АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Контроль органов внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью»
иазОВ87Э8
На правах рукописи
ОГУРЦОВ АЛЕКСЕЙ ЮРЬЕВИЧ
Контроль органов внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2006
т поь.оь
003068738
Работа выполнена в Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель - Заслуженный юрист Российской Федерации
кандидат юридических наук, доцент Поспелова Людмила Ивановна
Официальные оппоненты - доктор юридических наук
Защита диссертации состоится «13»февраля 2007 г в 14 00 час на заседании диссертационного совета Д 203 005 02 при Государственном учреждении «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России» по адресу 123995, Москва, Г-69 ГСП-5, ул Поварская, 25
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ВНИИ МВД России
Автореферат разослан «22 » декабря 2006 г Ученый секретарь _ t >'
Белорусов Виктор Борисович,
кандидат юридических наук, доцент Абдурахманов Александр Амангельдыевич
Ведущая организация - Российская правовая академия
Министерства юстиции РФ
диссертационного совета
Кулешов Р В
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Вектор преобразований российского общества уже более 15 лет направлен на развитие институтов рыночной экономики, создание широкого по численности класса собственников и предпринимателей, являющихся опорой для любого современного успешно развивающегося государства В свою очередь, наряду с государственными гарантиями безопасности предпринимательской деятельности, личной жизни граждан государство предоставляет право реализовывать часть своих функций в данной сфере и негосударственным структурам - юридическим и физическим лицам, оказывающим услуги по частному сыску и охране Однако возрастающая социальная активность участников рынка охранных и детективных услуг, случаи нарушения ими общеобязательных норм и правил, предусмотренных законодательством, проблемы правового регулирования охранно-детективной деятельности представляют угрозу правам и законным интересам граждан, безопасности государства Общеизвестно, что «интенсивность государственного регулирования в условиях недостаточного уровня законности должна нарастать Концепция национальной безопасности РФ признает усиление государственного регулирования в экономике основным направлением обеспечения национальной безопасности во внутриэкономической деятельности»1 В связи с этим в равной степени актуализируются как задача совершенствования правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, так и задача конкретизации нормативной правовой базы, регламентирующей порядок осуществления контроля за указанными
л
видами деятельности При этом необходимо соблюсти баланс интересов, с одной стороны, государства и общества в лице контролирующих органов, а с другой - интересов представителей рынка частных детективных и
1 См Солнышкова О В Государственное регулирование негосударственной (частной) детективной и охранной деятельности в Российской Федерации Дис калд юрид наук Тюмень, 2001 С 2
охранных услуг в такой степени, чтобы интересы одних не превалировали над интересами других Достижению такого паритета должны способствовать и научные исследования в данной сфере
Степень научной и теоретической разработки темы исследования. Отдельные аспекты проблем реализации контроля государства в различных сферах жизнедеятельности общества, а также вопросы регулирования частной детективной (сыскной) и охранной деятельности рассматривались в научных трудах А В Агутина, А П Алехина, Е Н Арестовой, Д Н Бахраха, Д И Беднякова, В Б. Белорусова, Н И Буденко, И И Веремеенко, Н Н Гусева, В Е Гущева, В Г Дашкова, О А Евлановой, М И Еропкина, Ю И Ефанова, С Ю Журавлева, Т Э Зульфугарзадзе, В В Иванова, Ю В Калинина, В Р Кисина, В А Ковалева, В И Козлова, Ю М Козлова, А П Коренева, А В. Крысина, Б М Лазарева, А П Лончакова, В П Мак-Мака, Т Г Матвеева, Л Л Попова, Ф С Разаренова, Б В Российского, М Ф Савелия, Ю. Н Старилова, Е М Стригина, М С Студеникина, В Т Томина, А П. Шергина, В И Шестакова, О М Якубы и других
В опубликованных работах были сформулированы заслуживающие внимания теоретические и практические рекомендации по совершенствованию частной детективной и охранной деятельности Однако некоторые актуальные вопросы остались без должного внимания и требуют соответствующего рассмотрения и оценки в научных исследованиях Это касается как толкования содержания ряда норм Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (собственно понятия «частная детективная и охранная деятельность», перечня услуг, оказываемых частными детективами и охранниками, требований, предъявляемых к кандидатам на занятие указанными видами деятельности, и тд), так и анализа правомочий уполномоченных подразделений органов внутренних дел в части контроля
за соответствием осуществляемых указанных видов деятельности требованиям законов и подзаконных правовых актов
В рамках научного исследования, на наш взгляд, возможно рассматривать две стороны контроля первая состоит в изучении собственно порядка осуществления контроля и правовой регламентации его осуществления, а вторая - в изучении правовых основ того социального явления (в нашем случае - частной детективной и охранной деятельности), в отношении которой осуществляется контроль, выделив в анализе указанных правовых основ те из них, в отношении соблюдения которых подразделения органов внутренних дел осуществляют контроль Второй подход представляется более предпочтительным именно для научного исследования Основанием для такого вывода служит, по нашему мнению, то, что в изученных нами и частично приводимых в исследовании судебных решениях оспаривались именно положения тех нормативных актов, контроль за соблюдением которых осуществляется соответствующим подразделением ОВД, а не порядок осуществления контрольных мероприятий
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации положений Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов, регламентирующих частную детективную и охранную деятельность, а также в процессе деятельности подразделений органов внутренних дел по контролю за указанными видами деятельности Предметом исследования является система правовых норм, нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус и регламентирующие правовые и организационные основы частной детективной и охранной деятельности, подразделений органов внутренних дел, осуществляющих контроль в данной сфере, а также материалы правоприменительной деятельности в данной сфере
Цель исследования состоит в теоретическом обосновании путей совершенствования государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности и контроля за ней, выявлении противоречий, пробелов в правовой регламентации данных видов деятельности и научно обоснованных предложений их устранения Задачи исследования:
уточнение понятия и признаков частной детективной и охранной деятельности;
анализ становления и развития частной детективной и охранной деятельности в России,
выявление и раскрытие содержания правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, вопросов лицензирования данных видов деятельности,
критическая оценка и уточнение научных представлений о правовых основах осуществления контроля за частной детективной и охранной деятельностью органами внутренних дел,
обоснование научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования контроля за частной детективной и охранной деятельностью
Методология исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, в рамках которого применены и иные специальные методы изучения социально-правовых явлений и процессов формально-логический, исторический, комплексный, статистический, сравнительно-правовой, системный, конкретно-социологический, а также метод правового моделирования
Теоретической базой исследования явились труды ученых -специалистов в области административного, гражданского, уголовного и других отраслей права
Эмпирическая база исследования В процессе написания работы были изучены материалы 300 проверок деятельности частных охранных и детективных предприятий, осуществленных УВД г. Сочи в 2004-2005 гг, исследованы 150 материалов по фактам административных правонарушений, предусмотренных ст 17 12, 20 16, 20 24 КоАП РФ,, осуществлен опрос по специально разработанной анкете 70 сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью УВД г Сочи 1
Нормативная правовая база исследования включает Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», Кодекс Российской , Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс, РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, иные федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства РФ, нормативные акты , МВД России, другие источники права
Научная новизна исследования заключаются в определении и обосновании ранее не исследованных и коллизионных направлений совершенствования законодательной базы государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности, обеспечивающих системное и эффективное воздействие на общественные отношения в этой сфере в части контроля, осуществляемого органами внутренних дел Разработанные в диссертационном исследовании выводы и предложения развивают и дополняют многие аспекты правовых основ осуществления контроля за частной детективной и охранной деятельностью, должны способствовать устранению противоречий в оценке сотрудниками подразделений органов внутренних дел, осуществляющих контроль за частной детективной и охранной деятельностью, тех требований, которые предъявляются в ходе контрольных мероприятий как к кандидатам на занятие частной
детективной и охранной деятельностью, так и к порядку осуществления оказанных видов деятельности
На основе осуществленного анализа нормативной правовой базы и взглядов ученых разработаны и предложены два проекта федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры народов Российской Федерации»
На защиту выносятся следующие положения.
