АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Юридическая техника как средство повышения эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»
На правах рукописи МАКСИМОВА Екатерина Владимировна
ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА КАК СРЕДСТВО ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
12.00Ш —теориям историяправаи госудфства; историяученийо правей государстве
АВТОРЕФЕРАТ диссертации насоисканиеученой степени кандидата юридических наук
зиючЯ®
Москва - 2009 г.
003472212
Диссертация выполнена в ГОУ ВПО Уфимский юридический институт МВД России.
Научный руководитель: до кгор юридических пщ к, профессор
Муха метшин Фа им Баязитович
Официальные оппоненты: доктор юридических н^ к, доцент
Арза мясо в Юрий Геннадь евич
кандидат юридических н^к Мурсалимов К а миль Ра мил евич
Ведущая организация: ГОУ ВПО Уральский юридический институт
МВД России
Защита диссертации состоится «24»июня2009 г. в 17.00 часов, на заседании диссертационного совета ДМ 521 07701 при Московском новом юри-дичесюм институте по адресу: 107564, Москва, Погонный проезд,д.7А.
С диссертацией можно ознаюмиться в библиотеке НОЧУ ВПО «Московский новый юридический институт»
А вторефератразослан <<22»мая2009 г.
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических нау к, доцент
Н Н.Анисимов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Аотуальносп» темы исследования. Изменения, произошедшие в экономической и социально-политической жизни России в 90-е годы, значительно повысили роль правовых средств и механизмов в обществе, в т.ч. нормативных правовых актов федеральных органовисполнителшой власти.
Однако эффективность правового регулирования зависит не талью от количества и содержания правовых актов, но и от их технического совершенства. К сожалению, как показывает практика, многие правовые акты далеки от совершенства: грешат неопределенностью содержания, стилистической небрежностью, неправильным оформлением реквизитов, неверным композиционным строением и строением содержательной части акта. Поэтому задача технического совершенствования нормативных правовых актов стоит сегодня особенно остро.
Одним из важнейших условий повышения эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власта является овладение системой требований,предъявляемых к процессу их подготовки и вынесения, в правоведении относящихся кюридической технике.
К сожалению, этот раздел правоведения еще не нашел достаточно глубокой разработки в отечественной игу ке. Большая часть имеющихся научных исследований по священ а проблемам законодательной техники.
В отечественной юридической литературе законотворчеству уделяется большое внимание. Однаю следует отметить, что имеющиеся исследования в основном охватывают два направления: изучение заюэнодатепшой техники и тенденций развития современного законодательства. Вместе с тем при таком подходе в стороне остаются вопросы юридической техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: выявление и учет при разработке их многообразных интересов социально-политических общностей (классов, социалжьк групп, наций), исследования потребностей общества внормативномрегулировании и оценканаселением принимаемых актов.
з
Динамизм экономических, политических, социально-^льтурных потребностей современного общества выдвигает все новые задаш правового опосредования соответствующих общественных отношений. Многогранность этих задан,их обусловленность общественным быт ем обнаруживаются уже при простом перечислении проблем, встающих перед правотворчеством федеральных органов исполнительной власти, а именно:
- исследование различных общественно знанимых факторов, детерминирующих потребность внормативно-правовомрегулировании соответствующих общественных отношений;
- выявление и тщательный учет при формировании нормативных правовых актов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных группи общества вцелом,их особенностей, об ьмаев, традиций;
- использование в процессе создания нормативного правового акта соответствующих достижений н^ки,техники и культуры;
- проведшие сравнительного анализа проектируемого нормативного правового актане только с аналогичными установлениями прошлых и нынедейст-вующих законодательных систем других государств, но и с иными регуляторами общественной жизнедеятельности;
- постановка в целесообразных и возможных случаях социальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной фор мы право во го воздействия на эти отношения;
- совершенствование организационных форм, процедуры создания нормативного правовогоактаи т.д.
Стольобъемные и трудоемкие задачи не могут быть плодотворно осуществлены без творческого подходам решения их в пер^ю очередь в теоретическом плане, а впоследствии и в практическом путем детальной регламентации деятельности субъектапраютворчества.
Степень научной разработанности темы. В российском правоведении интерес кюридичесюй технике возник в перюй половинеХ1Х столетия. В 1805 г, нарусский язык переводится фундаментапшый труд Иеремии Бентама «Рас<уж-дшияо гравдансюми уголовном замэноположении». В 1816 г. в Москве выходит в свет монография J1A.Цветаева «Ншфтаниетеории заиэнов», которую,видимо, следует признать первым оригинальным исследованием отшественных ученых в области юридичесюй техники.
В настоящее время теоретическую основу диссертационного исследования состашяют труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе затрагивающих рассматриваемую проблему. В работе использован н^чный потенциал основных понятий и категорий теории государства и права, относящихся к теме данного диссертационного исследования. В процессе исследования были использованы работы представителей теории права и государства и других юридических наук: С.С. Алексеева, Л.Ф. Апт, Ю.Г. Арзамаоова, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, P.C. Белкина, C.B. Бошно,Р.М. Валеева, H А. Власеню,Н Н. Вопленю,Т.В. Губаевой,Ф. Жени, Р. Ифинга, К. Ильбер-та, В.Б. Исакова, Т.Д. Зражевсюй, ВН. Карташова, ДА. Керимова, В.В. Лазарева, Г И. Муромцева, MA. Нагорной, А.Нашиц, A.C. Пиголкина, C.B. Поле-ниной, ЕА. Прянишнимэва, A.M. Рабеца, В.М. Сырых, Е.В. Сырых, ЮА. Тихомирова, ВА. Толстика, НИ. Хабибулиной, Т.Я. Хабриевой, Т.В. Худойки-ной, ВИ. Червонюка, А.Ф. Черданцева, Г.Т. Чернобеля, СГ. Чубуююй, Е.С. Шугриной.НП. Яблоюваи др.
Пфечисиенные авторы внесли определенную ясность в различные стороны рассматриваемой проблемы, но в целом можно констатировать недостаточную разработку в науке теории права ее целостного освещения, а также отдельных вопросов теории и практики юридической техники нормативного правового акта федфального органаисполнительной власти.
Объости предмет исследования.Объектомнаучного анализа выступает специфический вид деятельности федфотьных органов исполнительной власти, направленный на подготовь нормативного правового акта. Предметом
диссертационного исследования является выявление степени влияния юриди-чеснэй техники на эффективность нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти.
Цепи и задачи исследования. Целью исследования является теоретическое осмысление различных представлений о понятии юридической техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнителшой власти, её содержании и сущности, понятии нормативного пр аю во го акта федерального органа исполнительной власти, его видах, эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и влиянии юридической техники наэффекгавносгьданных актов.
Для достижения этой цели были по сгавлшы следующие задани:
- дать теоретический анализ понятия юридической техники нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, её содержания;
- выявить и охарактеризовать технико-юридические средства, используемые при разработке нормативного правового акта;
- сформулировать на основе анализа понятие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти и раскрыть его классификацию;
- рассмотреть приемы и правила юридической техники применительно к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти;
- определить понятие эффективности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти и факторы, на неё влияющие;
- показать роль юридической техники в повышении эффективности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти;
- выработать пути совершенствования правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти посредством юридической техники и её составляющих.
Методологическая основа исследования. Решение поставленных зэдгн осуществлялось при помощи диалектического метод а и основанных на нем со-
временных общенаучных и часшон^чных средств и способов познания законодательной технологии. Особое внимание в рамках системной методологии уделено формально-логичесиэму, ооциологичесмэму, историческому, сравнительному, стати ста ч ее юму, семантическому стру юурно-функционалшому и другим подходам к предмету исследования. Достоверность и аргументированность получшных результатов обеспечена широким использованием теоретических источнимэв по юриспруденции, логике, филооофии и другим гуманитарными^ кам, а также матери ало в законодател ьной пр акги ки, стати стач есыэй информации, сведений софициальных интернет-ресурсов.
