АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Государственно-правовой механизм внешних сношений стран содружества»
московский ордена трудового красного знамкки госщилвекнл институт МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ МИД СССР
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ВНЕШНИХ СНОШЕНИЙ СТРАН СОДРУЖЕСТВА (на примере Австралии, Великобритании, Канада и Новой Зеландии)
Специааьность 12.00.02 -Государственное право и управление; советское строитель тво; административное право; финансовое право
На правах рукописи
ТОПОРЦИН НИКОЛАЙ БОРИСОВИЧ
АВТОРЕФЕРАТ диссертании на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Диссертация выполнена на кафедре государственного права Московского ордена Трудового Красного Знамени государственного института международных отношений МВД СССР
Научный руководитель: доктор юридических наук профессор Даниленко В.Н.
Официальные оппоненты: доктор юридических наук
Кожемяков A.C. кандидат юридических наук Мишин Ал.А.
Ведущая организация: юри"чческий факультет Московского
Государственного Университета
Защита состоится 1991г в на за-
седании специализированного совета Д.090.02.03. по юридическим науксм при МГММО МИД СССР по адресу: 117454 Москва, проспект Вернадского 76, МГИМО МВД СССР
С диссертацией можно с лакомиться в научной библиотеке
мгиш ад ссср
. / f
Автореферат разослан "Ob " <2 "jX?А-Г i99ir
- Актуальность темы В широком многообразии проблем внешнеполитической деятельности современного государства особое место занимали и занимают вопросы непосредственно связанные с механизмом разработки и осуществления внешних сношений. Сегодня проблемы формирования и претворения в жизнь такой международной политики, которая бы отвечала ревчиям -последней декады XX века, привлекают к себе помппенн'-'з внимание как у нас в стране, так и за рубежом.
В СССР на этапе коренного обновления всего общества новые, более высокие, требования предъявляются ко всему внешнеполитическому процессу, начиная от принятия решений на самом высоком уровне и кончая повседневной деятельностью служащих занятых в сфере международных отношений. В этих условиях особое значение приобретает разработка научных основ внешнеполитической деятельности страны, создание теоретических и практических направлений реконструкции ныне действующего механизма внешних сношений.
Б этой связи весьма актуальным является внимательный анализ и изучение опыта внешнеполитической деятельности в зарубежных государствах, где уже к настоящему времеки сложились определенные подаоды и установились прочные традиции. В числе этих стран следует осьоо' выделить ведущие страны Содружества - Великобританию, Австралию, Канаду и Новую Зеландию - где уже сформировался V. успешно функционирует внешнеполитический механизм.
Процесс разработки и осуществления внешней политики внутри государства характеризуется целым рядом особенностей, которые зависят о одной стороны от различите параметров политической системы общества, а с другой определяются спецификой международных отношений. Ьь-есте с тек следует отметить, что сам по себе
внешнеполитический процесс определенным образом детерминирован в рамках государственно-правового механизма внег чих сношений - системы взаимосвязанных государственных органов с внешнеполитической компетенцией.
В силу множества и чрезвычайгого разнообразия задач, стоящих пег ;Д внешней политикой различных стран Содружества, формальная структура основных государственных органов, участвующих в выработке и осуществлении внешнеполитических решениГ:, представляет сооой сложный механизм, получивший интенсивное развитие в послевоенный период и особенно в последние 15-20 лет.
Эволюция механизма гчешних сношений в 4-х рассматриваемых странах содружества пргтекала во взаимосвязи с тем положением и местом, которые занимали эти государства на международной арене. Примерно до середины XX в. Австралия, Канада и Новая Зеландия в вопросам международной политики следовала в фарватере внешнеполитических иш лиатив своей бывшей метрополии - Великобритании, ч""э обусловливалось их бывшим зависимым положением внутри британской империи.
Начиная с 50-х гг ьынешнего столег.ля начался процесс активизации международной деятельности бывших английских доминионов, .готорыЯ логически завершился формированием внутригг оуда-рственных властмых внешнеполитических структур в рамках единого механизма. К 90-м гг XX в. в указанных с 'ранах полностью сложились государственные механизмы внешних сногаенчй.
В отличие от своих бывших колоний, в Великобритании период становления и модерьлзапии организационных форм британской дипломатии насчитывает несколько столетий, в ходе которого вне-
шнеполитический механизм пропел исторически длинный путь, начиная от назначения в начале ХУП в. Королевой Елизаветой I . "главного государственного секретаря Ее Величества по внешним делам" до современного широко разветвленного-бюрократического аппарат-1.
В настоящее время особы? интерес пррцставляет исследование вопроса о конституционно-правовой реглг'тентадии государственного механизма внешних сношений. В 4-х указанных странах Содружества практически отсутствует пргвочое регулирование сферы внечних сношений. Вместе с тем даже при всей слабости нормативной базы деятельности внешнеполитических органов, функционирование механизма внешних сношений в этих государствах нослт достаточно стабильный характер. Такое положение является прямым следствием влияния конституционных и политико-правовых обычаев и традиций - факторов, присущих странам Содружества, взявшим за основу Вестминстерскую систему власти.
В соьременных условиях важное значение приобретает исследование роли субъективного фактора во вн шнеполитическом процессе. В странах Содружества характерна высокая степень концентрации внешнеполитических полномочий в руках нескольких лиц, за-нимаицих ключевые позиции в верхнем эшелоне власти. Речь идет, прежде всего, о главе кабинета министров - премьер-министре и руководителе дипломатического ведомства - министре иностранных Г,ел. Кроме того, существенное влияние на формирование внешнеполитического курса оказывают министры обороны, финансов, внешней торговли, руководители разведслужб.
