СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сусликов, Владимир Николаевич, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Управленческие правоотношения в экономике региона: сущность, субъекты, основы развития.
1.1. Сущность, регулятивно-волевой характер и многообразие правоотношений в сфере экономики.
1.2. Субъекты права - участник^ управленческо-правовых и муниципально-правовых отношений в экономике региона.
1.3. Функциональные основы развития государственно-правовых отношений в сфере экономики региона.
Глава 2. Приоритеты правового регулирования отношений собственности в регионе.
2.1. Правовые отношения в сфере управления государственной и муниципальной собственностью.
2.2. Рыночно-информационные правоотношения органов управления государственной и муниципальной собственностью в экономике регионов.
2.3. Развитие механизма правового регулирования рыночных отношений собственности в экономике региона.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Управленческие правоотношения в экономике региона"
Актуальность темы исследования. На этапе поиска антикризисных мер и путей стабилизации социально-экономического положения России возникают новые проблемы развития управленческо-правовых отношений в экономике регионов. Для жизнеспособности Российской Федерации, укрепления государственности небезопасным является стремление все разгосударствлять, делить и приватизировать без опоры на регионы и местное самоуправление. Демократический выбор будущего России немыслим без развития государственно-правовых и муниципаль-но-правовых отношений, направленных на активизацию реального сектора экономики регионов, научно обоснованного регулирования всего многообразия форм собственности. Одновременно без разграничения функций, предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением общество, власть и экономика не преодолеют кризис, разразившийся в конце XX века. Решение антикризисных задач предполагает совершенствование государственного регулирования экономики и отношений собственности, корректировку негативных проявлений рынка, надежную защиту граждан от чрезмерных социальных издержек реформ.
Инновационные технологии регионального и муниципального регулирования соответствующих секторов экономики должны вбирать в себя концептуальное освоение мониторинговых исследований, комплексных, прогнозных оценок последствий управленческих действий, оптимизации регулирования социально-экономических отношений в регионах и муниципальных образованиях.
В связи с этим актуальным представляется новый, методологически выверенный подход к раскрытию правового содержания отношений в кризисной экономике регионов на основе взаимодействия права, управления и рынка. Недооценка правосубъектности регионов и местного самоуправления, отсутствие научно обоснованного взгляда на модернизацию их отношений нередко приводит к обратному действию реформ, проявлениям регионального сепаратизма, введению торговых барьеров, нарушениям бюджетного законодательства.
Все это позволяет ставить и решать в диссертации вопросы разработки антикризисного механизма регулирования экономических отношений и определения правовых приоритетов в развитии экономики, в первую очередь, в сфере правоотношений собственности. Главная причина нерешенности этих проблем заключается в том, что органы управления регионов в процессе приватизации не имели общественного согласия и единства власти, что привело к дезорганизации местного хозяйства и неуправляемости в основных секторах экономики с вытекающими отсюда последствиями (снижение уровня жизни, устойчивый бюджетный дефицит, неспособность ветвей власти принимать согласованные решения, недостаток нормальных рыночных отношений). В результате они столкнулись с незаконно возникшими отношениями управления и собственниками, стали корректировать динамику экономических преобразований применительно к условиям регионов и местного самоуправления путем укрепления законности, правопорядка и ответственности. Существенный опыт такой инновационной деятельности накоплен в Курской, Московской, Орловской, Саратовской и других областях, а также ряде краев, автономных округов и республик, городах Москве и Санкт-Петербурге.
Степень научной разработанности темы. Особенность исследуемых управленческо-правовых отношений состоит в их многоплановости. Категория "правоотношение" является элементом теории права и правореализации, ее развитию посвящены многие исследования. Однако несмотря на обширность литературы, представляются наиболее актуальными те аспекты научного анализа, которые позволяют раскрыть сущность регионально-правовых и муниципально-правовых отношений в экономике отдельно взятого региона.
