Административная юстиция в западно-европейских странах и в Россиитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Административная юстиция в западно-европейских странах и в России»

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК

На правах рукописи

Альхименко Александр Владимирович

Административная юстиция в западно-европейских странах и в России (сравнительно-правовой анализ).

Специальность 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2004

Работа выполнена в секторе административного права Института государства и права Российской Академии наук.

Научный руководитель: доктор юридических наук,

профессор, Хаманева Наталья Юрьевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор,

Костенников Михаил Валерьевич

кандидат юридических наук, доцент Альбиков Равиль Фаткуловнч

Ведущая организация: Академия народного хозяйства при

Правительстве Российской Федерации

Защита состоится « 10 2004 года в ИЗ Ч8СОВ на заседании диссерта-

ционного совета Д.002.002.002 в Институте государства и права Российской Академии наук по адресу 119992, г.Москва, ул.Знаменка, д. 10.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской Академии наук по адресу 119992, г.Москва, ул.Знаменка, д. 10.

Автореферат разослан « » января 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент

С.В.Королев

24115 3

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Становление в России демократического государства потребовало проведения в стране ряда реформ, в том числе административной и судебной. В ходе административной реформы предполагается создать эффективную систему органов исполнительной власти, действующей в публичных интересах на основе принципа разделения властей и находящуюся под парламентским и судебным контролем. Реализации этих целей способствует проведение в России судебной реформы, одной из задач которой является формирование административной юстиции, действенного института защиты прав и законных интересов граждан, позволяющего установить контроль за действиями (бездействием) администрации и ее актами.

Отмеченные обстоятельства, а также конституционное закрепление основ административного судопроизводства поставило перед наукой административного права ряд новых концептуальных проблем, требующих научной разработки, в том числе уточнения правовой природы и содержания института административной юстиции, определения ее места в судебной системе России, анализа организационных и процессуальных основ ее деятельности и др.

Их решение требует также критической переоценки действующего законодательства, так как оно не в полной мере соответствует требованиям правоприменительной практики и не отражает специфику судебного порядка разрешения публично-правовых споров, что значительно затрудняет работу судов.

Актуальность темы исследования подтверждает и законотворческая деятельность Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации. Прошедшее в ней первое чтение проекта федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» показало, что проблема специализации судов, создания административной юстиции имеет важное значение в условиях проводимых в России судебной и административной реформ.

В этой связи несомненный научный и практический интерес представляет осмысление опыта становления и развития административной юстиции во Франции и Германии, который оказал существенное влияние на другие европейские государства.

Все вышеуказанное и определило выбор темы

РОСНАЦИОНАЛЬНАЯ | БИБЛИОТЕКА |

< ОЭ £

Степень разработанности темы исследования. Следует отметить, что отдельные общие проблемы административной юстиции всегда были в центре внимания ученых-правоведов, как в нашей стране, так и за рубежом.

Так, например, в дореволюционное время в России теоретические разработки данного вопроса провели С.К.Гогель, А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, СЛ. Корф, Б.Н.Чичерин и др. В, 20-е годы XX' века они получили развитие в работах А.И.Елистратова, М.Д.Загряцкова Н.П.Карадже-Искрова, ВЛ.Кобалевского, Е.Носова. Труды советских ученых-административистов, в частности, А.Ф.Клейнмана,

A.ЕЛунева, В.И.Ремнева, Н.Г.Салищсвой, Д.М.Чечота, ЦАЛмпольской, заложили теоретические основы фундамента для современного понимания проблем административной юстиции.

Необходимо отметить, что различные аспекты административной юстиции также освещались в трудах Д.Н.Бахраха, В.В.Бойцовой, К.С.Вольского, А.Б. Зеленцова, ЮЛ. Дмитриева, Л.А. Николаевой, Н.Г.Салищевой, A.К. Соловьевой, ЮЛ.Старилова, М.С. Студеникиной, Ю. А.Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой и др.

Из ученых Франции и Германии значительный вклад в рассмотрение проблем административной юстиции внесли Г.Бребан, Ж.Ведель, Р.Гнейст, МЛесаж, О.Майер, М.Ориу, Л.Штейн и др.

Проблемы судебной реформы и функционирования отдельных элементов судебной системы были исследованы в монографиях М.А.Баглая, Г.А.Хаджиева, Б.Н.Топорнина,

B.А.Туманова, В.Е.Чиркина, ТЛ. Хабриевой, ЮЛ.Шульженко и др.

Проблемам института административной юстиции посвящен ряд диссертационных исследований1.

Признавая достигнутое, следует отметить, что, в условиях проводимых в России реформ, проблемы становления, развития и современного состояния института административной юстиции в сравнительном аспекте не были еще предметом специального всестороннего научного анализа.

1 См., например: Сажина ВАдминистративна* юстиция Великобритании: Автореф. дисс. кашюр. на-ук.М ,19М; Фиалковская И.Д. Административная юстиция в области обеспечения прав человека; проблемы теории и правового регулирования:Автореф. дисс. кандюр.наух. М., 1997; Кучер«на А. Г. Административная юстиция в механизме зашиты прав я свобод человека я гражданина в Российское Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М.; 1998; Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс.канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

Не решены до конца и вопросы разработки концепции формирования системы административной юстиции, а также создания административно -процессуальных норм, обеспечивающих специфику рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений.

Предмет и объект диссертационного исследования. Предметом настоящего исследования являются общетеоретические основы, закономерности формирования и развития административной юстиции Франции, Германии и России, современное состояние и основные тенденции ее развития, научные разработки в этой области.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием и развитием административной юстиции и административно-процессуального законодательства.

