АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Законотворчество законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»
МВДРОССИИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
На правах рукописи
МАТВЕЕВА Ольга Вячеславовна
ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.02 -конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Санкт-Петербург 2004
Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации Зиновьев Александр Владимирович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук Сергевнин Сергей Львович; кандидат юридических наук, доцент Красовская Людмила Петровна
Ведущая организация
Северо-Западная академия государственной службы
Защита состоится «_»_2004 г. в_часов на
заседании диссертационного совета Д 203 012.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук в Санкт-Петербургском университете МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, дом 1).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, дом 1).
Автореферат разослан «_»_2004 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203 012 01 доктор юридических наук, профессор
заслуженный юрист Российской Федерации Бородин В.В.
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА PAБОТЫ
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила Российскую Федерацию демократическим правовым федеративным государством, состоящим из равноправных субъектов Федеративное устройство России предполагает наличие единой правовой системы Российской Федерации, включающей федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.
Такое новое для России явление, как законодательство субъектов Российской Федерации имеет сравнительно небольшую историю, начало которой было положено созданием в субъектах Российской Федерации законодательных органов государственной власти Их законотворчество весьма плодотворно и оказывает значительное позитивное воздействие на социально-экономические и политические процессы в регионах. Между тем развитие законодательства субъектов Российской Федерации сопровождается наличием существенных недостатков, препятствующих - построению эффективной единой правовой системы России Во-первых, в субъектах Российской Федерации научная концептуальность проектов законов далека от совершенства, во-вторых, отсутствует единство терминологии, в-третьих, приоритеты законопроектных работ подчас не выдерживают критики, в-четвертых, наблюдается поспешность в подготовке и принятии законов, политическая их заангажированность; в-пятых, не всегда соблюдаются правила законодательной техники; в-шестых, отмечается недостаточная материально-финансовая
обеспеченность законов
Вследствие этого возникает противоречие законов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству в целом, а также внутренняя противоречивость законодательства субъектов Российской Федерации Это подрывает принципы равноправия, единые конституционные гарантии основных прав и свобод человека и гражданина на всей территории страны, служит препятствием для создания единого политико-правового и экономического пространства
Претворение в жизнь идеи сильного правового государства невозможно без эффективной, упорядоченной, правовой системы Поэтому среди актуальных проблем юридической науки одно
из важнейших мест принадлежит совершенствованию законотворчества субъектов Российской Федерации.
Актуальность темы диссертации с одной стороны, обусловлена необходимостью решения, прежде всего, практических задач, возникающих в ходе осуществления законотворчества законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. С другой стороны, связана с потребностью теоретического осмысления правовых норм, регламентирующих аспекты законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Особенно это актуально в настоящее время, так как было внесено множество изменений в нормативные правовые акты как федерального, так и регионального уровня, составляющие нормативную базу законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Указанные обстоятельства обусловили выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. В отечественной юридической науке проблемы законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации привлекали и привлекают внимание многих ученых. Отдельные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах: М.В. Баглая, Н.А. Бобровой, Л.Ф. Болтенковой, Б Н. Габри-чидзе, ГА. Гаджиева, В.В. Гошуляка, И.В. Гранкина, А В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, М.Ф Казанцева, Е.И. Козловой, И.В. Коте-левской, О.Е Кутафина, В.А. Лебедева, М.С. Матейковича, Н.А. Михалевой, Р.К. Надеева, В П. Сальникова, С.Л. Сергевнина, Д Л. Суркова, Ю А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И А Умновой, СВ. Чердакова, В.Е. Чиркина и ряда других авторов
Немалый интерес в рассматриваемой сфере представляют достижения советской юридической науки. В этой связи можно отметить работы С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, О.Е. Кутафина, К.Ф. Шеремета и др!
Несмотря на значительное количество работ, посвященных анализу как общетеоретических, так и отдельных практических аспектов законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федераций, необходимо, тем не менее, отметить недостаточную разра-
ботанность проблем правовой основы, компетенции и стадий законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российркой Федерации. Причина видится в продолжающейся реформе государственной власти в России, нестабильности федеральногр законодательства, регулирующего указанные вопросы, зачастую в несовершенстве конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации.