Актуальное значение сегодня имеет изучение роли и места Содружества* в системе современных международных отношений. Ны-
I. До 1917г - Британское Содружество наций (прим. авт.)
непшее Содружество, сформировавшееся в результате принятия' Вестминстерского статут® 1931г, занимает весьма заметные позиции на международной арене и оказывает существенное влияние на развитие событий в последней четверти ХХв. В своем теперешнем виде Содружеств^ представляет собой добровольное объединение 47 стран ранее входивших в британскую империю и перенявших наиболее общие формы английской правовой системы.
Хотя в Содружество входят различные государства, расположенные практически на всех континентах мира, особая роль принадлежит так называемымйгвшим "белым доминионам" - Австралии, Канаде и Новой Зеландии, которые вместе с Великобританией на деле во многом определяют лицо всего Содружества. На международной .лансцене многие аспекты деятельности Содружества зависят от внешнеполитических инициатив этой четверки стран, от тех позиций, которые они занимают по различным проблемам международной жизни.
С исследованием правовых основ государственного механизма внешних сношений и его функционирования в Австралии, Великобритании, Канаде и Новой Зеландии связан также целый ряд проблем большого научно-теоретического и пркткко-политического значения, требующий самостоятельного всестороннего глубокого изучения и переосмысления. Подтверждением тому являются выводы участников заседания Научного Совета МИД СССР, состоявшегося в 1590г в Москве и посвя,ценного юблемам научных подходов к внешней политике. Как отметил министр иностранных дел СССР значимость науки на современном этапе обусловливается потребностью в раз-питии тоорз лческой балы внешней политики*.
1. "Кеждунаооллая жизнь", 1990, >2, стр.17
В целом, разработка вопросов механизма формирования и осуществления внешней политики в Австралии, Великобритании, Канаде и Новой Зеландии необходима для более широкого понимания тех глубинных процессов, которые протекают в пслнтжо-пра-вовой надстройке современного западного государства, вносит вклад в решение важных задач, выдвигаемых сегодня перед нашей наукой крупномасштабными процессами обновления советского общества.
Предмет, цель и задачи исследования
Диссертаци" представляет собой сравнительно-правовое исследование государственного механизма внешней политики в 4-х упоминавшихся странах Содружества. В работе рассматриваются вопросы конституционно-правового оформления механизма внешних сношений в этих странах, анализируются полномочия и функции отдельных звеньев внешнеполитического механизма, прослеживается эволюция становления внешнеполитических структур, рассматривается практическая сторона деятельности ор.анов, участвующих в реализаш"! международных связей.
В диссертации поставлены следующие пели и задачи:
- выявить и проанализировать движущие силы государственно-правового механизма' внешних сношений в странах Содружества,
- проследить историко-правовое становление механизма разработки и осутствления внешней политики в рассматриваемых государствах,
- исследовать та тенденции, которые появились в 70-80гг ХХв в области формулирования и реализации внешнеполитических решений в 4-х странах Содружества,
- рассмотреть деятельность основных звеньев чнешнеполити-ческого механизма: исполнительной власти (премьер-министр, Ка-
- б - '
бинет,, МИД и др), законодательной власти, (парламент, и его комитеты) , кородевскойвласти, , ; ,г ..., ,
. - изучить специфические черты;функпионщэоваиия государственного механизма внешних сношений в федер гивных странах Содружества - Австралии и Канаде: соотношение внешнеполитической компетенции союзных органов и соответствующих властных структур субъектов федерации, границы международной правосубъектности федеративных единиц, практические подходы в процессе координации внешнеполитических интересов, центра и субъектов федерации и др.
Методолг ^ическую и теоретическую основу диссертации составляет диалектико-материалистический метод познания социально-политических процессов. В основе написания работы находится методология нового политического мышления, базирующаяся на приоритете общечеловеческих "шностей. Автор, исходя из поставленных в работе задач, использовал также приемы сравк дельно-правового метода анализа, стремясь дать теоретически обобщенное представление о рассматриваемом вопросе с учетом многочисленных эмпирических фактов.
Избранны" метод не исключал в отдельных случаях ни простого приведения необходимых фактов, ни более пространного их изложения в качестве необходимой аргументации, обладающей достаточной доказательной силой, а главное, выявляющей ту или иную конкретную о. Ценность исследуемой проблемы в определенном государстве. При атом главнш методологическим принципом обзора и изучения тех или иных фактов в диссертации являлось стремление создать по возможности наиболее полную картину рассматриваемого вопроса, представить теоретически обобщенные выводы, которые на основан;-! логически-следственных связей вытекают из
проведенного исследования.
. В диссертации используются работы советских юристов-го-сударствоведов, в которых рассматриваются как общие политико-правовые проблемы современных стран западной демократии, так и конкретнее аспекты государственно-правового развития указанных стран Содружества. В этом плане автор опирался на публикации таких авторов как Лвтономов A.C., Баглай М.В., Барабашев Г.В. Богданс.ская И.Ю., Вайль И.И., Гречко Н.В., Даниленко В.Н., Жидков O.A., Ильинский И.П., Качалов В.А., Кожемяков A.C., Кравченко В.В., Крииова Н.С., Левин И.Д., Лейбо С.И., Марченко М.Н., Мишин A.A., Мишин Ал.А., Могунова Ы.А., Орлов А.Г.,Разумо-вич H.H., Сидоров H.A., Стародубский Б.А., Толстопятенко Г.П., Туманов В.А., Углов A.A., Урьяс Ю.П., Чиркин В.Е., Шахназаров Г.Х., Энтин Л.М. и др.