Кроме общих методологических оснований, представленных в теории благосостояния А.Пигу, теориях занятости Дж.Кейнса, экономики государственного сектора Дж.Ю.Стиглица, экономического развития Микаэля П.Тодаро, много внимания конкретным вопросам права, экономики, управления уделяли зарубежные обществоведы Э.Аткинсон, Г.Брэбан, П.Козловски, Д.Норт, В.Ойкен, В.Остром, Дж.Сакс, А.Файоль, а также наши соотечественники Л.В.Велихов, Н.Д.Кондратьев, В.В.Новожилов, А.В.Чаянов, Г.Ф.Шершеневич и ученые нашего времени Л.И.Абалкин, А.М.Емельянов, А.С.Солженицын и др.
Проблемы государственного управления в сфере экономики были предметом изучения А.П.Алехина, Д.Н.Бахраха, Ю.М.Козлова, В.М.Манохина,
Д.В.Осинцева, М.И.Пискотина, Г.Э.Слезингера, В.Д.Сорокина, С.С.Студеникина, Ю.А.Тихомирова и других.
В трудах таких ученых, как М.М.Агарков, Н.Г.Александров, С.С.Алексеев, С.Н.Братусь, А.В.Венедиктов, Д.М.Генкин, А.И.Елистратов, О.С.Иоффе, С.В.Кечекьян, Е.А.Флейшиц, Р.О.Халфина, Д.Н.Хропанюк, М.Д.Шаргородский и других выработаны понятия системы права, состава, статуса субъектов правоотношений, противоречия в их содержании.
Общественные отношения как объект правового регулирования и управления плодотворно исследуются также в научных публикациях С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, И.Л.Бачило, В.Г.Вишнякова, Н.И.Глазуновой, Ю.А.Дмитриева, В.В.Лаптева, Р.В.Енгибаряна, A.M. Куренного, Г.В.Мальцева, В.М.Манохина, А.Ф.Ноздрачева, В.А.Прокошина и других авторов.
Вместе с тем по многим аспектам управления, собственности и правового обеспечения социально-экономических процессов в регионах существуют неясности, которые негативно воспроизводятся в политике, нормативных актах, общественном сознании. Имеющие место здесь пробелы, обусловленные запаздыванием исследований конституционного, регионального и муниципального характера, в определенной мере призвано восполнить настоящее исследование.
Объектом исследования являются государственно-правовые и муници-пально-правовые отношения в экономике региона, включая отношения собственности, развивающиеся на основе публичных интересов государства, регионального управления и местного самоуправления в Курской, Московской, Орловской, Саратовской и других областях.
Предмет исследования - управленческие правоотношения в экономике региона, которые возникают в условиях перехода местного хозяйства к рынку и развития регионального законодательства.
Цель диссертации - теоретико-практическое обоснование решения проблем, связанных с раскрытием сущности, регулятивно-волевого характера и многообразия государственно-правовых и муниципальных отношений в экономике региона, их системных характеристик в период разгосударствления и приватизации объектов собственности. Имеется в виду также необходимость сформулировать рекомендации правового характера для развития органов регионального и муниципального управления.
Достижение цели обеспечивалось решением следующих задач:
- раскрыть основные тенденции развития управленческих правоотношений в экономике региона, предопределяющие возможность публичного регулирования, а также необходимость соответствующих изменений в российском законодательстве;
- рассмотреть особенности правового статуса участников этих правоотношений и преобразование последних на пути формирования рыночной экономики;
- проанализировать совокупность правовых отношений при формировании системы регулирования экономики региона, внести предложения по совершенствованию управленческих отношений собственности в регионах;
- разработать модель антикризисного развития управленческо-правовых отношений, в том числе, права владения, пользования и распоряжения объектами собственности, расположенными на территории регионов.
Методологическую базу исследования составляют методы юридической, экономической и других наук с опорой на закономерности, факторы, теоретические положения обществоведов и причинно-следственные связи между субъектами и объектами правоотношений, отражающих взаимодействие права, экономики и общества. Автор использовал современные юридические понятия, терминологию, формально-логический анализ и синтез нормативных актов.
