АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Разграничение полномочий между Российской Федерацией и Республикой Бурятия в сфере предметов совместного ведения»
На правах рукописи
БАЛЬЖИРОВ Баир Гвибалович
Разграничение полномочий между Российской Федерацией и Республикой Бурятия в сфере предметов совместного ведения
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2005
Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Барциц Игорь Нязбеевич.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор
Халипова Блена Вячеславовна; кандидат юридических наук
Егорова Марина Борисовна.
Ведущая организация: Московский гуманитарный университет, кафедра государственно-правовых дисциплин.
Защита состоится 26 мая 2005 года, в 16.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.10 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84,ауд.2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 26 апреля 2004 г.
Ученый секретарь диссертационного Совета Ч/РДЗчЛ Яценко И.С.
I. Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы исследования. Для отечественной науки государственного строительства на протяжении всей истории развития Российского государства особо значимым является вопрос о выборе модели взаимодействия центральных и региональных властей, разграничения полномочий и предметов ведения между ними. Дополнительную сложность решению этой задачи придал закрепленный в Конституции Российской Федерации 1993 года институт предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Достижение эффективного взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения - одна из основных задач развития федеративных отношений в ходе осуществления административной реформы в стране.
На протяжении последних нескольких лет в стране разрабатывались предложения по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. С внесением 4 июля 2003 г. изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и прекращением действия закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации» система разграничения полномочий и предметов ведения между федеральным центром и регионами претерпела существенные трансформации.
Анализ современных процессов развития системы разграничения полномочий в сфере предметов совместного ведения, изучение актуальных вопросов и противоречий избранной модели обеспечения эффективности взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти проводится в диссертации на примере Республики Бурятия. Значимость обращения к опыту Республики Бурятия определяется рядом обстоятельств, в том числе тем, что Бурятия - один из крупных регионов
Российской Федерации, обладающих длительной историей развития государственности в рамках единого Российского государства, очевидной спецификой своего этнического состава, географического положения, экономики. Опыт развития модели разграничения полномочий в сфере предметов совместного ведения между федеральными органами государственной власти и Республикой Бурятией, исследование происходящих в республике процессов, обусловленных как общегосударственными процессами, так и собственными политическими явлениями, утверждение оптимальной модели государственного управления, представляет интерес для понимания аналогичных процессов в других субъектах Российской Федерации, для совершенствования федеральной политики.
Таким образом, именно потребность анализа процесса разграничения полномочий в сфере предметов совместного ведения между Российской Федерацией и Республикой Бурятия, раскрытие форм и институтов разрешения имеющихся в данной области государственно-правовых отношений проблем обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.
Степень научной разработанности И круг Использованных ИСТОЧНИКОВ. Вопросы договорного регулирования федеративных отношений, разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации получили отражение в Конституциях республик-субъектов Российской Федерации, других федеральных и региональных нормативных правовых актах, были подвергнуты теоретико-правовому анализу в работах ведущих российских государствоведов. Однако, при рассмотрении вопросов разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации преобладают исследования аспектов, общих для всех субъектов Федерации. При этом за пределами подобных исследований остаются конституционно-правовые и сравнительно-институциональные вопросы разграничения полномочий и предметов ведения конкретных республик-субъектов Российской Федерации, проблемы развития в них правового регулирования федеративных отношений.
В то же время, российской юридической наукой были подвергнуты
глубокому научному анализу различные аспекты федеративного устройства России. При подготовке диссертационного исследования автор использует труды отечественных ученых-государствоведов, специалистов в области теории государства и права, конституционного права, международного права, государственного управления: Р.Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Л.Ф. Болтенковой, Р.Ф.Васильева, А.В. Васильева, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, С.Э. Жилинского, Д.Л. Златопольского, Б.П. Елисеева, В.И. Ефимова, И.П. Ильинского, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, А.Е. Козлова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, А.Н. Лебедева, Ю.И. Лейбо, И.И. Лукашука, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, Н.А. Михалевой, И.Ш. Муксинова, Л.А. Окунькова, Т.Н. Селезнева, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.
