АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Законодательный процесс в Государственной Думе России»
РГб
° ОД
"лр2007
2 9
МВД России
Санкт-Петербургский университет
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ РОССИИ: ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА, ПЕРСПЕКТИВЫ
Специальность 12.00.02 -
конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
На правах рукописи
АБРАВИТОВА Юлия Игоревна
Санкт-Петербург 2006
Работа выполнена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Зиновьев Александр Владимирович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Кубани Курдюк Петр Михайлович; кандидат юридических наук, доцент Кабанов Андрей Александрович
Ведущая организация
Самарский юридический институт Министерства юстиции Российской Федерации
Защита состоится «_»> _ 2006 г. в «_» часов
на заседании диссертационного совета Д 203.012.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России {198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1).
Автореферат разослан «_»___ 2006 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203.012.01 доктор юридических наук, профессор
заслуженный юрист Российской Федерации Бородин В.В.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЁРИСТМКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблем, связанных с законодательным процессом, который как конституционно-правовой институт демократического правового федеративного государства обеспечивает основное, наиболее характерное направление деятельности одной из ветвей власти российского государства - законодательной.
Законодательная деятельность занимает центральное место среди направлений работы российского парламента, особенно его нижней палаты - Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, которой в соответствии со статьей 105 Конституции Российской Федерации принадлежит право принятия федеральных законов.
В настоящее время в. России сформировался законодательный процесс, характерный для демократического мира. Законодательная деятельность приобрела черты подлинного парламентаризма, наполнилась адекватным содержанием.
К сожалению, в Российской Федерации проблемы законодательного процесса по-прежнему остаются сложными как в теоретическом, так и в практическом отношении. С одной стороны, в теории конституционного права нет единства взглядов на понятия «правотворчество», «законотворчество», «законодательный процесс»,- «законодательная деятельность» и т.д., а также их соотношения С другой стороны, процесс создания законов проходит в сложной обстановке на фоне политических, экономических и социальных реформ. В этой связи законодателю необходимо было синхронизировать нормативно-правовую базу с изменившейся государственно-правовой реальностью принципиально новыми общественными отношениями.
Все это негативно сказывается на качестве принимаемых законов, на стабильности правовой системы в целом, уровне правовой защищенности граждан и их объединений. Усложнение законодательной деятельности требует значительного повышения уровня профессиональной инициативы со стороны депутатов Государственной Думы, непосредственно включенных в процесс принятия законодательных решений.
Вопрос об оптимизации процедуры принятия закона актуален и в связи с большим объемом законодательной деятельности в
России. Этот процесс проходитв поиске путей совершенствования законодательного процесса и выработки мер, направленных на повышение качества принимаемых законов.
Российское государство сегодня воспринимает правовые ценности цивилизованного мира, в свою очередь, обогащая их собственным смыслом, привносит собственную специфику в решение тех либо иных проблем парламентаризма и демократии. России предстоит сформировать современную модель законодательного процесса как вида государственной деятельности, направленной на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, защиту добра и справедливости - высших общечеловеческих ценностей.
Кроме того, диссертационное исследование проведено накануне значимого события в российской истории - столетия выборов в первую Государственную Думу России. Именно тогда начали формироваться традиции отечественного парламентаризма.
Предложения, выработанные в ходе исследования призваны способствовать дальнейшему совершенствованию законодательной деятельности российского парламента.
Указанные обстоятельства подтверждают актуальность научной деятельности, посвященной разработке проблем законодательного процесса в Государственной Думе Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. По
проблемам, исследуемым в диссертации, имеется немало научной правовой литературы. Но даже последние научные работы по данной тематике в связи с постоянно изменяющимися социально-экономическими условиями российской законодательной деятельности не могут в полной мере разрешить все спорные вопросы законодательного процесса в обстановке регулярного появления большого количества новых дискуссионных проблем, требующих своего разрешения. Тема законодательного процесса сегодня актуальна, перед российским обществом стоит задача укрепления его правовой основы. Таким образом, проблемы законодательного процесса остаются недостаточно разработанными.