При написании работы автор использовал многочисленные исследования советских историков, посвященных различным аспектам внешнеполитической деятельности указанных стран Содружества. Среди прочих следует выделить монографии Красильникс а А.Н., Лебедева A.A., Лебедева И.А., Мадзоевского С.Н., Малаховского К.В., Матвеева В.М., Молочкова С.Ф., Овинникова P.C., Рудницкого A.D., Ст^айчук Л.Г., Трухановского В.Г., Шило В.Е. и
др.
Разрабатывая диссертационную тему, автор широко использовал различные работы зарубежных авторов, и в первую очередь исследователей из Великобритании и 3-х других рассматриваемых стран. В диссертации нашли отражение работы таких известных ученых-государствоведов как У.Бейджхот, П.Бромхед, Да.Вильсон, К.Вир, Д.Гриффит, Э.Дайси, А.Дженнингс, Дк.Магне!, Дж.Маккин-тои, П.Л. 1н, Дж.Палмер, Р.Ричарде, С. де Смит, П.Хогг, Ф.Фил-
липе, Х.Эватт и др. * 1 *
Кроме того, особое внимание автор уделил работам зяпубеж-ных авторов, анализирующим различные стороны-внешнеполитического процесса в странах Содружества, которые в основном появились в 60-70гг нынешнего столетия. Речь идет о публикациях Дк.Барбера, Д.Бишопа, Р.Боардаэна,'Д.Вайтеля, А.Грума, Т.Ииллара, Дк.Розе-нау, С.Смита, У.Уоллеса,' Б.Фаррела. и др. : "
В диссерташи также использованы нормативные материалы, проанализированы записи парламентских дебатов, выступления правительстве'"!!« лиц и другие официальные и неофициальные источники информации.
Научная новизна темы определяется тем, что в ней впервые в советской юридической литературе предметом специального комплексного исследования стал шмрокий спектр вопросов, касающихся государственно-правового механизма внешних сношений стран Содружества (Австралии, Великобритании, Канады и Новой Зеландии).
В результате проделанной работы диссертант формулирует и выносит на защиту следующие основные положения:
- государственно-правовой механизм внешних сношений в указанных странах Содружества является неотъемлимым составным элементом общего политического механизма государства, тесно взаимосвязан с его политической системой. В рамках этого механизма разрабатываю: я и формулируются исходные внешнеполитические цели к установки, намечаются пути их практической реализации и осуществляются конкретные действия па внешней арене. Несмотря на устойчивые внутренние связи, внешнеполитический механизм подвержен процессу эволюции в соответствии с изменяющимися политическими условиями в стране и на международной арене;
- Одна из характерных особенностей деятзлькости механизма внешних сношений в странах Содружества на сегодняшний день заключается в его достаточно слабой нормативно-правовой регламентации. В отсутствие письменных статутных предписаний определяющее воздействие на развитие событий в сфере внешних сношений оказывают сложившиеся много лет назад конституционные соглашения (конвенции) и политические обычаи и традиции;
- Специфика правового регулирования в области внешней политики предоставляет практически неограниченные внешнеполитические полномочия органам исполнительной власти, действующим на основании королевской прерогативы. Это означает, что по таким важным государственным вопросам как объявление войны и заключение мира, подписание и ратификация международных договоров, признание новых государств и правительств исполнительная власть вправе принимать окончательные решения самостоятельно. Однако в современных условиях это право не носит абсолютного характера - по всем значительным международным вопросам правительство предпочитает заручиться поддержкой высшего законодательного органа страны - парламента;
- функционирование внешнеполитического механизма в федеративных государствах Содружества - Австралии и Канаде - имеет свои характерные особенности. Рамки австралийской и канадской федераций создают предпосылки для активной международной деятельности федеративных единиц ( штатов в Австралии, провинций - б Канаде ) ч способствуют тёнденций увеличения их удельного веса во внешнеполитическом процессе в этих странах. В плане формирования в рамках федеративного госудерстза единого внешнеполитического курса особое значение имеет политика "кооперативного федерализма" - сотрудничество различных уровней власти з ш-
лях гармонизации различных подходов и интересов в сфере международных отношений;
- В указанных странах Содружества исполнительная власть играет доминирующую роль в механизме внешних снсшений.: С рри-дичв': :ой точки зрения это обусловливается темфактом, ^го'международные " отношения являются прерогативойКороны;~в практическом отношении исполнительная власть опирается"на квалифиииро-вс ный бюрократический аппарат, обладателя большим оперативным потенциалом.' Развитие событий на современном этапе в данных 4-х странах Содружества свидетельствует в пользу тезиса о том, что '/анденййя усиления внешнеполитических полномочий ксполкитёльйой власти буде? иметь"устойчивый характер в ближайшем будущем;
- Внутри исполнительной власти в изучаемых 4-х странах ведущее положение в области внешних сношений занимают премьер-министр, Кабинет и министерство иностранных дел (1Щ). Решающее значение для внешней политики этих государств имеет позиция главы Кабинета, который во многом определяет стратегию международной политики правительства. Для механизма внешних сношоний существенное значение имеет субъективный фактор: при "сильном" премьер-министре происходит значительная концентрация внешнеполитической власти в руках главы правительства и его оффиса, при"слабои" премьере возрастает значение коллегиального органа власти - Кабинета и его функциональных подразделений - комитетов.