Несмотря на обилие научных и политических исследований, посвященных различным аспектам проблем федерализма, утверждать о выработке отечественным конституционным правом четкой модели разграничения полномочий, особенно в сфере предметов совместного ведения, не приходится. Скорее, наоборот, обилие концепций, взглядов и подходов приводит к неоднозначности понимания самого конституционного института предметов совместного ведения. Также не проводилось специальных исследований вопросов разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия не проводилось. Данное диссертационное исследование стремится восполнить этот пробел.
Нормативную базу исследования диссертационного исследования образуют Конституция Российской Федерации, Конституция Республики Бурятия, нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Бурятия, Конституции (Уставы) ряда других субъектов Российской Федерации, договоры, заключенные между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ (в частности, Федеративный договор и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия).
Эмпирическую базу диссертационной работы составил анализ деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Республики Бурятия при разграничении полномочий и предметов совместного ведения. Вопросы разграничения полномочий, государственно-правовой практики на федеральном уровне и на уровне Республики Бурятия исследованы на основе анализа конституционных норм, нормативных правовых актов федеральных органов власти и Республики Бурятия. В диссертации использованы материалы обсуждения в Народном Хурале Республики Бурятия, Правительстве Республики Бурятия ряда законопроектов, соглашений о разграничении полномочий и предметов ведения и практических вопросов.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является конституционно-правовой анализ системы соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия о разграничении полномочий и предметов ведения в сфере совместного ведения. Поставленная цель предполагает выявление и раскрытие особенностей развития договорного регулирования федеративных отношений в Российской Федерации на примере Республики Бурятия.
Указанная цель достигаются при разрешении следующего комплекса задач:
• исследовать на основе изучения исторических материалов, анализа нормативных правовых актов вопросы становления системы договорного регулирования федеративных отношений в Российской Федерации, прежде всего, вопросы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия;
• выявить и обобщить элементы конституционно-правового регулирования разграничения полномочий и предметов ведения; проанализировать современный уровень договорной практики, ее соответствие конституционным принципам федерализма;
• изучить основные противоречия и особенности утверждения конституционной модели разграничения полномочий и предметов ведения в Республике Бурятия;
• исследовать вопросы развития положений соглашений о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и Республикой Бурятией в законодательстве Республики Бурятия;
• провести комплексный сравнительно-институциональный анализ функционирования системы государственной власти Республики Бурятия, ее взаимодействия с федеральными органами государственной власти в решении приоритетных задач развития Республики Бурятия (вопросы сохранения озера Байкал, экологические проблемы, социально-экономическое развитие и т.п.);
• проанализировать правовые аспекты утверждения принципов бюджетного федерализма в Республике Бурятия;
• охарактеризовать развитие законодательства республик-субъектов Российской Федерации и конституционно-договорных отношений по разграничению предметов ведения и полномочий в условиях формирования единого правового пространства и обеспечения вертикали исполнительной власти в Российской Федерации;
• обобщить на примере Республики Бурятия эволюцию, проблемы и перспективы совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации в контексте задач по реформированию системы государственного управления Российской Федерацией;
• разработать и представить рекомендации по совершенствования системы разграничения полномочий и взаимодействия федеральных органов власти и органов власти Республики Бурятия в условиях централизации властеотношений в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются государственно-правовые отношения, характеризующие возникновение и развитие договорной модели регулирования системы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик-субъектов Российской Федерации, прежде всего, Республики Бурятия.
Предметом исследования выступила система соглашений и договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия. В диссертационном исследовании были проанализированы имевшие место в соглашениях о разграничении полномочий и предметов ведения противоречия Конституции и законодательству Российской Федерации, которые были устранены в ходе осуществления политики по восстановлению конституционных принципов федеративных отношений.