1. Вывод об исторически и социально обусловленной необходимости функционирования наряду с государственными правоохранительными структурами негосударственных структур правоохранительной направленности, к которым, среди прочих, относятся частные охранные и сыскные структуры и предложение о расширении компетенции последних за счет перераспределения полномочий (в части охраны ряда объектов, подлежащих, на настоящий момент, исключительно государственной охране, в части предоставления частным охранникам прав на личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, проверку документов граждан, удостоверяющих их личность, на осуществление досмотра транспортных средств на осуществление физического задержания лиц, совершивших правонарушения в отношении охранника, лиц охраны, либо на охраняемом объекте, и т др), в настоящее время имеющихся исключительно у государственных органов
2. На основе переосмысления существующих взглядов обоснование необходимости отнесения частной детективной и охранной деятельности к правоохранительному виду деятельности и уточнение критериев разграничения государственной правоохранительной деятельности и негосударственной правоохранительной деятельности Основным
критерием их разграничения следует признать источник финансирования -государственный или частный
3 Уточнение законодательной дефиниции частной детективной и охранной деятельности и авторская интерпретация ч 1 ст 1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»
«Настоящим Законом частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание разрешенными данным Законом способами на возмездной договорной основе услуг сыска и охраны физическим и юридическим лицам, а также на договорной основе возмездно либо безвозмездно — правоохранительным органам, предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов и общества»
4 Обоснование необходимости правовой регламентации требований, предъявляемых к лицам, претендующим на получение лицензии для занятия частной детективной либо частной охранной деятельностью, посредством введения дополнительных особых квалификационных критериев, ограничивающих в праве получения соответствующей лицензии, путем внесения следующих изменений и дополнений в Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»1
часть 1 ст 11.1 дополнить пунктом следующего содержания «7) гражданам, уволенным с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующим их основаниям,»,
Л
часть 4 ст бич 2ст 111 дополнить пунктом следующего содержания-
«по усмотрению органов внутренних дел - гражданам, совершившим административное правонарушение, в течение года после его совершения»;
изложить п 3 ч 4 ст 6 в следующей редакции-
«гражданам, имеющим или имевшим судимость за совершение умышленного преступления»,
изложить п 5ч 2ст 11 1 в следующей редакции «граждане, имеющие или имевшие судимость за совершение умышленного преступления»
5 Предложение о необходимости внесения изменений в п 3 ч 1 ст 7 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» с целью устранения противоречия между нормами Конституции Российской Федерации и Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», касающегося содержания понятий «частная жизнь», «личная и семейная тайна»-
«3) собирать сведения, связанные с частной жизнью, личной и семейной тайной, с политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц, за исключением случаев, установленных настоящим Законом и другими законами Российской Федерации,»
6. Оценка правового содержания Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» на предмет выявления противоречия между правом частного детектива оказывать услуги по сбору сведений по уголовным и гражданским делам и запретом скрывать от правоохранительных органов ставшие ему известными факты готовящихся или совершенных преступлений В целях разрешения правовой коллизии п 1ч 1 ст 7 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» дополнить указанием на ограничение возможности допроса частного детектива, изложив его в следующей редакции
«1) скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными факты готовящихся или совершенных преступлений Частный детектив не может быть вызван и допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах совершенных преступлений, ставших ему
известными в связи с оказанием им услуг на договорной основе по гражданским, административным или уголовным делам,»
7. На основе правовой «ревизии» установленного Правительством РФ Перечня объектов, подлежащих государственной охране, обоснование необходимости дополнения ст 6 Федерального закона от 25 июня 2002 г № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» абзацем следующего содержания
«Негосударственная (частная) охранная деятельность не может осуществляться на объектах, подлежащих государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации»
8 Устранение правовой неопределенности в регламентации деятельности органов внутренних дел по осуществлению контроля за частной детективной и охранной деятельностью, путем формулирования предложений, направленных на совершенствование норм КоАП РФ, устанавливающих ответственность за нарушения в указанной сфере.
а) дополнить ст 20 16 КоАП РФ «Незаконная частная детективная или охранная деятельность» ч. 5 и 6 следующего содержания
«5 Непредставление частными детективами и частными охранниками, частными детективными и охранными предприятиями, службами безопасности, образовательными учреждениями, осуществляющими обучение частных детективов и охранников, уполномоченным должностным лицам документов или информации, необходимой для осуществления контроля либо надзора за их деятельностью, либо представление заведомо ложных сведений или информации при получении либо продлении лицензии на занятие частной детективной или охранной деятельностью -влечет »
«6 Использование в частной детективной или охранной деятельности специальных средств, не предусмотренных специальными перечнями, -
влечет наложение административного штрафа на частных детективов охранников в размере минимальных размеров оплаты труда с конфискацией незаконно используемых специальных средств, на руководителей частных детективных или охранных организаций (объединений, ассоциаций), служб безопасности в организациях -минимальных размеров оплаты труда»,
б) изложить ч. 1 ст 17 12 КоАП РФ «Незаконное ношение форменной одежды со знаками различия, с символикой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов» в следующей редакции
«1 Незаконное ношение форменной одежды со знаками различия, с символикой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов, а равно одежды, сходной до степени смешения с форменной одеждой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов, —
влечет »;
в) изложить ст 20 24 КоАП РФ «Незаконное использование специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, в частной детективной или охранной деятельности» в следующей редакции.
«Использование в частной детективной или охранной деятельности специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, -
влечет наложение »
Теоретическую значимость исследования обусловливают содержащиеся в ней научные выводы о сущности административно-
правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, позволяющие расширить теоретические взгляды на природу и содержание этого института и выявить новые подходы к нормативному определению взаимоотношений по контролю органами внутренних дел за указанными видами деятельности Помимо этого, теоретическая значимость исследования заключается в том, что изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при совершенствовании действующего законодательства, а также при разработке иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования состоит в том, что ряд положений настоящего диссертационного исследования может быть использован при совершенствовании законодательства Российской Федерации, повысит эффективность деятельности частных детективных и охранных структур и органов внутренних дел, позволит успешнее выполнять возложенные на них задачи. Основные положения диссертации могут быть использованы для углубленного изучения соответствующих разделов курсов административного права и административной деятельности органов внутренних дел
Апробация результатов исследования. Результаты исследования используются в деятельности подразделений лицензионно-разрешительнсй работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью УВД г. Сочи, в учебном процессе и деятельности охранных предприятий и высших образовательных заведений. Основные положения диссертации нашли отражение в пяти научных и учебно-методических работах
Структура диссертационного исследования обусловлена предметом, целями и методами исследования Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и нормативных актов, приложений
Содержание работы Во введении обосновывается актуальность исследуемой проблемы, определяются цели и задачи, объект и предмет, методология исследования, формулируются положения, выносимые на защиту, определяется новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, содержатся сведения об апробации материалов диссертации
Глава I «Теоретические основы правовой регламентации частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» состоит из трех параграфов
В первом параграфе «Понятие, содержание и признаки частной детективной и охранной деятельности» исследуются как нормативное определение частной детективной и охранной деятельности, приводимое в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», а также в Модельном законе Содружества Независимых Государств «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) сыскной деятельности», так и выработанные учеными-административистами и представителями других отраслей права авторские определения данного понятия На основе критического анализа содержания данных определений автором выделяются три основных признака, которые характеризуют определение частной детективной и охранной деятельности по законодательству Российской Федерации предоставление услуг на возмездной основе;
наличие у предприятий, оказывающих услуги, специального разрешения (лицензии) органов внутренних дел,
цель оказания услуг - защита законных прав и интересов своих клиентов
Автор соглашается с мнением ряда исследователей о «расплывчатости» определения, характеризуемого указанными
признаками и предлагает, предварительно подробно проанализировав
выделяемые, помимо указанных в Законе РФ «О частной детективной и
охранной деятельности в Российской Федерации», другими учеными
признаки частной детективной и охранной деятельности, свое видение
таких признаков. При этом в работе высказывается оспариваемое в ряде
научных работ (Т В Захарова2, К Ф Гуценко, М Л Ковалев3) мнение о
правоохранительной сущности частной детективной и охранной
деятельности Автор считает необходимым разграничивать понятия
«правоохранительные органы» и «правоохранительная деятельность», при
этом признавая, что хотя частные охранные и детективные предприятия,
частные детективы не относятся к правоохранительным органам, но они
осуществляют правоохранительную деятельность.