- Среди других государственных ведомств в наибольшей степени в рамках внешнеполитического механизма задействованы министерства обороны, финансов, торговли, разведслужбы и др. Однако как и ранее особая роль в международных делах принадлежит специализированному органу внешних скошений-МИД. Именно в его нгдрах *>с.увк!с"?аля8тся иогжяы-цю. дидо'«*ю'к<гм:квь* тбегн, т.о~
ходят "обкатку" разжигание внеюепаптячвские инициативы, разрабатываются рехомендашт по семм разнш аспектам международных отношений, принимаются оперативные реоекия и т.д. Сегодня отчетливо просма*рив<_ лея эволюция значения 1£Щ для внешней политихи как органа, координирующего внешнеполитические контакты других шшястгрств ж ведомств;
- Роль парламента а механизме внешних -ношений рассматриваема стран Содружества остается ервнительно незн&чителгчой. Возможности непосредственно шшять на сферу международных отношений высших законодатажьтах органов этих стран серьезно ограничены "ложившейся конституционной и политико-правовой практикой. В современных условиях парламент скорее выполняет контрольно-наблюдательные функции в области внешней политики, чем оказывает прямое воздействие на процесс формирования и осуществления внешних сношений страны;
- Главе государства Содружества - монарху в Великобритании и его представителям в Австралии, Канаде и Новой Зеландии - генерал-губернатора» - в процессе разработки и реализации внешнеполитических решений отводится второстепенная роль. Несмотря на широкие теоретические прерогативы королевской власти, возможности монарха влиять на сферу внешних сношений крайне ограничены в реальной жизни, что делает его по сути "сторонним наблюдателем" внешнеполитического процесса;
- Судебные оргг и в 4-х изучаемых странах Содружества за редким исключением ке рассматривают дела, затрагивающие различные вопросы функционирования государственного механизма внешних сношений. Такая позиция органов правосудия фактически выводит внешнеполитический механизм из-под контроля судебной власти, что, с одной стороны, создает почву для возмот. их негативных
проявлений действия ряда субъективных факторов, а с другой, способствует появлению существенного дисбаленса во взаимоотношениях между законодательной и исполнительной властями в сфэре внешней политики.
Практическая значимость исследования
Материалы диссертации могут найти практическое применение в деятельности советских внешнеполитических учреждений, в первую очередь в работе МИД СССР и МИД союзных республик. Они помогут практическим работникам, связанных со сферой международных отношений, создать более полное представление о специфике функционирования внешнеполитических механизмов е Австралии, Великобритании, Канаде и Новой Зеландии, позволят более детально разобраться в хитросплетениях внешнеполитического процесса в странах с британской правовой системой.
Практически полезными материалы диссертации могут оказаться для сотрудников средств массовой информации, лекторов-международников и др. Содержащийся в работе фактический материал, ее основные оценки и выводы позволят более глубоко анализировать внешнюю политику 4-х стран Содружества, раскрыть причинно-следственные связи принимаемых решений, прогнозировать те или инае действия на международной арене.
Настоящая работа может быть также использована в научно-исследовательских институтах при изучении и освещении различных вопросов, связанных с теми или иными особенностями процесса формирования и осуществления внешней политики и данных гсеу-дарстиах Содружества.
Кроме того, определенное прикладное практическое значение диссзрташя имеет для учебного процесса в вузах страны, содействуя погашению уровня профессиональной подготойки будущих
специалистов в облас ч международных отношений и ученых-госу-дерствоведов. Бе основные положения и теоретические выводы могут быть использованы в преподавании курсов "Государственное право зарубежных стр ч", "Современная внешняя политика зарубежных государств", "Политология международных отношений" и др.
Апробация диссертации
Диссертация обсуждена на кафедре государственного права МШЮ МИД СССР, одобрена и получила рекомендацию к защите.
Основные теоретические положения и практические выводы диссертационного исследования были апробированы автором на заседаниях кафедры государственного права ЫГИЬЮ МИД СССР, изложены г опубликованных автором научных статьях.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и приложений.
Во введении обосновывается актуальность темы, раскрывается состояние ее научной разработки, определяются предмет, цели и задачи исследования, формулируются основные положения, показываются научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационной работы.
В первой главе работы рассматриваются теоретические основы внешнеполитического механизма, анализируется конституционно-правовое оформление системы внешних сношений в странах Содружества, исследуются взаимоотношения органов федерации и ее субъектов в сфере внешних сношений в Австралии и Канаде.
Определяя-внешнеполитический механизм как- совокупность определенным образом организованных и взаимодействующих между собой государственных органов, наделенных внешнеполитической компетенцией и принимающих постоянное участие в процессе разработки и осуществления решений в сфере меядугпродной политики.
автор выделяет два базовых уровня таких органов. В первый входят центральные органы государственной власти и управления, к которым относятся правительство и парламент; второй образуют различные учреждения исполнительной власти, наделенные спе-шал^.шми полномочиями и действующие на международной арене.
Центральные органы управления, являть еысшими звеньями государственной Еласти, обладают многопрофильной компетенцией, участвуя в ос;"це-твлении практически всех государственных функций в .ом или ином виде, в том числе решая проблемы международного характера. Степень их "специализации" в области внешних сношений во многом зависит от наличия конституционно-правовых возможностей, опрзделяемых законодательными актами страны, В этом аспекте в данных странах Содружества имеется определенная специфика в ск.гу того положения, что внешняя политика по сути остается зв пределами четкого конститушон зго регулирования.