Методологической основой исследования является, прежде всего, институциональный подход к анализу различных аспектов процессов разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Теоретические обобщения проведены на основе правового анализа нормативно-правовых документов, а также конкретной деятельности органов государственной власти Республики Бурятия. Оценка массива соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия осуществляется посредством использования различных методов:
- нормативно-правовой метод был использован при анализе конституционно-правовой базы разграничения полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами;
- системный метод призван выявить взаимосвязь правового регулирования разграничения полномочий й социально-экономического развития Республики Бурятия;
- сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении вопросов соответствия заключенных соглашений и договоров Конституции Российской Федерации Конституции и федеральному законодательству;
- теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Наряду с перечисленными, в ходе исследования использовались такие методы научного познания, как формально-юридический, социологический, структурно-функциональный и др. Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным
проблемам конституционного права, но и к вопросам теории государства и права, административного, финансового, муниципального и других отраслей права.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем представлена авторская концепция развития конституционно-правового и договорного регулирования разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия в сфере совместного ведения, системно исследованы различные аспекты эволюции договорного регулирования: от подписания Федеративного договора 31 марта 1992 г. и до констатации вспомогательной роли соглашений о разграничении полномочий для урегулирования конкретных вопросов функционирования системы власти и общества.
В диссертации представлено научное осмысление современного состояния системы разграничения полномочий между Российской Федерацией и органами власти Республики Бурятия, прежде всего, органами исполнительной власти.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:
- Диссертант определяет распределение полномочий и предметов ведения как сложный постоянный процесс взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Предметы совместного ведения диссертант определяет как особые общественные отношения, где регулирование осуществляется правовыми нормами, имеющими разные источники (федеральное законодательство, нормативные акты субъектов Федерации, нормы договоров и соглашений). Порядок регулирования предметов совместного ведения должен основываться на принципе обеспечения законных прав и свобод граждан на всей территории государства. Законодательная деятельность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения направлена на сохранение культурного многообразия в условиях единого правового и экономического
пространства, поддержание взаимовыгодных экономических отношений, социального порядка и взаимного уважения;
- в диссертации детально рассматривается весь комплекс соглашений, заключенных между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия о разграничении предметов ведения и полномочий. Особое внимание уделено Договору от 29 августа 1995 г., который утратил силу в 2002 г. По мнению диссертанта, прекращение действия Договора 29 августа от 1995 г., существенно изменило характер данных отношений, сделав их менее регламентированными, а значит и менее прозрачными. В диссертации обосновывается необходимость подготовки к заключению новых соглашений между федеральными органами исполнительной власти и Правительством Республики Бурятия взамен утративших силу;
- по мнению диссертанта, особое значение для Республики Бурятия имеют изменения в законодательстве, регулирующем распределение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации в сфере использования лесных и водных ресурсов. В диссертации рассмотрены актуальные вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации в связи с рассмотрением в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проектов Водного кодекса Российской Федерации и Лесного кодекса Российской Федерации.
В диссертации содержатся предложения к рассматриваемым нормативным правовым актам. В частности, предлагается предусмотреть, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению прав владения, пользования и распоряжения лесными участками, находящихся в федеральной собственности, за исключением перечня участков, установленных Правительством Российской Федерации. В отношении полномочий субъектов Российской Федерации в области управления водными объектами, надлежит признать, что в связи с тем, что обособленные водные объекты используются, как правило, для удовлетворения местных нужд (рыборазведения, забор воды для небольших населенных пунктов, рекреации), целесообразно передать
органам государственной власти субъектов Российской Федерации в собственность указанные водные объекты. Следует отнести обособленные водные объекты к собственности субъектов Российской Федерации за исключением обособленных водных объектов искусственного происхождения, находящихся в собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц, а также обособленных водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством Российской Федерации;
- в целях совершенствования модели осуществления предметов совместного ведения диссертант предлагает законодательно закрепить на федеральном уровне право руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации создавать межведомственные комиссии, советы, рабочие группы с обязательным участием в них представителей соответствующих федеральных структур; утверждать планы совместных действий, а также организовывать совместные мероприятия территориальных и региональных исполнительных органов; заслушивать отчеты руководителей территориальных органов федеральных органов; вносить представление руководителю соответствующего федерального органа исполнительной власти о ненадлежащем исполнении своих обязанностей руководителем территориального органа федерального органа исполнительной власти;
- следует предусмотреть возможность создания на уровне субъектов РФ управленческих структур для реализации федеральных и региональных функций. Образование этих структур целесообразно осуществлять на основании договора между федеральным органом исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Федерации. Договор должен содержать положения, определяющие механизмы финансирования, организационно-кадрового обеспечения и управления данной структурой.