В исследовании данной темы трудно переоценить значение научных трудов известных ученых: С.А. Авакьяна, A.C. Автономо-ва, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, М.В. Баглая, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, A.B. Зиновьева, Д.А. Керимова, Д А. Ковачева, А.Е. Козлова, Е.И. Козловой, В.М. Корельского, М.Н. Коркунова, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, А.П. Любимова,
M.H. Марченко, H.A. Михалевой, А. Нашиц, B.C. Нерсесянца, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, Т.Н. Рахманиной, М.И. Степанова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, P.O. Хал-финой, В.Н. Хропанюка, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина.
Различные аспекты законодательного процесса в Российской Федерации также затрагивали в своих работах Н.Е. Андриянова,
A.M. Арбузкин, Л.Ф. Болтенкова, В.К. Бабаев, И.В. Гранкин,
B.А. Кряжков, Л.А. Окуньков, В.Д. Перевалов, P.A. Ромашов,
C.Л. Сергевнин, Б.Н. Топорнин и другие.
В этих работах рассматриваются основные, глобальные проблемы конституционного права, имеющие немаловажное значение для уяснения понятия и принципов законодательного процесса.
Следует также отметить значение исследований по этой проблеме, предпринятых в последние годы депутатами и практическими работниками Федерального Собрания Российской Федерации: В.А. Елчевым, A.A. Котенковым, П.В. Крашенинниковым, Р.К. Надеевым, В.М. Платоновым, Г.А. Селезневым, А.Н. Шохиным и другими.
Современная правовая система России берет свои истоки в прошлом, и некоторые прежние правовые решения могут оказаться приемлемыми и в новых условиях. Это определяет отношение диссертанта к законотворческому наследию прошлого. Проведенные в советский период научные исследования в данной сфере обогатили современную юридическую науку важными положениями и выводами, которые могут быть учтены при рассмотрении текущих проблем законодательного процесса.
В то же время автором диссертационного исследования было выявлено отсутствие четкого и единообразного анализа и толкования понятийного аппарата в данной сфере. Значимость данной темы дает основания предполагать, что и в дальнейшем она будет привлекать внимание большого числа ученых и практических работников.
Объект диссертационного исследования составляет система общественных отношений, складывающихся в процессе реализации Государственной Думой Российской Федерации своих законодательных полномочий.
Предметом исследования является законодательный процесс, осуществляемый в Государственной Думе Российской Фе-
дерации, его понятие, содержание, принципы и нормативно-правовая регламентация.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является комплексное исследование и конструктивно-критическое осмысление основных проблем законодательного процесса в Государственной Думе Российской Федерации и разработка рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельности по рассмотрению законопроектов и принятию законов.
Для достижения цели исследования диссертантом были поставлены следующие основные задачи:
• изучение существующих теоретических концепций о законодательном процессе и критическое их осмысление с учетом современных тенденций его развития;
• определение понятия «законодательный процесс» и отграничение его от других, близких по смыслу правовых понятий и категорий - «правотворчество», «законотворчество», «законодательная деятельность», «законодательная процедура»;
• анализ юридических источников, регулирующих законодательный процесс;
• установление сущности и основных принципов законодательного процесса, формулирование его цели;
• исследование различных стадий законодательного процесса в Государственной Думе Российской Федерации, а также разработка некоторых предложений по изменению организации законодательного процесса, способных содействовать повышению качества его результатов;
• рассмотрение современных проблем нормативного регулирования законодательного процесса;
• формулирование основных направлений совершенствования законодательной деятельности Государственной Думы Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. В соответствии с методологической позицией диссертанта законодательный процесс исследуется как проблема, находящаяся на стыке конституционного права, теории права, истории государства и права, политологии. Это обусловило разнообразие методов, используемых в процессе исследования.
Методологической основой исследования являются научные положения диалектической и гуманистической философии; такие
общенаучные методы познания социально-правовых процессов, как системный анализ изучаемых явлений и синтез получаемых результатов исследования, индуктивного и дедуктивного умозаключения, сравнительного анализа явлений законотворчества, социологического изучения законодательного процесса.