В процессе выработки и осуществления внешней политики государственный механизм внешних сношений выполняет две тесно взаимосвязанные задачи: I) формирование внешнеполитических приоритетов и принятие конкретных решений, 2) осуществление необходимых действий по,реализации принятых решений. Если центральные органы власти несут основную ответственность за определение стратегических направлений внешнеполитического курса, то исполнительные министерства и ведомства выполняют основной объем оперативной деятельное • по претворению в жизнь решений, принятых центральными органами.
С формально-юридической точки зрения во всех 4-х странах Содружества главенствует общепризнанный принциг английского конституционного права, который устанавливает, что регулирован-^
всей деятельности в сфере внешних сношений законным образом принадлежит Короне. , ■
Этот принцип, положенный з основу функционирования внешнеполитических механизмов в указанных странах Содружества, на практике не получил соответствующего письменного закрепления. Так, например, конституционные акты.Великобритании, Канады и Новой Зеландии вообще из затрагивают сферу внешних сношений, целиком относя ее к компетенции Короны в лице исполнительной власти.'' Австралийская конституция 190.1г лишь Р самом общем виде касается вопросов внешних сношений. В статье 51 конституции говорится о праве парламента принимать законы, относящиеся к внешней политике.
Вместе с тем, недостаточная "писаная" регламентзлия внешнеполитического процесса в странах Содружества практически не отражается ка довольно слаженной и отрегулированной деятельности механизма внешних сношений. Это в полной мере относится к совершении таких важнейших политико-правезых действий международного характера как объявление войны и заключение мира, заключение международных договоров и соглашений, признание новых правительств и государств, отчуждение и присоединение территорий и др. Практика деятельности 4-х стран Содружества при реализации вышеперечисленных внешнеполитических функций получила статус "конституционных конвенций" и составляет политико-правовой фундамент работы государственного механизма внешних сношений.
Согласно королевски?/ прерогативам, право объявлять войну, заключать мир, провозглашать состояние нейтралитета находится в руках Короны и юридически принадлежит суверену. Однако на практике такие решения принимаются Кабинетом - верховным кол-
легиальным органон - системе исполнительной власти.
В истории Великобритании Х1Х-ХХв насчитывается не так уж много случаев официального объявления войны, хотя вооруженные силы использовались за Рубеком значительно чаща. Следует отметить, что в большинстве случаев парламент страны ставился в известность. Воейные акции Кабинета, как показывает история, получали поддержку в стенах Вестминстера и лишь в 2-х случаях палата общин подвергала критике военные действия правительства.
Право заключать международные договоры и соглашения в конституционных системах Австралии, Канады, Великобритании и Новой Зеландии принадлежит также Короне. На практике международные договоры защищаются полномочными представителями правительства с одобрения премьер-министра или министра иностранных дел. 1
Строго говоря,• правительство не обязано передавать готовящиеся или уде заключенные международные соглашения на рассмотрение и последующее одобрение в иарламест. Из вссх 4-х стран только в Великобритании существует т.н. квазиконститунконноо "правило Понеонби" согласно которому правительство передает в палату общкн подписанные международные соглашения, и если в течение 21 дня с момента получения текста договора парламент не выражает своего несогласия, то такой договор считается ратифицированным и вступившим в силу.
Вместе с тем, современная политическая практика свидете-льсьвует о том, что правительства стран Содружества передают наиболее важные международные договоры для одобрения в парламент, стремясь избежать возможной критики в будущем. Так было с соглашением о свободной торговле между США и Канадой, договором Раротонга и др. Особняком стоят международные договоры, которые влекут за собой изменение внутреннего законодательства
и присоединение или отчуждение территорий. Такие документы подлежат обязательной ратификации в парламеьтах данных государств Содружества.
Признание иностранных государств и правительств согласно британской правовой доктрине является также прерогативнкм полномочием Корокы и на практике реализуется исполнительной вла- . стью. Если Великобритания, Канада и Новая Зеландия используют традиционные виды признания "де факто" и "де юре", то Австралия начиная с 1988г отказалась от такой общепринятой практики.
В Австралии и Канаде на функционирование внешнеполитического механизма оказывает влияние федеративная форма государственного устройства. Здесь на первый план выходит проблема распределения внешнеполитической компетенции между центральными органами власти и субъектами федерации. В обейте странах конституционное законодательство оставляет этот вопрос га пределами своего прямого регулирования, В этих условиях на первый план вышли судебные прецедента. В частности, важнее значение для легализации внешнеполитической деятельности канадских провинций имело решение по делу "Генеральный Атторней Канады против Генерального Атторнея Онтарио" (1937), в котором было оговорено право провинций вступать в отношения с иностранными государствами .
На сегодняшний день канадские провинции и австралийские штаты активно развивают самостоятельные международные контакты. В настоящее время укрепляются торгово-экономические и культурные связи между англоязычными провинциями Канады и штатами США, расширяются прямые деловые контакты между австралийскими пта-тами , Новой Зеландией и другими государствами акватории Тихого океана. Особняком в этом ряду стоит Квебек, который настаивает
на своих исключитель.лх независимых меадународных отношениях.
Отсутствие четкой конституписнной схеш деятельности субъектов федерации на международной арене в ряде случаев создает кризисные, ситуации, что, безусловно, оказывает негативное влияние на сбалансированную работу всего внеякепоиткческого механизма. Дг~ выработки единой линии поведения на внешней арене в Австралии и Канаде используются приемы т.н. политики "кооперативного федерализма".