Научная новизна исследования состоит в том, что наоснове системного исследования показано влияние юридической техники на эффективность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, определены услошя, влияющие на их эффективность, обобщены технию-юридические средства, приемы и правилаюридичесюй техники нормативных правовых актовфедеральных органов исполнительной власти.
На защиту выносятся следующие о шовные положения:
1. Юридическая техника - это сово!упность технию-юридических средств, приемов и правил их практического использования для создания правовых актов,их интерпретации,примененияи систематизации.
2. Технию-юридические средства - это юридические приспособления необходимые при выработке текста правового акта.
3 .Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти - это подзаконный, изданный в установленном порядке специально уполномоченным органом исполнительной власти или совместно несколькими органами исполнительной власти официальный до1умент, устанавливающий правовые нормы (правилаповедения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неодно фатное применениеи действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные им.
4. Под эффективностью нормативного правового акта федфальнопо органа исполнительной власти следует понимать возможность своевременного достижения социально обоснованного положительною результата.
5. Эффективность нормативного правового акта зависит от различного рода факторов, определение которых возможно на стадии его разработки и локализация юторых впоследствии может способствовать достижению результатов,ради которых нормативный правовой акт принимается.
6. Представляется необходимым исключить из Постановления Прави-тельстваРФ №1009 распоряжение как правовой акгненормативного характера.
7. Сущест^ет необходимость правою го регулирования проведения правового мониторинга, определения стратегии российсюго законодательства в целом, и отдельного нормативного правоюго акта в частно ста, атакже считаем возможным более детальноерегулированиеразработки и утверждения концепции нормативного правового акта и планирование деятельности по подготовке нормативного правового акта федеральными органами исполнительной власти.
Теоретическая значимость. Результатом теоретического исследования явилась вьфаботка определения юридической техники, технииэ-юридических средств, эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.Наоснове анализа существующих положений обобщены тех ни из -юридические средства, приемы и правила их использования применительно к правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Полученные выводы и предложения дополняют и развивают отдельные разделы теории права и государства, конституционного, административного праваи других отраслевых юридических н^к.
Практическая значимость работа определяется тем, что изучениеюри-дичесюй техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с позиций общей теории права помогает решению рвдапрак-тических задан, в частности, повышению их эффективности и выработке ориентиров дальнейшего развития и совершенствования ведомственного нормо-
творчества, особенно в услошях проводимой административной реформы. Сформулированные в диссертации положения могутбыть использованы в деятельности органов исполнительной власти, например, при подготовке и принятии ими нормативных правовых актов. Кроме того, правила юридический техники нормативных правовых актов исполнительной власти могутбыть использованы при разработке проекта Федерального закона <0 нормативных правовых актах Российской Федерации».
Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что представленные материалы могутбыть непосредственно использованы вучеб-ном процессе при изучении соответствующих разделов общей теории права и государства, иных юридических дисциплин, при написании студентами реферата в, до кладов, курсовых и дипломных раоот.
Апробация результатов исследования проведена автором в ходе обсуждения результатов на заседаниях кафедры теории государства и права Уфимского юридичесиэго института МВД России, а также при выступлениях нана-учно-пракшческих конференциях «Актуальныепроблемы государства и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина» (У фа,2008), «Аюуальные проблемы права и государства» (Уфа, 2009), «Правовые аспекты свободыличности» (СПб.,2009).
Структура и объем диссертации был и определены исходя из цепей и задач исследования. Диссертацияоостоитиз введения,дьух глав,заключенияи библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СО ДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуалшость темы, степень ее разработанности, формулируются объект и предмет, цельи задачи исследования,определяется теоретическая и методологическая база исследования, его научная новизна и основные положения, выносимые на защиту, дается оценка теоретического и практического знгнения диссертации, пригодятся сведения об апробации ее результата в.
В первой главе «Общая характеристика юридической техники и норлвтавных правовых актов федеральных органов исполнительной власта»освещается понятие, признаки юридической техники, её (»держание, а также рассматривается понятие, признаки и виды нормативно-правовых актов федеральных ортановисполнитепьной власти.
В первом параграфе «Понятие юридической техники» показаны существовавшие и существующие подходы к понятию юридической техники.
Юридическая техника- не изобретение сегодняшнего дня. Онапоявилась еще во времена зарождения самого права. В последующем ее элементы получили более четкие очертания, образовали некий сюд, собрание правил, приемов, специальных средств, с помощью которых сначатана каменных столбах, пергаментных свитках, а затем и в руюписных и печатных книгах создавались и получали воплощениеправовыеустановления.
Становление юридической техники имеет сюю историю, свои этапыраз-вития вразных странах.Об этом свидетельствуют известные правовые памятники всемирной истории, такие как Законы Хаммурапи, царя Вавилона (1792 (?) 1750 гг.до нэ.), Загоны Ману (II в. до нз.),ЗаконыХН таблиц (V в.до н.э.), Кодекс Юстиниана(У1 в.н.э.),Салическая правда(У (?) VI в.н.э.), «Каролина» (нгналоХУ1 в.), «Русская правд а», русские Судебники и многиедругие.
Автором отмечается, что в отечественной юридической литературе значительно чаще говорится о задачах, методах,приемах юридической техники, чем о ее сущности. Между тем, вопросо сущности любого яшенияи предмета представляется чрезвычайно важным, поскольку дагь объекту должное определение можно, только поставив и правильно решив вопрос о сущности этого объекта.
Исходя из анализа объекта, можно установить, что предметом юридической техники - как в познавательном, так и в практическом смысле - выступает текст проекта праююго акгалибо дебетующего правового акта, если есть необходимость внесения в него изменений и дополнений, или если этот акт подлежит интерпретации и систематизации.
Юридическая техника касается нормативных правовых актов, документов индишдуалыюго значения (судебные акты, договоры) и интерпретационных актов, обеспечивая ясность и доступность языка акта, достижение его логической непротиворечивости как во внутренней структуре, так и в связи с другими актами.
Автором делается вывод, что сущность юридической техники оостоит в познавательной и практической деятельности субъектанормотюрчества, правоприменения, толко вания, систематизации правовых актов.
Проводится анализ подходов копределению юридической техники различных авторов. Хотя все виды юридической деятелытости имеют важное значение, все же ведущую роль среди них играет деятельность, связанная с праю-творчеством и правоприменением. В результате этой деятельности издаются нормативные и индивидуальные правовые акты. Именно через эта акты праю находит сюе внешнее выражение и прилагается к конкретным жизненным ситуациям. Поэтому и представляется логичным именно техник, используемую при выработке текста в правовых актов, ане какую-то иную техниьу, именовать юридичесюй техникой.
Другой довод в пользу такэго пониманияюридической техники заключается втом, что оно прочно утвердилось в языке юриспруденции, а поэтому привычно для всех тех, кто исследует праю, устанавливает праю вые нормы и применяет их. Иное понимание юридической техники может привести к путанице и неопределенности при решении вопросов, связанных с этой техниюй, как в юридической науке, так и, что особенно нежелательно, в правотворческой и правоприменительной пракгаке.
Юридическая техника понимается автором как совогупность технико-юридических средств, приемов и правил их практического использования для создания правовых актов,их интерпретации,примененияи систематизации.
Во втором параграфе «Содержание юридической техники» рассматриваются элементы юридической техники. По мнению автора, содержание юри-
дичесюй техники составляют тех ни ю-юридические федсгва, приемы и праш-лаих применения или использования.
Важной составляющей юридической техники являются федства. В юри-дичесюйлитфатурепроисходитсмешениепоняпш приемов и федств.