Дели и задачи исследования

Цель работы заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических разработок, действующего законодательства и современной практики, комплексно исследовать различные аспекты организации и деятельности органов административной юстиции Франции, Германии и России, выявить позитивные моменты зарубежного опыта, которые могут быть применены в нашей стране, и определить пути дальнейшего развития и совершенствования института административной юстиции.

Предмет и цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы.

Методологической основой исследования является диалектическая теория познания. В ходе его проведения использовались исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, формально-догматический (нормативный) анализ, системно-структурный и другие методы, которые позволили проанализировать становление, развитие и современное состояние института административной юстиции во Франции, Германии и России.

Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является одним из первых сравнительно-правовых комплексных исследований института административной юстиции, действующего во Франции и Германии, в процессе его формирования в России в условиях проводимой административной реформы.

Конкретно научная новизна работы выражается в следующем.

- с общетеоретических позиций определена правовая природа и содержание инсти-

тута административной юстиции;

- определены наиболее актуальные организационно-правовые проблемы развития административной юстиции в России в свете проводимых в стране административной и судебнойреформ;

- изучены организационно-правовые основы деятельности административной юстиции Франции и Германии и на этой основе сформулированы выводы и научно-практические рекомендации, которые могут быть учтены в ходе проведения судебной реформы в России;

- сформулированы предложения по совершенствованию российского законодательства, регулирующего процессуальную деятельность органов административной юстиции.

Основные положения, выносимые на защиту;

1. На основе анализа законодательства и различных научных подходов к институту административной юстиции делается вывод о том, что под административной юстицией следует понимать рассмотрение специальными судебными органами по особым процессуальным правилам споров по поводу нарушения публичных прав граждан и юридических лиц, возникающих в ходе управленческого процесса.

2. В диссертации обосновывается положение о том, что в рамках административной юстиции публично-правовые споры должны рассматриваться судьями, обладающими специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях управленческой сферы.

3. Анализ причин возникновения и развития института административной юстиции во Франции и Германии позволил сделать вывод о значительном влиянии процесса формирования данного института в этих странах на взгляды российских и советских ученых-административистов в различные периоды развития российской государственности.

4. На основе сравнительного анализа современного состояния института административной юстиции во Франции, Германии и России делается вывод о том, что в России еще не сложилась полноценная система административной юстиции. Для института современной административной юстиции в Российской Федерации в настоящее время характерны те же признаки, что и в советский период, как то: споры разрешаются судами общей юрисдикции и арбитражными судами, порядок рассмотрения споров per-

ламентируется нормами ГПК РФ и АПК РФ, а не специальным административно-процессуальным законодательством.

5. В диссертации обосновывается тезис о том, что несмотря на различия в реализации института административной юстиции в исследуемых странах (Франция, Германия, Россия) общим является целевое предназначение административной юстиции - судебный контроль за законностью правовых актов публичной власти, принятых в отношении не подчиненных им субъектов (физических и юридических лиц).

6. Формирование системы административной юстиции в России должно проходить поэтапно. Первоначально целесообразно ввести в состав районных судов судей по административным делам; учредить в судах общей юрисдикции субъектов РФ в качестве первой и кассационных инстанций судебные коллегии по административным делам; создать в Верховном Суде РФ в качестве первой инстанции судебную коллегию по определенной категории административных дел (при сохранении при этом функции кассационной коллегии).

7. Вносится предложение о необходимости дополнить систему российского законодательства законом об административных судах и законом об административном судопроизводстве, которые реализовали бы положения ст.118 Конституции РФ. Обосновывается позиция о необходимости форсирования этого процесса и принятия в конечном счете одновременно двух этих законов.

8. Обосновывается предложение о необходимости рассмотрения в качестве ответчика в административном судопроизводстве не только соответствующих органов государственной власти и их должностных лиц, но и непосредственно Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования.

9. На основе анализа Арбитражного процессуального и Гражданского процессуального кодексов Российской Федерации сформулировано предложение о необходимости корректировки и согласования процессуальных правил, касающихся рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, а также высказаны конкретные предложения, направленные на решение этой проблемы.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в нем выводы и предложения по становлению и совершенствованию института административной юстиции в Российской Федерации

имеют общетеоретическое значение для науки административного права. Они могут быть использованы в качестве основы для последующих научных исследований, законотворческой деятельности при реализации судебной реформы в Российской Федерации, преподавания учебных курсов «Административное право», «Административный процесс», «Конституционное право зарубежных стран», а также при чтении специальных учебных курсов на юридических факультетах высших учебных заведений.

Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы, содержащиеся в данной работе отражены автором в трех публикациях по теме исследования, использованы в ходе проведения круглого стола в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также в выступлениях с научными сообщениями на научно-практических конференциях по проблемам административной юстиции. Результаты диссертационного исследования неоднократно обсуждались на заседаниях сектора административного права Института государства и права РАН.

Структура диссертации.

Структура диссертации определена содержанием темы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационной работы, анализируется степень ее разработанности в научной литературе, указываются цель и задачи предпринимаемого исследования, формулируются методологические и теоретические основы исследования, научная новизна и выносимые на защиту основные положения, практическое значение диссертации, приводится информация о результатах ее апробации, раскрывается структура работы.

В первой главе рассматриваются теоретические и организационно-правовые основы функционирования административной юстиции.

В первом параграфе диссертант анализирует различные подходы к понятию и сущности института административной юстиции.

Одним из важнейших элементов современного правового государства является институт судебного контроля за функционированием органов исполнительной власти. Именно специфика управленческой деятельности, носящей подзаконный характер, по-

рождает необходимость такого контроля со стороны представительных, вышестоящих в порядке подчиненности, а также судебных органов.