Среди приводимых в законодательстве и в научной литературе
признаков частной детективной и охранной деятельности автор обращает
свое внимание на признак возмездности осуществления данной
деятельности, отмечая, что ст 3 Закона «О частной детективной и
охранной деятельности в Российской Федерации» предоставляет право
предприятиям, осуществляющим частную детективную и охранную
деятельность, право содействовать правоохранительным органам в
обеспечении правопорядка, в том числе и на договорной основе (выделрно
мною - АО), а сама деятельность данных предприятий (особенно
охранных) подтверждает, что не всегда такая деятельность строится
исключительно на возмездной основе (в качестве примера можно привести
совместную деятельность частных охранных предприятий4 и органов
внутренних дел5 во время террористических актов, обмен информацией
1
между частными детективами и сотрудниками оперативного аппарата
2 См Захарова Т В Комментарий к Закону РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» М , 2003 С 7
3 См Гуценко К Ф, Ковалев М Л Правоохранительные органы / Под ред К Ф Гуценко М,2000 С 13
4 Далее-ЧОП
5 Далее - ОВД
ОВД). На основании сказанного автор предлагает дополнить определение частной детективной и охранной деятельности признаком, характеризующим в случаях взаимодействия с ОВД безвозмездный характер такой деятельности (безусловно, при наличии согласия на такую деятельность с обеих сторон). Далее автором делаются иные предложения о совершенствовании определения в редакционном плане и предлагает в заключении параграфа авторскую редакцию определения частной детективной и охранной деятельности с предложением о внесении соответствующих изменений в ст 1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
Во втором параграфе «Актуальные проблемы нормативно-правового обеспечения частной детективной и охранной деятельности» исследуются актуальные, с позиции автора, проблемы правового регулирования оказываемых в процессе частной детективной и охранной деятельности услуг, а также прав и обязанностей частных детективов и охранников
Автор раздельно анализирует содержание тех услуг, которые оказываются в целях сыска и в целях охраны Использование сравнительно-правового метода исследования позволило выявить ряд правовых коллизий, заложенных в нормах Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» Так, в частности, в соответствии сп 2и4ч 2 ст. 3 указанного Закона разрешается в целях сыска предоставление услуг по изучению рынка, сбору информации для деловых переговоров, выявления некредитоспособных или ненадежных деловых партнеров, а также выяснение биографических и других характеризующих личность данных об отдельных гражданах (с их письменного согласия) при заключении ими трудовых или иных контрактов, при этом осуществление сбора информации для деловых переговоров не всегда возможно без выяснения различного рода информации о гражданах, что в рамках данного
положения Закона разрешено только с письменного согласия граждан, а в п 3 ч 1 ст 7 Закона запрещается собирать сведения, связанные с личной жизнью, политическим и религиозными убеждениями отдельных лиц В то же время, как показало проведенное исследование, рекламные объявления частных детективов и детективных агентств «пестрят» предложениями о выяснение различных сторон личной жизни человека Вывод, который делает автор - в условиях действующей правовой базы (в частности, положений Конституции Российской Федерации) необходимо исключить возможность рекламирования такого рода услуг путем внесения в ст 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» запрета на рекламу не разрешенных данным Законом услуг, и использовать факты выявления такой рекламы как основания для осуществления проверки деятельности такого детективного предприятия (частного детектива) Также предлагается новая редакция п 3 ч 1 ст 7 данного Закона, направленная на совершенствование правового регулирования услуги по сбору информации о физических лицах
Сравнение используемого в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в перечне сыскных услуг понятия «личная жизнь» и используемого в Конституции Российской Федерации и ряде других правовых актов понятий «частная жизнь», «личная и семейная тайна» позволили автору сделать вывод о необходимости приведения в данной части положений Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в соответствие с положениями Конституции Российской Федерации
Далее автор обращает свое внимание на указанную в п 7 ч 2 ст. 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» услугу по сбору информации по уголовным делам на договорной основе с участниками процесса и поддерживает высказанную в научной литературе позицию о том, что в данном случае указанный Закон не предусматривает охрану профессиональной тайны частного детектива
На основе проведенного исследования по данному вопросу аргументов ряда ученых, а также приведения собственных выводов автор соглашается с позицией, что выходом в данном случае может стать распространение на частных детективов права свидетельского иммунитета, установленного для священнослужителя или адвоката при исполнении ими своих обязанностей6 и предлагает дополнить ст 7 Закона РФ «О частной детективной и частной охранной деятельности в Российской Федерации» указанием на ограничения в возможности допроса частного детектива Помимо указанного, предлагается расширить круг тех дел, сбор информации по которым может осуществлять частный детектив, делами об административных правонарушениях, «несправедливо» не включенных в положения ст 3 данного Закона, а также приводятся иные предложения нормотворческого характера
Исследование услуг, оказываемых в рамках частной охранной деятельности, а также научных работ в данной сфере, позволило автору констатировать, что вопросы правовой регламентации частной охранной деятельности получили в отечественной правовой науке больше освещения, чем вопросы частной детективной деятельности В рамках данной части параграфа рассматриваются существующие в научной литературе взгляды на правовую регламентацию применения частными охранниками огнестрельного оружия, специальных средств и физической силы при выполнении своих обязанностей, осуществлении личного досмотра задержанных частными охранниками лиц, высказывается собственная позиция автора по данным вопросам
В третьем параграфе «Становление и развитие правового регулирования частной детективной и охранной деятельности в России» осуществлен краткий ретроспективный анализ развития рынка негосударственных детективных и охранных услуг на примере как ряда
6 См Маршунов М Н Комментарий у Закону «О частной детективной и охранной деятельности» (научно-практическиерекомендации) СПб, 1998 С 116
18
зарубежных государств (США, Германии), так, в основном, Российского государства Автор соглашается с выводами специалистов, исследовавших развитие частной детективной и охранной деятельности в России, что их история развития начинается не в конце XX века с принятия Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», а имеет в своей основе и опыт деятельности в дореволюционной России В то же время нельзя не признать, что существовавшие в период существования Союза ССР такие формы содействия правоохранительным органам, как добровольные народные дружины, общественные инспекторы, внештатные сотрудники, не могут относится к негосударственной (частной) детективной и охранной деятельности (по крайней мере, в том значении, под которым эти виды деятельности получили наибольшее распространение) Автором делается вывод, что в целом история развития указанных видов деятельности хоть и имела определенное отставание во времени по сравнению с их развитием в других странах, однако это было обусловлено причинами отличного от России государственного устройства (монархического в России — до революции) и экономического развития (практически полного диктата государства в СССР)
Вторая глава «Административно-правовые основы контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью» состоит также из трех параграфов
В первом параграфе «Лицензирование частной детективной и охранной деятельности как форма контроля» исследуются различные взгляды на содержание понятия контроля и его формы Автор
л
поддерживает мнение о выделении двух форм контроля милиции в отношении объектов, подлежащих лицензированию предварительного (на стадии рассмотрения документов, предоставляемых гражданами, претендующими на получение лицензии) и последующего (после выдачи лицензии) - и на основе данной градации критически анализирует
указанные как в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», так и подзаконных актах (постановлениях Правительства РФ, приказах МВД России) условия получения лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью и требования к их реализации
Автор выделяет ряд требований, установленных в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и продублированных в Инструкции МВД России «О порядке лицензирования и осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью» и предъявляемых к лицам, претендующим на право получения лицензии на занятие частной детективной или охранной деятельностью, коллизионность содержания которых должна вызывать сложности в правоприменении у сотрудников подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью при реализации предварительной .формы контроля (согласно избранной нами классификации) Так, отсутствует установленный Правительством РФ перечень заболеваний, наличие которых может стать основанием для отказа в выдаче лицензии частного охранника Фактически получается, что оснований для отказа то медицинским показаниям на занятие частной охранной деятельностью (за исключением случаев, когда такая деятельность будет осуществляться с оружием) нет Выход из данной ситуации достаточно прост в теории и, к сожалению, не столько сложен, сколько долог, на практике - принятие Правительством Российской Федерации постановления, устанавливающего перечень заболеваний, препятствующих исполнению обязанностей частного охранника