Сегодня внимание юридической науки большей частью сконцентрировано на вопросах основных направлений законотворчества субъектов Российской Федерации, изучения нового массива законов субъектов Российской Федерации, соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом отсутствует обобщенное, комплексное исследование именно законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в частности, не разработана единая классификация его направлений.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления законотворчества законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые нормы, определяющие компетенцию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, стадии и основные направления его законотворчества на современном этапе.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании основных теоретико-правовых и практических проблем законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на современном этапе его развития,а также в обосновании ряда теоретических выводов и практических рекомендаций, направленных на дальнейшее совершенствование законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации,
Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:
- рассмотреть процесс становления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации как элемента новой системы государственной власти Российской Федерации;
- исследовать правовые основы законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
- проанализировать вопросы законотворческой компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации;
- сформулировать определения понятий «правотворчество», «законотворчество», «законодательная деятельность» и «законодательный процесс», а также определить их соотношение;
- исследовать стадии законотворческого процесса в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации и их содержание на основе анализа федерального законодательства и законодательства субъектов российской Федерации;
' -классифицировать основные направления законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации; сформулировать рекомендации по его совершенствованию;
- изучить нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, которые составляют правовую основу деятельности милиции в сфере укрепления законности и общественного порядка в регионе.
Методологическая основа исследования состоит в применении как общенаучных приемов и методов, так и специальных научных методов, выработанных в правоведении. При проведении исследования особую роль сыграли следующие методы научного познания: диалектический, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический, логический, метод системно-структурного анализа.
Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды учёных-специалистов различных отраслей отечественной юридической науки, в том числе: в области теории государства и права - С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова, А.И. Коваленко, С.А. Комарова, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Рахманинов Р.А. Ромашова, В.П. Сальникова, С.Л. Сергевнина и др.; в облас-
ти конституционного права - С.А. Авакьяна, А С. Автономова, М.В Баглая, Б.Н. Габричидзе, В.М. Горшенева, В.В. Гошуляка, А В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, М.Ф. Казанцева, Е.И. Козловой, И.В. Котелевской, О.Е Кутафина, В.А. Лебедева, М.С. Матейкови-ча, Н.А. Михалевой, Д.Л. Суркова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топор-нина, И А. Умновой, С.В Чердакова, В.Е. Чиркина и др.; в области административного права Д.Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, А П. Коренева, Л Л. Попова, Н.Г. Салищевой, М.С. Студеникиной и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации (законы и иные нормативные правовые акты преимущественно Ленинградской и Орловской областей), ведомственные нормативно-правовые акты, решения Конституционного Суда Российской Федерации по соответствующей проблематике.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что оно представляет собой новое комплексное исследование законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, проведенное после принятия ряда законов и иных нормативных правовых актов как федерального, так и регионального уровней. В рамках исследования произведен комплексный научный анализ понятий «правотворчество», «законотворчество», «законодательная деятельность» и «законодательный процесс», а также определено их соотношение.