В положениях, определяющих порядок реализации полномочий по предметам совместного ведения, осуществляемых территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, предусмотреть согласование принимаемых решений с органами исполнительной власти субъектов РФ (пример: предоставление прав по водопользованию,
лесопользованию, формированию объема регионального заказа по федеральным учреждениям профессионального образования и т.д.).
Вышеназванные позиции могли бы быть закреплены отдельной статьей в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Теоретическая и практическая значимость исследования. На основе изучения вопросов разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Республики Бурятия как субъекта Российской Федерации представлена целостная концепция развития договорного регулирования предметов совместного ведения, выявлены и раскрыты особенности подобного регулирования во взаимоотношениях с органами власти государственной власти и органами государственной власти Республики, представлены рекомендации по совершенствованию механизмов разграничения полномочий в условиях стабилизации государственно-властных отношений в Российской Федерации. Высказаны и обоснованы рекомендации по разработке ряда законопроектов и внесению изменений и дополнений в действующие соглашения, регулирующие порядок разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти Республики Бурятия.
Содержащийся в диссертации анализ актуальных вопросов государственного строительства имеет общетеоретическое и практическое значение, вносит определенный вклад в развитие конституционного права. Изучение динамики разграничения полномочий между Российской Федерацией и Республикой Бурятия в сфере совместного ведения способствует осмыслению современной модели функционирования государственной власти в стране, позволяет провести научное моделирование перспективных отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Выводы, положения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при разрешении существующих и могущих возникнуть противоречий и разногласий в конституционно-правовой сфере и направлены на совершенствование государственно-правовой системы
Российской Федерации, согласование интересов различных регионов Федерации. На примере взаимоотношений Российской Федерации и Республики Бурятия проведено комплексное, системное изучение явлений и процессов развития и демократизации федеративных отношений в России в условиях реформирования их экономических и политических основ как одного из приоритетных направлений науки конституционного права.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях конституционного права, теории и истории государства и права, политологии и некоторых других дисциплин, а также при повышении квалификации сотрудников органов государственной власти и местного самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационной работы излагались в докладах и сообщениях в Правительстве Республики Бурятия, в выступлениях на всероссийских и республиканских научно-практических конференциях. Предложения автора нашли отражение в планах и содержании нормативной правовой работы Правительства Республики Бурятия. Автор, являясь заместителем Председателя Правительства Республики Бурятия, принимал участие в разработке ряда законов Республики Бурятия, в разработке проектов соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти Республики Бурятия.
Основные положения диссертации обсуждены, одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в научных публикациях диссертанта.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
II. Основное содержание диссертационной работы
Во Введении обоснована актуальность темы исследования, отмечена степень ее научной разработанности, определены цель и задачи, раскрыты методы исследования, дан обзор круга использованных источников, показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту.
Глава I - «Разграничение полномочий и предметов ведения как принцип федеративных отношений: на примере Республики Бурятия» - содержит анализ конституционно-правовых основ разграничения полномочий и предметов ведения (§ 1); рассмотрение договорных аспектов разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и Республикой Бурятия (§ 2); изучение основных противоречий и особенностей утверждения конституционной модели разграничения полномочий и предметов ведения в Республике Бурятия (§ 3).
Утверждение в Российском государстве федеративных начал обусловило особое внимание к вопросам разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации закрепляет договоры и соглашения как форму регулирования внутрифедеративных отношений на двусторонней основе, четко устанавливая их регулятивные функции - это разграничение полномочий по предметам совместного ведения и взаимное делегирование или передача собственных полномочий. За годы после принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации были приняты два базовых федеральных закона: «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах власти в субъектах Российской Федерации». Именно в эти два закона на протяжении 2000-2004 годов неоднократно вносились изменения, олицетворявшие развитие основ российского федерализма.
Основы современной модели разграничения полномочий были заложены Федеральным законом № 119 от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов Федерации», хотя этот закон и прекратил свое действие с внесением в 2003 г. изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Ныне общие принципы разграничения полномочий и между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации урегулированы Федеральным законом от 04.07.2003 № 95-ФЗ.