Далее, при осуществлении предварительного контроля при выдаче лицензии частного детектива сотрудники подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью должны проверять, являются ли соискатели лицензии
бывшими работниками правоохранительных органов, осуществлявших контроль за частной детективной и охранной деятельностью, и если да, прошел ли со дня их увольнения один год Логика такого ограничения (распространяемого только на частную детективную деятельность) представляется сомнительной, о чем отмечалось в научной литературе, в связи с чем предлагается его исключить Основываясь на решениях Конституционного Суда РФ, а также изложенных в диссертации аргументах, предлагается также «копировать» очевидно не обоснованно не включенный в качестве основания запрет в праве получения лицензии частного охранника, установленное в статье 6 Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» ограничение на ее получение гражданами, уволенными с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующим основаниям
Анализ высказывавшихся в научных исследованиях мнений о необходимости расширения круга ограничений, препятствующих проникновению в сферу частной детективной или охранной деятельности (как видов деятельности, в рамках которых возможны определенные ограничения в правах и свободах граждан) граждан, склонных к противоправному поведению Причем осуществлять подобный «отсев» необходимо именно в рамках предварительного контроля, но при этом следует учитывать неоднородность форм противоправного поведения (в данном случае речь идет об административных правонарушениях, характеризующихся значительной разнородностью) В целях реализации данного положения предлагается дополнить ч 4ст бич 2ст 111 Закона
л
РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» основанием в ограничении выдаче соответствующей лицензии гражданам, совершившим административное правонарушение, в течение года после его совершения При этом следует, с учетом уже отмечавшейся разнородности и соответственно разной общественной опасности
административных деликтов, предоставить возможность контролирующему органу (подразделению ОВД) принимать решение по данному вопросу по своему усмотрению
Далее в рамках совершенствования законодательно установленных требований к кандидатам на получение лицензии частного детектива и частного охранника, автор предлагает установить запрет на получение указанных лицензий лицам, имеющим или имевшим судимость за совершение умышленного преступления и анализирует целесообразность установленного для руководителей частных детективных объединений требования о высшем юридическом образовании
Второй параграф «Контроль за соблюдением установленного нормативными правовыми актами порядка осуществления частной детективной и охранной деятельности» посвящен рассмотрению наиболее актуальных вопросов правого регулирования последующего контроля за соблюдением правовых предписаний в указанной сфере
Автор поддерживает высказанное в научной литературе предложение о необходимости совершенствования содержания тех требований, которые предъявляются соответствующими нормативными документами как к объекту, так и к самой процедуре контроля Так, следует согласиться с необходимостью закрепить законодательно обязанность объекта контроля в данной сфере предоставлять требуемые для проверки документы, а также установить меру административной ответственности за их непредставление
Исследование опыта зарубежных государств в использовании частных охранных предприятий для охраны объектов культурного наследия, органов государственной власти, жизнеобеспечения и других позволяет сделать вывод, что в перспективе целесообразно использование такой модели охраны ряда объектов, в настоящее время подлежащих лишь государственной охране, и в нашей стране Тем более, что такие попытки предпринимались, хотя и в последующем были оспорены в Верховном
Суде РФ В то же время в ходе исследования была выявлена правовая коллизия между содержанием Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности» и Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», по-разному определяющим уполномоченный орган в сфере определения объектов, подлежащих государственной охране в первом случае это Правительство РФ, во втором - органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, для устранения которой предлагается внести соответствующие законодательные изменения. Также делается вывод о неопределенности круга объектов жизнеобеспечения, что не может не создавать проблем и правовых споров при осуществлении контроля в части соответствия охраняемых ЧОП объектов Данная ситуация вызывает необходимость разработки критериев отнесения конкретных объектов к объектам жизнеобеспечения. Далее в параграфе рассматриваются и другие вопросы осуществления контроля в сфере частной детективной и охранной деятельности
В третьем параграфе «Ответственность за нарушения административно-деликтного законодательства в сфере частной детективной и охранной деятельности» автор резюмирует, что анализ функций подразделений органов внутренних дел, уполномоченных на осуществление контроля за деятельностью частных детективных и охранных структур нельзя выполнять без соответствующего анализа тех норм, в которых устанавливается ответственность за нарушение предъявляемых к их деятельности требований Такой анализ позволяет достичь решения, как минимум, двух задач во-первых, выявить возможные противоречия в действующем законодательстве в части установления ответственности, а во-вторых - выявить пробелы, существующие в данной сфере Нерешенность данных вопросов не позволит в полной мере осуществить реализацию органами внутренних
дел своих контрольных функций, сделает контрольную деятельность незавершенной
В КоАП РФ можно выделить три статьи, в диспозициях которых непосредственно говорится об ответственности в сфере частной детективной и охранной деятельности Это ч 2 ст 17 12 «Незаконное ношение форменной одежды со знаками различия, с символикой государственных военизированных организаций, правоохранительных или контролирующих органов», ст. 20 16 «Незаконная частная детективная деятельность» и ст 20 24 «Незаконное использование специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, в частной детективной или охранной деятельности»
Характерной чертой всех указанных составов правонарушений является их бланкетность, что обусловило проведение сравнительно-правового анализа содержащихся в диспозициях указанных статей положений с нормами иных правовых актов В ходе такого исследования было установлено, что используемые в тексте соответствующей статьи КоАП РФ понятия имеют четкое нормативное определение Это относится, в частности, к понятиям военизированных органов, правоохранительных и контролирующих организаций, запрет на ношение форменной одежды которых установлен в ст. 17 12 КоАП РФ Анализ нормативной правовой базы Российской Федерации не позволил выявить четко закрепленного перечня тех организаций и органов, которые относятся к перечисленным выше, что обусловливает необходимость скорейшей их разработки и нормативного закрепления. Автор также рассматривает вопрос о целесообразности законодательного установления единой для служащих частных охранных предприятий формы одежды и высказывает свою отрицательную позицию по данному вопросу В заключение рассмотрения данного вопроса предлагается авторская редакция данной статьи КоАП РФ
Рассмотрение содержания диспозиции ст 20 24 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за использование в частной детективной или охранной деятельности специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации и не предусмотренных установленными перечнями, и содержания закрепленного постановлением Правительства РФ перечня таких специальных технических средств позволяет сделать вывод о противоречии в содержании данной статьи КоАП РФ и указанного перечня Согласно ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» специальные технические средства, предназначенные для негласного получения информации, не могут использоваться иными, не уполномоченными на то данным Федеральным законом физическими и юридическими лицами То есть никакого перечня таких средств, разрешенных для использования в частной детективной или охранной деятельности, и быть не может Для приведения в соответствие с действующим законодательством текста ст 20 24 КоАП РФ автором предлагается ее новая редакция
Помимо указанных составов административных правонарушений исследованию был подвергнут и охватывающий наиболее широкий круг нарушений состав ст 20 16 КоАП РФ Проведенный анализ как в рамках данного параграфа, так и в предыдущих параграфах диссертации привел автора к выводу о необходимости совершенствования содержания и данного состава административного деликта
В заключении кратко формулируются основные выводы как теоретического, так и нормотворческого характера, направленные на
л
совершенствование правового регулирования осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью
Основные предложения нормотворческого характера изложены в приложениях 1 и 2 в виде проектов федеральных законов
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора-
1 Огурцов А.Ю Актуальные проблемы правовой регламентации услуг, прав и обязанностей частных детективов в соответствии с Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации // Административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, криминалистические и иные меры противодействия экономическим, налоговым правонарушениям и преступлениям-Материалы Всероссийской научно-практической конференции, 8 декабря 2005 г В 2 ч - Челябинск Челябинский юридический институт МВД России, 2006 Ч 2. С - 0,5 п л
2 Огурцов АЮ Возмездная договорная основа деятельности как признак частной детективной и охранной деятельности // Право теория и практика М,2006 №3 С -0,2пл
3 Огурцов АЮ Правовая оценка получения информации о личной жизни частными детективами // Право теория и практика М, 2006 №3 С -0,2пл.
