АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»
Лебедев Владимир Владимирович
ПРАВОВОЙ СТАТУС ДЕПУТАТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО) ОРГАНА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, ВХОДЯЩИХ В СОСТАВ СИБИРСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)
Специальность 12 00 02 ~ конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Кемерово 2007
003062228
Диссертация выполнена на кафедре государственного и административного права юридического факультета ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет» и кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Российского университета дружбы народов
Научный руководитель- кандидат юридических наук, доцент
Яцечко Виктор Иванович
Официальные оппоненты* доктор юридических наук, профессор
Бессарабов Владимир I ригорьевич,
кандидат юридических наук Дмитриев Владимир Викторович
Ведущая организация Российская правовая академия Министерства
юстиции Российской Федерации
Защита диссертации состоится «27» апреля 2007 г в 14 00 часов на заседании диссертационного совета Д 212 203 24 при Российском университете дружбы народов по адресу 117198, г Москва, ул Миклухо-Маклая, д 6, аудитория 347
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российского университета дружбы народов
Автореферат разослан « 26 » марта 2007 года
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук
Н А Селезнева
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. В обеспечении эффективного функционирования жизнедеятельности общества и личности важная роль принадлежит государству, которое призвано реализовать базовый конституционный принцип народовластия, провозглашенный в статье 3 Конституции Российской Федерации Необходимым условием для выполнения этого принципа является повышение роли и ответственности законодательных (представительных) органов Российской Федерации и регионов
В послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации В В Путин поставил перед органами власти задачу по совершенствованию политической системы, а также по строительству эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития и соблюдения прав личности Подчеркнув, что ее решение необходимо для укрепления российской государственности, Президент РФ отметил «У каждого, кто находится на службе у государства, есть своя ответственность перед ним, перед этим государством и перед всем российским обществом Эта ответственность обозначена мандатом депутата, губернатора, члена Правительства»1
В системе государственных органов субъектов Российской Федерации важное значение отводится законодательным (представительным) органам государственной власти Эффективность работы этих органов определяется деятельностью депутата законодательного органа, призванного выражать интересы своих избирателей Роль и место депутата законодательного органа государственной власти в представительной системе субъекта Российской Федерации находит выражение в правовом статусе депутата, в обеспечении его реализации со стороны государства
Общие принципы организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, в том числе и статус депутата, недостаточно четко отрегулированы Неопределенность в нормативно-
1 Российская газета № 133 11 07 2000
правовом регулировании статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является почвой для возникновения всевозможных коллизий
В современных условиях повышается роль депутатского мандата, суть которого выражается в представительском статусе депутата Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не только принимает законодательные акты и утверждает по представлению Президента РФ высшее должностное лицо субъекта РФ, но и выражает интересы населения посредством постоянной связи депутата с избирателями (встречи, приемы, отчеты и т д )
Проблема исследования заключается в том, что и в науке, и в законодательстве нет достаточной ясности относительно того, кого представляет депутат регионального парламента - все население субъекта Федерации или избирателей своего округа
Кроме этого, в настоящее время дискуссионным является вопрос о свободном депутатском мандате Восстановление обязательности института отзыва депутатов законодательных органов власти субъектов РФ, возрождение практики наказов избирателей позволят приблизить публичную власть к обществу, сделать ее более доступной и ответственной перед ним
Вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов путем их отзыва избирателями считается одним из наиболее проблемных в конституционном праве, поскольку Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство отказались от закрепления принципа подотчетности и ответственности депутатов перед избирателями Тем не менее в ряде случаев региональные законы о статусе депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ предусматривают возможность применения такой формы непосредственной демократии Поэтому вполне обоснованно возникает вопрос о законодательном закреплении на федеральном уровне возможности отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ
В законодательстве субъектов Федерации нет единого определения дефиниции «отзыв», а также весьма неконкретны формулировки таких оснований отзыва депутата, как «утрата доверия», «невыполнение депутатом предвыборной программы»
Специфика функционирования законодательных органов власти требует ответа на вопрос «Какой вид мандата необходим депутату законодательного органа власти субъекта РФ свободный, императивный или полусвободный9» Генезис развития в России указанных видов депутатского мандата позволяет рассмотреть их преимущества и недостатки, а также определить оптимальный вид мандата на региональном уровне в условиях современной политической и экономической ситуации в стране