Кроме того, использовались также следующие частнонаучные методы познания: историко-юридический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, структурно-логический и другие.
Правовую основу исследования составляют нормативно-правовые акты Российской Федерации, ее субъектов, стран Содружества Независимых Государств: конституции, законы, регламенты, акты высших органов государственной власти, акты органов конституционного правосудия и др.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в проведении комплексного исследования актуальных проблем законодательного процесса, осуществляемого в Государственной Думе Российской Федерации, его сущности и содержания; его нормативно-правового регулирования в современных условиях; в разработке направлений совершенствования законодательной деятельности Государственной Думы. Все проблемы анализируются в процессе становления и развития парламентаризма в России.
Научная новизна диссертации также выражается в следующих положениях, выносимых на защиту:
1. Законодательный процесс — это регламентированный Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения субъектами права законодательной инициативы проектов законов в Государственную Думу, рассмотрения ею законопроектов и принятия законов, их одобрения Советом Федерации, подписания и опубликования Президентом Российской Федерации, вступления в силу.
2. Следует внести в Регламент Государственной Думы нормы о сокращении принимаемых к рассмотрению Государственной Думой законопроектов, исходя из реальных возможностей палаты по их рассмотрению и принятию, которые, как показывает практика, примерно в два раза меньше, чем фактический объем законодательных работ, а также о сокращении количества законопроектов,
выносимых на заседание палаты, поскольку повестка дня заседаний Государственной Думы чрезмерно перегружена и у депутатов отмечается явный дефицит времени на обсуждение законопроектов, что отражается на качестве принимаемых законов.
3. Круг субъектов права законодательной инициативы необходимо сократить, в связи с чем внести изменения в часть 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации, изложив ее в следующей редакции: «Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения».
4. В Регламенте Государственной Думы следует установить запрет на переголосование законов без соблюдения процедуры их принятия, как противоречащее смыслу Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы и свидетельствующее о невысоком качестве законов.
5. Целесообразно пересмотреть внутреннее устройство Государственной Думы в части, касающейся наименований и компетенции комитетов в связи с явным несоответствием объема рассматриваемых ими законопроектов и численности депутатов в данных структурных подразделениях палаты.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что исследуемые в работе проблемы понятий «законодательный процесс», «правотворчество», «законотворчества», «законодательная деятельность», «законодательная процедура», их соотношения, системы и содержания принципов законодательного процесса являются фундаментальными в современной науке конституционного права, в той его части, которая посвящена законодательному процессу в России, а их новое теоретическое осмысление обусловливает теоретическую ценность проведенного исследования.
Практическая значимость заключается в разработке ряда положений и выводов, которые могут быть использованы: в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений по курсам «Конституционное право России», «Основы конституцион-
ного права», «Правоведение», «Обществознание», «Правовые основы российского государства», при' проведении учебных занятий в системе подготовки, переподготовки, повышении квалификации и самообразования государственных служащих - сотрудников аппаратов федеральных и региональных органов государственной власти; при проведении дальнейшего исследования соответствующего круга проблем.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные идеи диссертации докладывались соискателем на научно-практических конференциях: «МВД России -200 лет» (Санкт-Петербург, 28-29 мая 1998 г.), «Актуальные проблемы развития российского законодательства» (Санкт-Петербург, 17 мая 2002 г.), «Реформа местного самоуправления в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 27 апреля 2004 г.).
Основные положения и выводы проведенного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.
Кроме того, материалы диссертации апробированы в учебном процессе при проведении практических занятий по курсам «Конституционное право России», «Конституционное право России и зарубежных стран».
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, дается оценка степени разработанности проблем данной сферы, определяются объект и предмет исследования, его цель,и задачи, раскрываются методология, показывается научная-новизна диссертации, ее теоретическая и практическая значимость,; формулируются положения, выносимые на защиту, указываются сведения об апробации полученных результатов. ■. •
Первая глава — «Конституционно-правовые основы законодательного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» - включает четыре па-
раграфа:" 1: «Понятие и содержание законодательного процесса»; 2. «Принципы законодательного процесса»; 3. «Юридические источники законодательного процесса в Государственной Думе Российской Федерации»; 4. «Нормативно-правовые акты Государственной Думы Российской Федерации».