Судебный контроль осуществляется в определенных формах, обусловленных особенностью взаимоотношений двух самостоятельных ветвей власти: исполнительной и судебной. Он имеет двойную цель: с одной стороны, защиту физических и юридических лиц от злоупотреблений властью со стороны органов управления; с другой стороны, улучшение деятельности органов управления в интересах общества в целом. Совершенствование данного вида контроля, тем самым, мы можем рассматривать в качестве необходимого элемента как судебной, так и административной реформы.

Конституция Российской Федерации в ст.2 и ст. 18 провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Одной из форм судебного контроля за защитой прав граждан в сфере управления является институт судебного обжалования неправомерных действий (бездействия), решений государственной и муниципальной администрации. Во Франции и Германии этот институт прошел довольно сложные и неоднозначные этапы своего становления и трансформировался в институт административной юстиции.

В настоящее время административной юстицией в России все чаще признается правосудие по административным делам, осуществляемое по нормам гражданско-процессуального и арбитражного процессуального права. Однако, по мнению диссертанта, при определении понятия административной юстиции необходимо отграничить ее не только от правосудия по административным делам, но и от второй смежной с ней формы разрешения административно-правовых дел - от административной юрисдикции, которую обычно подразделяют на два вида: разрешение в административном порядке жалоб граждан на действия государственных и общественных органов, их должностных лиц (в широком смысле) и рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним (в узком смысле).

Анализ различных позиций ученых-административистов позволяет выделить характерные признаки административной юстиции.

Во-первых, это, безусловно, наличие правового спора (административно-

правового, управленческого спора) о публичном праве, возникшего в связи с реализацией функций исполнительной власти, деятельности государственных и муниципальных служащих, должностных лиц, т. е. в сфере государственного управления. Рассмотрение возникшего спора происходит при применении норм не только публичного, но и частного права.

Во-вторых, административно-правовые споры разрешаются в рамках осуществления судебного процесса, что дает возможность соотнести административную юстицию с судебной властью.

В-третьих, правовая защита публичных прав граждан и юридических лиц является одной из главных целей административной юстиции. Именно нарушение этих публичных прав и составляет, по нашему мнению, предмет разбирательства в рамках административной юстиции. Нарушения, вызванные незаконными действиями (бездействием) и решениями органов управления и должностных лиц, при этом могут касаться и других субъективных прав граждан и юридических лиц.

В-четвертых, для административной юстиции характерно существование отдельного круга субъектов правоотношений (граждане, юридические лица, органы публичного управления, субъекты исполнительной власти, должностные лица). В силу этих обстоятельств судьи (должностные лица), рассматривающие споры в области управления, должны обладать специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях функционирования органов исполнительной власти и их взаимодействия с указанными субъектами.

В конце параграфа на основе рассмотренных положений диссертантом формулируется определение административной юстиции как института рассмотрения публично-правовых споров специальными судебными органами по специальным правилам по поводу нарушения публичных прав граждан и юридических лиц в ходе управленческого процесса.

Во втором параграфе анализируются особенности становления органов административной юстиции во Франции, Германии и Российской Федерации.

Возникновение системы административной юстиции во Франции было обусловлено необходимостью создания механизма для защиты прав граждан и стремлением революционной власти контролировать старый государственный аппарат с помощью особых процессуальных форм. В основу деятельности административной юстиции на со-

временном этапе ее развития были положены следующие принципы: запрет вмешательства судов общей юрисдикции в рассмотрение административных дел и актов; специализация административных судов на контрольных функциях за деятельностью администрации; право администрации обжаловать действия судов общей юрисдикции, принявших к своему рассмотрению административные споры.

В Германии формирование системы административной юстиции протекало под влиянием теоретических разработок французских ученых, которые затем были дополнены положениями теории правового государства. В дальнейшем основным отличием становления немецкой системы административной юстиции от французской стало полное обособление ее от администрации. В Германии она развивалась не как система, противопоставленная общим судам, а как дополняющая их.

В России отдельные элементы механизма и структуры административной юстиции в виде уездных и губернских присутствий появились в ходе реформ Александра II в 6070-х г.г. XIX века. Для них было присуще отсутствие публичного состязательного устного процесса рассмотрения дел. Полноценные органы административной юстиции должны были появиться в результате реформы Временного правительства в 1917 г. после принятия Положения «О Судах по административным делам». Подробный анализ этого юридического акта позволяет сделать вывод, что в России могла быть введена самостоятельная система административной юстиции. Однако политические перемены Октября 1917 г. затормозили развитие института административной юстиции и изменили тенденции ее развития.

В советский период развития государственности опыт Франции и Германии не был востребован. Советская Россия отказалась от идеи создания специальных административных судов и ввела институт административного обжалования, в большей степени соответствующий принципам сложившейся административно-командной системы управления обществом.

Вместе с тем, в 60-е — 70-е г.г. активизировались научные исследования, посвященные проблемам административного процесса и административной юстиции, однако только коренные преобразования России начала 90-х годов XX века вновь сделали актуальным вопрос о формировании полноценного института административной юстиции и выборе ее оптимальной модели.

В третьем параграфе дана общая характеристика современных систем админист-

ратавной юстиции во Франции, Германии и Российской Федерации.

В работе отмечается, что в настоящее время система административных судов Франции состоит из трех звеньев. Возглавляет ее Государственный совет, ниже стоят административные суды обжалования (апелляционные суды), введенные в рамках реформы системы административной юстиции законом от 31 декабря 1987 года, наконец, низовой уровень судебной системы составляют административные суды (трибуналы).

Всего во Франции насчитывается пять апелляционных судов. Они рассматривают все жалобы на решения административных судов, за исключением относящихся к муниципальным и кантональным выборам и частично жалобы в отношении действий должностных лиц.