В современных условиях, по мнению диссертанта, очевидна потребность разработки и принятия:
- Федерального закона «О взаимодействии органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения». В законе следует подробно прописать условия передачи субъектами Федерации отдельных предметов ведения для их осуществления федеральными властями. Подобная передача может быть осуществлена в случае, если недостаток финансовых средств, экономических, кадровых, политических ресурсов в сфере, относящейся к предмету совместного ведения субъекта Федерации, не позволяет органам государственной власти субъекта Федерации осуществлять полномочия в данной сфере качественно и в полном объеме. Именно в таких случаях может быть применена форма договора. В законе должна быть подробно прописана процедура подобного делегирования полномочий.
- Федерального закона «Об основных принципах федеративных экономических отношений в Российской Федерации», в котором закрепить принципы федеративных экономических отношений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, их органами государственной власти и должностными лицами, конкретизирующих экономические основы федеративного устройства России, установленные Конституцией Российской Федерации, и определяющих основы правового
регулирования общественных отношений, которые составляют предмет отраслевых федеральных законов в экономической сфере
Действующий порядок подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий (постановление Правительства РФ от 1 марта 2004 года № 117) закрепляет прерогативу в решении вопроса о передаче полномочий субъекту Российской Федерации отраслевой федеральной структуры и исключает возможность для субъекта в случае несогласия последней обращаться напрямую с обоснованием целесообразности заключения договора в Правительство Российской Федерации.
Такой подход создает условия для злоупотребления со стороны отраслевых структур, принятия решений только исходя из узковедомственных интересов, исключает публичность процесса и фактически превращает в правовую фикцию возможность индивидуального перераспределения полномочий.
Первоначально оценка целесообразности взаимной передачи полномочий должна осуществляться не отраслевым ведомством или субъектом Российской Федерации, а независимой структурой Правительства Российской Федерации (например: Правительственная Комиссия по проведению административной реформы, Аппарат Правительства и т.д.). Деятельность данной структуры должна быть публичной, обеспечивать равные возможности субъекту Федерации и отраслевой структуре обосновывать свои позиции, а ее решение -обязательным для исполнения как федеральным органом, так и органом государственной власти субъекта Федерации.
Диссертант анализирует весь комплекс соглашений, подписанных мег ду федеральными органами государственной власти и органами власти Республики Бурятия. Первым соглашением между органами исполнительной власти Республики Бурятия и федеральным центром было Соглашение между Правительством Российской Федерации и Советом Министров Республики Бурятия по экономическим вопросам от 29 мая 1992 года, которое было признано утратившим силу 11 июля 1995 г.
11 июля 1995 г. между Правительством РФ и Правительством Республики Бурятия было подписано специальное Соглашение о разграничении полномочий по установлению условий экономической деятельности на территории водосборной зоны озера Байкал. Это положение стало основой заключенного 29 августа 1995 г. Договора «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Бурятия». 15 февраля 2002 г. вступил в действие Договор о прекращении вышеуказанного Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Бурятия.
Договором 1995 г., признавая взаимный интерес и необходимость межрегиональной координации, включая регулирование федеральными правовыми актами, Российская Федерация и Республика Бурятия установили, что к их совместному ведению относятся:
а) установление условий экономической деятельности и природопользования на территории Республики Бурятия, прилегающей к озеру Байкал;
б) разработка и утверждение федеральных программ социально-экономического развития зоны Байкало-Амурской магистрали, расположенной на территории Республики Бурятия;
в) разработка и утверждение федеральных программ социально -экономического развития территорий Республики Бурятия, приравненных в соответствии с федеральным законодательством к районам Крайнего Севера.
Российская Федерация принимает федеральные законы по указанным предметам совместного ведения, на основе которых Республика Бурятия осуществляет собственное правовое регулирование.
По мнению диссертанта, перспективным является использование договорных отношений при регулировании вопросов укрепления связей между различными субъектами Федерации, хотя ни Конституция РФ, ни законодательство Российской Федерации не содержат регуляторов договорных отношений между субъектами Федерации. Договоры между субъектами Федерации можно подразделить на несколько видов:
а) договоры, направленные на развитие экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Однако подобные
соглашения, как правило, представляют собой основу для подписания в последующем соглашений по конкретным вопросам;
б) соглашения о взаимном сотрудничестве по вопросам развития культуры, образования, обмена учебной литературой, издаваемой на различных языках;
в) соглашения между субъектами Федерации в сфере правотворчества и правоприменительной деятельности.