Теоретической и эмпирической основами диссертации стали положения и выводы, изложенные в трудах известных ученых, государственных деятелей и юристов применительно к теме исследования, а также достижения науки, представленные современными научными школами. Диссертант использовал метод сравнительно-правового анализа юридических документов о состоянии и развитии данных правоотношений в различных регионах России. В целом эти отношения анализируются согласно общенаучным принципам системного анализа, всесторонности, адекватности их отражения в теории, а также с использованием анализа и синтеза, структурно-функционального, сравнительно-правового и других методов.
Необходимый выход в сферы иных отраслей знаний обусловил применение опыта, накопленного не только правоведами, но и экономистами, социологами, историками на междисциплинарном уровне. Критически оценивая сложившиеся отношения и подходы к их анализу, автор намечает новые, нетрадиционные, поисковые решения. Однако они, ни в коей мере не претендуя на законченность и непогрешимость, предполагают дальнейшую разработку.
Нормативно-источниковая база диссертации состоит из конституционного и текущего законодательства, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления. В работе использованы официальные материалы, документы архивов органов представительной, исполнительной и судебной власти Российской Федерации, ее субъектов. Существенную помощь в осмыслении исследуемой проблематики оказали материалы состоявшихся научных конференций, семинаров и собственная управленческая практика автора.
Эмпирическая база диссертации исходит из анализа отношений органов управления, государственных и муниципальных унитарных предприятий, ассоциаций, объединений, коммерческих организаций в новых условиях хозяйствования, а также опыта, накопленного автором в период работы в структурах Госкомимущества и Курской организации регистрации недвижимого имущества.
Научные результаты исследования отражаются в постановке, теоретическом осмыслении и решении важных проблем взаимосвязи государственного и муниципального управления, системы правового регулирования отношений в экономике региона, которая ранее не получила достаточного освещения в юридической литературе. Диссертационная работа является одной из первых попыток комплексного сравнительно-правового исследования эволюции государственно-правовых и муниципально-правовых отношений в экономике региона, выявления теоретических оснований целостной концепции регулирования региональных и муниципальных отношений собственности на переходном к рынку этапе.
Научная новизна диссертации заключается в оригинальности проведенного анализа, обосновании типичности ряда научных положений и выводов о правовом регулировании отношений в экономике региона, выработке предложений, способствующих эффективному решению ряда социально и регионально значимых проблем развития правоотношений в процессе становления правового государства и гражданского общества. В этой связи автором выполнен научно и практически значимый объем исследовательской работы:
- раскрыты понятие, содержание и специфика управленческо-правовых отношений в сфере экономики регионов;
- обоснована первичность для органов управления, действующих в хозяйственной системе региона, потребностей управляемых объектов и экономических функций государства, что создает предмет и метод правового регулирования, предопределяющие характер юридических средств;
- выявлены принципы и тенденции эволюции правоотношений, позволяющие обосновать возможность регионально-правового регулирования рыночных отношений собственности и разработки: а) основ теории регулирования управленче-ско-правовых отношений в экономике региона; б) концепции развития государственно-правовых и муниципально-правовых отношений в ней; в) экономико-правового статуса органов и механизма правового регулирования отношений собственности (МПРОС) в регионах; г) факторов и границ регионального и муниципального консенсуса как условия их бесконфликтного взаимодействия в сфере экономики;
- показаны: а) направления, на которых можно обеспечить динамику правового регулирования отношений собственности в регионах с целью жизнеобеспечения населения; б) пути эффективного использования рыночных приоритетов отношений собственности в регионах;
- исследована сущность комплексного правового регулирования отношений в экономике регионов, позволяющая преодолевать неполноценность рыночного механизма использования собственности и аргументировать своеобразие регионального реформирования;
- систематизированы аналитические данные и материалы о практике реформирования экономики региона, рассмотрены процессуально-правовые средства регулирования отношений собственности, в том числе разрешительные, регистрационные, правоохранительные, лицензирование, разработка нормативных правовых актов;
- обоснованы: а) региональные программы и ресурсные модели, обеспечивающие совместимость рыночного хозяйства с государственным и муниципальным регулированием экономики; б) проекты областного закона и других правовых актов, закрепляющих юридические гарантии формирования рынка товарной продукции, сырья и продовольствия; в) проект Положения об Экономическом совете при правительстве области;
- сделаны выводы о необходимости систематизации регионального законодательства, обеспечивающего регулирующее воздействие на рыночную экономику, ее предпринимательский сектор с помощью конституционного, административного и муниципального права.