Концепция "кооперативного федерализма" предусматривает -.о-эмояность широкопрофяльного взаимодействия между центром и субъектами федерашш без формального изменения конституционного законодательства в соответствии с конкретной политической обстановкой вцутри страны. Такой подход создает многочислс ныв возможности для разнообразия форм "вертикального сотрудничества" в будущем в сфере внешних сношений.
Вторая глава диссертации посвящена анализу роли исполнительной власти в' государственном механизме внешних сношений. В странах Вестминстерской системы исполнительная власть занимает особое положение а процессе управления делами страны. Такая картина явилась результатом исторически длительной эволюции Великобритании г страны, положившей начало существованию классической модели буржуазного парламентского государства. Развитие английского государства характеризовалось постепенным, хотя временами и достаточно неустойчивым делегированием властных :олно-мочий суверена группе государственных чиновников и советников короля, входивших в Тайный Совет,
С юридической точки зрения современное кабинетное правительство - это комитет Тайного Сорета, осуществляющий свои полномочия от имени монарха. Сам по себе правовой статус Кабинета
в писаном виде не зафиксирован ни в одном из конституционных актов -стран Содружества и' основывается исключительно на существующих конституционных конвенциях.
В области внешней политики Кабинет является главным органом исполнительной власти в процессе?формирования международного курса страны. Анализируя такое положение Кабинета во внешнепо-_ литическом механизме, автор приводит следующие принципиальные соображения:
1) Согл&сно сложившейся ситуации в области конституционного законодательства и политической практики проведение внешней политики делегировано Кабинету «шгастров,.
| .2) Кабинет министров на международной арене координирует многоплановую внешнюю деятельность различных государственных министерств и ведомств,
3) Неограниченный доступ к информации международного характера позволяет Кабинету принимать соответствующие необходимые решения,
4) В распоряжении Кабинета находится широкоразветвленный бюрократический аппарат, способный верно обработать, проанализировать и оценить текущую внешнеполитическую информацию и оперативно реагировать на изменения в международной обстановке,
5) Как показывает практика, внешняя политика в странах Содружества крайне редко становится объектом прямого законодательного регулирования. Парламентарии по сути располагают лишь контрольными средствами в отношении внешнеполитической деятельности Кабинета.
Современный Кабинет з странах Содружества - сложный политический организм, состояний из органично взаимодействующих •»опт;-' соСсЯ со - тик ыоигнюр. В с&юсзд вкевдей поль-хя*:".
наиболее влиятельными фигурами в Кабинете являются премьер-министр и министр иностранных дел.
Премьер-министр, являющийся председателем Кабинета, отвечает персонально за проведение внешней политики страны. Доминирующее положение премьера основывается на соединении в его руках трех позиций: главы- Кабинета, руководителя гражданской службы, лидера партийной машины. Создание в 60-70гг оффиса премьер-министра способствовало усилению его роли во внешнеполитическом механизма в странах Содружества.
Дня более глубокого анализа механизма внешних сношений важное значение имеет исследования неофициального "тандема" в Кабинете - премьер-министр - министр иностранных дел. Взаимоотношения главы предательства и руководителя дипломатического ведомства имеют принципиальный характер в процессе разработки и осуществления внешнеполитического курса. Автор на основании исторических фактов выделяет 4 базовые модельные системы взаимоотношений между премьером и министром иностранных дел-*
1) полной гармония,
2) серьезных противоречий к конфликтов,
3) ко1.да одно лицо держало в своих руках оба портфеля,
4) доминирования премьер-министра,
В указанных странах Содружества в ХХв в значительной степени преобладала последняя схема.
...... ^ Заметную роль в последние десятилетия в области внешней
^ ',"."" политики стали играть комитеты Кабинета по иностранным делам,
разведке и оборона. Функции комитетов в рассматриваемых 4-х странах примерно одинаковы: контроль за текущей внешней и военной политикой, согласовании и координация внешнеполитических действий рездичных государственных органов, проработка и педго-
товка проектов международных соглашений и. т.; ->„ ^
Являясь прежде всего органами, политдавстог&^наден!»^ и,0., Кабинет, и его комитеты сами не''занймаютсяхвопросгами,."технического характера" - сбор и обработка информации», подготовка,документации, оперативная с6лзб!:с министерствами и ведомствами, и др. Эти функции возложены на Кабйнет-оффис. административную кан-. пелярию правительства. • ■ . - «. . ..
• ' В механизме внешних сношений немаловажное место занимает министерство иностранных дел (ШД) - специализированный орган внешних сношений, функциональный характер работы ЬВД в странах Содружества определяется своеобразием его юридического статуса. Законодательные акты государств Содружества в своей основе не содержат положений, которые специально регламентировали бы внутреннюю организацию, компетенцию и порядок деятельности дипломатических ведомств. Лишь в Новой Зеландии в 1933г был принят специальный закон о внешних сношениях и заграничной службе, который лишь в самых общих чертах затронул вышеназванные положения.
Автор на основе обобщенного анализа выделяет следующие функциональные обязанности, присущие в равной степени МИД всех 4-х изучаемых стран Содружества:
1) помощь Кабинету и премьер-министру в разработке внешнеполитического курса,
2) дипломатическая переписка от имени правительства'с другими государствами и международными организациями,
3) руководство заграничными учреждениями страны, .