При развитии подобного рода договорной практики следует четко определить предметы, по которым допустимо и необходимо заключение соглашений между субъектами Федерации. В этом направлении есть интересные наработки у Республики Бурятия, которые детально рассматриваются в диссертации. 4 августа 2003 г. Республика Бурятия подписала договор с Кабардино-Балкарией, которая стала 20-м субъектом Российской Федерации (и первой среди северокавказских республик), заключившим договор о дружбе и сотрудничестве с Бурятией.
Согласно соглашению о социально-экономическом сотрудничестве между Иркутской областью и Республикой Бурятия, одним из основных пунктов договора стало решение создать первую в России единую тарифную энергозону. Это обеспечит доступные тарифы на электроэнергию для граждан и стабильное электроснабжение промышленности в Восточной Сибири
Второе по счету соглашение между Иркутской областью и Бурятией предусматривает расширение экономических связей на основе равенства сторон и взаимной выгоды. Например, регионы договорились подготовить пр грамму газификации городов и районов, учитывая, что в скором времени Восточная Сибирь будет поставлять это топливо в Юго-Восточную Азию. Подписано так называемое бассейновое соглашение - о разделе платежей компании «Иркутскэнерго» за использование водных ресурсов Байкала. В бюджет области будет поступать 38% полученных средств, в республиканскую казну соответственно 62%. Такая разница вызвана тем, что Бурятии принадлежит большая часть акватории озера. Один из ключевых пунктов Соглашения - это создание на территории двух субъектов первой в России единой тарифной энергетической зоны. Ее технико-экономическое обоснование в ближайшее время направят в Фед еральную энергетическую комиссию.
Оценивая перспективы договорного регулирования для Республики Бурятия, диссертант отмечает: разграничение предметов ведения и полномочий допускается по Конституции РФ только на основании договоров. Таким образом, соглашения 1995 г. были заключены при явном противоречии их названий с действующими положениями Конституции Российской Федерации. В итоге - протоколы о пролонгации соглашений 1995 г. вышли за рамки, предусмотренные законом. Сегодня соглашения должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством. Между тем, процедура приведения указанных документов в соответствие с федеральным законодательством отсутствует. В отношении соглашений, исходя из реального состояния федеративных отношений, это представляется невозможным, поскольку федеральное законодательство предусматривает заключение совершенно новых по содержанию и смыслу документов.
Такая работа началась в январе 2000 г. и продолжается. Однако ее результативность невысока. В этой ситуации одним из сложных на сегодняшний день вопросов остается вопрос об экономической самостоятельности республики. Правительством Республики Бурятия подготовлен полный пакет необходимых соглашений о передаче ей осуществления части полномочий по осуществлению функций государственного управления. Федеральные органы исполнительной власти фактически самоустранились от работы в этом направлении. В то же время в отношении соглашений, касающихся вопросов передачи полномочий по управлению недрами, имеет место передача осуществления этих полномочий не на уровень субъектов Федерации, на межрегиональный уровень, в федеральные округа.
Глава II - «Практика реализации конституционной модели разграничения полномочий по предметам совместного ведения между Российской Федерацией и Республикой Бурятия» - посвящена исследованию правовых аспектов утверждения принципов бюджетного федерализма в Республике Бурятия (§ 1); изучению практики взаимодействия федеральных органов власти и органов власти Республики Бурятия в решении приоритетных задач развития Республики Бурятия, вопросов сохранения озера Байкал, экологических проблем, социально-экономического развития и т.п. (§ 2); рассмотрению перспектив
совершенствования системы разграничения полномочий и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов власти Республики Бурятия (§ 3).