Государственный совет в настоящее время выполняет две основные роли: юридического советника правительства и высшего органа административной юстиции. Кроме того, многие французские административисты в число его функций включают также исследовательскую функцию и функцию докладчика (информационно-аналитическую функцию). Формально, главой Госсовета является премьер-министр, но активную функцию управления осуществляет вице-председатель, назначаемый Советом министров.

Государственный совет выступает как полномочный судья при ведении некоторых дел в первой и в последней инстанции. В качестве апелляционного суда Государственный совет выступает по решениям, вынесенным административными судами метрополии, департаментов и заморских территорий.

Кассационной инстанцией Государственный совет является при жалобах на окончательные решения, вынесенные административными судами и организациями.

Судебный контроль Государственного совета как за ведомственными актами, так и за деятельностью государственных служб осуществляется путем подачи жалобы судье, что влечет начало особой процедуры. По мнению диссертанта, можно выделить три основных вида обжалований: жалобы, связанные с превышением власти, полный арбитраж, кассационное обжалование.

Судопроизводство носит состязательный характер: административный судья имеет право выносить решения лишь по материалам, с которыми могут ознакомиться обе тяжущиеся стороны. Это правило носит обязательный характер.

В диссертации отмечается, что во Франции, также как и во многих других евро-

псйских государствах, действуют в настоящее время и особые специализированные судебные учреждения административной юстиции. Они имеют особый состав и порядок формирования, а также специфические задачи.

По мнению автора, отличительной особенностью французской системы административной юстиции является то, что он сформировался и функционирует внутри исполнительной власти. Проблема независимости административных судов решается с помощью значительного обособления их от органов управления. Еще одной особенностью французской системы является существование Государственного совета, который обладает широкими полномочиями. Возглавляемая Государственным советом система административной юстиции предоставляет реальные возможности для защиты прав граждан и контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

Как показало исследование, опыт Франции изначально оказал большое влияние на развитие системы административной юстиции в Германии. Тем не менее, современная германская модель административной юстиции существенно отличается от французской.

Так, судебная система и существующие сферы подсудности имеют многоступенчатую структуру, в соответствии с конституционным распределением полномочий между Федерацией и землями. Только верховные суды являются федеральными судами, а суды первой и второй инстанций — земельными судами. В рамках подсудности административным судам, в основе которой лежит законодательное положение об административных судах, были образованы: в качестве судов первой инстанции - административные суды и в качестве судов второй инстанции - высшие административные суды земель.

Каждая земля имеет по меньшей мере один административный суд, но не более одного высшего административного суда; при этом, однако, допускается, чтобы две земли создавали один общий высший административный суд, как это было сделано, например, землями Шлезвиг-Гольштейн и Нижняя Саксония.

Суды функционально и организационно независимы от законодательных и административных органов. Административные суды осуществляют правосудие, а не контроль за деятельностью органов управления. Вследствие этого они могут проверять деятельность административных органов только в том случае, когда они по иску пострадавшего от действий административных органов рассматривают конкретное дело.

Правовая зашита носит индивидуальный характер. Истцом при обжаловании незаконных действий административного органа (нарушение публично-правового договора, отказ от исполнения обязательства) может быть только такое лицо, чьи охраняемые законом интересы были нарушены. Однако наряду с потерпевшим в деле появляются и третьи лица.

Проведенный анализ показал, что современные административные суды Германии в отличие от Франции полностью отделены от администрации и представляют собой самостоятельную систему. Общей чертой как французской, так и немецкой систем является, прежде всего универсальная подведомственность, т.е. в орган административной юстиции может быть подана любая жалоба, имеющая административный характер, без учета сферы общественных отношений, к которой она относится.

В отличие от Франции и Германии в Российской Федерации сегодня отсутствует полноценная система административной юстиции, а действует скорее правосудие по административным делам. Ее отсутствие следует признать недостатком нашей судеб -ной системы.

В диссертации обосновывается необходимость формирования законченной системы административной юстиции в России, что соответствует общей тенденции развития судебной власти в европейских странах.

Вторая глава посвящена анализу места административной юстиции в системе судебной власти и процессуальным основам осуществления административной юстиции.

В первом параграфе отмечается что, в настоящее время в России при рассмотрении публично-правовых споров в судебном порядке ощущается несоответствие реальных возможностей сторон в выборе средств, способов и методов защиты своих прав, интересов, так как положение гражданина, организации, с одной стороны, и положение органа публичной власти, с другой стороны, складывается не в пользу физических лиц и организаций. Такая ситуация не может быть изменена по инициативе физического лица, пытающегося защитить свои права в суде. «Административный ресурс» чаще всего ставит органы власти в более выгодное положение по сравнению с физическими и юридическими лицами с точки зрения оперативности, информационной обеспеченности и широты доказательственной базы с позиции публичных органов государственной и самоуправленческой власти.

В работе делается вывод о том, что несмотря на различия в реализации института

административной юстиции в описываемых странах (Франция, Германия, Россия) общим является целевое предназначение административной юстиции - судебный контроль за законностью правовых актов публичной власти, принятых в отношении не подчиненных им субъектов (граждан и их организаций).

В конце XX века в России как учеными, так и практиками были выдвинуты предложения о целесообразности реализовать предусмотренную Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» возможность образования специализированных судов в рамках системы судов общей юрисдикции, ориентированных на рассмотрение административных дел, т. с. споров, связанных с обжалованием решений и действий органов публичной администрации. Вместе с тем отмечалось, что поскольку административные споры рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства, такую специализацию обеспечить сложно. Выдвигалась и обосновывалась идея создания системы административных судов, а на первый случай - обособления судебных составов и создания в судах второй инстанции и в Верховном Суде РФ коллегий по административным делам.