В настоящее время в обществе и науке обострилась дискуссия о плюсах и минусах мажоритарной и пропорциональной избирательных систем В диссертационном исследовании на примере субъектов Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа, автором показывается, что на уровне субъектов Российской Федерации наиболее оптимальным является сочетание обоих видов избирательных систем
Актуальность исследования связана с теоретическим осмыслением сущности мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с целью установления на федеральном и региональном уровнях оптимального правового регулирования общих принципов статуса депутата, а также обусловлена необходимостью решения вопросов, возникающих в процессе исполнения полномочий депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ Степень разработанности темы. Избранная для исследования тема всегда находилась в центре внимания юридической науки Взгляды на природу депутатского мандата нашли отражение в трудах Р Далла, Н П Дружинина, Л Дюги, Б Н Чичерина, С А Котляревского, В И Ленина, Д Локка, Ж-Ж Руссо, М Прело Изучению статуса депутата посвящены исследования таких ученых (советского и настоящего периода), как С А Авакьян,
А А Алейник, А А Безуглов, М В Баглай, Д Н Бахрах, Н А Богданова, Н В Витрук, А В Зиновьев, Б Завадская, Т Д Зражевская, А И Ким, А В Иванченко, М А Краснов, Н М Колосова, И А Кравец, В Ф Коток, О Е Кутафин, Б С Крылов, М А Краснов, В В Лапаева, В А Лебедев, А В Малько, О О Миронов, М А Митюков, В В Невинский, Лысенко, М А Пискотин, А Е Постников, Б Н Топорнин, Ю А Тихомиров, В А Туманов, И А Конюхова, В Е Чиркин, К Ф Шеремет, Б С Эбзеев, А Ю Якимов, В И Яцечко, и многих других
Значительный вклад в исследование вопросов, связанных с положением депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, внесли ученые Л А Нудненко, И П Окулич
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ, а также отношения между избирателями и депутатами этих органов государственной власти в период их функционирования
В качестве предмета исследования выступают конституционно-правовые нормы, закрепляющие правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, взаимоотношения депутата с избирателями, особенно в условиях современной избирательной системы
Цели и задачи исследования
Целью настоящего исследования является анализ правовой природы депутатского мандата и выявление содержания статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, исходя из принципа народовластия и народоправия
Исходя из данной цели предполагается решить следующие теоретические и научно-практические задачи
1 учитывая неоднозначную позицию в доктрине конституционного права в отношении правовой природы депутатского мандата и статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, необходимо проанализировать генезис данного конституционно-правового института в различные периоды российской государственности,
2 раскрыть содержательную характеристику современной правовой природы депутатского мандата и статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с учетом конституционного принципа народного представительства, означающего, что выборы депутатов и их отзыв две стороны одной медали права и свободы народа как исключительного субъекта конституционно-правовых отношений, единственного источника власти в Российской Федерации,
3 выявить отличительные черты статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти федерального уровня и статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ,
4 определить юридическое содержание понятий «правовой статус депутата» и «правовая природа депутатского мандата» законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ,
5 выработать рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и механизма его реализации в деятельности депутата как в самом законодательном (представительном) органе, так и во взаимоотношениях депутата с избирателями Методологической основой исследования явился диалектический метод познания изучаемого предмета При написании работы применялись общенаучные и специальные юридические методы конкретно-исторический,
историко-правовой, сравнительно-правовой, статистический, функциональный, социологический, формально-юридический
Нормативную и источниковую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», законы о статусе депутатов представительных органов в субъектах Российской Федерации, регламенты законодательных (представительных) органов, законодательство о выборах, постановления Конституционного Суда РФ, зарубежное законодательство, закрепляющее статус регионального депутата (США, Китай), а также историко-правовые документы советского периода
Научная новизна диссертационного исследования. Несмотря на большое количество близких к данной теме исследований, вопросы, связанные с такими аспектами правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта РФ, как основание возникновения депутатского мандата, срок полномочий депутата, формы депутатской деятельности и ответственность депутата перед избирателями, остаются актуальными и до конца научно не разрешенными
Постоянно меняющееся федеральное и региональное законодательство, регулирующее статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также текущая судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, принятые ими судебные акты, ставят перед наукой новые вопросы
Диссертантом выработаны предложения по совершенствованию как федерального, так и регионального законодательства, регулирующего вопросы правового положения депутата законодательного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации на примере субъектов Российской Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа
Кроме того, автор диссертации вводит в научный оборот ряд новых положений и понятий
Исследование этих вопросов направлено на повышение эффективности деятельности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и повышение их ответственности перед избирателями
Проведенное исследование позволило автору сформулировать и обосновать положения и выводы, выносимые иа защиту.