В первом параграфе, исследуя взгляды ученых-правоведов, соискатель делает вывод о том, что законодательный процесс -это регламентированный Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения субъектами права законодательной инициативы проектов законов ё Государственную Думу, рассмотрения ею законопроектов и принятия законов, их одобрения Советом Федерации,пЪдписаййя'и опубликования Президентом Российской ФеДер'аЦии, вступления ё'силу.
Законодательный процесс, как любой юридический процесс, имеет свои стадии, которые можно подразделить на основные и дополнительные. Дополнительные стадии законодательного процесса связаны с отклонёниём и повторным рассмотрением федеральных законо'в Советом Федерации или Президентом Российской Федерации.'
«Законодательный процесс» как правовая категория отличается от смежных понятий «правотворчество», «законотворчество», «законодательная деятельность»"и «законодательная процедура» прежде всего объемом содержания и нормативно-правовым регу- -лированием.
Под правотворчеством понимают организационно оформленную деятельность государства, выражающую волю народа, направленную на достижение целей развития общества, по созданию новых правовых норм, замене и отмене действующих. Правотворчество направлено на создание всех видов правовых норм. Указанное понятие шире понятия «законодательный процесс», так как включает стадии, "предваряющие законодательный процесс. Не все этапы правотворчества.нормативно урегулированы. \ ,
. -Понятие «законотворчество» трактуют.по-разному: от признания его начальным ¡этапом момента установления объективной потребности в создании законодательного акта до только процесс са >принятия законов « часто ютождествляют.>с законодательным процессом.' Необходима-'понятие. ■ «законадательный-.ллроцесс»;; строго отграничивать от лонятия «законотворчество»,-которое как.
более широкое включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс, в частности, такие, как выявление потребности в принятии закона, научная экспертная.и организационная подготовка законодательнбй инициативы. Кроме того, законотворчество в отличие от законодательного процесса не всегда имеет правовое регулирование.
-.- Автор приходит к выводу, что законотворчество - это деятельность субъектов права законодательной инициативы и компетентных государственных органов, включающая в себя-действия и. от: нбшения по созданию законов, начинающаяся с лоявления необходимости разработки нового закона в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих общественных отношений и заканчивая его принятием и введением в действие. ,
Что касается соотношения понятия «законодательная деятельность» с понятием «законодательный процесс», то в юридической литературе также нет однозначного мнения по этому поводу. Некоторые авторы отождествляют эти понятия. Но более распространено мнение о различии указанных понятий, сторонником которого является и автор настоящего исследования.
Представляется, что законодательный процесс - это совокупность строго регламентируемых действий по принятию законов, посредством которых осуществляется законодательная деятельность.
Нет однозначного толкования и такого понятия, как «законодательная процедура. Полное отождествление процесса с процедурой ведет к неправильному представлению о его внутреннем строении. Законодательный процесс и законодательная процедура - явления соотносимые, тесно связанные, но не идентичные. Можно охарактеризовать законодательную процедуру как особые нормативно установленные правила и последовательность осуществления деятельности субъектов законодательного процесса, начиная с внесения проекта закона в законодательный орган и до опубликования закона.
Согласно Конституции России только Государственная Дума Российской Федерации обладает правом принятия федеральных законов, и в связи с этим именно нижняя палата российского парламента формирует их качество, соответствующее потребностям общества. Поэтому наибольший интерес представляет законодательный процесс, осуществляемый в Государственной Думе Рос-
сийской Федерации. Под законодательным процессом в Государственной Думе Российской Федерации следует понимать совокупность строго регламентированных Конституцией РФ, Регламентом палаты и иными нормативно-правовыми актами действий по внесению проекта закона, рассмотрению законопроектов и принятию закона Государственной Думой Российской Федерации.