На основе анализа этих идей диссертант приходит к выводу, что естественным продолжением укрепления конституционного принципа существования судебной власти как третьей власти в государстве было бы учреждение специальной системы административных судов. Она может быть создана с учетом построения системы судов общей юрисдикции путем вычленения специализированных коллегий (палат), созданных на первом этапе в судах общей юрисдикции всех уровней для рассмотрения административных споров в сфере управления между гражданином и администрацией.

Возможен и иной вариант формирования системы административной юстиции, который связан с сохранением специализированных палат на уровне районных судов общей юрисдикции и созданием административного суда в каждом субъекте Федерации, а также федерального Высшего Административного Суда Российской Федерации, наделенных функцией рассматривать кассационные жалобы и правом разрешать некоторые категории дел по первой инстанции. Эти суды могли бы иметь полномочия по рассмотрению исков граждан к органам управления любого уровня.

Таким путем постепенно будет создана система органов административной юстиции, возглавляемая Высшим Административным Судом РФ.

В параграфе анализируется содержание проекта федерального конституционного

закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и отмечается наличие в нем отдельных противоречий и недостатков. Так, в пункте 5 статьи 3 проекта говорится о верховенстве межрайонных административных судов над мировыми судьями, но в статье 2 проекта мировые судьи не упоминаются в числе административных судов, кроме того в законопроекте отсутствуют нормы, устанавливающие характер административных дел, подсудных мировым судьям. Более того, в Федеральном законе «О мировых судьях в Российской Федерации» полномочия мировых судей по делам данной категории не определены.

По мнению диссертанта, мировым судьям можно было бы передать две категории дел: об обжаловании решений должностных лиц о наложении наказаний за мелкие (административные) правонарушения, налагаемые в административном порядке, в случаях, когда размер взысканий не превышает 10 минимальных заработных плат; об оспаривании решений территориальных органов местного самоуправления (ниже районного).

В работе также отмечается, что предлагаемая в законопроекте структура административных судов вызывает серьезные сомнения. Предложение о создании окружных административных судов - это в определенной мере дань политической конъюнктуре, связанной с образованием федеральных округов. Представляется более целесообразным обеспечить реальную независимость судов субъектов РФ от региональной администрации и определить в полной мере соответствующие их полномочия в сфере административной юстиции. В этом случае необходимость в создании окружных административных судов отпадает.

Достаточно спорным является и вопрос о межрайонных административных судах. Его нельзя решать однозначно для всей территории России, учитывая состояние коммуникаций между районными центрами на значительной территории. В качестве специализированного административного суда (административного судьи в судебном округе) вполне успешно может действовать районный административный суд.

По-видимому, вопрос о системе административных судов в России нельзя решать применительно к предложенной Верховным Судом РФ схеме, в которой заложены определенный дуализм и противоречия во взаимоотношениях федеральных судов субъекта Федерации и предлагаемых окружных судов.

Далее отмечается, что в данном законопроекте четко не определена подсудность

дел различным звеньям системы административных судов, что заранее создает трудности в практическом применении закона. Не указано в нем и на необходимость процессуального регулирования правосудия, осуществляемого административными судами. Кроме отмеченных имеются и иные недоработки. В связи с этим в диссертации приводятся аргументы и обосновывается вывод о том, что, более приемлемой является следующая система административных судов: судья (суд) - коллегия по административным делам суда уровня субъекта Федерации - коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. В эту систему должны быть включены также президиумы судов уровня субъектов Федерации и Президиум Верховного Суда РФ. Целесообразно, учитывая территориальные размеры и существующую систему правосудия, не создавать межрайонные административные суды и ломать систему арбитражных судов, а ограничиться созданием специальных коллегий в судах уровня субъектов Федерации и Верховном Суде РФ и принятием кодекса (закона) «Об административном судопроизводстве».

Анализ содержания принятых в 2001 году КоАП РФ, а в 2002 году - АПК РФ и ГПК РФ дает основания сделать вывод, что законодатель фактически избрал такую переходную модель административной юстиции, которая в ближайшее после принятия вышеуказанных нормативных актов время не предполагает организационного оформления самостоятельной системы административных судов вне рамок судов общей юрисдикции.

Смешанная система организации административных судов с апелляционным судом вне конкретной административно-территориальной единицы позволяет, с одной стороны, обеспечить населению, организациям и органам, наделенным государственно-властными полномочиями быстрый доступ к правосудию, а с другой - частично нейтрализовать влияние территориальных органов государственной власти и местного самоуправления.

В работе предлагается ввести в состав районных судов судей по административным делам; учредить в судах общей юрисдикции субъектов РФ в качестве первой и кассационных инстанций судебные коллегии по административным делам; создать в Верховном Суде РФ в качестве первой инстанции судебную коллегию по определенной категории административных дел (сохраняя при этом функцию кассационной коллегии).

Во втором параграфе исследуются процессуальные особенности функционирования органов административной юстиции во Франции, Германии и Российской Федерации.

Создание полнокровного института административной юстиции в Российской Федерации невозможно без установления в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публичного характера, в том числе вытекающие из административных правоотношений и затрагивающие административно-правовой статус граждан РФ, базирующийся на нормах Конституции РФ.

Правила административного судопроизводства неразрывно связаны со специфическим характером административных материально-правовых отношений. В этих отношениях их стороны занимают различное положение, вытекающее из соотношения публичного и частного элементов. Одной из сторон административно-правовых отношений выступает орган (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями. В этом процессе основанием возбуждения дела является сегодня не иск, а жалоба; подача встречной жалобы невозможна. Вместе с тем следует отметить, что административное правосудие может основываться, как свидетельствует опыт Франции и Германии и на исковом характере судебного производства. Однако в рамках этого производства суд разрешает не гражданско-правовой спор, а публично-правовой, одновременно осуществляя судебный контроль за законностью действий властных структур по отношению к физическим и юридическим лицам.

