2014. — № 11. - С. 74—87. - 1,1 п.л.
4. Кораблин, В.В. Регулирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля. Сравнение с правовым положением уполномоченных банков / В.В. Кораблин // Актуальные проблемы российского права. -2014. -№ 10. - С. 2240-2247. - 0,8 п.л.
5. Кораблин, В.В. Валютное законодательство в России и странах СНГ: от монополии к регулированию. Часть 1 / В.В. Кораблин // Судебная практика в Западной Сибири. - 2014. - № 3. - С. 71-86. - 0,9 п.л.
6. Кораблин, В.В. Валютное законодательство в России и странах СНГ: от монополии к регулированию. Часть 2 / В.В. Кораблин // Судебная практика в Западной Сибири. - 2014. - № 4. - С. 87-104. - 1 п.л.
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях:
7. Кораблин, В.В. Уполномоченные банки в системе валютного контроля: международно-правовой аспект // Материалы Международного молодежного научного форума «Ломоносов-2014» // Отв. ред. А.И.Андреев, A.B. Андриянов, Е.А. Антипов. [Электронный ресурс] — М.: МАКС Пресс, 2014. — 1 электрон, опт. диск (DVD-ROM); 12 см. -0,2 п.л.
Подписано в печать 23.06.2015 г. Формат А5 Бумага офсетная. Печать цифровая. Тираж 100 Экз. Заказ № 8682-6-15 Типография ООО "Ай-клуб" (Печатный салон МДМ) 119146, г. Москва, Комсомольский пр-кт, д.28 Тел. 8-495-782-88-39
2015674483
2015674483