Прохождение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в несколько этапов, каждый из которых имеет свое назначение и содержание...Это внесение законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение, подготовка и проведение первого, второго и третьего чтения. Кроме того, в палате могут осуществляться две дополнительные стадии законодательного процесса - Дума может повторно рассматривать закон, отклоненный Советом Федерации РФ, либо закон, отклоненный Президентом РФ.
Во втором параграфе диссертант выделяет цели и принципы законодательного процесса, раскрывает и анализирует их. Цели законодательного процесса многообразны. Основной целью является разрешение социальных, экономических, политических либо экологических и иных задач, путем создания единой правовой системы России, гарантирующей реализацию прав и свобод человека и гражданина. .
Законодательный процесс основывается на научно обоснованных принципах. Соблюдение принципов законодательного процесса помогает законодателю избегать законотворческих ошибок,, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц. Автор выделяет общие принципы - демократизм, законность, федерализм, гуманизм - то есть те принципы, которые относятся к принципам деятельности органов государственной власти вообще, а также принципы, относящиеся собственно к законодательному процессу в Государственной Думе. РФ, - верховенство высшего органа государственной власти в законодательной деятельности, научность, принцип. стадийности законодательного процесса, принцип планирования законодательной деятельности, принцип преемственности,.принцип понятийной определенности, коллегиальность;
Следует отметить, что не всегда вышеназванные принципы законодательного процесса соблюдаются при осуществлении законодательной деятельности.
Третий параграф посвящен вопросам регламентации законодательного процесса в Государственной Думе. Законодательный процесс регулируется положениями Конституции РФ, регламентами и другими актами палат Федерального Собрания РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, постановлениями и определениями Конституционного Суда. Совокупность правовых актов, являющихся юридическими источниками российского законодательного процесса, следует анализировать в системе. Особое место в этой системе занимает Конституция РФ, поскольку она является главным источником, права, лежащим в основе всей системы нормативно-правового регулирования общественных отношений. Конституция РФ устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг его субъектов.
Проанализировав систему нормативно-правовых актов, регламентирующих законодательный процесс, диссертант приходит к выводу о необходимости ее совершенствования. Существующая нормативно-правовая база законодательного процесса нуждается в совершенствовании Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы Российской Федерации. Кроме того, необходима детальная регламентация организации законодательной процедуры в отдельном федеральном законе, определяющем правила ведения законодательного процесса.
В четвертом параграфе рассматриваются правовые акты, принимаемые Государственной Думой. Основными актами парламента являются федеральные законы. Данное понятие впервые введено Конституцией РФ и используется ею в двух значениях. Одно из них указывает на понятие федерального закона как охватывающего все законодательные акты, издаваемые на уровне Федерации. В другом значении федеральный закон понимается как акт текущего законодательства, в отличие от особого вида законов - федеральных конституционных законов и законов о конституционных поправках. .
Другим видом актов, принимаемых Государственной Думой, являются постановления. Они относятся к числу особых нормативных актов,, имеющих подзаконный характер и издаваемых преимущественно по вопросам индивидуального характера, не требующих законодательного оформления. Круг вопросов, по которым палата принимает постановления, закреплен в Конституции РФ. Регламент Государственной Думы также предусматривает,
что палата принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению.
Постановления/принимаемые палатой, имеют разную правовую природу. Большинство постановлений представляют собой акты правоприменения и источниками права не являются. Другую разновидность составляют постановления нормативного характера, которые должны быть отнесены к источникам права. . Вторая глава - «Практические аспекты законодательного процесса в. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации» состоит из четырех параграфов: А, «Внесение законопроектов в Государственную Думу Российской Федерации»; 2. «Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой Российской Федерации»;
3. «Участие Совета Федерации Российской Федерации и Президента Российской Федерации в законодательном процессе»;
4. «Основные направления совершенствования законодательного процесса в Государственной Думе Российской Федерации».