4) решение различных вопросов, связанных с эммиграоией и иммиграцией,
5) защита прт и интересов свогас граждан за рубежом,
6) обеспечение информацией других государственных учрежпв-
ний по международным политическим, экономическим, военнш и социально-культурным вопросам.
Степень "специализации" МВД во многом обусловливается его внутренней организацией. В странах Содружества ведомства внешних сношений вклЬчают территориальные, функциональные и административные управления (отделы). В 70-80-х гг значительное развитие получили функциональные подразделения МВД.
На современном этапе в процессе вовлечения в сферу внешних сношений все большего числа государственных органов (мин-ва обороны, финансов, сельского хозяйства, торговли и др) работа МИД приобретает новые качества. Сегодня ведомства внешних сношений в странах.Содружества все чаще выполняют функцию координатора международной деятельности различных государственных структур.
Анализируя роль королевской власти во внешнеполитическом механизме, диссертант не ограничился только исследованием правового статуса суверена. Автор рассмотрел традиционные полномочия монархии в области внешних сношений, учел ее остаточные и резервные прерогативы в этой сфере сегодня,, принял во внимание конкретный социально-политический вес королевской власти в странах Содружества.
В конце ХХв британский монарх и его полномочные представители в Австралии, Канаде и Новой Зеландии - генерал-губернаторы - выполняют три главных "пакета" функций - конституционные, церемониальные, как символ единства нации.
Конституционные функции включают в себя участие в законодательном процессе (согласие на билли), одобрение предложений о расходовании государственных средств, роспуск парламента, назначение на важнейшие государственные посты, руководство заседаниями Тайного (исполнительного) Совета. Следует заметить, что
в условиях парламентской -демократии .-многие -из этих полномочий -сегодня носят чисто формальный-глрактвр4-- „У,• -- ..
" В церемониально-протокольные функции монарха;и генерал-гу-бернйторов'в юбласти внешних сношений входят нанесение официальных государственных визитов за.рубеж» прием,глав иностранных, государств^ аккредитация посла и др.,В настоящее время выполнение этих функций является скорее • дань«) традиции чем имеет ка-. , кой-либо политический подтекст. ..
В иелом ХХв стал свидетелем явного упадка. возможностей королевской власти влиять на внешнеполитическую сферу. Хо.тя:в теории прерогативы монарха-по-прежнему достаточно широки, тем.не менее в реальной жизни их осуществление крайне ограничено. По сути нет ни одной более менее значимой области деятельности во внешней политике, где суверен мог бы действовать самостоятельно, руководствуясь лишь своими собственными соображениями и расчетами. Исходя из этого, автор приходит к выводу, что роль главы королевского двора в странах Содружества в государственном механизме внешних сношений крайне незначительна.
В третьей главе диссертации"рассматриваются организационно-правовые аспекты внешнеполитической деятельности парламента.
В исследуемых странах Содружества парламент занимает центральное место среди других высших органов государственной власти. Это обусловливается тем фактом, что парламент - а точнее "королева в парламенте" - может на практике принять любой акт, который является обязательным для исполнения всеми другими органами и институтами власти государства. С формально-юридической точки зрения лишь в Австралии полномочия федерального законодательного собрания довольно подробно оговорены в конституции
страны (ст.51). В 3-х других странах законодательная сфера деятельности парламентов конституционно не лимитируется.
/'Б области вневких сношений парламенты в данных странах -Содружества не располагают специальными внешнеполитическими полномочиями и свое влияние на эту сферу оказывает в ходе реализации своих общих прерогатив. Среди прочих особое внимание заслуживают такие парламентские процедуры как рассмотрение законопроектов (биллей) и принятие законов, обсуждение правительственных программ в их внешнеполитической части, утверждение бюджета и других расходов, в том числе ассигнований на оказание помощи иностранным государствам, выделение средств на деятель-кость МВД ц егб загранучреждений, работа комитетов и комиссий по иностранным делам.
Центральным направлением в деятельности парламентов стран Содружества является сам законодательный процесс. В Австралии, например, около 50% времени работы федерального собрания приходится на обсуждение законопроектов и принятие законов, в Новой Зелшадм такой показатель в 80-х гг составил 49,2. Вместе с тем, во всех 4-х странах проблемы внешних сношений очень редко становятся предметом прямого законодательного регулирования. Как показывает практика, иногда д&ад целые сессии проходят без обсуждения и принятия актов по проблемам международных отноаений.
Среди .других-действий парламента, влияющих на внешнеполитические действия правительства, нужно выделить принятие государственного бюджета и одобрении расходов на оказание помощи иностранным государствам. Парламент, утверждающий монопольно все расхода исполнительной власти в странах Содружества, может увеличить или уменьшить затраты на различные внешнеполитические программы правительства или совсем отказать в них, может аннули-
ровать уже действующие программы, может выделить средства только на определенных условиях. Очевидно, что сама по себе парламентская власть "кошелька" очень велика. Однако в условиях реальной политической практики законодатели лишь в исключительных случаях прибегают к использованию своих теоретически широких финансовых полномочий.
В странах Содружества определенное влияние на внешнеполитический курс правящего Кабинета оказывают парламентские дебаты. Во всех 4-х странах вопросы международных отношений занимают особенно большое место при дебатах в парламенте по "тронной речи" монарха, в которой излагается программа действий правительства на текущий год. В дебатах, длящихся обычно несколько дней подряд после выступления главы государства, принимают участие члены правящей партии, оппозиции и "заднескамеечники". По сути, в этих дебатах проходят "обкатку" внешнеполитическая программа Кабинета, расставляются приоритеты по тем или иным аспектам международной деятельности.