1) под правовым статусом депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации следует понимать закрепленное в федеральном и региональном законодательстве правовое положение, определяющее его место в системе органов государственной власти и включающее следующие элементы порядок избрания, срок осуществления полномочий, формы деятельности, гарантии деятельности, ответственность
2) нормативная правовая база института депутатского статуса - это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в процессе деятельности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации является институтом конституционного права
3) под депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации следует понимать гражданина Российской Федерации, избранного в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ избирателями в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации
4) при формировании законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации оптимальным является использование мажоритарно-пропорциональной избирательной системы При этом преференциальная (преференция-предпочтение) пропорциональная избирательная система наиболее оптимальна при формировании не менее половины депутатов регионального парламента, выдвинутых избирательными объединениями
5) для реального осуществления основополагающего конституционного принципа народовластия, закрепленного в статье 3 Конституции Российской Федерации, необходима постоянная и непрерывная связь между носителями публичной власти - депутатами и избирателями, которую возможно обеспечить посредством отчетов, наказов и отзывов при императивном депутатском мандате
6) наиболее эффективной мерой конституционной ответственности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является отзыв Причем возможен отзыв депутата, избранного как по мажоритарной избирательной системе, так и по пропорциональной избирательной системе При этом основанием для отзыва депутата должно являться однократное грубое либо систематическое нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъекта Российской Федерации Факты совершения правонарушений в обязательном порядке должны быть установлены судом Только после этого можно инициировать процедуру отзыва
В диссертационном исследовании сравниваются современные правовые модели мандата депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатов региональных законодательных органов в зарубежных странах и депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, выявляются имеющиеся пробелы в действующем российском законодательстве и вносятся предложения по его совершенствованию
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем выводы и предложения смогут дополнить соответствующие разделы конституционного права Российской Федерации, которые посвящены статусу депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также послужить основой для дальнейших исследований в данной области
Практическая значимость заключается в том, что положения, изложенные в настоящей работе, могут быть применены в практической деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в процессе совершенствования ими законодательства, регулирующего статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Кроме этого, результаты данного исследования могут быть использованы при преподавании конституционного права, спецкурсов по парламентскому праву, при подготовке учебно-методических пособий
Апробация работы Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре государственного и административного права юридического факультета ГОУ ВПО «Кемеровский государственный университет» и на кафедре конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов Основные результаты опубликованы в научных статьях, а также нашли применение в практической работе автора на юридическом факультете Кемеровского государственного университета
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографии
Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы и научная новизна, определяются цель и задачи диссертационного исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, характеризуются методы, используемые
при написании работы, отмечается теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации полученных результатов
Глава 1 «Содержание правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и природа депутатского мандата» включает четыре параграфа.
В § 1 «Понятие правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и его содержание» исследуется соотношение понятий «статус», «правовой статус депутата», «депутат», анализируется содержание правового статуса депутата
Автор рассматривает доктринальные понятия «правовой статус депутата» и отмечает, что исчерпывающим определением правового статуса депутата, которое охватывает все необходимые качественные характеристики этого понятия, можно считать следующее Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - это закрепленное в федеральном и региональном законодательстве Российской Федерации правовое положение, определяющее его место в системе органов государственной власти, порядок избрания, права и обязанности, формы и гарантии деятельности, а также его ответственность
Анализируя федеральное и региональное законодательство субъектов Российской Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа, автор отмечает, что согласно ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права па участие в референдуме граждан Российской Федерации», депутат - это лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании Региональный зако-
п
податель по-разному дает понятие «депутат» «представитель избирателей», «представитель народа»
По мнению автора, представленные определения содержат коллизию норм регионального и федерального законодательства В соответствии с общими положениями теории права при указанных противоречиях диссертант считает необходимым руководствоваться федеральным законодательством В итоге автор делает вывод, что при анализе понятия «депутат» необходимо обращаться к федеральному избирательному законодательству
Депутатом может быть только гражданин России, обладающий пассивным избирательным правом В этой связи диссертант предлагает изложить часть 2 статьи 10 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ в следующей редакции «Депутатом законодательного (представительного органа государственной власти субъекта Российской является гражданин Российской Федерации, избранный в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ избирателями соответствующего избирательного округа в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации»