Положения, выносимые на защиту:
- законотворчество парламента - это организационно-оформ-ленная процессуальная деятельность, направленная на создание, рассмотрение и принятие новых законов, а также деятельность, направленная на отмену действующих законов или внесение в них поправок;
- необходимость принятия мер по совершенствованию механизма взаимодействия законотворчества Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а именно: своевременное информирование руководителей правовых служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации о программе законопроектной работы Государствен-
ной Думы, оказание методической помощи субъектам Российской Федерации по вопросам юридико-технического и кодификационного оформления законопроектов; разработка примерных требований к законопроектам и сопровождающим их документам, представляемым законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, регулярное проведение совещаний руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам законопроектной деятельности; принцип взаимодействия законотворчества Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации должен идеально соблюдаться;
- возможность принятия законов субъектов Российской Федерации «О нормативных правовых актах», в которых необходимо закрепить понятие и виды нормативно-правовых актов, предметы их правового регулирования, действие во времени, в пространстве, по кругу лиц; процесс официального толкования законов; общие принципы, на которых строится законотворчество в субъектах Российской Федерации, а также подробно зафиксировать все этапы законотворчества
- отсутствие права у субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных конституционных законов порождает необходимость устранения пробелов в данном регулировании; Федеральному Собранию Российской Федерации и законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации необходимо совместно разработать и принять Федеральный конституционный закон Российской Федерации о расширении предметов их совместного ведения и полномочий, а также синхронно нуллифицировать некоторые еще действующие договоры Федерации с ее субъектами по данным вопросам;
- закрепление в уставах субъектов Российской Федерации обязанности начальников ГУВД (УВД) отчитываться перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации о работе по борьбе с преступностью в регионе, предоставление права законодательным (представительным) органам государственной власти субъекта
Российской Федерации в случае признания работы по борьбе с преступностью неудовлетворительной ставить вопрос об освобождении таких руководителей от должности.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что полученные в процессе исследования результаты и основанные на них выводы пополняют потенциал науки конституционного права и могут повлиять на процесс видоизменения и совершенствования отдельных норм и положений конституционного и уставного законодательства
Практическая значимость результатоа исследования состоит в возможности их использования в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме того, результаты исследования могут быть полезными для учебного процесса в юридических вузах по дисциплинам «конституционное право», «теория государства и права», «административное право»
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, где проводилось ее обсуждение и рецензирование.
Отдельные положения диссертации получили апробацию в выступлениях автора на юбилейной научно-практической конференции «МВД России - 200 лет: история и перспективы развития» (сентябрь 2002 года), научно-практической конференции «Социально-правовые девиации в современной России опыт криминологического анализа» (март 2004 года), научно-практической конференции «Реформа местного самоуправления в Российской Федерации» (апрель 2004 года)
Результаты диссертационного исследования получили отражение в публикациях автора, а также использовались им в процессе педагогической практики в Санкт-Петербургском университете МВД России по дисциплинам «Конституционное право России» и «Конституционное право зарубежных стран».
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, обозначается степень ее научной разработанности, определяются объект и предмет исследования, его цели и задачи, методологическая основа, раскрывается научная новизна исследуемой темы, ее теоретическая и практическая значимость, формулируются положения выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации полученных результатов.
Первая глава - «(Становление и развитие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» - включает в себя три параграфа.
В первом параграфе - «Развитие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» - диссертант подробно исследует период становления и развития законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, формулирует его определение.
Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации были сформированы в целом по стране в период с 1993 по 1994 г. Нормативными актами Президента Российской Федерации был определен правовой статус новых представительных органов, их основные полномочия, в том числе право на осуществление законодательных функций1. Конституция Российской Федерации 1993 года на высшем законодательном уровне закрепила статус законодательных органов субъектов Российской Федерации, их место в единой системе государственной власти в России. Новая система государственной власти в Российской Федерации формировалась с учетом принципа разделения властей по вертикали - на федеральный и региональный уровни власти, и по горизонтали - на законодательную, ис-
Например, Указ Президента РФ. «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 октября 1993 года и утвержденное этим Указом Положение «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993 №43 Ст 4089
полнительную и судебную власть. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации приступили к самостоятельному законодательному регулированию вопросов организации и осуществления государственной власти. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации была закреплена в конституциях, (уставах) субъектов Российской Федерации. Диссертант отмечает, что в отсутствие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъекты Российской Федерации столкнулись с проблемами при определении модели взаимоотношений органов законодательной и исполнительной власти. На федеральном уровне такой пробел частично заполнялся решениями Конституционного Суда Российской Федерации, а на уровне субъектов Российской Федерации - опережающим региональным законотворчеством.
Важным этапом становления законодательных органов стало принятие Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера-ции»1, которым были определены основы осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации, закреплены базовые начала взаимодействия законодательных и исполнительных органов, установлена их взаимная ответственность.
В диссертации анализируется природа законодательных органов субъектов Российской Федерации как органов, относящихся к законодательной ветви власти, и, одновременно, представительных органов, приобретающих полномочия, в результате свободно выражаемой воли народа и представляющих его интересы. Отмечается, что в рамках настоящей диссертации при определении исследуемого органа власти предпочтение отдается термину «законодательный».