Праювые федства, которые могут быть использованы юридической тех-ниюй или оказать нанеё влияние, многообразны.По наше^ мнению содфжа-ние юридической техники составляют не все праювые средства, а технию-юридические, под которыми следует понимать юридические приспособлшия необходимые при вцэаботке текста правою го акта, его измен ении.
Наиболее распространенными тех ни ю-юридически ми федствами являются:
а) юридическая тфминология;
б) дефиниции;
в)юридические конструкции;
г) пр аю вые пр езу мпции;
д)праювые фикции;
е)приметания в нормативных правовых актах;
ж) праювые аксиомы;
з) праювые символы;
и) пр аю вые пр аодиции.
Эффективное использование технию-юридических федств федфальны-ми органами исполнительной власти при создании проекта нормативного правового акгапозволитрешитьряд задач практической направленности:
- создать нормативный правовой акт, отвечающий интересам общества и государства;
- создатьуотовиядля его эффективной реализации;
- исключитьнормотворческиеошибки;
- создать действенный механизм претворения предписаний правовых норм вреаиьную действительность.
Немаловажной составляющей содержания юридической техники выступают приемы и правила юридичесюй техники, которые позволяют технинэ-юридическим средствам найти отражение в правовом акте и выполнить социальную роль, ради которой данный акт принимается.
В третьем параграфе «Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти: понятие и виды» освещаются вопросы понимания нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти.
Более наглядно юридическую техник можно раскрыть в связи с правовыми актами, и особенно нормативными правовыми актами, которые пронизывают все виды и стороны юридичесюй деятельности и вообще являются наи-болееуниверсальным интегрирующим юридическим явлением.
Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, в десятки раз превышая количество законов, подвергаютобщественную жизньде-тальному правовому регулированию. Знатимость научной проработки системы этих актов предопределяется неуклонным ростом количества такого родадо-кументов. Сложность изучения таких акта в обусловлен а подвижностью наименований и функций самих органов исполнителытой власти. Вместе с тем для целей исследования типовых право творческих форм эти обстоятельства не имеют решающего значения. Текущие структурные изменения в системе органов государственной власти ещенепривели кизменениям в системе нормативных правовых актов, что подтверждается последующей правотворческой практикой. Реформирование затронуло лишь органы, уполномоченные на правотворчество, сведя их толью к министерствам. Виды принимаемых актов также неизмен ены.
На наш взгляд, при рассмотрении данного вопроса необходимо отметить следующее: во-первых, определяя понягие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, необходимо иметь ввиду, что нормативный право вой акт вообще и нормативный правовой акт федерального органа
исполнительной власти, соотносятся как общее с частным. Последний можно охарактеризовать в основном и главном теми же признаками, что и нормативный правовой акт вообще. Это не означает отсутствия специфических признаков, хфакгер и зующих оодержэдиеи сущность рассматриваемых актов; во-вторых, исюмоепонятиебудетиметьотноситепьный характер втом смысле,что оно дает лишь общее представление обо всех такого рода актах; отдельные виды могут иметь специфические признаки, свойственные именно им; в-третьих, основные позиции применительно к рассматриваемому понятию были сформулированы сравнительно давно, во многом они базировались на действующем в то время законодательстве, поэтому некоторые их поло жени я у стар ели и тр ебуют уточнений, исходяиз со ьр ем енных реалий.
Под нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти,по мнению автора, следует понимать как подзаконный, изданный в установленном порядке специально уполномоченным органом исполнительной власти или совместно несколькими органами исполнительной власти официальный догу мент, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного труга лиц, рассчитанные на неоднократное приметшие и действующие независимо от того, возникли или прекратились ко н *р етн ые пр авоотношени я, пр еду смотр енные и м.
В соответствии сФКЗ «О Правительстве РФ» Правительство РФ как орган исполнительной власти имеет право издавать постановления и распоряже-ния.Постановления являются нормативными правовыми актами, в то время как распоряжения содержат ненормативные предписания. Что касается других федеральных органов исполнительной власти, то в настоящее время на федеральном уровне дейстуют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №10091. Эти Правила установили важные нормы, касающиеся нормативных
1 Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 33. - Ст. 3895.
14
правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, изменили требования, предъявляемые к форме этих актов. В частности, пунктом 2 данных Правил предусмотрено, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнитедшой власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Установлен запрет на издание норштавных правовых актов в виде писем и телеграмм. Таким образом, указанные Правила определили перетень ведомственных нормативных правовых актов,преду смотр ев их шесть видов.
Вместе с тем, указанная норманерешает вопрос в отношении определения критериев издания разных видов нормативных правовых актов, не предусматривает соотношение компетенции федеральных органов исполнительной власти, принимающих различные виды ведомственных актов2. Отсутст^юти нормы, определяющие понятия «приказ», «инструщия», «правила», все остальных виды ведомственных актов. Не дают ответа на эти вопросыи Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 14 июля 1999 г. № 213, хотя Разъяснения и призваны, прежде всего, способство-ватьболее глубоюму пониманию положений вышеназванных Правил.
В результате слабо урегулированные на федеральном уроьне вопросы классификации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти создают нестабильность правового регулирования соответствующих отношений, вследствие чего в одних случаях нормативные право вые акты, однотипные по своему содержанию, без необходимости издаются под разными наименованиями, а в других - одно и то же наименование нередю получают акты, существенно различаощиеся по содержанию. Следует отметить, что указанные нормативные правовые акты Российской Федерации давно пора
2 Административное право: Учебник/ Под ред. Козлова Ю.М., Попова Л.Л.. - М., 1999. - С. 268, Пикулькин A.B. Исполнительная власть. - М, 1998. - С. 256.
3 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 1999. - №31.
15
обно шть и р абота в это м н апр аш ении у же вея ется.
В связи с недостаточной регламентацией вопросов ведомственною регулирования на федеральном уровне органами исполнительной власти принимаются собственные правила подготовки ведомственных актов. Эти правилаус-танавливают виды издаваемых федеральными органами исполнительной власти нормативных правовых актов, ъроме тою,ирас/фытие содержания понятий различных видов ведомственных нормативных правовых актов также о су ществляетсянау ровне федеральных органов исполнительной власти.
Бесспорным решением вопроса о системе подзаконных нормативных правовых актов, втомчислеи актов, издаваемых федеральными органами власти,могло стать принятое Федерального заюна«0 нормативных правовых актах Российской Федерации». Но в мае 2004 года после восьмилетней работы законодательный процесс был прекращен, законопроект снят с рассмотрения по мотивам низкого качества и устаревания концепту атьных положений.Таким образом, завершилось многолетнее ожидание законодательного упорядочения системы нормативных правовых актов, включая подзаконные.
Отсутствие заюна компенсируется принятием иных актов, направленных на упорядочение правотворчества органов исполнительной власти. Однаю их эффективность недостаточна, так каконирегулируютпроцессуальную сторону в отсутствие материальной, то есть формулируются праютворческие процедуры при отсутствии проработки понятийного аппарата вопроса. Принятие обозначенного закона могло бы исключить подготовь и принятие нормативных правовых акговтаких видов, которых нет в законе. В настоящее время, помимо обозначенных Правительством Российской Федерации видов нормативных правовых актов, федфальные министерства необоснованно принимают и многие другие их виды.
В главе 2 «Технико-юридические проблемы эффективно ста нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» находят отражение вопросы эффективности нормативных правовых актов фе-
деральных органов исполнительной власти и её зависимости от юридической техники, определяются пути совершенствования правотворчесюй пракшки федеральных органовисполнителшой власти.
В первом параграфе «Эффективность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и факторы, на неё влияющие» автором под эффективностью нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти понимается возможность своевременного достижения социально обоснованного положительного результата.