4 Огурцов А Ю. Актуальные проблемы осуществления контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью (в части ограничений предоставления лицензий) // Вопросы совершенствования деятельности милиции общественной безопасности: Сборник № 13 М ДООП МВД России, ВНИИ МВД России, 2006 С - 0,4 п л
5 Огурцов А Ю Контроль органов внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью. Учебно-методическое пособие. Краснодар: Краснодарский университет МВД России, 2006 - 78 с - 4,5 п л
6 Огурцов А Ю Проблемы квалификации незаконного использования специальных технических средств, предназначенных для несогласованного получения информации в частной детективной и охранной деятельности (с 20 24 КОАП РФ) // Российский следователь № 11 2006 - 0,3 п л
Подписано в печать_ 2006 г Формат 60x84 1/16 Заказ
Тираж 80 экз_Печ л
Отпечатано на УОП РИО ВНИИ МВД России
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Огурцов, Алексей Юрьевич, кандидата юридических наук
ВВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. Теоретические основы правовой регламентации частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации
§ 1.1. Понятие, содержание и признаки частной 15-31 детективной и охранной деятельности
§ 1.2. Актуальные проблемы нормативно-правового 32-49 обеспечения частной детективной и охранной деятельности
§ 1.3. Становление и развитие правового 50-58 регулирования частной детективной и охранной деятельности в России и за рубежом
ГЛАВА 2. Административно-правовые основы контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью
§ 2.1. Лицензирование частной детективной и 59-87 охранной деятельности как форма контроля
§ 2.2. Контроль за соблюдением установленного 88-108 нормативными правовыми актами порядка осуществления частной детективной и охранной деятельности
§2.3. Ответственность за нарушения административно- 109-126 деликтного законодательства в сфере частной детективной и охранной деятельности
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Контроль органов внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью"
Актуальность темы исследования. Вектор преобразований российского общества уже более 15 лет направлен на развитии институтов рыночной экономики, создание широкого по численности класса собственников и предпринимателей, являющихся опорой для любого современного успешно развивающегося государства. В свою очередь наряду с государственными гарантиями безопасности предпринимательской деятельности, личной жизни граждан государство предоставляет право реализовывать часть своих функций в данной сфере и негосударственным структурам - юридическим и физическим лицам, оказывающим услуги по частному сыску и охране. Однако возрастающая социальная активность участников рынка охранных и детективных услуг, случаи нарушения ими общеобязательных норм и правил, предусмотренных законодательством, проблемы правового регулирования охранно-детективной деятельности представляют угрозу правам и законным интересам граждан, безопасности государства. Общеизвестно, что «интенсивность государственного регулирования в условиях недостаточного уровня законности должна нарастать. Концепция национальной безопасности РФ признает усиление государственного регулирования в экономике основным направлением обеспечения национальной безопасности во внутриэкономической деятельности»1. В связи с этим в равной степени актуализируются как задача совершенствования правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, так и задача конкретизации нормативной правовой базы, регламентирующей порядок осуществления контроля за указанными видами деятельности. При этом необходимо соблюсти баланс интересов, с одной стороны, государства и общества в лице контролирующих органов, а с другой - интересов представителей рынка частных детективных и
1 См. Солнышкова О.В. Государственное регулирование негосударственной (частной) детективной и охранной деятельности в Российской Федерации. Диссерт. к.ю.н. Тюмень. 2001 -С.2. охранных услуг в такой степени, чтобы интересы одних не превалировали над интересами других. Достижению такого паритета должны способствовать и научные исследования в данной сфере.
Степень научной и теоретической разработки темы исследования. Отдельные аспекты проблем регулирования частной детективной и охранной деятельности рассматривались в научных трудах
A.В. Агутина, А.П. Алехина, Е.Н. Арестовой, Д.Н. Бахраха, Д.И. Беднякова, В.Б. Белорусова, Н.И. Буденко, И.И. Веремеенко, Н.Н. Гусева,
B.Е. Гущева, В.Г.Дашкова, О.А. Евлановой, М.И. Еропкина, Ю.И. Ефанова, С.Ю. Журавлева, Т.Э. Зульфугарзадзе, В.В. Иванова, Ю.В. Калинина, В.Р. Кисина, В.А. Ковалева, В.И. Козлова, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, А.В. Крысина, Б.М. Лазарева, А.П. Лончакова, В.П. Мак-Мака, Т.Г. Матвеева, Л.Л. Попова, Ф.С. Разаренова, Б.В. Российского, М.Ф. Савелия, , Ю.Н. Старилова, Е.М. Стригина, М.С. Студеникина, В.Т. Томина, А.П. Шергина, В.И. Шестакова, О.М. Якубы и других.
В опубликованных работах были сформулированы заслуживающие внимания теоретические и практические рекомендации по совершенствованию частной детективной и охранной деятельности. Однако некоторые актуальные вопросы остались без должного внимания и требуют соответствующего рассмотрения и оценки в научных исследованиях. Это касается как толкования содержания ряда норм Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (собственно понятия «частная детективная и охранная деятельность», перечня услуг, оказываемых частными детективами и охранниками, требований, предъявляемым к кандидатам на занятие указанными видами деятельности и т.д.), так и анализа правомочий уполномоченных подразделений органов внутренних дел в части контроля за соответствием осуществляемых указанных видов деятельности требованиям законов и подзаконных правовых актов.
В рамках научного исследования, на наш взгляд, возможно рассматривать две стороны контроля: первая состоит в изучении собственно порядка осуществления контроля и правовой регламентации его осуществления, а вторая - в изучении правовых основ того социального явления (в нашем случае - частной детективной и охранной деятельности), в отношении которой осуществляется контроль, выделив в анализе указанных правовых основ те из них, в отношении соблюдения которых подразделения органов внутренних дел осуществляют контроль. Второй подход представляется более предпочтительным именно для научного исследования. Основанием для такого вывода служат, по нашему мнению, то, что в изученных нами и частично приводимых в исследовании судебных решениях оспаривались именно положения тех нормативных актов, контроль за соблюдением которых осуществляется соответствующим подразделением ОВД, а не порядок осуществления контрольных мероприятий.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе реализации положений Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов, регламентирующих частную детективную и охранную деятельность, а также в процессе деятельности подразделений органов внутренних дел по контролю за указанными видами деятельности.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус и регламентирующие правовые и организационные основы частной детективной и охранной деятельности, подразделений органов внутренних дел, осуществляющих контроль в данной сфере, а также материалы правоприменительной деятельности в данной сфере.