Деятельность административной юстиции во Франции и Германии свидетельствует также, что в отличие от гражданского процесса административный процесс (административное судопроизводство) не может в полной мере основываться на принципе дис-позитивности, предполагающем значительную свободу процессуальных действий сторон. В административном процессе исключаются встречный иск, взаимные притязания сторон. По сути дела, принципиально различаются и конечные цели обоих процессов, поскольку в административном процессе итогом является отмена индивидуального акта управления или признание недействующим нормативного правового акта в целях защиты прав и свобод человека и гражданина.

Исследование показало, что в административном судопроизводстве противостоят друг другу публичный и частный интересы, соединяются полномочия правосудия и су-

дебного контроля за правомерностью деятельности органа публичной администрации. В споре гражданина с государством для судьи особое значение имеет справедливая, объективная оценка действий органа публичной власти, учет приоритета прав и свобод человека и гражданина.

В параграфе описаны и проанализированы процессуальные особенности административного судопроизводства во Франции, Германии и России.

Так, например, во Франции процесс обжалования нарушений прав граждан начинается с подачи заявления, затем продолжается в суде и заканчивается вынесением решения по делу. Во французской правовой традиции действует специфическое правило, «передаточного эффекта искового заявления». В рамках этого правила, судья по административным делам не вправе лично возбудить дело, он должен принимать решение по всем исковым требованиям, сформулированным в заявлении, и только в пределах этих требований судья может исследовать только те вопросы, которые перед ним поставлены, то есть в пределах материалов, предоставленных истцом, судья связан приведенными в заявлении доказательствами, при расследовании дела и решении спорных вопросов он не должен выходить за рамки очерченной истцом аргументации. В то же время Государственный совет может сам установить наличие оснований, не указанных в исковом заявлении, когда дело касается «мотивов публичного порядка», среди которых выделяются следующие две основные категории. Если Государственный совет усмотрит, что обжалуемый правовой акт исходит от некомпетентного органа власти, он его отменяет, даже если у истца и не было намерений выставить такие возражения.

Также если суд обнаружит, что какое-то решение было принято за пределами рамок, очерченных законом, он отменит его, исходя из нарушения публичных интересов. Общие правила распространяются на все виды судебных процедур, существующих во Франции. Наряду с основными и общими существуют правила, относящиеся специально к разрешению административных споров и свидетельствующие об их специфике.

Для искового заявления правило передаточного эффекта дополняется, в случае возникновения административного спора, правилом отсутствия отлагательного эффекта, которое означает, что факт обжалования управленческого акта не препятствует его исполнению. Это правило направлено на то, чтобы обеспечить неуклонное выполнение управленческих решений, несмотря на наличие жалобы, с целью избежать помех в деятельности аппарата управления из-за начавшихся процессуальных действий.

Однако существует особенность в части отсрочки исполнения: по требованию заявителя суд вправе дать указание аппарату управления приостановить исполнение принятого им решения до вступления в силу судебного постановления.

Правовая защита в Германии обеспечивается также путем предъявления исков. Несмотря на то, что в ходе административного процесса рассматриваются те же виды исков, что и во время гражданского процесса (иски об исполнении обязательства, об изменении правоотношения и правоустанавливающие иски), большинство предъявляемых в административные суды исков приходится на иски об оспаривании судебных решений и о принуждении к выполнению обязательств. Эти виды исков используются при публично-правовых спорах, в которых предметом спора является отмена обременяющего административного акта или обнародования благоприятствующего административного акта.

В Российской Федерации категории дел, отнесенных к делам, возникающим из публичных правоотношений, и рассматриваемых судами общей юрисдикции, в настоящее время определяются ст. 245 ГПК РФ. Это дела об оспаривании нормативных правовых актов, об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан и иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Перечисленные в ГПК РФ категории дел в целом совпадают с перечнем дел, обозначенных в разделе Ш АПК РФ как дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Вместе с тем следует отметить, что в АПК РФ этот перечень является конкретным и исчерпывающим, тогда как в ГПК РФ он является открытым. В связи с этим в ГПК РФ кроме порядка рассмотрения дел отдельных категорий содержится более подробный общий порядок рассмотрения таких дел.

Важной в юридическом и в практическом планах следует признать возможность оспаривания решений и действий (бездействия) государственных и муниципальных служащих, предусмотренную в ст. 245 ГПК РФ. Согласно гл. 24 АПК РФ оспариванию подлежат решения и действия (бездействие) только должностных лиц.

В соответствии с ч. 3 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают упомянутые в ст. 245 ГПК РФ дела, за исключением дел, отнесенных федеральным законом к веде-

нию арбитражных судов.

Анализируя далее особенности судебного разбирательства, автор отмечает, что во Франции судопроизводство провозглашено инквизиционным, негласным и письменным. Инквизиционный характер судопроизводства означает, что именно суд руководит рассмотрением дела, а не стороны, как это происходит в других видах судопроизводства, носящих название обвинительных. Сбор доказательств возложен на заявителя.

В связи с этим сам судебный процесс носит медлительный и жесткий характер, но имеет свои достоинства, связанные с глубоким проникновением в суть дела, поскольку больше внимания уделяется не устным заявлениям, а зафиксированным в материалах дела фактам. Это избавляет от случайных выводов, которые могут привести к принятию необдуманных поверхностных решений под влиянием судебной риторики.