Несомненно, что об эффективности правовых норм и, соответственно, нормативных правовых актов следует говорить при наличии количественных и качественных показателей. В то же время считаем необходимым говорить об эффективности нормативного правэвого акта федерального органа исполнительной власти не только при наличии данных показателей, но также и на стадии его разработки.
В правовой н^ке и пракгаке в ряде случаев приходится определять теоре-тичесту ко, проектируемую эффективность норм права, посюлыу либо нет фактических, реал шых результата в действия таких норм, либо не представляется возможным их установить. Подобные ситуации могут возникнуть, например, при составлении прогнозов эффективности норм права на стадии их подготовки и последующей апробации. Это необходимо для то го, чтобы право творческий орган имел представление об эффекта вности действия проектируемых новелл до того,какони будут приняты и вступят в действие.
Логически можно предположить два варианта определогия теоретической эффективности нормправа: 1) признатьдейстгующиенормы права эффективными, посколыу отсутстЕуют какие-либо дагные об их неэффективном действии; 2) попытаться выявить дополнительные критерии, которые позволяли бы судить о степени эффективности исследуемьк норм и при отсутствии сведений о результатах их фактического действия4.
4 См.: Сырых В.М. Истинность и правильность как критерии теоретической эффективности норм
17
Первый вариант представляется неприемлемым. Здесь не может использоваться формалтно-логический принцип доказательства от противно го. Отсутствие данных о том, что нормаправадейст^ег неэффективно, не является свидетельством в пользу другого, прямо противоположного вывода. Социально-правовые факторы полностью нейтрализуют, нивелируют позитивные регуляшнгые свойства нормы права,и,соответственно,ничего нельзя сказать о действительных результатах ее действия. В этом случае шансы быть эффективным и малоэффективным регулятором общественных отношений у нормы права примерно ранты. Ночные же знания могут основываться талью на объекгашых проверенных данных. «Презумпцияневиновности» вн^ке, вотличиеотуголошого процесса,пользу не принесет.
Более плодотворным представляется второй вариант. Эффективность как внутреннее свойство нормы права порождается, обусловливается ее остальными свойствами, качествами, ее непосредственным содержанием. Следовательно, можно выявить какие-то признаки, свойства норм права, без юторьк их действие не может быть эффективным. Констатируя интенсишость проявления таких признаков у исследуемых норм, можно будет сделать достаточно достоверный вывод о степени их эффективности.Бесспорно,подобный теоретический вывод подлежит про верке и обоснованию фактическими данными. Однаю и до их полу чаги я теоретическая эффективность, основанная на ночных объективных данных, имеет познавательную ценность и мо жет б ыть использован а для решения теоретических и практических задгг.
Факторы, действием которых достигается эффективность нормативных правовых актов органов исполнительной власти, по нашему мнению, можно разделить по сфере действия на два блока: собственно юридические и наори-дические.
Целесообразность подобного деления вытекает из сферы воздействия факторов на эффективность нормативного правового акта. Независимо от
права / Эффективность закона. - М, 1997. - С.12-13.
18
предлагаемой классификации, все факторы, лежащие в основе эффективности нормативного правового актаорганаисполнительной власти, являются по сути социальными, в том смысле, что черпают себя не иначе как из общественных отношений. При этом юридические факторы имеют источник в юридическом полей во здейству ют преимуществен но наформу правовых установлений.
Юридические факторы эффективности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти можно определить как сово1уп-носггь требований к нормативному правовому аиу,при соблюдении которых наиболее полно реализуется заложенный в нормативный правовой акт потенциал порождатьопределенныеправовые последствия.
К юридическим факторам эффективности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти следуетотносить:
а) отсутствиепротаворетий между нормативными правовыми актами;
б) правил ьностьреквизитногооформлениянормативного правового акта;
в) точность, ясностьязыканаписаниянормативного правового акта;
г) логическая правильность изложения текста нормативного правового
акта;
д) минимизацияоценочных понятий в нормативном правовом акте;
е) минимизация отсылочных и бланкетных норм в нормативном правовом акте;
ж) подфепленностьматериальных нормпроцессуальными;
з) о пр ед ел енно сть кру га адр есато в пр аво ю й нор мы.
Неюридические факторы эффективности нормативного правового акта
органа исполнительной власти можно охарактеризовать как объективные и субъективные условия социальной среды, оказывающие влияние на способность нормативного правового акта порождать, изменять и прегращать правовые последствия.
Неюридических факторов эффективности нормативных правовых актов можно называть очень большое количество, однако наиболее важными ел еду-
ет назвать финансовое обеспечение реализации нормативного правового акта иуровеньправосознанияи правовой культуры.
Во втором параграфе «Приемы в правила юридической техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»
раскрываются ещё две составляющих юридической техники - приемы и правила.
Одни и те же технико-юридические средства мотутбьпъ использованы в юри-дичесюй пракшке федералшых органов исполнителшой власти по-разному, различными приемами. Если рассматривать общегоциалшые средства, то буквы, например, могут использоваться в качестве предлогов(в, о, с, к) и ооюэов(и, а);обо-знгнать элемента структуры норма™того правового акта (подпункты имшуются строчными буквами); формировать аббревиатуры(МВДРФ,ФСБ РФ,ФСНКРФ) и пр. Сущест^ют разнообразные способы связи словосочетаний (согласование, управление, примыкание), способы расположения членов предложшия (прямой, обратный), распределения знаюв пршинания (морфологические, синтаксические, зв/-ю вые, смысл о вые).
В отличие от общесоциаяшых средств использование технико-юридических средств обладает определенной спецификой. Как мы отметали ранее, при использовании атециалшо-юридических средств фунщионал мэнкретного федства, как правило,остается неизменным, лишь в отдельных случаях приобретая специфичесгую «экрасгу». Напримф, дефиниция может содфжать определение тфмина, а может содфжатьпраю^ю фикцию,но вобоих случаях дефиницияосшетсядефиницией.
Характфи^яиатолваованиетеснию-юрвдических федсгв, громе указанного аспекта, следует, видима, говорить о различных примах выражения специалшо-юридических федств в тексте норматишого праювэго акта, а в нею тор ых случаях -о юмпозиции таюго выражения. Так, А .С. Пиголтн всюей монофафии «Язьгкза-нэна» вьщеляег следующиепришы формулированияпраювьгх дефиниций: «в виде развфнутой характеристики тфмина при пфюм его упоминании; в скобках после Пфвогоупотреблениятфмина;без сюбокчфезтире; спомэщыо вьражения«т.е.»;
в видеотделжой части (абзага) в статье и пункте заюна;наюнщ, в виде самосгол-телжой статьи (пункта) норматишого акта»5. Кроме того, автор приходит к выводу, что <6ываюти юсвенныеопрецепашя,напримф,заюнодаггелытоеуказание, какие имшнодействтя, факты, состояния в цепом или вотдепшосш включаотся в нормативное поняше»6. Аналогичным образом обстоит дело с тактикой использования других специально-юридических средств законодательной техниш.
Приемом юридической тех ниш является испольэованиетехнико-юридических федств, осуществляемое по установленным правилам. В основе любого приемале-жит соответствующее федсгво тесниш. Вряд ли можно согласиться со встретао-щимся в н^ке утверждэшем, что отдельные приемы (ссылочньй и пфечневый приемы) неимаотв сю ей основе фецств7. В датном случае ссылка и пфетень как раз являются фвдствами техниш, а их употреблшие создает соответственно ссылочньй и отсылочный приемы.
В качестве приемовюридичесюй техники могут быть и ото л ьзованы различные способыизложениянормаливно-правовых предписаний.