Вовторомпараграфе - «Правовыеосновызаконотворчест-вазаконодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» - диссертант дает классификацию и анализ нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, составляющих правовую ос-
1 Собрание Законодательства Российской Федерации- 1999. N9 42. Ст. 5005.
нову законотворчества законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, выявляет особенности их содержания и специфику применения.
Автор диссертации в своем исследовании подчеркивает, что в рамках законотворчества парламента можно выделить предзако-нодательный и законодательный процессы. На основе анализа Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах...», конституций (уставов), законов и регламентов субъектов Российской Федерации отмечается, что для правового регулирования законотворчества законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации характерно то, что на федеральном уровне регламентируется только та часть законотворчества, которая именуется законодательным процессом. На уровне субъектов Российской Федерации подробно регламентирован законодательный процесс, кроме того, отмечается закрепление в нормативно-правовых актах некоторых регионов стадий предзаконодательного процесса. Таким образом, в ряде субъектов Российской Федерации законотворчество законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации урегулировано в полной мере.
Детальный анализ уставов субъектов Российской Федерации позволил выявить некоторые закономерности нормативного закрепления законодательного процесса в основных законах субъектов Российской Федерации. Во-первых, законодательный процесс не выделяется в самостоятельный правовой институт; во-вторых, отсутствует целостный подход к регулированию законодательного процесса; в-третьих, статьи, определяющие законодательный процесс, установлены без всякой системы и встречаются в различных главах, разделах уставов. В связи с этим диссертант, предлагает совершенствовать уставные положения.
Изучив регламенты законодательных органов субъектов Российской Федерации, диссертант приходит к выводу, что регламент - это специальный правовой акт, нормы которого призваны устанавливать порядок осуществления полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что в субъектах Российской Федерации существует практика принятия регламента представительного органа как в форме особого вида правового акта, так и в форме закона. Анализ основных точек зрения ряда специалистов в области конституционного права на
данную проблему показал, что аргументов в пользу принятия регламента обычным постановлением парламента значительно больше, чем в пользу регулирования законодательного процесса законами.
На основе изучения законодательства субъектов Российской Федерации, можно отметить необходимость существования в субъектах Федерации Закона «О нормативных правовых актах». Следует подчеркнуть, что данные законы установят систему законодательных актов, порядок их принятия, определят круг вопросов, по которым могут приниматься законы, зафиксируют основные этапы планирования работы по подготовке проектов законов и их научной, юридической и лингвистической экспертизе. Кроме того, названным актом урегулируются такие важнейшие проблемы законотворчества, как обратная сила законов, сроки их принятия, основания утраты юридической силы принятых законов, процедура официального толкования.
Далее в диссертации отмечается, что отсутствие в регионах базовых законов о правовых нормативных актах приводит к большому количеству законотворческих ошибок, неправильному применению терминологии, используемой в законотворчестве, нарушению действующих норм, неверной оценке предмета будущего правового регулирования либо ошибочному выбору формы нормативного акта. Кроме того, к недостаткам законотворчества в настоящее время можно отнести несовершенство научной кон-цептуальности законов; недостаточную их материально-финансовую обеспеченность.
В третьем параграфе - «Понятие и основное содержание законотворческойкомпетенциизаконодательного (представительного) органагосударственнойвласти субъекта Российской Федерации» - исследуются различные точки зрения ученых на понятие «компетенция», формулируется определение законотворческой компетенции и раскрывается основное ее содержание.
Диссертант отмечает, что о понятии компетенции органа государственной власти в литературе как советского, так и современного периодов высказывались различные точки зрения. Так, некоторые ученые считают, что компетенция - это совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в сис-
теме государственных органов (органов местного самоуправления). (О.Г Румянцев, В.Н. Додонов). Другие отмечают, что компетенция парламента - это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти. (М.В. Баглай). Третьи подчеркивают, что компетенция государственного органа - это права и обязанности соответствующего органа государственной власти, которыми он наделен для реализации задач и функций по предметам соответствующего ведения (СИ. Некрасов).