В Германии, предъявляя исковое заявление в суд, истец также как и во Франции самостоятельно определяет предмет спора. Аналогично, суд при вынесении решения не может выходить за рамки искового заявления и не может исполнить для истца больше того, что тот требует в иске. Но он может воздействовать на целесообразные требования. В отношении административного процесса как такового истцы и ответчики обладают распорядительными полномочиями. Истец сам решает, предъявлять иск или отказаться от него, обжаловать действия суда или отказаться от обжалования, пойти на мировую сделку с ответчиком или нет. То же самое относится и к процессуальным действиям ответчика.

Наряду с привычными и для гражданского процесса доказательствами (например, показания свидетелей, заключение эксперта, судебный осмотр вещественных доказательств) особое значение во время административного процесса имеют представление в суд документов и официальных бумаг органов власти, а также выдача ими справок.

В Российской Федерации права и обязанности сторон, процедура рассмотрения публично-правовых споров в рамках судебного процесса имеют ряд отличий от действующих в описанных выше правовых системах Франции и Германии, и регулируются как нормами ГПК РФ, так и АПК РФ.

Так, право граждан и организаций вести свои дела в суде через своих представителей закреплено в ст. 48 ГПК РФ. Дела организаций ведут в суде их органы в соответствии с полномочиями, предоставленными им федеральным законом, иными нормативными правовыми актами или учредительными документами. Право адвоката на высту-

пление в суде удостоверяется ордером, выданным в установленном порядке.

Вопросы представительства в арбитражных судах регулируются в АПК РФ во многом идентично ГПК РФ. Однако в ч. 3 ст. 59 АПК РФ указана цель деятельности представителя - оказание юридической помощи представляемому лицу, которая не закреплена в ГПК РФ.

Далее отмечается, что согласно АПК РФ представителями организации, кроме ее руководителя и адвоката, могут быть только лица, состоящие в штате организации, что по мнению соискателя ограничивает законные права руководителя по управлению организацией. В работе указывается на отсутствие такого ограничения в ГПК РФ.

В отличие от ст. 51 ГПК РФ перечень лиц, которые не могут быть представителями в арбитражном суде, определенный в ст. 60 АПК РФ, включает кроме судей, следователей, прокуроров также помощников судей и работников аппарата суда, что более соответствует цели данной нормы.

В соответствии с ГПК РФ дела рассматриваются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, коллегиально. АПК РФ решает данный вопрос более определенно, конкретно указывая в ст. 17 случаи коллегиального рассмотрения дел в арбитражных судах всех инстанций.

В итоге диссертант приходит к выводу, что регулирование порядка рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в АПК РФ отличается большей детализацией, по сравнению с ГПК РФ. Вместе с тем, основные правила рассмотрения дел данной категории по существу в обоих Кодексах совпадают, однако имеются и определенные отличия. Прежде всего, можно указать на различные условия подачи заявления и субъектный состав заявителей.

В работе отмечается, что во Франции принципы, используемые в административном судопроизводстве в целом соответствуют тем, которые применяются в процессах судов общей юрисдикции. В то же время существуют и отдельные отличия: административный судья не имеет права ни обращаться с предписаниями к органам аппарата управления, ни предъявлять им штрафы. У него также отсутствуют полномочия отдавать им приказания и присуждать их к выплате возмещения за ущерб, а также взыскивать неустойку за каждый день просрочки в исполнении судебного решения.

В Германии вынесение судебного решения по поводу иска об исполнении обязательства или установительного иска не предполагает никаких особенностей, которые

отличали бы административный процесс от гражданского.

Проведенный в работе сравнительный анализ законодательства трех стран показал, что порядок вынесения и исполнения судебных решений во Франции и Германии по сравнению с российским существенно отличается.

В исследовании отмечается недостаточное (в отличие от Франции и Германии) правовое регулирование административно-процессуальных отношений в России и делается вывод о необходимости принятия проекта специального федерального законодательного акта об административном судопроизводстве.

В работе проанализирован проект такого федерального закона и обосновывается ряд дополнений и изменений в его положения. В частности, предлагается рассматривать в качестве ответчика в административном судопроизводстве Российскую Федерацию, субъекты Федерации или муниципальные образования как таковые, а не только их соответствующие органы. В качестве оснований для обращения гражданина или юридического лица в административный суд, целесообразно использовать следующую формулу: если соответствующим правовым актом или действием (бездействием) нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы заявителя, созданы препятствия осуществлению заявителем его прав, свобод и охраняемых законом интересов, не обеспечены необходимые условия для реализации прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителя. Также высказано мнение о том, что суду также как во Франции и Германии не следует предоставлять право контролировать причины и основания (помимо юридических) принятия акта. Это означало бы вторжение суда в сферу иной ветви власти. Решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий и правовых актов и необходимости их отмены органом, издавшим акт, в случае признания жалобы (административного иска) обоснованной.

В конце параграфа, исходя из изученного опыта Франции и Германии, делается вывод, о том, что принципы и основные правила судебного рассмотрения дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений в России, независимо от их экономического или иного содержания, должны быть единообразными. Первым шагом в обеспечении единства процессуальной деятельности административных судов должно быть одновременное принятие федерального конституционного закона о федеральных административных судах и федерального закона об административном судопроизводстве.

В заключении приведены общие выводы по диссертации и подводятся итоги данного исследования.

Результаты диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях:

1. Альхименко А.В. Проблемы законодательного регулирования административного судопроизводства // Юридическая мысль. - 2002. - № 6 (12). (0,4 пл.).

2. Альхименко А.В. Развитие теории административной юстиции в России на рубеже XIX-XX вв/В сб.: Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). - М: Академический правовой университет.2003.,(0,32 п.л.).

3. Альхименко А.В. Государственный совет в системе органов власти (опыт Франции) // В кн.: История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М., 2003, (0,5 пл.).