Во-пфвых, по форме предложения, в котором выражена норма. Норма права может быть сформулирована в виде нормативного или повествовательного (утвфдительного или отрицательного) предложения. С логико-языковой точки зрения норма есть высказывание о должном или возможном поведении ее адресатов. В нормативном высказывании всегда наличествуют нормативные тфмины «запрещено», «обязан», «имеетправо»и т. п. Во многих случаях норма и формулируется в виде нормативного предложения с использованием указанных и им подобных тфминов. Напримф, «продавец вправе», «должник обязан», «суд имеет право», «следователь обязан» и т. п. Но довольно часто норма оформляется в виде повествовательного предложения без использования нормативных тфминов. Это имеет место, в частости, в случаях, когдаописы-ваемое действие является одновременно и правом, и обязанностыо субъектов.
s Язык закона /Под ред. A.C. Пиголкииа. - М., 1990.-С. 130.
6 Там же.
7 См.: Иванчин A.B. Уголовно-правовые конструкции и их роль в построении уголовного законодательства: дисс.... канд. юрид. наук. - Ярославль, 2003. - С. 25.
21
Во-вторых, по степени обобщенности, абстрактности изложения можно вьщ ел и ть абстрактный и казуистический способыизложения.
В-третьих, по степени полноты изложения нормы выделяются прямой, ссылочный (отсылочный),бланкетный способы.
Своеобразным приемом юридичесюй техники нормативного правового акта следует назвать концепцию проекта нормативного правового акта.
В качестве относительно-самостоягелшых элементов юридичесюй теснит норматишых правовых актов федералшых органов исполнительной власти следует вьщелитьршнообразные правила По наиему мнению, под правилами юридичесюй тсхниш следует понимаете, систему н ¡у чно-обо ело ванных положений, необходимых дляразргбопмипринятиянаиболеесовершашыхпо формеи структуре нор маги в-ньк праювых актов, вьшолнениянад ними юридически зндаимых праютюрческих опфадий.
С^ ществу ют ф амматич ески е, ло гич еские, юридич ески е и ин ые прашл а изложения текста нормагашых праювых актов федфалшых органов исполнительной власти.
Сами прашла юридичесюй техники можно разделить на несколько групп: а) прашлаиспользования юнтрешых технию-юридических федств; б) правила, относящиеся к внешне^ оформлению нормативных актов; в) правила, относящиеся к содфжанию и структуре нормативного акта; г) правила и зло жени я норм права.
Невфное использование технииэ-юридических федств, несоблюдение правил и требований их использования оказывает негативное влияние на весь механизм правового регулирования. Это и юллизии праювых норм; и нормативные правовые акты, содфжащие неточные и расплывчатые предписания, имеющие противоречия и д ^ смысл «но ели; и нарушение стиля изложения и единства терминологии. Зачастую нормативные акты в стругаурном отношении не унифицированы, не согласованы с действующим законодательством. Имеют место случаи неооблюдения правил отмены устаревших актов в целом или в части противоречащей новым положениям. Все это существенно снижает
эффект вность правоприменительной практики.
В третьем параграфе (Совершенствование правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти» нашли отражение пути со вершен ствования подготовки, принятия, изменения нормативных право вых акте в федеральными органами исполнительной власти.
Сегодня в условиях «разбалансированности» российского законодательства становится очевидным, что качество, эффектвность нормативных правовых актов находится в тесной, неразрывной связи с использованием, применением современных методологических правил и требований юридичесюй техники.
Устранение противоретий и пробелов в законодательстве достигается, как правило, путем упорядочения законодательства. Одним из направлений этой деятельности можно считать систематизацию понятийного материала, используемого в законах и иных нормативных правовых актах. В настоящее время эта задача особенно акьуальна в связи с работой по формированию Свода законов Российской Федерации, продолжением правовой реформы в субъектах Российской Федерации и местном самоуправлении.
Многолетняя правотворческая практика федеральных органов исполнительной власти позволила выявить следующиенегативные тенденции:
1) акты принимаются в формах, не разрешенных (наставления, указания) и прямо запрещенных (письмаи телеграммы) вышестоящими органами;
2) официальные наименования дополняются оценочными категориями (методич ее ни е, примерн ые, вр еменн ые и др.);
3) имеются заблуждения относительно формы и содержания (например, разъяснение используется как самостоятельная форма);
4) локальным правоприменительным актам (например, приказ, распоряжение) придается нормативный характер8.
8 Бошно C.B. Понятийные и технико-юридические проблемы подзаконных актов // Журнал российского права. - 2004. - № 12. - С. 55.
Совершенстювание юридической техники науроше Российский Федерации возможно по двум основным направлениям. Первое- это законодаягель-ноезакрепление средств и споообовюридической техники в нормативных правовых актах, то есть придание им такого свойства, как формальная определенность. Отсутствие единого нормативного правового акта, регулирующего правила юридической техники, отрицательно сказывается на их применении на пракшке.
В частности, назрела необходимость обеспечить единообразие понятийно-категориального аппарата, используемого при подготовке и оформлении нормативных правовых актов. В этих целях необходимо при разработке проекта Федерального закэна Ю нормативных правовых актах Российской Федерации» использовать ночные разработки ученых Института законодательства и сравнительного право вед ения при Правительстве РФ по юридической технике9. В условиях растущего объема российского законодательства, сложности пра-воприменительиой деятелшоста этапроблемаприобрегаетособуюостроту.
Второе направление - это повышение технию-юридического качества нормативньк правовых актов за счет проведения правовой и лингвистической экспертизы, в том числе на предмет соответствия их правилам юридической техники.
Одним из важнейших направлений совершенствования правотворческой деятельности федеральных органов ишолнительной власти, помимо тех, которые мы у же обозначили, является прогнозирование последствий введения нормативного правового акта в действие. Это важное средство поддержки принятия решений по сущестьу правового регулирования, позволяющее рассматривать и давать предварительную (не только правовую, но и политическую) оценку различным вфиантам наступления последствий в случае принятая конфетного правового предписания и его реализации в общественную практику.
9 См.: Законодательная техника / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 2000; Пиголкин A.C. Законодательная техника // Законотворчество в Российской Федерации / под ред. A.C. Пигол-кина. - М., 2000.
В «Заключении» подводятся оснонше итоги исследования теоретических и практических проблем судебного прецедента,перспекгивыдалшейшей разработки данной темы в рамках теории и истории права и госудфства, истории учений о правей государстве.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1.Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российасой Фед фации для публикации результатов диссертационных исследований:
1 .Максимова Е.В. Направления со вер шенствовани я деятельности феде-ралшых органов исполнительной власти по принятою нормативных правовых акта в // Право вое государство: теория и практика. - 2009.- №2(16).-0,4 пл.
2.Максимова Е.В. К вопросу о приемах юридичеснэй техники применяемых при изложении нормативно-правовых предписаний федеральными органами исполнительной власти //Юридический мир.-2009,-№5.-0,4 пл.
2. Иные издания:
3.Максимова Е.В. Проблемы правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти //А юуалшые проблемы государства и общества в области обеспетения прав и свэбод человека и гражданина: материалы межвузовской н^чно-пракшчесюй юнфершции,посвященной 60-й годонцине со дня принятия Всеобщей декларации прав человека, г.Уфа, 10 декабря 2008 г. ВЗ ч. Ч. 2 /Подобщ.ред.Р.В.Нигматуллина.-Уфа:УЮИ МВДРФ,2009,- С.137-140.
4. Максимова Е.В. К вопросу о правилж юридичесюй техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти //Актуальные проблемы права и государства: материалы международной н^чно-
практической конференции, г. Уфа, 9-10 апреля 2009 г. В7ч.Ч.З /Под общ рея.ФЬ.Мухамега)ина.-Уфа:УЮИ МВД РФ, 2009 -03 пл.