Диссертант на основании исследования различных подходов к понятию «компетенция» приходит к выводу, что компетенция государственного органа начинается с установления определенной области (сферы) общественных отношений, в рамках которой он действует. Эти сферы деятельности государственного органа называются предметами ведения. Права и обязанности являются юридическим средством, с помощью которого законодательный орган реализует предметы ведения и осуществляет функции органа государственной власти.
Автор на основании ранее изложенных подходов и законодательных определений компетенции выводит определение законотворческой компетенции законодательного органа субъекта Российской Федерации. Это совокупность полномочий (прав и обязанностей) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по принятию законов по предметам совместного ведения (с Федерацией) или самостоятельного ведения субъекта.
Вопросы, отнесенные к законотворческой компетенции законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, решаются им самостоятельно. В то же время законотворческая компетенция является ограниченной в силу федеративного характера нашего государства. Даже те вопросы, которые имеют первостепенное значение для субъектов Российской Федерации и проживающих в них граждан и требуют законотворческого регулирования, в основном регулируются федеральными нормативными актами Предусмотренные законодательством субъектов Федерации законотворческие полномочия представительных органов, помимо установленных федеральным законодателем, могут осуществляться в той мере, в которой они не затрагивают вопросов по предметам ведения Российской Феде-
рации и по предметам совместного ведения Российской Федерации ее субъектов.
Далее в диссертации анализируется участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законотворчестве. Диссертант отмечает случайный, несистематический характер этого участия и предлагает ряд мер по совершенствованию механизма взаимодействия законотворчества Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.
Вторая глава - «Общая характеристика законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» -состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе - «Понятия "правотворчество", "законотворчество", "законодательная деятельность", "законодательный процесс" и их соотношение» - автором предпринята попытка сформулировать перечисленные в названии параграфа определения, а также изучить их соотношение между собой. . На основе анализа применяемой в сфере законотворчества терминологии отмечаются некоторые неточности и противоречия, смешение отдельных понятий. Отмечается, что некоторые авторы (И В. Гранкин, С.А. Комаров) законодательную деятельность рассматривают с нескольких позиций. Законодательная деятельность в узком смысле слова - «законотворчество» - это деятельность, продуктом которой являются законодательные акты - законы. Законодательная деятельность в широком смысле слова деятельность, результатом которой является массив правовых актов, принимаемых различными государственными органами, и тогда ,эта деятельность имеет второе название - «правотворчество»
- Далее диссертант отмечает, что законодательная деятельность относится к специальным юридическим терминам, которые должны точно и недвусмысленно отражать содержание обозначаемых ими понятий. По мнению автора, юридически неграмотно ставить знак равенства между понятиями «правотворчество», «законотворчество» и «законодательная деятельность».
Исходя из этого, формулируется следующая система понятий, выстроенная от общего к частному,
1. Наиболее общим в представленной системе является «правотворчество» как организационно-оформленная процессуальная деятельность, направленная на создание не только законов, но и иных нормативных правовых актов.
В связи с тем, что в процессе правотворчества принимаются Не только законы, но и подзаконные нормативные акты, диссертантом отмечаются причины наличия подзаконного правотворчества, его положительные и отрицательные стороны. К положительным моментам относятся: гибкость и меньшая формальность; оперативность воздействия на общественные отношения, компетентность соответствующих органов, их знание местных и иных условий, повышающих эффективность принятого юридического решения. К недостаткам подзаконного правотворчества следует отнести закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за большого числа нормативных актов, отсутствие контроля общества за правотворческой работой. В работе исследуются признаки правотворчества.
2: Следующая ступень - «законотворчество» - организацион-но-оформленная процессуальная деятельность, осуществляемая как парламентом, так и непосредственно населением путем проведения референдума, направленная на создание законов.
Законотворчество должно базироваться на определенных принципах. Анализ работ разных ученых (А.С. Пиголкина, С.А. Комарова, ВА Миронова, А.Ф. Виноградова) позволил диссертанту привести наиболее полный перечень принципов, дополнив его принципами строгого соблюдения пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также принципом взаимодействия Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в законотворчестве, Исследование показало, что в научных трудах встречаются упоминания о взаимодействии законодательного органа власти Российской Федерации и ее субъектов, но ни в одной работе «взаимодействие» не было сформулировано в качестве принципа.