Сформулированные автором положения составляют антикризисный механизм регулирования управленческо-правовых отношений и развития собственности в экономике региона, с учетом которых разработаны некоторые проекты нормативных правовых актов.
На защиту выносятся:
- аналитические разработки и проекты, направленные на исключение диспропорций в развитии регионов, стремления собственников уйти от своих обязанностей перед государством и населением;
- модель развития региональных управленческо-правовых функций, форм, методов и договорных отношений собственности, обеспечивающих самостоятельность объектов собственности;
- рекомендации к разработке и принятию субъектами Федерации: законов о порядке и организации управления государственной и муниципальной собственностью в области; положения об экономическом совете при правительстве области; рыночной и инвестиционной схемы развития коммерческих структур; региональных программ совершенствования отношений собственности и поддержки предпринимательства в муниципальных образованиях.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем регулирования отношений в экономике регионов, возможностью использования разработанных и реализованных на практике предложений и рекомендаций диссертанта в процессе совершенствования законодательства субъекта Федерации и муниципальных правовых актов. Автор вносит посильный вклад в научную оценку регионально-правового процесса обеспечения антикризисных мер, принимаемых совместно Правительством РФ и с администрациями субъектов Федерации. Существенными являются для теории и практики авторские предложения, направленные на поиск оптимальных моделей и концепций хозяйственных преобразований в Курской области и в ассоциации экономического взаимодействия регионов Черноземья России.
Положения диссертации могут быть применены руководителями и юридическими службами регионов при разработке норм правового регулирования экономических отношений с использованием потенциала конституционного, административного, муниципального и других отраслей права.
Материалы диссертации рассчитаны на их использовании в теории и практике управления, а также при написании учебных пособий по родственным дисциплинам, переподготовке кадров государственных и муниципальных служащих, работников народного хозяйства регионов.
Апробация и внедрение результатов исследования. Выводы и положения теоретико-практического характера обобщались в аналитических докладах и тематических записках, направленных в органы государственного управления и местного самоуправления в Курской области. Положения и выводы изложены автором на научно-практических конференциях, выступлениях на проблемных семинарах в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, а также в преподавании местного самоуправления в г. Курске. Основные положения работы отражены в 6 публикациях автора общим объемом 4,1 п.л.
Кроме того, ряд выводов и рекомендаций по правовому регулированию отношении собственности был представлен диссертантом органам государственного управления и местного самоуправления г.Курска и области. Получены позитивные отзывы на рекомендации, опубликованные в сборниках научных трудов с участием автора диссертации.
Структура диссертации включает введение, две главы, шесть параграфов заключение, список использованных нормативных и литературных источников, приложения.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Сусликов, Владимир Николаевич, Москва
Заключение
Формирование правового государства и установление в российской экономике рыночных начал знаменует новый этап развития теории и практики регулирования государственных и муниципальных правоотношений в экономике региона.
Освобождение от однобокости исследований, проводившихся тоталитарным обществоведением, позволило использовать следующий спектр научных выводов и предложений, раскрывающих процесс познания сущности, субъектов, управленче-ско-функциональных основ регулирования государственных и муниципальных правоотношений в экономике регионов.