Кроме дебатов по "тронной речи" время от времени проводятся специальные дебаты по внешней политике. Их переодичность зависит в каждом конкретном случае от сложившихся политических обстоятельств. Бывает, что такие дебаты не проводятся в течение целых сессий, а иногда законодатели обсуждают проблемы международной политики 2-3 раза в сессию. Так, например, внеочередные дебаты по внешней политике несколько раз проводчлись в 1990г в 5ританской палате общин по проблемам кризисной ситуации в Пер-гидском залива, а до этого последние специальные внеянеполити-!еские дебаты в английском парлпуег^е проходили в 1932г в связи : фолклендским кризисом.
Ба*ной формой повседневного парламентского контроля за
внешней политикой является институт "вопросов-ответов", основанный на обязанности членов правительства и других официальных должностных лиц давать разъясненач парламенту по всем интересующим его вопросам.
Б общей сумме ■ вопросов проблем!, внешних ¿ношений значительно уступают вопроса«внутригосударственной жизни. Так, если в канадском парламенте около 20% задаваемых вопросов в 80-х гг касались внешней политики страны, то в Великобритании этот показатель был на уровне 5$. Большинство из этих вопросов обращено к министру иностранных дел, меньшее количество, но по проблемам большей важности •- к премьер-министру.
Особое внимание в области внешних сношений заслуживает деятельность парламентских комитетов по иностранным делам. В общем плане такие комитеты обеспечивают по возможности более детал ное рассмотрение вопросов, вынесенных на обсуждение в парламент, а главное, являются организационной основой для необходимой специализации законодательного органа во внешнеполитической деятель-ногтя, 41> особенно важно в условиях рее возрастающего многооо-раэия проблем современной международной жизни.
Хотя парламентские комитеты по иностранным делам (КПД) в рассматриваемых странах Содружества возникли сравнительно недавно (в Канаде КИД был создан в 1945г, а в трех других странах - 1 60-70гг), тем не менее сегодня они играю заметно роль . международной политике законодательных органов.Главный акцент в их работе делается на осуществлении повседневного контроля за проведением внешней политики правительства. В ртом плане КПД располагают широкими возможностями: они могут вызывать на свои заседания для заслушивания любых официальных должностных лиц, запрашивать необходимую информацию и документацию, назначать специальные экспортные группы для углубленного изучения отдельных вопро-
сов» проводить независимые расследования, экспертизы, учреждать необходимые подкомитеты и т.д,.
В ряде случаев, как это имеет место в Канаде и Новой Зеландии, праь.щий Кабинет обязан давать официальные ответы на доклады и заключения, поступившие в адрес правительства от КИД. Вместе с тем, нужно ответить, что как правило, внешнеполитические к^.яитеты парламентов в странах Содружества в большинстве случаев рассматривают уже имевшие место действия правительства на международной арене и поэтому их деятельность оказывает незначительное косвенное воздействие на формирование текущей внешней политики страны.
Характеризуя в целом роль парламентов во внешнеполитичес-"ом механиз: з в страдах Содружества автор приходит к заключению ч1". з общие конституционные прерогативы высих законодательны?; органов Австралии. Великобритании, Канады и Новой Зеландии позволяют им участвовать во внешнеполитическом процессе. Практическая реализация политико-правовых возможностей парламентов указанных стран Содружества в сфере внешних сношений заключается в использовании как отдельных э~ементов традиционных приемов ..х работы (дебаты, вогчосы, запросы и т.д.), так и■ специальных парламентские структур, как о вши являются постоянные комитеты по иностранным делами, комиссии "ад хок" и др.
Вместе с тем, очевидные.слабости в формально-праЕовом вне-щнеп^ллтическом статусе парламентов этих стран, их пассивная фактическая деятельность на практике в международной сфере в рамках государственного механизма внешних сношений свидетельствуют в польгу вывода, который был сделан около четверти века назад ».звегтным исследователем ".Амеллер'-ч: "Во внешней политике
роль парламента состоит скорее в одобрении и подтверждении, а отнюдь не в направлении деятельности правительства"*. На взгляд диссертанта эта формула представляется верной для стран Содружества и на пороге 90-х гг двадцатого века.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются основные теоретические выводы и положения, выделяются общие тенденции развития внешнеполитических механизмов в странах Содружества.
х х
х
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. "Некоторые аспекты государственно-правового механизма внешних сношений стран Содружества (Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия)" в сб. "Тезисы докладов на теоретической конференции аспирантов института государства и права Академии наук СССР", чЛ, М., ИП1АН СССР, 1990 , 0,3 п.л.
2. "Средства парламентского контроля за внешней политикой в странах Содружества (Австралия, Великобритания, Канада, Новая Зеландия)" в сб. "Тезисы докладов на теоретической конференции •^спирантов института государства и права АК СССР",ч.II, М., ИГПАН СССР, 1991, 0,2 п.л.
3. "Левые силы Австралии в борьбе за демократию и социальный прогресс в 80-х гг" в сб. "Коммунисты капиталистических стран в борьбе за демократию и социализм", М., КАП, 1989, 0,6п.л.
I. М.Амеллер - "Парлементы", М., "Прогресс", 1367, стр. 502
Зак.л'Л' Тир. /ОС Оч ХЗ^/г. '
Отдел оперативной полиграфии >; кмокителькой техники МГИМЭ НЩ СССР пр-кт Всрнадского-76