3. Далее следует «законотворчество парламента» как органи-зационно-оформленная процессуальная деятельность, направленная на создание, рассмотрение и принятие новых законов, на отмену действующих законов или внесению в них поправок. Диссертант отмечает, что понятия «законотворчество» парламента и
«законодательная деятельность» парламента почти тождественны.
4. В соответствии с имеющимися в юридической литературе определениями «законодательного процесса» - это строго регламентированная нормативными правовыми актами процедура принятия закона, начиная от внесения законопроекта в парламент и заканчивая опубликованием принятого закона и вступлением его в силу.
При этом следует, подчеркнуть, что законодательный процесс в отличие от законотворчества парламента регламентирован жесткими рамками процедуры. Исследование понятий «законодательный процесс» и «законодательная процедура» позволило сделать вывод о том, что данные понятия соотносятся как частное и общее, поскольку законодательная процедура представляет собой систему обязательных условий, требований, соблюдение которых является условием перехода от одной стадии законодательного процесса к другой.
Во втором параграфе - «Стадии законотворческого процесса в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации и их содержание» - анализируется содержание каждой стадии законотворческого процесса, выявляется состав участников, их права и обязанности, последовательность совершаемых ими действий. Диссертантом предлагаются научные и практические рекомендации по совершенствованию законотворческого процесса.
В диссертации обращается внимание на различные подходы в юридической науке к пониманию количества стадий законотворческого процесса и их содержанию. Изучение различных точек зрения на данную проблему (С. С. Алексеева, А. С. Пиголкина, В.В. Лазарева, Р,О, Халфиной, В.В. Игнатенко, Ю.А. Тихомирова, И.В. Котелевской) и детальный анализ Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах...», конституций" (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, регламентов законодательных органов позволили диссертанту выделить следующие этапы законотворческого процесса - 1) это предзаконодательный процесс, охватывающий стадии: предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта; подготовка первоначального текста проекта; предварительное обсуждение текста проекта, по результатам которого текст окончательно отрабатывается и редактируется, и 2) законодательный
процесс,, состоящий из следующих стадий: официальное внесение законопроекта в законодательный орган; рассмотрение зако-. нопроекта в законодательном органе;, принятие закона; подписание; обнародование и вступление закона в силу..
Диссертант определяет законодательную инициативу как пра--во на внесение, предложения о,принятии нового закона, изменении, дополнении или отмене действующего закона правомочными на то органами и лицами, законопроекты которых подлежат обязательному рассмотрению парламентом1. Большое внимание уделяется исследованию круга субъектов права законодательной, инициативы. Диссертант отмечает, что целесоббразно было бы поддержать практику закрепления,в конституциях (уставах) субъ-. ектов Российской Федерации норм, отдающих приоритет,законопроектам, подготовленным депутатскими группами, фракциями или.комитетами. V "-
В диссертации уделяется должное внимание вопросам гарантий прав субъектов законодательной инициативы и отмечается, что вопрос о гарантиях прав субъектов законодательной инициативы нуждается в более полной и детальной регламентации.
В работе освещается последовательность рассмотрения законопроекта законодательным органом в нескольких чтениях, а также особенности[ каждого чтения. ; . ■ ~
Содержание третьей'стадии законодательного процесса со.-, стоит в принятии закона законодательным органом посредством:-голосования. Соискатель констатирует,.что на этой стадии законопроект приобретает иной статус - статус закона.
Автор отмечает, что на стадии обнародования и вступления в силу закона, в отличие от.предыдущих, законодательный орган не выступает основным, субъектом, а главная роль отводится ис-г г. полнительной власти. . . - . - •
Официальное опубликование, по мнению диссертанта, это установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся в помещении полного, и .точного его ^текста в общедоступном, официальном ор-ганепечати. .... • ... • '.. .:;'•-'■'
Изучая. законодательство. субъектов. Российской Федерации,. автор отмечает, следовало бы закрепить положение о том, что. региональные нормативные правовые акты вступают, в силу по
1 Зиновьев A.B. Конституционное право России. М., 2002. С. 107.