Первый параграф раскрывает вопросы, касающиеся внесения субъектами права законодательной инициативы законопроектов в Государственную Думу. Внесение законопроекта в законодательный орган - начальная стадия законодательного процесса, состоящая в официальной передаче законопроекта субъектом права законодательной инициативы в законодательный орган. Основное содержание этой стадии состоит том, что законопроекты получают официальный статус. Под законопроектом- понимается текст будущего закона со всеми его атрибутами: преамбулой, разделами, статьями и юридическими нормами, то есть оформленный в соответствии с требованиями Регламента Государственной Думы. Важное значение имеет определение момента, когда законопроект^ получает свой официальный статус, так как получение этого статуса позволяет совершать действия, важные для дальнейшего прохождения законопроекта. Данный вопрос неоднозначно урегулирован правовыми актами, регламентирующими законодательный процесс. Регламент Государственной Думы в большей мере ' да'ет'основания считать, что право определять официальный статус законопроекта у субъекта права законодательной инициативы отсутствует. По удостоверении Думой выполнения всех требований может считаться, что законопроект приобрел официальный статус.
• Диссертант отмечает, что круг субъектов права зккбнбд&теяь-ной инициативы в России чрезвычайно широк (свыше семисот органов'и лиц), что существенно усложняет законотворческий процесс. Часто такие субъекты разрабатывают законопроекты изолированно друг от друга, без должной координации. В Государственную Думу вносится большое количество законопроектов, многие из них по одним и тем же вопросам. Широта круга субъектов законодательной инициативы отличает российскую Конституцию от основных законов других стран, где круг субъектов законодательной инициативы меньше, чем в России. Одним из путей решения указанной проблемы может быть сокращение числа субъектов законодательной инициативы, что отнюдь не означает отход от демократических начал в организации законотворческой деятельности."Более того, 'Зто будет способствовать повышению, эффективности законодательного процесса.
На основании проведенного исследования диссертант рекомендует сократить количество субъектов права законодательной инициативы за счет членов Совета Федерации. Каждый член Совета Федерации представляет интересы определенного субъекта РФ. Но субъекты РФ и так обладают правом вносить законопроекты в Государственную Думу. В этой связи в части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации наблюдается смысловой повтор и представляется, что нет необходимости в дублировании этого права членами Совета Федерации. Кроме того, целесообразно исключить из круга субъектов права законодательной инициативы Конституционный Суд Российской Федерации, поскольку одной из функций этого органа является конституционный надзор. Если Конституционный Суд внесет законопроект на рассмотрение Государственной Думы, то он не Правё будет осуществлять проверку соответствия Конституции Российской Федерации уже принятого закона.
Во втором параграфе анализируется процедура рассмотрения законопроектов и принятия законов Государственной Думой и ее особенности. Рассмотрение законопроектов в Государственной; Думе проходит в' несколько этапов: подготовка законопроектовВ. комитетах Государственной "Думы' и рассмотрение их в первом Чтении;: подготовка законопроектов й"их рассмотрение во втором " чтении;, подготовка й ' рассмотрение' законопроектов в третьем ' чтении. -сч.^.гч
Основное бремя работы, связанной с законодательной деятельностью палаты, возложено на комитеты и комиссии Государ-
ственной Думы, поэтому в иерархии структурных подразделений палаты им отведено особое место! -
Полномочия комитетов можно условно разделить на две. группы. Первая относит к ведению комитетов решение вопросов, непосредственно связанных с работой над законопроектами. Вторую категорию полномочий можно охарактеризовать как организационные: проведение парламентских слушаний, решение вопросов внутренней деятельности комитетов и другие.
Количество комитетов Государственной Думы неоправданно велико. Кроме того, немало, из них осуществляют дублирующие функции. За критерий создания комитетов следует брать основные направления законодательной работы, анализ потока поступающих в палату законопроектов, сведения о количестве проектов, подготовленных каждым комитетом для рассмотрения Госу-. дарственной Думой. Численный состав комитетов не всегда соотносится с объемом работы над законопроектами. Для решения проблемы неравномерной загруженности работой данных структурных подразделений целесообразно пересмотреть внутреннее устройство Государственной Думы в том, что касается наимено-. ваний и компетенции комитетов и комиссий.