Исследуя содержание правового статуса депутата, диссертант дает критический анализ позиций ученых об его элементах (Н В Витрук, А В Зиновьев и др) Полагает, что таковыми являются порядок избрания, срок осуществления полномочий, формы деятельности, гарантии депутатской деятельности и ответственность
§ 2 «Природа депутатского мандата» посвящен теоретическому исследованию проблемы В этом параграфе прослеживаются исторические аспекты появления императивного мандата депутата и его постепенная трансформация в мандат свободный Анализируя различные точки зрения относительно свободного и императивного мандата (М Прело, Ж Руссо, К Маркс, Ф Энгельс, Э Берк, Мэдисон, Кондорсе, К Хессе, А Эсмен, ГС Гурвич,
А А Безуглов, А Алейник, М А Краснов, Л А Нудненко и других), диссертант приходит к выводу, что императивный мандат может явиться действенным средством повышения эффективности деятельности депутатов законодательных органов власти
Теоретические положения и законодательные установки о свободном депутатском мандате давно не соответствуют реальной действительности, так, еще М Прело отмечал, что «избирательная и парламентская практика третьей республики Франции установила постоянный контакт между представителями и избирателями В теории представитель был действительно независим, но не только фактически, а даже юридически он связан тысячью нитей с интересами своих избирателей»2
Обосновав свою приверженность императивному мандату, диссертант анализирует возможность совмещения императивного мандата и выборов депутата по пропорциональной системе При этом автор считает оптимальной следующую схему отзыва депутата, избранного по пропорциональной избирательной системе ограничить процедуру отзыва депутата рамками одномандатного избирательного округа Такой округ мог бы быть избран жребием Но лучше выбрать для этой цели тот округ, к которому данный депутат приписан как избиратель и жители которого лучше знают его лично1
§ 3 посвящен «Эволюции депутатского мандата в России Правовой модели мандата депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации». Подробно анализируется развитие правовой модели депутатского мандата в России, а также влияние на его развитие идеи народного представительства Рассматривается деятельность Земских соборов, Государственных Дум, оставивших ценный опыт законотворчества
Однако, как показало исследование, этот опыт законотворчества не был востребован в ходе создания конституционных основ Советского государст-
2 Прело М Конституционное право Франции М Госюриздгг, 1957 С 450
3 Лапаева В Понятие и правовой статус депутатского объединения в Государственной Думе // Государство и право 1998 № 5 С 57-59
ва Партия большевиков с начала существования Советской власти стремилась к осуществлению в России проектов Парижской Коммуны - императивного депутатского мандата
Кроме того, в работе рассмотрены элементы императивного мандата наказы избирателей депутату, отчет депутата перед избирателями и право досрочного отзыва депутата избирателями
Проанализировав действующее законодательство субъектов Российской Федерации, входящих в состав Сибирского федерального округа, диссертант делает вывод о том, что в настоящее время на региональном уровне, равно как и на федеральном, отсутствует институт обязательных наказов депутатам со стороны избирателей Исходя из этого, правовую модель мандата депутата представительного органа государственной власти субъекта РФ можно оценивать как полусвободную, т е сочетающую черты императивного и свободного мандатов
Не во всех субъектах Российской Федерации присутствуют такой элемент императивного мандата, как отчетность депутата перед избирателями
В этой связи автор предлагает дополнить Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» статьей 14, изложив ее «Депутат обязан поддерживать связь с избирателями рассматривать обращения избирателей, лично вести прием граждан в порядке и сроки, которые установлены Регламентом законодательного (представительного) органа, но не реже одного раза в два месяца, проводить встречи с избирателями не реже одного раза в полгода, а также осуществлять предусмотренные законодательством субъекта Российской Федерации иные меры, обеспечивающие связь с избирателями»
В § 4 «Нормативно-правовая основа статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» анализируется статус депутата в части системы правовых норм, закрепляющих данный правовой институт Нормативная
правовая база института депутатского статуса - это совокупность норм, регулирующих однородные общественные отношения, посвященные правовому положению депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Определено место указанного института в системе конституционного права В этом качестве институт статуса депутата законодательного (представительного) государственной власти субъекта Российской Федерации подразделяется на подинсти-туты, которые в своей совокупности являются его составляющими общие положения статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, срок полномочий депутата, основания досрочного прекращения депутатской деятельности, полномочия депутата законодательного (представительного) органа, права и обязанности депутата, формы деятельности депутата, депутатская этика, гарантии осуществления депутатской деятельности, ответственность депутата, ответственность органов государственной власти за невыполнение законодательства о статусе депутата
В реферируемой работе предлагается классификация источников института статуса регионального депутата по юридической силе, включающая в себя Конституцию РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», указы Президента, законодательство субъектов Федерации, включающее конституции (уставы), законы о статусе депутатов, избирательные законы субъектов Российской Федерации, регламенты законодательных органов государственной власти субъектов РФ
Классификация по субъектам принятия: федеральные законы, указы и распоряжения Президента России, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации
К числу источников института депутатского статуса следует отнести и акты Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку своими решениями Конституционный Суд России может толковать Конституцию Российской Федерации, признавать соответствующими либо несоответствующими основному закону России законодательные и иные нормативные правовые акты, закрепляющие правовое положение депутатов региональных представительных органов
Глава 2 «Правовые проблемы в статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» состоит из пяти параграфов.