5. Максимова Е.В. К вопросу о юридической технике и ее роль в защите прав и свобод человека и гражданина// Правовые аспекты личности: материалы межвузовской н^чно-пракшчесюй конференции, С.-Петербург,26 января 2009 г. / Под общ.рея. РА. Ромашова. - СПб.:Изд-во СП6ГУ,2009,- С215-217.
6. Максимова Е.В. Эффективность нормативных правовых актов федеральных органовисполнителшой власти // ВесшикУфимского юридического института МВД России,- 2008,- №4(42).- С.23-27.
7. Максимова Е.В. Приказ как вид нормативною правового акта федеральных органов исполнительной власти //ВестиикУфимского юридического института МВД России,-2009,- №1(43).- С.12-14.
Отпечатано в типографии ГУП ИПК МВД по РБ «Типография им. Ф.Э. Дзержинского» РБ Зак. № 530. Тир. 100 экз. Подписано в печать 12.05.2009 г.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Максимова, Екатерина Владимировна, кандидата юридических наук
Введение
Глава 1. Общая характеристика юридической техники и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
§ 3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполни- 66 тельной власти: понятие и виды
Глава 2. Технико-юридические проблемы эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти
§ 1. Эффективность нормативных правовых актов федеральных 105 органов исполнительной власти
§ 2. Приемы и правила юридической техники нормативных пра- 127 вовых актов федеральных органов исполнительной власти
§ 3. Совершенствование правотворческой деятельности феде- 146 ральных органов исполнительной власти
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Юридическая техника как средство повышения эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"
Актуальность темы исследования. Изменения, произошедшие в экономической и социально-политической жизни России в 90-е годы, значительно повысили роль правовых средств и механизмов в обществе, в т.ч. нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Однако эффективность правового регулирования зависит не только от количества и содержания правовых актов, но и от их технического совершенства. К сожалению, как показывает практика, многие правовые акты далеки от совершенства: грешат неопределенностью содержания, стилистической небрежностью, неправильным оформлением реквизитов, неверным композиционным строением и строением содержательной части акта. Поэтому задача технического совершенствования нормативных правовых актов стоит сегодня особенно остро.
Одним из важнейших условий повышения эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти является овладение системой требований, предъявляемых к процессу их подготовки и вынесения, в правоведении относящихся к юридической технике.
К сожалению, этот раздел правоведения еще не нашел достаточно глубокой разработки в отечественной науке. Большая часть имеющихся научных исследований посвящена проблемам законодательной техники.
В отечественной юридической литературе законотворчеству уделяется большое внимание. Однако следует отметить, что имеющиеся исследования в основном охватывают два направления: изучение законодательной техники и тенденций развития современного законодательства. Вместе с тем при таком подходе в стороне остаются вопросы юридической техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: выявление и учет при разработке их многообразных интересов социалыю-политических общностей (классов, социальных групп, наций), исследования потребностей общества в нормативном регулировании и оценка населением принимаемых актов.
Динамизм экономических, политических, социально-культурных потребностей современного общества выдвигает все новые задачи правового опосредования соответствующих общественных отношений. Многогранность этих задач, их обусловленность общественным бытием обнаруживаются уже при простом перечеслении проблем, встающих перед правотворчеством федеральных органов исполнительной власти, а именно:
- исследование различных общественно значимых факторов, детерминирующих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;
- выявление и тщательный учет при формировании нормативных правовых актов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;
- использование в процессе создания нормативного правового акта соответствующих достижений науки, техники и культуры;
- проведение сравнительного анализа проектируемого нормативного правового акта не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с иными регуляторами общественной жизнедеятельности;
- постановка в целесообразных и возможных случаях социальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения;
- совершенствование организационных форм, процедуры создания нормативного правового акта и т. д.
Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть плодотворно осуществлены без творческого подхода и решения их в первую очередь в теоретическом плане, а впоследствии и в практическом путем детальной регламентации деятельности субъекта правотворчества.
Степень научной разработанности темы. В российском правоведении интерес к юридической технике возник в первой половине XIX столетия. В 1805 г. на русский язык переводится фундаментальный труд Иеремии Бентама «Рассуждения о гражданском и уголовном законоположении». В 1816 г. в Москве выходит в свет монография J1.A. Цветаева «Начертание теории законов», которую, видимо, следует признать первым оригинальным исследованием отечественных ученых в области юридической техники.
В настоящее время теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, так или иначе затрагивающих рассматриваемую проблему. В работе использован научный потенциал основных понятий и категорий теории государства и права, относящихся к теме данного диссертационного исследования. В процессе исследования были использованы работы представителей теории права и государства и других юридических наук: С.С. Алексеева, Л.Ф. Апт, Ю.Г. Арзамасова, В.К. Бабаева, М.В. Баглая, В.М. Баранова, Р.С. Белкина, С.В. Бошно, P.M. Валеева, Н.А. Власенко, Н.Н. Вопленко, Т.Н. Ворониной, Т.В. Губаевой, Ф. Жени, С.А. Иванова, Р. Иеринга, К. Ильберта, В.Б. Исакова, Т.Д. Зражевской, В.Н. Карташова, Т.В. Кашаниной, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Г.И. Муромцева, М.А. Нагорной, А. Нашиц, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, Е.А. Прянишникова, A.M. Рабеца, В.М. Сырых, Е.В. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Толстика, С.В. Ухиной, А.Г. Хабибулина, Н.И. Ха-бибулиной, Т.Я. Хабриевой, Т.В. Худойкиной, В.И. Червонюка, А.Ф. Чер-данцева, Г.Т. Чернобеля, С.Г. Чубуковой, Д.В. Чухвичева, Н.С. Шмаковой, Е.С. Шугриной, Н.П. Яблокова и др.
Перечисленные авторы внесли определенную ясность в различные стороны рассматриваемой проблемы, но в целом можно констатировать недостаточную разработку в науке теории права ее целостного освещения, а также отдельных вопросов теории и практики юридической техники нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти.
Объект и предмет исследования. Объектом научного анализа выступает специфический вид деятельности федеральных органов исполнительной власти, направленный на подготовку нормативного правового акта. Предметом диссертационного исследования является выявление степени влияния юридической техники на эффективность нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти.
Цели и задачи исследования. Целью исследования является теоретическое осмысление различных представлений о понятии юридической техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, её содержании и сущности, понятии нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, его видах, эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и влиянии юридической техники на эффективность данных актов.
Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи: дать теоретический анализ понятия юридической техники нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, её содержания; выявить и охарактеризовать технико-юридические средства, используемые при разработке нормативного правового акта; сформулировать на основе анализа понятие нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти; рассмотреть приемы и правила юридической техники применительно к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти; определить понятие эффективности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти и факторы, на неё влияющие; показать роль юридической техники в повышении эффективности нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти; выработать пути совершенствования правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти посредством юридической техники и её составляющих.
Методологическая основа исследования. Решение поставленных задач осуществлялось при помощи диалектического метода и основанных на нем современных общенаучных и частнонаучных средств и способов познания законодательной технологии. Особое внимание в рамках системной методологии уделено формально-логическому, социологическому, историческому, сравнительному, статистическому, семантическому структурно-функциональному и другим подходам к предмету исследования. Достоверность и аргументированность полученных результатов обеспечена широким использованием теоретических источников по юриспруденции, логике, философии и другим гуманитарным наукам, а также материалов законодательной практики, статистической информации, сведений с официальных интернет-ресурсов.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе системного исследования показано влияние юридической техники на эффективность нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, определены условия, влияющие на их эффективность, обобщены технико-юридические средства, приемы и правила юридической техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
На защиту выносятся следующие основные положения:
1. Юридическая техника - это совокупность технико-юридических средств, приемов и правил их практического использования для создания правовых актов, их интерпретации, применения и систематизации.