истечении определенного времени после дня их официального опубликования. В противном случае граждане, должностные лица лишаются возможности ознакомиться с официально опубликованным текстом акта до того, как он начнет действовать.
До настоящего времени в субъектах Российской Федерации остаются нерешенными следующие вопросы: нарушение сроков официального опубликования, нерешенность вопроса о повторном официальном опубликовании ранее принятых законов и иных нормативных правовых актов, в которые в течение нескольких лет неоднократно вносились изменения и дополнения. По мнению диссертанта, следует предусмотреть в законодательстве возможность' повторного официального опубликования нормативных правовых актов в полном объеме в случае, если в акты были внесены изменения или дополнения, значительно изменяющие их содержание и структуру.
В трьтьем параграфе - «<Основные направления законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» -автор на основе сравнительного анализа законодательных актов субъектов Российской Федерации предлагает классификацию основных направлений законотворчества законодательного (представительного) органа "государственной власти субъекта Российской Федерации.
Предлагаются следующие критерии классификации основных направлений законотворчества законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации: 1) в зависимости от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; 2) применительно к основным сферам общественной жизни; 3) в зависимости от юридической силы закона; 4) в зависимости от цели закона (принятие нового закона, отмена старого, внесение изменений в действующий).
Автор отмечет, что ведущим критерием предложенной классификации выступает законотворчество в зависимости от разграничения предметов ведения. В диссертации сформулирован немаловажный тезис о том, что в основу классификации может быть положено конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами. Таким образом, в законодательстве субъектов Российской Федерации выделяются две группы законов: принимаемые по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и прини-
маемые по предметам ведения субъектов Российской Федерации.
Отмечается, что принципы разделения государственной власти между различными уровнями федеративной системы являются важнейшими факторами ее стабильности и эффективности функционирования. В этой связи диссертант обозначил основные из них: 1) принцип субсидиарности; 2) принцип рамочного федерального регулирования; 3) «отраслевой» принцип; 4) принцип позитивного обязывания; 5) принцип сотрудничества.
Анализ действующего законодательства и основных точек зрения на концепцию «опережающего нормотворчества» позволил автору прийти к выводу, что данная концепция не имеет ничего общего ни с Конституцией, ни с конституционностью1. Возникают десятки, если не сотни, различных правил, регулирующих одну область общественных отношений, зачастую не согласующихся с нормативными положениями иных правовых актов».2 Разночтение в правовом регулировании в субъектах Российской Федерации может достигнуть опасных пределов. И, как показывает практика, субъекты Российской Федерации взяли на вооружение данную концепцию и сами стали расширять предметы совместного ведения в уставах и договорах. В диссертации содержаться рекомендации Федеральному Собранию Российской Федерации и законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации совместно разработать и принять Федеральный конституционный закон Российской Федерации о расширении предметов их, совместного ведения и полномочий, а также синхронно нуллифицировать некоторые еще действующие договоры Российской Федерации с ее субъектами по данным вопросам.
Далее в работе выделяются направления законотворчества законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в зависимости от сфер общественной жизни, на урегулирование которых оно направлено. Автор определяет три основные сферы: 1) государственно-правового строительства; 2) экономики; 3) социальной политики.
1 Зиновьев A.B. Указ. соч. С. 99.
2 Усс A.B. Актуальные проблемы формирования единого правового пространства в Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. М„ 2000. № 2 (16). С. 37.
В четвертом параграфе - «Создание законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации правовой основы деятельности милиции по вопросам укрепления законности и общественного порядка в регионе» — проводится исследование законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, направленного на создание правовой основы деятельности милиции по вопросам укрепления законности и общественного порядка.
Автор отмечает, что органы внутренних дел субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляют работу по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и охране общественного порядка, борьбе с преступностью в конкретном регионе.