1. Применительно к управленческо-правому анализу это означает и широкое использование не только юридических категорий, но и знаний науки управления, экономических, социологических и других теорий. Подобное видение, с одной стороны, позволяет раскрыть естественные истоки и свойства правового статуса субъектов региональных правоотношений и тем самым разрешить проблемы так называемого пограничного, смежного характера, с другой стороны, появляется возможность избежать эмпирики в исследовании и, таким образом, конструировать региональные модели и прогнозировать развитие реальных государственных и муниципальных отношений в обществе.
2. Следует признать, что, хотя в современном отечественном обществоведении активно развивается межотраслевой подход, сегодня имеют место суждения не только приводимые без всяких обоснований, но и сомнительные с точки зрения достоверности (отсутствие кризиса в управлении, непризнание факта отсутствия общественного согласия и единства власти, недооценка проблем реального сектора экономики и др.). Нередко в научных трудах используются понятия, на вопрос о которых, правомерны ли они - нельзя найти утвердительный ответ. Именно об этом говорит неразработанность институтов ответственности региональных и муниципальных властей не только за свои действия, но и за бездействие. Можно сказать, что авторы, занятые региональными исследованиями, не всегда оперируют этой категорией на основе научных критериев, поддаваясь соблазну политического чутья, перерастающего в безграничное политиканство. Это касается как некоторых определений предмета административного права, так и выявления функций государственного и муниципального управления в экономике региона, которые, опосредуя потребности экономического развития, не во всем верно предопределяют и анализируют выбор правовых средств регулирования отношений в экономике региона.
В этой связи нельзя также не признать, что если в отношении одного и того же регионально-правового явления выносятся несколько не совпадающих суждений, то максимум лишь одно можно считать правильным. Видение только некоторых сторон регионального явления вне связи с федеральными процессами следует считать неполнотой исследования. Так, различными учеными-экономистами указываются самые различные виды функций государственного управления в экономике региона. А поскольку юридическая наука не основывается на одних лишь собственных категориях, но испытывает влияния смежных, в том числе экономических наук, то подобный разнобой серьезно мешает правовым исследованиям в области регионоведе-ния, особенно по вопросам управления государственной и муниципальной собственностью.
Тем не менее, достаточно полезные для понимания сущности государственного управления и складывающихся в процессе его реализации в данной среде управленческих правоотношений суждения о "дереве функций", их информационно-правовом обеспечении позволяют увидеть связи между реальными общественными отношениями в экономике региона и правовыми средствами их регулирования.
3. Установление всего спектра функций государственного и муниципального управления в экономике регионов невозможно в одном отдельно взятом правовом исследовании. Здесь достаточно доказательства того, каковы общие принципы, направления деятельности органов государственного управления и местного самоуправления, их действие по удовлетворению общественных потребностей в экономическом развитии регионов. Функции каждого из них тем разнообразнее, чем более свободной и открытой становится российская экономика. Резко увеличивается и количество правовых средств по регулированию отношений в экономике региона. Связано это с тем, что и рыночная экономика нуждается в государственном воздействии. Последнее все больше проявляется в отношениях частно-правового характера, но при проявлении свойств, черт и функций государства, сохраняет функцию организованного принуждения в формах, специфических для экономики.
Властеотношения в экономике региона можно назвать управленческими правоотношениями, хотя в настоящее время сфера их распространения ограничена по сравнению с тоталитарным периодом. Правоотношения в постсоветском государстве проявляются как в отмене прямых организационных связей между государством и предприятиями, особенно частными, так и в использовании преимущественно административных рычагов косвенного характера в поведении субъектов правоотношений. Однако, к сожалению, на переходном этапе к рынку имеет место использование административных методов управления в противоречии с формированием рыночной экономики. Главным образом это проявляется в особенностях распределения государственных средств, предоставлении необоснованных льгот одним субъектам и излишнее вмешательство в деятельность других субъектов. Установить подобные противоречия возможно только на основе изучения регионально-управленческих правоотношений, показывающих степень соответствия правовых средств потребностям развития экономики региона.