Комиссии также являются рабочими органами Государственной Думы. В отличие от комитетов - постоянно действующих органов палаты, деятельность комиссий ограничена определенным сроком или конкретной задачей, по мере выполнения которой они прекращают свою деятельность.
В ходе подготовки законопроекта к первому чтению он направляется ответственным комитетом на заключение в Правовое управление Аппарата Государственной Думы. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта.
При рассмотрении в первом чтении обсуждается концепция законопроекта,' дается оценка соответствия основных положений, законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости. Принятие законопроекта в первом, чтении означает, что Государственная Дума приняла концепцию и основные, положения законопроекта, его название, выбрала из имеющихся альтернативных "законопроектов один в качестве основы для дальнейшей работы. ■■■••."■<--•.'
Процедуре второго чтения предшествует работа ответственного комитета по изучению и обобщению поправок, поступивших к законопроекту. Комитет может согласиться с поправками. В этом случае комитет рекомендует Государственной Думе принять таблицу поправок, одобренных им для принятия. При несогласии с поправками ответственный комитет может внести в нижнюю палату таблицу поправок, рекомендуемых к отклонению.
Во втором чтении Государственная Дума рассматривает поправки к законопроекту.
Третье чтение - заключительная стадия прохождения законопроекта в Государственной Думе. На этой стадии не вносятся изменения и дополнения в текст документа. Третье чтение необходимо для того, чтобы ответственный комитет с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы устранил возможные внутренние противоречия, увязал статьи друг с другом, отредактировал текст и вынес его на голосование в окончательном виде - в виде закона. Если законопроект не принят палатой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Изложенная выше процедура универсальна, поскольку она касается всех рассматриваемых Государственной Думой законопроектов. Единственным исключением являются законы о федеральном бюджете. Они имеют особый порядок прохождения - обсуждение такого закона осуществляется в четырех чтениях. Еще одной особенностью рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете является то, что отклонение его в первом чтении может послужить основанием для постановки вопроса о недоверии Правительству.
Диссертант отмечает, что серьезной проблемой является ограниченная пропускная законодательная способность палаты, которая в действительности в два раза меньше той, которая имеет место сегодня. Статистические данные о ходе и результатах законодательного процесса в Государственной Думе за 2004-2006 гг. показывают, что к рассмотрению принято 2043 законопроекта. За первые 10 лет работы принято 1832 закона, а воз-
можности Государственной Думы в два раза ниже1. Повестка дня заседаний Государственной Думы чрезмерно перегружена, у депутатов нет достаточного количества времени на обсуждение законопроектов, что отражается на качестве принимаемых законов.
Проанализировав создавшееся положение, автор приходит к выводу, что необходимо снижение числа законопроектов, представляемых к рассмотрению Государственной Думой РФ, а также сокращение количества законопроектов, выносимых на заседание палаты.
В третьем параграфе рассматривается взаимодействие и разрешение противоречий между субъектами законодательного процесса, которое достигается благодаря механизмам согласительных комиссий палат Федерального Собрания, а также активно используемых на практике согласительных рабочих групп. Согласительные процедуры проводятся, если принятый Государственной Думой закон отклонен Советом Федерации либо Президентом.
Согласительная комиссия образуется на паритетных началах из членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В ходе работы комиссия вырабатывает согласованные предложения в виде единого документа. При повторном обсуждении федерального закона нижняя палата парламента обсуждает только те предложения, которые содержатся в протоколе согласительной комиссии.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла предложений согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов.
Если Президент РФ отклоняет федеральный закон, он вновь рассматривается Государственной Думой. Ответственный комитет рассматривает закон и готовит по нему заключение. По окончании повторного обсуждения закона проводится голосование, и если данные предложения не набрали необходимого для принятия числа голосов, то палата может принять решение о продолжении работы над законом, начиная с процедуры первого чтения.
1 Например, Парламент Великобритании в год принимает всего около 90 законов.