В § 1 «Критерии и порядок избрания депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» исследуется проблема, связанная с возникновением депутатского мандата Способ возникновения конкретного мандата обусловлен способом формирования законодательного органа власти субъекта РФ, членом которого является депутат Таким образом, если правовым основанием формирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ являются выборы, то юридическим основанием возникновения депутатского мандата является избрание Подробно исследуя этот элемент статуса депутата, автор детально анализирует те нормы избирательного права, которые регулируют процесс формирования законодательных (представительных) органов власти субъекта РФ Особое внимание уделяется абсолютным и относительным условиям неизбираемости, институту несовместимости мандатов
Автор приходит к выводу, что на сегодняшний день перед избирателем стоит важная задача - обеспечить отбор народных избранников, наибольшим образом подходящих не только для профессиональной законодательной деятельности, но и по высоким морально-нравственным качествам как основой доверия избирателей
В связи с этим автор предлагает включить в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» статью в следующей редакции «Кандидаты, баллотирующиеся по округам и имеющие судимость за любое совершенное преступление, осужденные условно, обязаны доводить информацию об этом до сведения избирателей, избирательные объединения (партии), включившие подобных кандидатов в свои списки, также обязаны доводить указанную информацию до сведения избирателей» Автор считает, что избиратели должны иметь право знать об избранниках все, в том числе и об этих фактах Эгим обеспечивается осознанный выбор и степень доверия избирателей к депутату
Кроме этого, диссертант предлагает закрепить в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и Права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязательное медицинское освидетельствование кандидатов в депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации
В диссертации анализируются способы избрания депутатов в законодательные органы государственной власти субъектов РФ по мажоритарной и пропорциональной избирательным системам
Считается, что в России в нынешних условиях пропорциональная система власти является наиболее демократичной и справедливой Она может стать шагом к реальной демократии, формированию и развитию политической системы общества, политической конкуренции партий
В итоге, диссертант делает вывод о том, что пропорциональные выборы являются важным фактором укрепления партийной системы, позволяющим повысить ответственность политических партий и обеспечить более эффективную подотчетность органов власти гражданам страны
При формировании же законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, на взгляд автора, оптимальным было
бы использование сочетания мажоритарной и пропорциональной избирательных систем
Федеральное законодательство не устанавливает определенный вид пропорциональной избирательной системы, в соответствии с которой должны проводиться выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ
В силу этого представляется, что для минимизации недостатков пропорциональной избирательной системы при выборах депутатов в региональный парламент необходимо использовать преференциональную пропорциональную избирательную систему Суть данной системы состоит в следующем Процедура голосования ставит перед избирателями двуединую задачу Вначале избиратель должен выбрать из нескольких партийных бюллетеней только один бюллетень, представляющий список выдвинутых кандидатов от соответствующей политической партии Затем избиратель в выбранном им бюллетене, исходя из своих предпочтений, расставляет в списке очередность кандидатов При такой процедуре голосования происходит наиболее гармоничное согласование интересов политической партии, избирателя и кандидата в депутата
Данная система позволяет при учете партийных предпочтений индивидуализировать избранного кандидата Она позволит активизировать поведение избирателей, их участие в выборах, поскольку они увидят, что голосование позволяет избрать им не кота в мешке (кого-то из длинного списка партии, фамилию которого при голосовании они даже не видят), а лицо знакомое, кого они предпочитают другим4
Автор полагает верным, что оптимальным было бы использование преференциальной пропорциональной избирательной системы при формировании 50 процентов состава депутатов законодательных органов власти субъектов РФ В этой связи автор предлагает включить норму о преференциальной избирательной системе при выборах в законодательные (представитель-
4 Чиркин В Е О новом порядке в! [боров в Государственную Думу России (неофициальная законодательная инициатива) // Право и Экономика 2005 № 1 С 28
ные) органы государственной власти субъекта РФ в Федеральный закон от 12 июня 2002 г «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
В качестве примера оптимального правового регулирования механизмов, обеспечивающих избирательный процесс, в исследовании показан порядок выборов в Государственный Совет Республики Алтай
В § 2 «Срок полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Основания досрочного прекращения депутатских полномочий» исследуются вопросы, связанные непосредственно со сроком полномочий депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также основаниями досрочного прекращения полномочий депутата Проанализировав законодательство субъектов РФ, входящих в состав Сибирского федерального округа, автором установлено, что в законах о статусе депутатов неоднозначно решен вопрос о начале срока депутатских полномочий Как правило, срок полномочия депутата законодательного органа субъекта РФ начинается со дня его избрания депутатом и прекращается со дня начала работы нового созыва законодательного органа власти субъекта РФ При этом в законах по-разному указано, что считать днем избрания день голосования, день регистрации избранного депутата избирательной комиссией в качестве кандидата