4. Оценивая характер управленческих правоотношений в российской экономике в целом отечественные и зарубежные ученые говорят о том, что в настоящее время государственное управление в экономике достигло уровня, соответствующего рыночной системе. Но при этом не учитывается, что имеются также возможности по совершенствованию законодательства, регламентирующего государственное и муниципальное властное вмешательство в экономику региона. В частности, принятие Кодекса регионального законодательства позволило бы определять не только общие принципы государственной экономической политики и пределы вмешательства, но и предотвращать противоречия, возникающие между нормативными актами федерального и регионального законодательства. Представляется, что успешное регулирование управленческих правоотношений на основе такого Кодекса возможно потому, что региональному праву, также как всей правовой системе, свойственны специфические внутренние закономерности, вытекающие из закономерностей жизни права.
5. Рассматривая возможности научных подходов в комплексном исследовании правоотношений в сфере управления государственной и муниципальной собственностью в регионе, необходимо уделять наибольшее внимание системно-функциональному анализу как приема получения адекватного представления о содержательной стороне управляющей подсистемы в региональном управлении.
6. Правоотношения органов управления государственной и муниципальной собственностью являются постоянной и достаточно устойчивой категорией, выражающей цели региональной системы с учетом причинно-следственных зависимостей объекта и субъекта в различных подсистемах государственного управления. Вопросы развития правоотношений в управляющей подсистеме региона надо трактовать как проблемы соотношения организационных, функциональных и коммуникативных (информационных) форм и связей органов управления государственной и муниципальной собственностью (микросистема) в региональной управляющей системе (макросистеме). Все это позволяет более точно определить объекты правового регулирования в процессе создания и управления развитием взаимоотношений органов власти субъекта Федерации и местного самоуправления.
Рассматривая вопросы правовых отношений собственности в регионах, важно правильно соотнести процессы модификации, проектирования новых объектов управления государственной и муниципальной собственностью с правовым оформлением ("устав", "положения", "паспорт" и т.д.), что создает предпосылки для более точного их описания и учета параметров в процессе создания и функционирования соответствующих подсистем управления, отработки механизма взаимодействия субъектов и объектов управления.
7. В целях обеспечения управляемости объектами государственной и муниципальной собственности, эффективности ее использования собственник - орган управления и местного самоуправления - должен оптимально распределить полномочия и функции владения, пользования и распоряжения между соответствующими органами, в том числе и по уровням управления: областным, районным, городским, т.е. между соответствующими администрациями, а также в системе хозяйствующих субъектов. Так, главным субъектом управления в акционерных обществах должен быть "просто" собственник, то есть тот, кто вложил в предприятие деньги и желает получить максимальную отдачу (прибыль). Именно такой собственник и должен управлять акционерными обществами. Задачи органов правления - найти таких дееспособных собственников и передать, продать им предприятия.
В то же время через пакеты акций, принадлежащие фонду (комитету) имущества, инвестиционные пенсионные фонды и, блокируясь с ними, органы государственного и муниципального управления, обязаны так организовать процесс акционирования, чтобы эффективность работы предприятия повысилась. Причем, модель управления должна быть как социально справедливой, так и экономически целесообразной, с правовой точки зрения, законной.
Помимо акционирования муниципальных предприятий, органы местного самоуправления могут увеличивать свою собственность в ценных бумагах путем внесения в уставные фонды обществ и товариществ прав пользования муниципальной собственностью - землей, нежилыми помещениями. Особую ценность в такого рода операциях имеют наиболее престижные территории и помещения (здания) в деловой и центральной частях крупных городов.
8. Не менее существенным экономико-правовым механизмом управления объектами муниципальной собственности, является аренда, позволяющая органам местного самоуправления не только обеспечить получение материально финансовой компенсации за счет поступлений в местные бюджеты платежей за аренду, но и добиться обязательного выполнения хозяйствующими субъектами ряда требований, связанных с социально-экономическим, архитектурно-историческим развитием города, его содержанием и благоустройством.