Цель исследования состоит в теоретическом обосновании путей совершенствования государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности и контроля за ней, выявлении противоречий, пробелов в правовой регламентации данных видов деятельности и научно обоснованных предложений их устранения.
Задачи исследования:
- уточнение понятия и признаков частной детективной и охранной деятельности;
- анализ становления и развития частной детективной и охранной деятельности в России;
- выявление и раскрытие содержания правового регулирования частной детективной и охранной деятельности, вопросов лицензирования данных видов деятельности;
- критическая оценка и уточнение научных представлений о правовых основах осуществления контроля за частной детективной и охранной деятельностью органами внутренних дел;
- обоснование научно-практических предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования контроля за частной детективной и охранной деятельностью.
Методология исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, в рамках которого применены и иные специальные методы изучения социально - правовых явлений и процессов: формально - логический, исторический, комплексный, статистический, сравнительно - правовой, системный, конкретно - социологический, а так же метод правового моделирования. В ходе исследование были изучены материалы 300 проверок деятельности частных охранных и детективных предприятий, осуществленных УВД г. Сочи в 2004-2005 г.г., исследованы 150 материалов по фактам административных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 17.12., 20.16., 20.24. КоАП РФ.
Нормативная база исследования включает Конституцию Российской Федерации, Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный Кодекс РФ, Уголовнопроцессуальный кодекс РФ, иные Федеральные законы, Указы Президента и Постановления Правительства РФ, нормативные акты МВД РФ, другие источники права.
Научная новизна исследования и основные положения, выносимые на защиту, заключаются в определении и обосновании ранее не исследованных направлений совершенствования законодательной базы государственного регулирования частной детективной и охранной деятельности, обеспечивающих системное и эффективное воздействие на общественные отношения в этой сфере в части контроля органов внутренних дел.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Вывод об исторически и социально обусловленной необходимости функционирования наряду с государственными правоохранительными структурами негосударственных структур правоохранительной направленности, к которым, среди прочих, относятся частные охранные и сыскные структуры и предложение о расширении компетенции последних за счет перераспределения полномочий, в настоящее время имеющихся исключительно у государственных органов.
2. На основе переосмысления существующих взглядов обоснование необходимости отнесении частной детективной и охранной деятельности к правоохранительному виду деятельности и уточнение критериев разграничения государственной правоохранительной деятельности и негосударственной правоохранительной деятельности, в том числе по источнику финансирования.
2. Уточнение законодательной дефиниции частной детективной и охранной деятельности и авторская редакция части 1 статьи 1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской
Федерации»:
Настоящим Законом частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание разрешенными данным Законом способами на возмездной договорной основе услуг сыска и охраны физическим и юридическим лицам, а также на договорной основе возмездно либо безвозмездно - правоохранительным органам, предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов и общества».
3. Предложение о необходимости внесения изменений в пункт 3 части 1 статьи 7 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» с целью устранения противоречия между нормами Конституции Российской Федерации и Закона РФ «О ча'стной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», касающегося содержания понятий «частная жизнь», «личная и семейная тайна»:
3) собирать сведения, связанные с частной жизнью, личной и семейной тайной, с политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц, за исключением случаев, установленных настоящим Законом и другими законами Российской Федерации;».
4. Обоснование необходимости правовой регламентации требований, предъявляемых к лицам, претендующим на получение лицензии для занятия частной детективной либо частной охранной деятельностью, посредством введения дополнительных особых квалификационных критериев, ограничивающих в праве получения соответствующей лицензии, путем внесения следующих изменений и дополнений в Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»:
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Огурцов, Алексей Юрьевич, Москва
Заключение
Проведенное исследование позволяет сформулировать обоснованных выводов как теоретического, так и нормотворческого характера, направленных на совершенствование правового регулирования осуществления органами внутренних дел контроля за частной детективной и охранной деятельностью.
1. Исследование признаков частной детективной и охранной деятельности позволяет поддержать высказываемую рядом ученых позицию об отнесении указанных видов деятельности к правоохранительной деятельности и выделении государственной правоохранительной деятельности и негосударственной правоохранительной деятельности. Основным критерием их разграничения следует признать источник финансирования - государственный или частный.
2. Анализ содержания признаков, содержащихся в определении частной детективной и охранной деятельности, приводимом в статье 1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», а также предлагаемых учеными, исследовавшими юридическое содержание данного определения, иных признаков, характеризующих данные виды деятельности, позволяет предложить I авторское определение, уточняющее понятия частной детективной и охранной деятельности, изложив часть 1 статьи 1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в следующей редакции:
Настоящим Законом частная детективная и охранная деятельность определяется как оказание разрешенными данным Законом способами на возмездной договорной основе услуг сыска и охраны физическим и юридическим лицам, а также на договорной основе возмездно либо безвозмездно - правоохранительным органам, предприятиями, имеющими специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел, в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов и общества».
3. Изучение содержания понятий «частная жизнь», «личная тайна» и «личная жизнь», используемых в различных нормативных правовых актах (в частности, в Конституции Российской Федерации, ФЗ «Об информации, I информатизации и защите информации», Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» позволяет сделать вывод о возможности двойственного толкования содержания п.7 чЛ ст.7 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», использующего термин «личная жизнь», в отличии от иных нормативных актов. Для устранения данного противоречия предлагается привести в соответствие текст Закона «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» с положениями Конституции Российской Федерации, дав новую редакцию I пункта 3 части 1 статьи 7: «7. собирать сведения, связанные с частной жизнью, личной и семейной тайной, с политическими и религиозными убеждениями;».
4. Анализ предлагаемых частными детективами и детективными предприятиями услуг говорит о наличии, в ряде случаев, рекламы тех услуг, оказание которых не предусмотрено положениями статьи 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», в частности, связанных с получением информации о частной жизни, личной и семейной тайне. ■ Понятно, что полностью избежать нарушений в данной области сложно, однако стремиться к этому следует, в то/vi числе и посредством ужесточения Мер ответственности. В качестве одной из таких мер может предлагается установить в Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» запрет на рекламирование иных, не указанных в статье 3 данного Закона
125 видов услуг, для чего предлагается дополнить данную статью абзацем следующего содержания:
Реклама, содержащая предложения по оказанию иных, не разрешен} шх настоящим Законом услуг, запрещена.».
Также, для устранения выявленного противоречия между положением пункта 4 части 2 статьи 3 Законе РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», предоставляющим I право в целях сыска выяснять биографические и другие характеризующие личность данные об отдельных гражданах (с их письменного согласия) при заключении ими трудовых или иных контрактов и положением пункта 3 части 1 статьи 7 данного Закона, запрещающей частным детективам собирать сведения, связанные с личной жизнью, с политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц предлагается изложить пункт 3 части 1 статьи 7 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в следующей редакции:
3) собирать сведения, связанные с личной жизнью, с i политическими и религиозными убеждениями отдельных лиц, за исключением случаев, установленных настоящим Законом и другими законами Российской Федерации;».
4. Учитывая, что частная сыскная деятельность тесно связана с получением конфиденциальной информации от клиента, с одной стороны, и установленным в пункте 1 части 1 статьи 7 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» запретом для частных детективов скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными факты готовящихся или совершенных преступлений, считаем необходимым поддержать высказывавшееся рядом ученых мнение о„ необходимости распространения на частных детективов права свидетельского иммунитета, для чего предлагаем дополнить п.1 ч.1 ст.7 Закона РФ «О частной детективной и частной охранной деятельности в российской Федерации» указанием на ограничения в возможности допроса частного детектива, изложив ее в следующем виде: «1) скрывать от правоохранительных органов ставшие им известными факты готовящихся или совершенных преступлений. Частный детектив не может быть вызван и допрошен в качестве свидетеля об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с оказанием им услуг на договорной основе по гражданским, административным или уголовным делам;».