Поэтому диссертант считает, что днем избрания депутата правильно считать день окончательного решения избирательной комиссии об итогах голосования и результатах выборов, которые вступают в силу после их опубликования
Анализируя законы субъектов РФ, связанные с окончанием срока полномочий депутата, автор разделяет позицию ученых, связывающих срок прекращения депутатских полномочий с избранием депутатов нового созыва4
5АвакьянС Л Депутат статус и деятельность М Политиздат, 1991 С 79
При анализе оснований досрочных прекращений полномочий депутата автор особо выделяет такое основание, как отзыв депутата По мнению автора, оптимальным следует считать следующее определение отзыва отзыв -досрочное прекращение полномочий депутата на основе специально назначенного голосования избирателей соответствующего избирательного округа, проводимого в соответствии с законом, а также с соблюдением требований, установленных федеральными законами и законами субъекта Федерации
В свою очередь, основанием для отзыва депутата должно являться однократное грубое либо систематическое нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъекта Российской Федерации При этом факты совершения правонарушений должны быть установлены судом, и только после этого должна возбуждаться процедура отзыва В этой связи может быть учтен зарубежный опыт, в том числе опыт реализации института отзыва в некоторых штатах США, в которых отзыв региональных депутатов и должностных лиц происходит в случае нарушения ими законодательства или совершения должностных правонарушений
Итак, автор приходит к выводу, что отзыв должен стать общим принципом организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации В этой связи диссертант предлагает внести в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовую норму об отзыве депутата регионального парламента Детализировать основания и механизмы отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, избранного как по мажоритарной избирательной системе, так и по пропорциональной можно в Федеральном законе «Об отзыве депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»
§ 3 «Формы деятельности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Феде-
рации» посвящен характеристике форм деятельности депутата законодательного органа государственной власти субъекта РФ
Одной из важнейших проблем реализации форм деятельности являются условия, при которых депутату представлено право осуществлять свою профессиональную деятельность Анализ нормативных актов ряда субъектов Российской Федерации показал, что к депутату, работающему на постоянной профессиональной основе, предъявляется целый ряд запрещающих требований, включающих в себя невозможность для депутата занимать иные оплачиваемые должности вне законодательного органа, за исключением преподавательской, научной и иной творческой, а также запрещение использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий Указанные ограничения полностью соответствуют принципу разделения властей, а также гарантируют свободу и независимость депутата при выполнении им функций в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ Кроме того, указанные ограничения позволяют освободить депутата от давления извне - как от исполнительной власти, так и частных интересов
Автор рассматривает формы депутатской деятельности, подчеркивая, что она осуществляется в двух направлениях работа с избирателями, работа в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации Дается характеристика взаимоотношениями депутата с избирателями
Особо актуальна и востребована, по мнению диссертанта, является такая форма деятельности народного избранника, как депутатское расследование В связи с этим автор предлагает закрепить во всех законах о статусе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации указанную форму деятельности Это необходимо для оперативного реагирования на объективную оценку тех или иных явлений в обществе и государстве
Диссертант считает, что наказы избирателей также являются важнейшей формой депутатской деятельности, поскольку вытекают из сущности депутатского мандата С помощью них сохраняется прямая и обратная связь избирателей с депутатом Это позволит избирателю чувствовать себя причастным к решению государственных и общественных задач, а депутату лучше ориентироваться в проблемах, существующих на соответствующей территории Это способствует повышению ответственности депутатов перед избирателями
Автор предлагает включить в законы о статусе депутатов субъектов Российской Федерации следующую норму избиратели дают наказы своим депутатам и избирательным объединениям Законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ рассматривает наказы, одобренные собраниями избирателей, утверждает план мероприятий по выполнению наказов, учитывает их при разработке планов социально-экономического развития и составлении бюджета субъекта Федерации, организует выполнение наказов и информирует граждан об их реализации через депутатов, избирательные объединения, средства массовой информации
Проанализировав иные формы депутатской деятельности, диссертант пришел к выводу, что обязанность депутата присутствовать на заседаниях законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ должна быть предусмотрена в законодательстве о статусе депутата