2. Технико-юридические средства - это юридические приспособления необходимые при выработке текста правового акта.
3. Нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти - это подзаконный, изданный в установленном порядке, специально уполномоченным органом исполнительной власти или совместно несколькими органами исполнительной власти официальный документ, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные им.
4. Под эффективностью нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти следует понимать возможность своевременного достижения социально обоснованного положительного результата.
5. Эффективность нормативного правового акта зависит от различного рода факторов, определение которых возможно на стадии его разработки и локализация которых впоследствии может способствовать достижению результатов, ради которых нормативный правовой акт принимается. Несовершенство правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти есть закономерный результат действия факторов различного порядка, которые можно подразделить на собственно-юридические и неюридические. Неюридические факторы эффективности нормативного правового акта органа исполнительной власти можно охарактеризовать как объективные и субъективные условия социальной среды, оказывающие влияние на способность нормативного правового акта порождать, изменять и прекращать правовые последствия.
6. Представляется необходимым ввиду отсутствия законодательного регулирования внести изменения в Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года №1009 дополнив его новым видом нормативного правового акта - административным регламентом, исключить распоряжение как вид ненормативного правового акта, сформулировать дефиниции каждого из представленных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, закрепив при этом их исчерпывающий характер, не предоставляя этот вопрос на усмотрение федеральных органов исполнительной власти.
7. При разработке Федерального закона «О нормативных правовых актах» в нем в обязательном порядке должны найти закрепление следующие нормативные положения, позволяющие усовершенствовать нормотворче-скую деятельность федеральных органов исполнительной власти:
- закрепить необходимость разработки и утверждения концепции нормативного правового акта;
- определить исчерпывающий перечень видов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
- дать дефиниции каждому виду нормативного правового акта;
- установить обязательность проведения правового мониторинга с предоставлением по его результатам достоверных данных, позволяющих говорить о необходимости принятия данного акта;
- обязать проведение комплексной экспертизы нормативного правого акта.
Теоретическая значимость. Результатом теоретического исследования явилась выработка определения юридической техники, технико-юридических средств, эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. На основе анализа существующих положений обобщены технико-юридические средства, приемы и правила их использования применительно к правотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти. Полученные выводы и предложения дополняют и развивают отдельные разделы теории права и государства, конституционного, административного права и других отраслевых юридических наук.
Практическая значимость работы определяется тем, что изучение юридической техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с позиций общей теории права помогает решению ряда практических задач, в частности, повышению их эффективности и выработке ориентиров дальнейшего развития и совершенствования ведомственного нормотворчества, особенно в условиях проводимой административной реформы. Сформулированные в диссертации положения могут быть использованы в деятельности органов исполнительной власти, например, при подготовке и принятии ими нормативных правовых актов. Кроме того, правила юридической техники нормативных правовых актов исполнительной власти могут быть использованы при разработке проекта Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации».
Дидактическое значение данного исследования заключается в том, что представленные материалы могут быть непосредственно использованы в учебном процессе при изучении соответствующих разделов общей теории права и государства, иных юридических дисциплин, при написании студентами рефератов, докладов, курсовых и дипломных работ.
Апробация результатов исследования и внедрение.
Материалы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры теории государства и права Уфимского юридического института МВД России (протокол № 15 от 25 марта 2009 г.). и
Основные положения диссертации нашли отражение в семи научных публикациях автора по теме диссертационного исследования, а также в докладах на научных конференциях «Актуальные проблемы государств и общества в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина» (Уфа, 2008), «Актуальные проблемы права и государства» (Уфа, 2009), «Правовые аспекты свободы личности» (Спб., 2009).
Структура и объем диссертации были определены исходя из целей и задач исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. Объем диссертации составляет 202 страницы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Максимова, Екатерина Владимировна, Уфа
Заключение
При исследовании проблем юридической техники нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти мы пришли к выводу, что все они делятся на две взаимосвязанные и равновеликие части -теоретическую и практическую. К теоретической части необходимо отнести вопросы выработки принципов, приемов и правил юридической техники, которые решают проблемы в первую очередь методологического обеспечения технического совершенства нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. К практической части относятся вопросы нормативного регулирования формальной и содержательной стороны нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, с учетом множественности видов актов, а также вопросы методического обеспечения субъектов правотворчества.
Эффективное использование технико-юридических средств федеральными органами исполнительной власти при создании проекта нормативного правового акта позволит решить ряд задач практической направленности:
- создать нормативный правовой акт, отвечающий интересам общества и государства;
- создать условия для его эффективной реализации;
- исключить нормотворческие ошибки;
- создать действенный механизм претворения предписаний правовых норм в реальную действительность.
В результате слабой урегулированности на федеральном уровне вопросов классификации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти создается нестабильность правового регулирования соответствующих отношений, вследствие чего в одних случаях нормативные правовые акты, однотипные по своему содержанию, без необходимости издаются под разными наименованиями, а в других - одно и то же наименование нередко получают акты, существенно различающиеся по содержанию. Следует отметить, что указанные нормативные правовые акты Российской Федерации давно пора обновить, и работа в этом направлении уже ведется.
Анализ подзаконных нормативных правовых актов показал, что необходимо поставить четкий «законодательный заслон» для излишне «творческих» решений. Необходимо проведение линии чистоты наименований без взаимного утверждения одного документа другим. Это позволит избежать двойного, а то и тройного учета одного и того же акта, проходящего под разными названиями. Правило юридической техники в данной сфере правотворчества должно быть следующим: один документ - одно название; один номер - одна регистрация. Думается, что решение проблемы «форма - содержание» будет способствовать установлению системности нормативных правовых актов, их иерархичности.
Эффективность как внутреннее свойство нормы права порождается, обусловливается ее остальными свойствами, качествами, ее непосредственным содержанием. Следовательно, можно выявить какие-то признаки, свойства норм права, без которых их действие не может быть эффективным. Констатируя интенсивность проявления таких признаков у исследуемых норм, можно будет сделать достаточно достоверный вывод о степени их эффективности. Бесспорно, подобный теоретический вывод подлежит проверке и обоснованию фактическими данными. Однако и до их получения теоретическая эффективность, основанная на научных объективных данных, имеет познавательную ценность и может быть использована для решения теоретических и практических задач. На наш взгляд, на качество нормативного правового акта, общую его эффективность влияет множество факторов, в том числе и состояние правовой науки в целом, учет ее достижений в нормотворчестве. В числе факторов, оказывающих положительное влияние на качество и, в конечном итоге, эффективность нормативного правового акта, следует назвать применение таких социологических методов, как социально-правовое моделирование, научное прогнозирование, социально-правовой эксперимент, исследование общественного мнения и др. Названные способы позволяют еще на стадии разработки выявить и своевременно устранить возможные нормотворческие ошибки.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Юридическая техника как средство повышения эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 дек.
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Российская газета. 1994. 23 июля.
3. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // Российская газета. 1994. 15 июня.
4. Федеральный закон от 20 июля 1995г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. №30. Ст. 2871.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 24 июня 1999 года № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»// СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178.
6. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 1999. 19 октября.
7. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 //Российская газета. 2002. 20 нояб.
8. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета. 2003. 8 окт.
9. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Российская газета. 2004. 30 июня.
10. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №. 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // Российская газета. 2005. 26 июля.
11. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 7 апр.
12. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 года № 347 «О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1877.
14. Постановление Правительства РФ от 14 июня 2000 г. № 450 «О присвоении классного чина государственного советника налоговой службы II ранга Вазарханову И.С.» // СЗ РФ. 2000. № 25. Ст. 2698.
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» // СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.
16. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 года № 576 «Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3335.
17. Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2003 г. № 594 «Об опубликовании национальных стандартов и общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации»// Российская газета. 2003. 2 окт.
18. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 года № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положение об аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313; 2006. №29. Ст.3251.
19. Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.
20. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.
21. Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. № 31. Ст. 3233.
22. Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 -2010 годах» // СЗ РФ. 2005. №46. Ст.4720.
23. Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)» // СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933
24. Приказ Минюста РФ от 29 октября 2003 года № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2003. № 11.
25. Приказ Министерства юстиции от 10 января 2001 года №3 «Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти»// Бюллетень Минюста РФ. — 2001. №2.
26. Приказ Минюста Российской Федерации от 29 октября 2003 года № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2003. № 11.
27. Приказ МВД РФ от 27 июня 2003 года № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консуль-тантПлюс».
28. Приказ МВД РФ от 20 сентября 2006 № 742 «О проведении независимой экспертизы административных регламентов МВД России» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
29. Приказ Минэкономразвития России от 15 февраля 2007 г. № 50 «Об организации проведения мониторинга влияния мер государственного регулирования на развитие предпринимательства» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
30. Приказ МВД РФ от 21 ноября 2008 года № 1006 «Об упорядочении подготовки ненормативных правовых актов» // Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
31. Закон Иркутской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах» // Восточно-Сибирская Правда. 1997. 6 февраля.
32. Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 20 января 2003 года «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. № 3.
33. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 года № 2134-11 ГД «О Регламенте ГД ФС РФ» //СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.
34. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 года № 33-СФ «О Регламенте СФ ФС РФ» // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 635.
35. И. Книги, монографии и учебная литература
36. Административное право: Учебник / Под ред. Козлова Ю.М., Попова Л.Л. М., 1999.
37. Алексеев С. Как готовить закон? // Известия. 1992. 14 декабря.
38. Алексеев С. С. Общая теория права. Курс в 2-х т. Т. 2. М., 1982.
39. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001.
40. Алексеев С.С. Общая теория права: Курс лекций в 2 Т. М., 1982.1. Т. 2.
41. Аналитический вестник СФ ФС РФ № 17 (210)/1 «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение. М., 2003.
42. Аннерс Э. История европейского права. М., 1994.
43. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления. М. :ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008.
44. Арзамасов Ю.Г. Ведомственное нормотворчество: учебное пособие. Барнаул, 2004.
45. Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации. Барнаул, 2002.
46. Арзамасов Ю.Г. Законность ведомственных нормативных актов: Монография. Барнаул, 2004.
47. Аристотель. Политика. Соч.: В 4 т. М.: Мысль, 1983. Т. 4.
48. Аристотель. Соч. в 4 томах. Т. 2. М., 1978.
49. Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопони-мание на грани двух веков). М., 2005.
50. Баранов В.М. Истинность норм советского права. Проблемы теории и практики. Саратов, 1989.
51. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2006.
52. Бестужев-Лада И.В. Поисковое социальное прогнозирование: перспективные проблемы общества. М., 1984.
53. Васильев А.В. Теория права и государства М, 2001.
54. Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1998.
55. Виноградов В.Г. Научное предвидение. М., 1973.
56. Виноградов П.Г. Очерки по теории права. СПб., 1915.
57. Власенко Н.А. Законодательная технология: теория, опыт, правила. Иркутск, 2001.
58. Власенко Н.А. Основы законодательной техники: Практическое руководство. Иркутск, 1995.
59. Власенко Н.А. Язык права: Монография. Иркутск, 1997.
60. Вопленко Н.Н. Социалистическая законность и применение права. -Саратов, 1983.
61. Гаврилов О.А. Правотворчество и актуальные проблемы социального развития// Право и правотворчество: вопросы теории. — М., 1982.
62. Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социального прогнозирования. М., 1993.
63. Гойман В.И. Действие права (методологический анализ): Монография. М.: Академия МВД России, 1992.
64. Губаева Т.В. Словесность в юриспруденции. Казань, 1994.
65. Губаева Т.В. Язык и право. М., 2004.
66. Губаева Т.В. Язык и право. Искусство владения словом в профессиональной юридической деятельности. М.: Норма, 2007.
67. Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977.
68. Законодательная техника: Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000.
69. Законотворчество в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пигол-кина. М., 2000.
70. Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. Иркутск, 1998.
71. Иеринг Р. Юридическая техника / Пер. с нем. СПб., 1906.
72. Императрица Екатерина II. О величии России. М., 2003.
73. Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996.
74. Каминская В.И. Учебник о правовых презумпциях в уголовном процессе. М., 1948.
75. Карасева М.Н. Финансовые правоотношения. М., 2001.
76. Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Ч. 5. Правосистематизирующая практика: Текст лекций. Ярославль, 1999.
77. Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: учебное пособие. В 2 Т. / В.Н. Карташов. Ярославль, 2005. Т. I.
78. Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов. -1989.
79. Кашанина Т.В. Юридическая техника: Учебник. — М.: Эксмо, 2007.
80. Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое и учебное пособие. -М., 1998.
81. Керимов Д.А. Методология права (Предмет, функции, проблемы). М., 2000.
82. Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972.
83. Кондратьев Н.Д. План и предвидение. Проблемы экономической динамики. М., 1989.
84. Конституция, закон, подзаконный акт / Под. ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1994.
85. Концепции развития российского законодательства/ Под ред. О.А. Орловского, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой. М., 2004.
86. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1914.
87. Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. -М. 1995.
88. Лапаева В.В. Эффективность закона и методы ее изучения/ Эффективность закона. М, 1997.
89. Лейст О.Э. Сущность права. М., 2002.
90. Ленк X. Размышления о современной технике / Пер. с нем. под ред. B.C. Степина. М., 1996.
91. Леон Дюги. Конституционное право. Общая теория государства. -М., 1908.
92. Лукич Р. Методология права. М, 1981.
93. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации. М., 2000.
94. Лызлов Д.Н., Картухин В.Ю. Юридическая техника. М., 2009.
95. Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. — Саратов, 2003.
96. Марков М. Технология и эффективность социального управления. М., 1982.
97. Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. — М., 1996.
98. Место терминологии в системе современных наук. М., 1970.
99. Методические указания для практических занятий по логике / Сост. А.А. Смирнов. -Ярославль, 1993.
100. Методические указания для практических занятий по логике/ Сост. А.А. Смирнов. Ярославль, 1993.
101. Михайличенко А.А. Прогнозирование экономической преступности: Автореферат диссертации. Омск, 2002.
102. Монтескье Ш. О духе законов. Гл. XVI «Что именно следует иметь в виду при составлении законов»// Избранные произведения / Пер. с фр. -М., 1955.
103. Морозова JT.A. Теория государства и права: Учебник. М.: «Юристъ», 2002.
104. Муратшин Ф.Р. Проблемы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации: Монография. Уфа, 1999.
105. Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М.,1974.
106. Николаева М.Н. Нормативные акты министерств и ведомств СССР. М.: Юрид. лит., 1975.
107. Нормография: теория и методология нормотворчества: Учебно-методическое пособие / Под ред. д.ю.н. Ю.Г. Арзамасова. М., 2007.
108. Ориу М. Основы публичного права. М., 1929.
109. Оценка законов и эффективности их принятия. Материалы Международного семинара 16-17 декабря 2002 г. Рязань. М.: Издание Государственной Думы, 2003.
110. Памятники римского права. М.: Зерцало, 1997.
111. Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативно-правовых актов. -М.: Юридическая литература, 1968.
112. Пикулькин А.В. Исполнительная власть. М., 1998.
113. Платон. Законы. Собр. соч.: В 4 т. М.: Мысль, 1994. Т. 4.
114. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. — М., 1996.
115. Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. -М., 1993.
116. Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М.: Наука, 1979.
117. Правовой мониторинг. Научно-практическое пособие. — М., ИД «Юриспруденция», 2009.
118. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие/ Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999.