Следует также восполнить пробел в перечне услуг, оказываемых в целях сыска, указав на возможность сбора сведений по делам об административных правонарушениях, изменив нумерацию пункт 7 части 2 статьи 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» на пункт 8 и изложив пункт 7 части 2 статьи 3 данного Закона в следующей редакции:
7) сбор сведений по делам об административных правонарушениях на договорной основе с участниками процесса. В течение суток с момента заключения контракта с клиентом на сбор таких сведений частный детектив обязан письменно уведомить об этом суд, орган или должностное лицо, уполномоченное рассматривать дело об административном правонарушении;».
5.1! В целях устранения юридически неверно сформулированного в части 5 статьи 3 Закона РФ «О частной детективной и частной охранной деятельности в Российской Федерации» правила императивного характера: «Физическим и юридическим лицам, не имеющим правового статуса частного детектива, индивидуального частного детективного предприятия или объединения, частного охранника или частного охранного предприятия либо охранно-сыскного подразделения, запрещается оказывать услуги, перечисленные в настоящей статье», подразумевающего, в данной редакции, невозможность оказывать указанные в данном Законе услуги иными лицами (например, сотрудниками милиции) предлагается изложить данную часть статьи 3
Закона РФ «О частной детективной и частной охранной деятельности в
Российской Федерации» в следующей редакции:
Физическим и юридическим лицам, не имеющим правового статуса частного детектива, индивидуального частного детективного ii предприятия или объединения, частного охранника или частного охранного предприятия либо охранно-сыскного подразделения, запрещается оказывать услуги, перечисленные в настоящей статье, за исключением случаев, разрешенных законами Российской Федерации».
6. Считаем необходимым поддержать сформулированное В.В. Ивановым предложение о предоставлении частным охранникам прав на личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, проверку Документов граждан, удостоверяющих их личность, а также документов, дающих право на вход (выход) лиц, въезд (выезд) транспортных средств, внос (вынос), ввоз (вывоз) имущества на охраняемые объекты (с охраняемых объектов); на осуществление досмотра транспортных средств при их въезде (выезде) на охраняемые объектов (с охраняемых объектов); на осуществление физического задержания лиц, совершивших правонарушения в отношении охранника, лиц охраны, либо на охраняемом объекте, и незамедлительной передаче задержанных лиц в орган внутренних дел; на доставление физических лиц, совершивших йравонарушение, в помещения охраны или в орган внутренних дел.
7. Анализ одной из составляющих стадии предварительного контроля ОВД за частной детективной и охранной деятельностью - законодательно установленных требований к лицам, претендующим на получение лицензии на занятие частной детективной или охранной деятельностью позволил выявить ряд противоречий в данном вопросе. Так, пунктом 4 части 2 статьи 11.1 Закона РФ «О частной детективной и частной охранной деятельности в Российской Федерации» установлен запрет на приобретение правового статуса частного охранника лицом, имеющим t заболевания, которые препятствуют исполнению им обязанностей частного охранника. Перечень таких заболеваний должен устанавливаться Правительством Российской Федерации. Однако на сегодня такого перечня нет, в связи с чем юридически не ограничена возможность получения лицензии на частную охранную деятельность (не связанную с использованием оружия) лицами, имеющими психические заболевания, I страдающими алкоголизмом и т.п. Очевидно, что необходимость принятия такого перечня давно «назрела».
Далее, проведенное исследование позволяет утверждать о нецелесообразности установленного в пункте 6 части 4 статьи 6 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» ограничения в выдаче лицензии на частную сыскную деятельность бывшим работника правоохранительных органов, осуществлявшим контроль за частной детективной и охранной деятельностью, если со дня их увольнения не прошел год, в связи с чем i предлагается данный пункт исключить.
8V Учитывая, как было указано в определении Конституционного Суда РФ от 14.01.2003 г. № 32-0, что «поскольку частная детективная и охранная деятельность сопряжена с повышенной опасностью для жизни и здоровья граждан (тех, кто занимается такой деятельностью, тех, в чьих интересах она осуществляется, и иных граждан) и поскольку при этом могут затрагиваться конституционные права и свободы (право на неприкосновенность жилища и частной жизни, право на личную и семейную тайну и др.), а также иные права и законные интересы физических и юридических лиц, законодатель - исходя из положений Конституции Российской Федерации о гарантированности государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статьи 2 и 45, часть 1), о недопущении при реализации прав и свобод человека и гражданина нарушения прав и свобод других лиц (статья 17, часть 3) -вправе предусматривать особые квалификационные требования к лицам, претендующим на занятие данным видом деятельности», предлагаем до'полнить часть 1 статьи 11.1. Закона «О частной детективной и охранной деятельности» пунктом следующего содержания:
7) гражданам, уволенным с государственной службы, из судебных, прокурорских и иных правоохранительных органов по компрометирующим их основаниям;».
Также, учитывая изложенную выше аргументацию, предлагаем дополнить часть 4 статьи 6 и часть 2 статьи 11.1. Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» следующим основанием ограничения в выдаче лицензии на частную сыскную и охранную деятельность: по усмотрению органов внутренних дел - гражданам, совершившим административное правонарушение, в течении года после его совершения».
9. Сравнение требований, предъявляемых к лицам, претендующим на поступление на службу в милицию и получение лицензии на занятие частной сыскной или охранной деятельностью приводит к выводу, ввиду схожести отдельных форм частной сыскной и охранной деятельности и i милиции, о необходимости установления «барьера» на получение лицензии частного детектива или охранника для лиц, привлекавшихся к уголовной ответственности, путем изложения пункта 3 части 4 статьи 6 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» в следующей редакции:
3) гражданам, имеющим или имевшим судимость за совершение умышленного преступления», а пункта 5 части 2 статьи 11.1 данного Закона
5) граждане, имеющие или имевшие судимость за совершение умышленного преступления».
10. В целях устранения выявленного противоречия между положениями статьи 11 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», согласно которой «охранная деятельность предприятий не распространяется на объекты, йодлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации» и статьи 6 Федерального закона от 25.06.2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», согласно которой органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах их компетенции могут принимать меры по контролю за объектами культурного наследия, и Перечню объектов, подлежащих государственной охране, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 г. № 587 «Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности», считаем необходимым дополнить данную статью абзацем следующего содержания:
Негосударственная (частная) охранная деятельность не может осуществляться на объектах, подлежащих государственной охране, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.»
Также следует акцентировать внимание на четкое определение объектов жизнеобеспечения в указанном Постановлении Правительства РФ.
11. Анализ составов правонарушений в сфере частной детективной и охранной деятельности позволил выявить ряд пробелов и коллизий в данной сфере, в связи с чем нами были сформулированы ряд предложений по изменению и дополнению статей 17.12., 20.16. и 20.24. КоАП РФ, которые приведены в Приложении 2 к настоящему исследованию. t
131
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Контроль органов внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью»
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета, № 37. 25.12.1993.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
3. Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч.1) Ст.1. 3.,, Уголовный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 17.06.1996. № 25-Ст.2954.
4. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 24.12.2001. № 52 (ч. 1) Ст.4921.
5. Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» // Собрание законодательства РФ. 24.04.1995. N 17-Ст. 1455.i
6. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской „ Федерации» // Собрание законодательства РФ. 02.06.2003. N 22 Ст.2063.
7. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.1995 N 24-ФЗ (ред. от 10.01.2003) // Собрание законодательства РФ. 20.02.1995. N 8 Ст. 609.
8. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 08.08.2001 г. №128-ФЗ (ред. от 31.12.2005) // Собрание законодательства РФ. 13.08.2001. N 33 (часть I) Ст. 3430.
9. Федеральный закон от 25.06.2002 г. № 73-Ф3 (ред. от 03.06.2005 г.) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 01.07.2002. N26-Ст. 2519.
10. Ю.Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31.05.2002 N 63-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 10.06.2002. N 23 Ст. 2102.11'.Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» //
11. Собрание законодательства РФ. 14.08.199. № 33 Ст. 3349. 12.Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (ред. от 07.03.2005) // Ведомости СНД и ВС РФ. 19.08.1993. N 33-Ст. 1318.
12. Закон РФ «О милиции» от 18.04.1991 № 1026-1 (ред. от 09.05.2005) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.04.1991, № 16-Ст. 503.
13. Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности вi
14. Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 21.03.2002 г. ,.№31-Ф3, от 10.01.2003 г. №15-ФЗ, от 06.06.2005 г. №59-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 13.06.2005. № 24 Ст. 2313.
15. Указ Президента России от 06.03.1997 N 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» // Собрание законодательства РФ. 10.03.1997. № 10. ст. 1127.
16. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. № 11, 15.03.2004 Ст. 945.
17. Постановление Правительства Российской Федерации от 21.07.1998 г. № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 10.08.1998. № 32 Ст. 3878.
18. Постановление Правительства РФ от 14.08.1992 г. № 587 (с изм. от0404.2005 г.) «Вопросы негосударственной (частной) охранной инегосударственной (частной) сыскной деятельности» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 24.08.1992. № 8 Ст. 506.
19. Постановление Правительства РФ от 04.04.2005 № 179 «О внесении изменений в постановления Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587 и от 21 июля 1998 г. № 814» // Собрание законодательства РФ, 11.04.2005, N 15 Ст. 1343
20. Приказ МВД России от 22.08.1992 № 292 «Об организации исполнения органами внутренних дел Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. № 1.
21. Приказ МВД РФ от 31.12.1999 г. № 1105 «О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охраннойдеятельностью» // (не опубликовывался) Правовая система «Консультант-плюс».
22. Постановление Госгортехнадзора РФ от 04.06.2003 г. № 47 «Об утверждении единых правил безопасности при дроблении, сортировке, обогащении полезных ископаемых и окусковании руд и концентратов»1 //Российская газета, N 120/1,21.06.2003.
23. Распоряжение Правительства Москвы от 31.05.1995 г. № 497-РП «О мерах по усилению контроля за деятельностью частных детективных и охранных предприятий» // Вестник Мэрии Москвы, N 13, июль 1995.
24. Статьи, учебники, монографии, комментарии
25. Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Расширенный, с использованием материалов судебной практики. Изд. 2, испр. и доп. М., 2004.
26. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М., 1973.
27. Белорусов В.Б. Административно-правовой статус негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в Российской Федерации. Монография. М., 2005.
28. Буденко Н.И., Бочаров С.Н. Лицензирование органами внутренних дел частной охранной и сыскной деятельности и контроль за ее осуществлением. М., 1995.
29. Венгеров А.Б. Теория государства и права. Теория права. T.l. М., 1996.
30. Гуров А. Крадут в трамваях! Уберем трамвай? // Милиция. 1996. № 12.
31. З'б.Гуценко К.Ф., Ковалев M.JI. Правоохранительные органы / Под ред.1. К.Ф. Гуценко. М., 2000.
32. Дашков Т.В., Китае B.JL, Мелик-Дадаеыва И.А. и др. Обеспечение законности в деятельности частных правоохранительных служб за рубежом. М., 1994.
33. ЗБ.Елинский В. Теоретические и социальные предпосылки развития уголовного сыска в России (X начало XX в.в.). М., 1998.
34. Захарова Т.В. Комментарий к Закону РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации». М., 2003.
35. Кваша Л.Ф., Кваша Ю.Ф. Правоохранительные органы РоссийскойI
36. Федерации. М., 2000. 43<.Козырев О.А. Исторические и правовые предпосылки возникновения частной детективной и охранной деятельности в России // Информационный бюллетень. М., 1997. № 32.
37. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Под общ. ред. А.П. Гуляева и Л.Л. Попова. М., 2005.
38. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Под общ. ред. Е.Н. Сидоренко. М., 2002.
39. Коршунов С.Л. Сыск частный дело государственное // Милиция, 1993. №1.47,.Крысин А.В. Безопасность предпринимательской деятельности. М., 1996.
40. Крысин А. О деятельности частных фирм безопасности Португалии // Частный сыск и охрана. Безопасность. 1994, № 4.
41. Луговская А.В. Частная детективная и охранная деятельность в России // Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения. Омск, 1995.
42. Лукичев Ю.А., Вахмистров С.И. Правоохранительные органы 1
43. Российской Федерации. СПб., 2000.
44. Мак-Мак В.П., Савелий М.Ф. Закон о частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации. М., 2001.
45. Марущенко В.В. Проблемы становления негосударственной правоохранительной системы //Право. 1997. № 1.
46. Маршунов М.Н. Комментарий у Закону «О частной детективной и охранной деятельности» (научно-практические рекомендации). Спб., 1998.
47. Михайлов М. Частный сыск. Первая попытка // Советская милиция. ! 1991. №2.
48. Савюк Л.К. Правоохранительные органы. М., 2001.
49. Советское правовое государство, его органы и юридическая наука (круглый стол) // Советское государство и право. 1989. № 3.
50. Стригин Е. Частный детектив. Красноярск, 1992.
51. Сунднев И.Ю. Криминальные компоненты современной социальной динамики России // Бизнес и политика. 1995. № 9.59,.Общая теория права и государства. Под ред. В.М. Лазарева М., 1994.бО.Оггер Г. Магнаты. начало биографии. М., 1985.
52. Осин В.В. Частные детективные и охранные предприятия: деятельность и пути совершенствования // Право и экономика. 1997. № 11-12.
53. Полное собрание законодательства Российской Империи. Собр. 3, т.20, отд. 1, № 18599.
54. Тематический каталог «Системы безопасности», вып. 10, М., 2003 г.
55. Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: особенности, подвижность сфер и методов // Журнал российского права. 2001, № 5.65'.Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса.
56. Диссертации и авторефераты
57. Агутин А. Правовые и теоретические аспекты частной сыскной деятельности. Дис. .канд.юрид.наук. Н.Новгород. 1996.
58. Брагер Д.К. Организационные и правовые основы регулирования частной детективной и охранной деятельности. Дис. .канд.юрид.наук. Хабаровск. 2002.
59. Горовенко В.В. Гражданско-правовое регулирование частной детективной и охранной деятельности. Дис. .канд.юрид.наук. Екатеринбург. 2002.
60. Иванов В.В. Административно-правовое регулирование негосударственной (частной) охранной деятельности в Российской Федерации. Дис. .канд.юрид.наук. М., 2004.
61. Козлов В.И. Административно-правовое регулирование частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации. Дис. .канд.юрид.наук. М., 1999.
62. Луговская А.В. Лицензионная деятельность милиции. Дис. .канд.юрид.наук. Омск, 2000.
63. Солнышкова О.В. Государственное регулирование негосударственной , (частной) детективной и оранной деятельности в Российской
64. Федерации. Дис. .канд.юрид.наук. Тюмень, 2001. 79'.Туманов Г.А. Теоретические проблемы научной организации управления в органах внутренних дел. Автореф. дисерт. д-ра юрид. наук. М., 1974.
65. Федорова О.Г. Гражданско-правовое регулирование частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации. Дис. . канд. юрид. наук. С-Пб., 2002.