Учитывая, что арендная плата является стабильным источником доходной части бюджета, экономико-правовой механизм определения арендной платы за объекты нежилого фонда (здания, сооружения) должен быть построен таким образом, чтобы взаимовыгодно выражались интересы как хозяйствующих субъектов, так и интересы собственника. В основу расчета может быть положена базовая ставка арендной платы в размере 50% от минимального размера оплаты труда, установленного действующим законодательством наряду с другими коэффициентами, а также, когда размер базовой ставки годовой арендной платы за помещения определяется, исходя из величины годовых амортизационных отчислений, предстоящих расходов на капитальный ремонт и арендного процента.
9. Основываясь на концепции широкого понимания государственного управления, правомерно ставить проблему функций управления, осуществляемых не только органами, отнесенными к анализируемой системе государственного и муниципального управления. Не менее серьезным является вопрос о развитии в этой сфере конституционного статуса субъектов государственного управления. Субъект управления государственной собственностью в регионе - субъект Федерации, его органы управления, трудовые коллективы, общественные организации, граждане как субъекты и т.д. Все они в месте взятые образуют структуры управления, затрагивающие в той или иной мере отношения собственности. Конкретный орган является сложной интегрированной структурой, в которой элементы находятся в иерархии, адекватно отражающей степень участия каждого из них в управлении собственностью. Понятие органа управления государственной и муниципальной собственностью необходимо определять с учетом его управленческой (целевой) функции, совершенствования классификации органов и образуемых на их основе структур в системе управления собственностью, повышения качества правового регулирования порядка образования, функционирования и взаимодействия органов в единой организации управления региона.
Регулирование правоотношений в субъекте Федерации нацелено на улучшение управления с критерием наилучшего решения задач рынка в системе регионального и муниципального управления.
10. Особого внимания заслуживают проблемы совершенствования функциональной структуры в системе государственного управления, которые связаны с вопросами исследования сущности функций государства и органов государственного и муниципального управления в правовой науке.
Необходимо исходить из реальной потребности объекта управления, изменений, происходящих в государственной и муниципальной собственности и в сфере региональной жизни в целом, а также изменений в самой управляющей системе под влиянием различных факторов. Соотношение функций органа с целями и потребностями развития собственности и полнотой делегирования полномочий органу от имени субъекта Федерации (для госсобственности) и от имени местного самоуправления (для муниципальной собственности) находится на пути оценки функций по двум критериям: предмету деятельности и характеру деятельности с учетом управляющего воздействия субъекта, направленности и расчлененности действия в системе. Это позволяет полнее уяснять характеристику функциональной определенности, самостоятельности субъекта управления и предопределяет его вклад в достижение целей регионального управления.
Проблема регулирования правоотношений здесь касается таких вопросов, как: 1) форма правосубъектности управляющих структур и стадии управленческого цикла; 2) объем компетенции и механизма управления собственностью (порядок и методы работы управляющей системы); 3) состав и содержание правовых оргструктур в системе управления и организационные отношения, в которые вступают субъекты управления; 4) форма актов, устанавливающих правовой статус и оценка эффективности их применения; 5) гарантии реализации компетенции управляющих структур.
При этом необходимо учитывать, что для эффективного управления государственной и муниципальной собственностью в регионе недостаточно взаимодействия органов, имеющих разные ведомственные интересы, только через согласование их оперативных функций. Целесообразно объединение управленческих действий с помощью целевых программ, установления статуса субъектов и оргструктур, режима использования ресурсов и действенных процедур управления, включая процедуру заключения и исполнения административного договора.
11. Были бы совершенно оправданными разработка и принятие федерального (модельного) нормативного акта в форме рекомендаций к разработке субъектами Федерации законов об организации управления государственной и муниципальной собственностью в регионах. В этом акте необходимо отразить следующие вопросы: виды организационных структур, их развитие; порядок установления правового статуса и организационно-правовых форм деятельности органов управления собственностью; правовой режим используемых ими информационных технологий и ресурсов; роль государственной и муниципальной службы в развитии управленческо-правовых отношений в регионах и создание эффективной системы нормативных актов, направленных на улучшение организации управления государственной и муниципальной собственностью.