Административная реформа в качестве приоритетного направления решает проблему разграничения полномочий и обязательств в сфере бюджетно-налоговых отношений федерального центра, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Экономические проблемы обусловлены не только дифференциацией субъектов РФ по уровню социально-экономического развития, но и неэффективностью межбюджетных отношений федерального центра и регионов. В этой связи стало актуальным принятие концепции бюджетного федерализма. Это экономическое понятие характеризует многоуровневость бюджетной системы государства. Основными принципами бюджетного федерализма являются самостоятельность бюджетов разных уровней, равноправие субъектов федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром, законодательное разграничение бюджетной ответственности разных уровней, механизмы предоставления регионам финансовой помощи и территориального перераспределения финансовых средств.
Существенное повышение роли собственных доходов региональных и местных бюджетов, в том числе - региональных и местных налогов, создаст, по мнению диссертанта, предпосылки для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов.
Для достижения этой цели следует:
1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;
2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;
3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между
уровнями бюджетной системы, предусматривая, при прочих равных условиях, зачисление 100 % поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;
4) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние «оффшорные» зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.
Значимая часть диссертационного исследования посвящена анализу взаимоотношений Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации. В диссертации детально рассматриваются вопросы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти Республики Бурятия в решении приоритетных задач развития Республики Бурятия (вопросы охраны озера Байкал, экологические проблемы, социально-экономическое развитие и т.п.).
Особое значение имеют вопросы осуществления совместных целевых, комплексных программ по вопросам науки и техники, конверсии военного производства, экологии и других сфер социально-экономического развития. Федеральные органы обеспечивают финансирование перепрофилирования производства предприятий, находящихся в федеральной собственности. Диссертант обосновывает целесообразность совместной разработки и реализации долгосрочной Программы экономического развития Республики Бурятия. Правительство Республики Бурятия в целях обеспечения гарантии Республики Бурятия по иностранным инвестициям получило по решению Правительства Российской Федерации в установленном законодательством Российской Федерации порядке право выкупать 10 процентов добываемого в Республике Бурятия золота и все добытое сверх согласованных квот золото для создания залогового запаса драгоценных металлов, который хранится в Национальном банке Республики Бурятия. Существует договоренность об осуществлении согласованной политики в области социальных гарантий и занятости, обязательств по социальной защите, пенсионному обеспечению и социальному страхованию населения Республики Бурятия.
Однако, отмечает диссертант, и сегодня Бурятии не под силу в одиночку нести бремя затрат, связанных с охраной Байкала. Доля природоохранных затрат в республике больше среднероссийской в 1,6 раза. Общие издержки экономики Бурятии в реализации природоохранных мероприятий в бассейне Байкала составили в 2002 г. -1,4 млрд. руб. Кроме того, ежегодный экономический ущерб от зарегулированности уровня озера Байкал ангарским каскадом ГРЭС только в сельском хозяйстве составляет около 800 млн. руб. Бурятия платит за электроэнергию втридорога, поэтому Правительство Республики Бурятия в последние годы ставит вопрос о перераспределении рентного эффекта ангарских ГРЭС. По расчетам ученых, на республику должно приходиться 60 процентов рентного эффекта от использования водных ресурсов Байкала.
Так как координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации отнесены к сфере совместного ведения, между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия было подписано соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий в области международных и внешнеэкономических связей. В рамках реализации соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий в области международных и внешнеэкономических связей проводится работа по созданию свободных экономических зон на территории республики. Правительством Республики Бурятия одобрен пакет документов с технико-экономическим обоснованием по созданию свободных таможенных зон «Кяхта» и «Аэропорт Улан-Удэ». Данный пакет документом был направлен в Правительство Российской Федерации для рассмотрения на предмет включения указанных зон в федеральную программу создания и развития свободных экономических зон. Согласно указанному соглашению в ведении Правительства Республики Бурятия находятся вог росы привлечения иностранных банковских и коммерческих кредитов под гарантии Правительства Республики Бурятия, контроль за их использованием.
I В диссертации содержатся предложения по расширению перечня полномочий субъектов Российской Федерации в сфере недропользования, охраны и использования водных ресурсов, лесного фонда, окружающей
среды, в целом. Особое внимание в диссертации уделено совершенствованию разграничения полномочий в сельском хозяйстве, здравоохранении, в сфере охраны и сохранения объектов культурного наследия, жилищно-коммунального хозяйства.