В § 4 «Гарантии деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» рассматривается проблема гарантий депутатской деятельности, которые являются одним из необходимых элементов правового статуса депутата законодательного органа власти субъекта РФ
Диссертант анализирует сложившиеся в науке подходы к понятию гарантий депутатской деятельности и их классификациям Автор считает оптимальной следующую классификацию гарантий организационные гаран-
тии, гарантии депутатской неприкосновенности, социально-материальные гарантии6
Автор подробно рассматривает виды гарантий депутатской деятельности, останавливаясь на специфике каждой из них
В диссертации рассмотрены такие организационно-правовые гарантии депутатской деятельности, как право на участие депутата в заседаниях законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, право законодательной инициативы, право на депутатский запрос, право на безотлагательный прием должностными лицами исполнительной власти, право выступления по вопросам депутатской деятельности в государственных средствах массовой информации, право иметь помощников и другие
По мнению диссертанта, важнейшим видом гарантии деятельности народного избранника является гарантия депутатской неприкосновенности, элементом правового статуса депутата, и представляет собой особый порядок привлечения депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке
Анализируя федеральное и региональное законодательство, диссертант отмечает, что вплоть до 2002 г не была разрешена правовая проблема, заключающаяся в определении того, имеют ли право субъекты Российской Федерации принимать законодательные акты, устанавливающие и регулирующие депутатскую неприкосновенность Ответ на этот вопрос дал Конституционный Суд РФ в своей правовой позиции, которая состоит в том, что законодатель субъекта Российской Федерации, регулируя в пределах своей компетенции вопросы статуса депутата, не может предусматривать освобождение его от уголовной и административной ответственности, установленной федеральным законом, поскольку это было бы вторжением в сферу ведения и
6 Окулич И П Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Челябинск, 2003 г С 160
полномочий Российской Федерации7 Вопрос о неприкосновенности депутатов в той мере, в какой он затрагивает сферу действия уголовного и уголовно-процессуального законодательства и основные принципы административной ответственности, относится к ведению Российской Федерации Поэтому для депутатов законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации особые условия привлечения к уголовной и административной ответственности законами субъектов Российской Федерации устанавливаться не могут Федеральный же законодатель, принимая соответствующий нормативный акт, должен соблюдать требования Конституции Российской Федерации, составляющие конституционно-правовую основу такого регулирования
В настоящее время вопрос о правовых нормах, устанавливающих неприкосновенность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, отрегулирован на федеральном уровне Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации привели законы о статусе депутатов законодательных (представительных) органов в соответствие с федеральным законодательством
Кроме вышеуказанных видов гарантий, в диссертации дан анализ социально-материальных гарантий депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, определены условия реализации этих гарантий Социально-материальные гарантии деятельности депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации предусмотрены в большинстве законов субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа При этом содержание социально-материальных гарантий практически идентично во всех региональных законах
В итоге диссертант делает вывод, что все гарантии охраняют народного избранника от всевозможных посягательств и обеспечивают ему необходи-
7 Вестник КС РФ 2002 № 5
мые и достаточные условия для осуществления представительских функций В то же время автор убежден, что нельзя в законодательном плане идти дальше, превращая гарантии в привилегии Автор считает, что необходимо решать вопрос об усилении ответственности за нарушение депутатских полномочий
В § 5 «Ответственность депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» автором указывается, что ответственность за нарушение Конституции и законов, а также ненадлежащее исполнение своих обязанностей является важным и неотъемлемым элементов статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Рассмотрев сложившиеся в науке и в законодательстве подходы к проблеме ответственности депутата, автор делает вывод, что ответственность депутата реализуется в трех формах
- перед законодательным (представительным) органом государственной власти, т е «внутренняя» (дисциплинарная) ответственность, которая налагается без лишения депутатом его полномочий,
- перед избирателями, т е публично-правовая ответственность, при которой депутат лишается мандата,
- перед избирательным объединением в случае выхода депутата из избранного в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ из состава депутатского объединения (фракции), в котором (которой) он состоит, а также выход депутата, избранного по одномандатному или многомандатному избирательному округу, из состава той политической партии, в которой он состоит, либо из состава депутатского объединения, в которое он входит
В случае систематического непосещения без уважительных причин депутатом заседаний законодательного (представительного) органа (3 раза подряд и более) и комитета, членом которого он является, народный избранник