Палата также может принять решение о создании специальной комиссии на паритетных началах для выработки согласованной редакции закона. По окончании работы эта комиссия представляет на рассмотрение палаты закон в согласованной редакции с протоколом и сопоставительной таблицей.
В четвертом параграфе проанализированы основные проблемы законодательного процесса в Государственной Думе и пути их разрешения.
В современных условиях, когда осуществляются радикальные преобразования во всех сферах жизни общества, роль и значение законодательного процесса возрастает, и необходимость его совершенствования, выдвигается на первый план.
И депутатами, и аппаратом палаты проделывается огромная работа по созданию и совершенствованию российской правовой системы. Однако, несмотря на достигнутые успехи, в ходе законодательной работы неизбежно возникают вопросы, которые значительно снижают темп и качество законодательного процесса. К первоочередным проблемам, негативно отражающимся на эффективности законодательного процесса в нижней палате парламента, можно отнести следующие.
Сложившаяся практика законодательной деятельности Государственной Думы имеет немало недостатков. Нарушение правил и принципов подготовки законов ведет к снижению их качества. Одной из реальных возможностей их исправления является приведение практики законодательного процесса в точное соответствие с нормами Регламента.
К основным недостаткам концепции законодательного процесса относится отсутствие сформулированных базовых положений и дефиниций, хотя несомненно, что система используемых правовых явлений должна базироваться на однозначном и прямом их толковании. Существует необходимость нормативного закрепления единого официального федерального терминологического словаря законодательства, поскольку он в значительной степени может избавить от многочисленных коллизий и правовых разногласий, что сократит общее количество интерпретационных актов, занимающихся толкованием и конкретизацией норм законов.
Достаточно распространенной недоработкой законодателя является отсутствие унификации в способах построения и логического изложения текстов законов. Некоторые законы насыщены декларациями, положениями, описаниями, не снабжены санкциями и механизмами реализации, содержат много отсылочных норм
и др. Участники законодательного процесса при разработке и принятии законов обязаны руководствоваться общими требованиями и использовать стандартные приемы и способы подготовки законопроектов и принятия законов. Депутаты должны владеть навыками использования средств законодательной техники. Предполагается уместным систематизировать правила законодательной техники и законодательно закрепить их.
В совершенствовании нуждается и существующая правовая основа деятельности Государственной Думы. Немалые возможности улучшения законодательной деятельности палаты в совершенствовании Конституции РФ и Регламента Государственной Думы.
В частности, в Регламенте Государственной Думы следует установить запрет на переголосование законов без соблюдения процедуры их принятия как противоречащее смыслу Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы и свидетельствующее о невысоком качестве законов.
Однако для разрешения проблем законодательного процесса в Государственной Думе недостаточно изменения только конституционных и регламентных установлений. Законодательная процедура должна быть урегулирована федеральным законом.
В заключении подведены общие итоги исследования теоретических и практических вопросов законодательного процесса в Государственной Думе России и сформулированы выводы и предложения по совершенствованию действующего законодательства и разработке новых нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность российского парламента по принятию законов.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Совершенствование законодательного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // Теоретические и прикладные проблемы деятельности правоохранительных органов в современных условиях: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 13. Ч. 1 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000. 0,2 п.л.
2. О правовом совершенствовании законодательного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации II Актуальные проблемы развития российского законода-
тельства: Материалы третьей межвузовской научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 17 мая 2003 г. / Под общ. ред. С.М. Зыбина и И.А. Возгрина. СПб.: Санкт-Петербургская юридическая академия, 2003. 0,2 п.л.
3. Регламент как важнейший источник законодательного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // Правовое и социальное государство: проблемы становления в России: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 21. Ч. 3 / Под общ. ред В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2005. 0,2 п.л.
4. Правовое регулирование законодательного процесса в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. // Правовая система общества: становление и развитие: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 23. Ч. 1 / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2006. 0,2 п.л.
Подписано в печать и свет 20.04.2006. Формат 60X84 1/16
_Печать офсетная. Объем 1,0 п.л. Тираж 100 экз._
Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1