В частности, диссертант предлагает: а) отнести к собственным полномочиям субъектов РФ полномочия по владению, пользованию, распоряжению и управлению обособленными водными объектами (озерами) за исключением водных объектов, находящихся в собственности РФ, перечень которых утверждается Правительством РФ; б) передать органам государственной власти субъектов РФ для осуществления за счет субвенций из федерального бюджета полномочия по управлению и распоряжению водными объектами или их участками, расположенными в пределах границ субъектов РФ (за исключением объектов водного фонда, включенных в перечень, утвержденный Правительством РФ) в соответствии с лимитами водопользования, установленными по субъекту РФ.
В сфере использования, охраны и защиты лесного фонда диссертант предлагает отнести к собственным полномочиям субъектов Российской Федерации вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства, распоряжения и управления лесными участками, ранее находившимися во владении сельскохозяйственных организаций, а также иными участками, переданными субъектам РФ. Следует передать органам государственной власти субъектов РФ для осуществления за счет субвенций из федерального бюджета следующие полномочия:
- использование, охрану, защиту, воспроизводство, распоряжение и управление участками лесного фонда, находящимися в федеральной собственности (за исключением субъектов РФ, в границах которых управление лесами полностью осуществляется федеральным органом исполнительной власти, а также лесных участков, расположенных на особо охраняемых природных территориях, на землях обороны, согласно перечню, установленному Правительством РФ).
- перевод земель лесного фонда из одной категории в другую (за исключением субъектов РФ, в границах которых управление лесами полностью осуществляется федеральным органом исполнительной власти, а также лесных участков, расположенных на особо охраняемых природных
территориях, на землях обороны, согласно перечню, установленному Правительством РФ).
В сфере охраны окружающей среды надлежит отнести к собственной компетенции субъектов РФ: государственную экологическую экспертизу объектов уровня субъектов РФ; государственный экологический контроль, за исключением объектов федерального контроля; полномочия по утверждению региональных нормативов воздействия на окружающую среду не ниже федеральных; полномочия по утверждению перечня объектов уровня субъекта РФ и муниципального образования, не подлежащих государственной экологической экспертизе; рассмотрение и согласование расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду.
В сфере профессионального образования передать органам государственной власти субъектов РФ для осуществления за счет субвенций из федерального бюджета полномочия по координации и контролю деятельности федеральных учреждений начального и среднего профессионального образования, находящихся на территории субъекта РФ; согласованию общего объема и структуры подготовки специалистов в высших учебных заведениях, расположенных на территории субъекта РФ.
Особо подробно в диссертации рассматриваются вопросы разграничения полномочий и предметов ведения по социально-экономическому развитию Республики Бурятия.
В Заключении кратко подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются сделанные в работе теоретические выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.
По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие научные работы:
1. Бальжиров Б. Г. Разграничение полномочий в сфере предметов совместного ведения: опыт Республики Бурятия // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право». Вып. 2. (8) 2004. - М., Изд-во Московского гуманитарного университета, 2004. - 290 с. - С. 156-170. - 0,9 п.л.
2. Бальжиров Б.Г. Совместное осуществление полномочий: принципы и практика // Национальные интересы. - 2004. - № 3. -С.39-44. - 0,6 п.л.
3. Бальжиров Б.Г. Взаимодействие центра и регионов: конституционная модель и практика // Сб. научных трудов «Государственное строительство и право». Вып. 4 (10) 2004. - М., Изд-во Московского гуманитарного университета, 2004. С. 127-138. - 0,7 п.л.
4. Бальжиров Б.Г. Договорные аспекты разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и Республикой Бурятия // В Сб. «Актуальные проблемы экономики и права современной России».- М., 2005. - С. 151-165 - 0,9 п.л.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Бальжирова Баира Гвибаловича
Тема диссертационного исследования
Разграничение полномочий между Российской Федерацией и Республикой Бурятия в сфере предметов совместного ведения
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор Барциц Игорь Нязбеевич
Изготовление оригинал-макета ¿ГсК.ЛА .'.у А^ /, Ж 2.
Подписано в печать ^.¿^ираж ^¿Рэкз. Усл.п.л.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ПОПМТ РАГС. Заказ №
119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.
ГШг) 270
07 ?
\ V <Jb