должен нести дисциплинарную ответственность Автором предлагается предусмотреть соответствующую норму в законах о статусе депутатов субъектов Федерации за систематическое (3 раза подряд и более) непосещение без уважительных причин депутатом заседаний законодательного (представительного) органа и комитета, членом которого он является, следует лишение его очередного материального поощрения, а также информирование об этом избирателей соответствующего округа через средства массовой информации К наиболее эффективным мерам публично-правовой ответственности депутата автор относит отзыв депутата, роспуск законодательного (представительного) органа (как крайний вариант)
На сегодняшний день депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ несет только нравственную ответственность перед избирателями И это неправильно
С позиции автора, депутат законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации может быть отозван Процедура отзыва «предполагает более строгую и постоянную подотчетность избранных должностных лиц»8 В таком случае, если характер отношений между избирателями и депутатом носят характер императивности, потенциальная возможность такой ответственности будет вынуждать депутатов быть внимательными к проблемам граждан
Основание отзыва - это нарушение депутатом Конституции РФ, конституций, уставов субъектов Российской Федерации, федеральных законов, законов субъектов Федерации Факты нарушения законодательства должны быть подтверждены судом После этого возбуждается процедура отзыва
Санкцией наступления ответственности для депутата считается досрочное прекращение его полномочий
Автор убежден, что система ответственности депутата перед избирателями, в том числе основания отзыва, должна быть выработана в рамках об-
8 Далл Роберт Процедура отзыва лиц, занимающих выборные посты, в Соединенных Штатах Америки Сравнительный анализ положений избирательного права и предложения по разработке отзыва в Российской Федерации - Международный фонд избирательных систем 1997 Авг
щих принципов организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ федеральным законодателем для исключения произвольности в регулировании этого вопроса в субъектах Российской Федерации
В этой связи автор предлагает на уровне федерального закона предусмотреть основания отзыва депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Диссертантом предлагается дополнить региональные законы о статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти в субъекте Российской Федерации разделом «Ответственность депутата» Депутат несет ответственность, с одной стороны, перед избирателями, а с другой - перед законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации
Наряду с указанными формами ответственности диссертант выделяет ответственность депутата перед избирательным объединением (партией) На взгляд диссертанта, такая ответственность вполне оправдана, поскольку в условиях пропорциональной системы при формировании не менее 50 процентов состава законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации по партийным спискам значительно возрастают материальные, политические, организационные затраты, необходимые политической партии для избирания кандидата9
В данном случае санкцией за выход депутата из состава избирательного объединения считается досрочное прекращение его полномочий Причем указанная санкция реализуема только в случае добровольного волеизъявления депутата
В заключении сформулированы выводы, вытекающие из содержания проведенного исследования, и предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства о статусе депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации
9 Советников И В Конституционное и муниципальное право 2006 № I С 50-^7
Диссертационное исследование дополнено приложением, в котором приведена анкета по опросу студентов юридического факультета Кемеровского государственного университета Целью опроса являлось изучение наиболее эффективных и предпочтительных форм контроля избирателей за деятельностью депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации
Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях;
1 Природа депутатского мандата в сфере развития парламентаризма // Правовые проблемы укрепления российской государственности сборник статей 4 4/ под ред В Ф Воловича Томск Изд-во Томского университета, 1999 С 145-156
2 Правовое регулирование депутатской неприкосновенности в Российской Федерации Правовые проблемы укрепления российской государственности сборник статей 4 4/ под ред В Ф Воловича Томск Изд-во Томского университета, 2000 С 242-246
3 К вопросу о правовом регулировании депутатской неприкосновенности // Актуальные проблемы юридической науки сборник статей Томск Изд-во Томского ун-та, 2001 С 128-136
4 Отзыв депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в Сибирском регионе // Актуальные проблемы права Конференция вузов России, посвященная 30-летию юридического факультета КемГУ Кемерово, 2004 Т 1 С 180-183
5 Отзыв депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере регионов Западной Сибири) // Правовые проблемы укрепления российской государственности сборник статей Ч 23 / под ред В Ф Воловича Томск Изд-во Томского университета, 2005 С 263-268
6 К вопросу об оптимизации порядка избрания депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Черные дыры в российском законодательстве М , 2007 № 3 0,5 п л
Подписано в печать 25 04 2007 Формат 60\84'Л6 Ьумага офсетная № 1 Печать офсетная Уч-над л 1."5 Тираж 100 экз Заказ № 205
Издательство «Кузбассвузиздат» 650043, г Кемерово, ул Ермака, 7 Тел 58-74-48