Особенностью функционирования органов внутренних дел субъектов Российской Федерации является приоритетное соблюдение в практической деятельности принципа законности. Обусловлено это тем, что работа этих органов зачастую затрагивает права граждан, коллективов, законные интересы организаций. В этой связи каждый шаг сотрудника органов милиции должен осуществляться на прочной законодательной основе и в жестких правовых рамках1.
Законотворчество законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в сфере обеспечения общественного порядка и укрепления законности в регионе характеризуется тем, что устанавливает правовые, прежде всего административно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения с учетом местных особенностей.
Законодательство об административных правонарушениях субъектов Российской Федерации в настоящее время представляет собой значительный массив правовых актов, затрагивающих и регулирующих основные сферы общественной жизни. Органы законодательной власти субъектов Российской Федерации активно используют свою законотворческую компетенцию. Ими принято (принимается) множество различных по форме, структуре и содержанию нормативных правовых актов, предусматривающих
1 Гуров А. Преступность сильна, но не всесильна // Милиция. 2001. № 7, С. 24-25
административную ответственность за различные правонарушения
В частности, в Орловский области был принят «Кодекс Орловской области об административных правонарушениях» от 26 ноября 1999 года; в Ленинградской области принят Закон от 2 июля 2003 года «Об административных правонарушениях».
Далее автором диссертации осуществляется правовой анализ законов субъектов Российской Федерации, являющихся нормативно-правовой основой деятельности милиции по вопросам укрепления законности и общественного порядка Диссертант отмечает, что, например, в Орловской области приняты следующие законы: Закон «О контроле органов государственной власти Орловской области за деятельностью милиции общественной безопасности и системе их взаимодействия» от 21 мая 2001 года, Закон «О государственной системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетними в Орловской области» от 30 октября 1998 года; Закон «Об участии населения в охране общественного порядка на территории Орловской области» от 21 мая 2001 года.
Правовой анализ принятых в Ленинградской и Орловской областях законов, касающихся сферы деятельности милиции, показывает, что некоторые из них дублируют аналогичные федеральные законы. Но, несмотря на это, практическая значимость существования этих законов, а также принятие новых, существенна, поскольку в них отражаются региональные интересы, с учетом специфики ее законодательства
Автор диссертации подчеркивает, что необходимо повысить роль населения в охране общественного порядка, возродив деятельность добровольных народных дружин, подведя под их деятельность материальную базу.
Учитывая сложную ситуацию по борьбе с преступностью, нарушениями законности и общественного порядка в регионах, по мнению диссертанта, целесообразно в уставах субъектов Российской Федерации закрепить обязанность начальника ГУВД (УВД) отчитываться перед законодательным органом субъекта Российской Федерации о работе по борьбе с преступностью в регионе, предоставив право законодательному органу в случае признания работы неудовлетворительной ставить вопрос об освобождении такого руководителя от должности Тексты отчетов
следует опубликовывать в региональных средствах массовой информации.
В заключении на основе обобщения результатов исследования сформулированы выводы и рекомендации, направленные на совершенствование законотворчества законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Некоторые вопросы совершенствования законотворческой деятельности представительных органов регионов и Федерального Собрания Российской Федерации // МВД России - 200 лет: история и перспективы развития: Тезисы докладов и выступлений на юбилейной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 20-21 сентября 2002 года. Часть II / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2002. 0,1 п.л.
2. Проблемы совершенствования регионального законодательства в сфере охраны общественного порядка // Современное общество и правоохранительные органы: проблемы теории и практики: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 18. Часть 2 / Под общ. ред. В.П Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2003 (в соавторстве). 0,3 (0,1) п.л.
3. Некоторые аспекты федерального и регионального законодательства в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних // Социально-правовые девиации в современной России: опыт криминологического анализа: Тезисы докладов и выступлений научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 18 марта 2004 года / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2004. 0,2 п.л.
4. К вопросу о соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления // Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: Тезисы докладов и выступлений на научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 27 апреля 2004 года / Под общ. ред. В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России 2004. 0,2 п.л
Подписано в печать и в свет 02.06.2004. Формат 60X84 '/16 Печать офсетная. Объем 1,0 п.л. Тираж 100 экз. Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1.