I-Ï126

РНБ Русский фонд

2004-4 24115

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Альхименко, Александр Владимирович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава I. Теоретические и организационно-правовые основы функционирования административной юстиции.

§1. Понятие и сущность института административной юстиции

§2. Организационно-правовые особенности становления органов административной юстиции во Франции, Германии и Российской Федерации.

§3. Общая характеристика современных систем административной юстиции во Франции, Германии и Российской Федерации.

Глава II. Процессуальные основы осуществления административной юстиции.

§1. Административная юстиция в системе судебной власти Российской Федерации.

§2. Процессуальные особенности функционирования органов административной юстиции во Франции, Германии и Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Административная юстиция в западно-европейских странах и в России"

Актуальность темы исследования. Становление в России демократического государства потребовало проведения в стране ряда реформ, в том числе административной и судебной. В ходе административной реформы предполагается создать эффективную систему органов исполнительной власти, действующей в публичных интересах на основе принципа разделения властей и находящуюся под парламентским и судебным контролем. Реализации этих целей способствует проведение в России судебной реформы, одной из задач которой является формирование административной юстиции, действенного института защиты прав и законных интересов граждан, позволяющего установить контроль за действиями (бездействием) администрации и ее актами.

Отмеченные обстоятельства, а также конституционное закрепление основ административного судопроизводства поставило перед наукой административного права ряд новых концептуальных проблем, требующих научной разработки, в том числе уточнения правовой природы и содержания института административной юстиции, определения ее места в судебной системе России, анализа организационных и процессуальных основ ее деятельности и др.

Их решение требует также критической переоценки действующего законодательства, так как оно не в полной мере соответствует требованиям правоприменительной практики и не отражает специфику судебного порядка разрешения публично-правовых споров, что значительно затрудняет работу судов.

Актуальность темы исследования подтверждает и законотворческая деятельность Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации. Прошедшее в ней первое чтение проекта федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» показало, что проблема специализации судов, создания административной юстиции имеет важное значение в условиях проводимых в России судебной и административной реформ.

В этой связи несомненный научный и практический интерес представляет осмысление опыта становления и развития административной юстиции во Франции и Германии, который оказал существенное влияние на другие европейские государства.

Все вышеуказанное и определило выбор темы настоящего исследования.

Степень разработанности темы исследования. Следует отметить, что отдельные общие проблемы административной юстиции всегда были в центре внимания ученых-правоведов, как в нашей стране, так и за рубежом.

Так, например, в дореволюционное время в России теоретические разработки данного вопроса провели С.К.Гогель, А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, С.А. Корф, Б.Н.Чичерин и др. В 20-е годы XX века они получили развитие в работах А.И.Елистратова, М.Д.Загряцкова Н.П.Карадже-Искрова, В.Л.Кобалевского, Е.Носова. Труды советских ученых-административистов, в частности, А.Ф.Клейнмана, А.Е.Лунева, В.И.Ремнева, Н.Г.Салищевой, Д.М.Чечота, Ц.А.Ямпольской, заложили теоретические основы фундамента для современного понимания проблем административной юстиции.

Необходимо отметить, что различные аспекты административной юстиции также освещались в трудах Д.Н.Бахраха, В.В.Бойцовой, К.С.Вольского, А.Б. Зеленцова, Ю.А. Дмитриева, Л.А. Николаевой, Н.Г.Салищевой, А.К. Соловьевой, Ю.Н.Старилова, М.С. Студеникиной, Ю. А.Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой и др.

Из ученых Франции и Германии значительный вклад в рассмотрение проблем административной юстиции внесли Г.Бребан, Ж.Ведель, Р.Гнейст, М.Лесаж, О.Майер, М.Ориу, Л.Штейн и др.

Проблемы судебной реформы и функционирования отдельных элементов судебной системы были исследованы в монографиях М.А.Баглая, Г.А.Гаджиева, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, В.Е.Чиркина, Т.Я. Хаб-риевой, Ю.Л.Шульженко и др.

Проблемам института административной юстиции посвящен ряд диссертационных исследований1.

Признавая достигнутое, следует отметить, что, в условиях проводимых в России реформ, проблемы становления, развития и современного состояния института административной юстиции в сравнительном аспекте не были еще предметом специального всестороннего научного анализа.

Не решены до конца и вопросы разработки концепции формирования системы административной юстиции, а также создания административно-процессуальных норм, обеспечивающих специфику рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений.

Предмет и объект диссертационного исследования. Предметом настоящего исследования являются общетеоретические основы, закономерности формирования и развития административной юстиции Франции, Германии и России, современное состояние и основные тенденции ее развития, научные разработки в этой области.

1 См., например: Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании: Автореф. дисс. канд.юр. наук.М.,1984; Фиалковская И.Д. Административная юстиция в области обеспечения прав человека; проблемы теории и правового регулирования:Автореф. дисс. канд.юр.наук. М., 1997; Кучерена А. Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1998; Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс.канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием и развитием административной юстиции и административно-процессуального законодательства.

Цели и задачи исследования

Цель работы заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических разработок, действующего законодательства и современной практики, комплексно исследовать различные аспекты организации и деятельности органов административной юстиции Франции, Германии и России, выявить позитивные моменты зарубежного опыта, которые могут быть применены в нашей стране, и определить пути дальнейшего развития и совершенствования института административной юстиции.

Предмет и цель исследования определили круг взаимосвязанных задач, решение которых составило содержание данной работы.

Методологической основой исследования является диалектическая теория познания. В ходе его проведения использовались исторический, сравнительно-правовой, формально-логический, формально-догматический (нормативный) анализ, системно-структурный и другие методы, которые позволили проанализировать становление, развитие и современное состояние института административной юстиции во Франции, Германии и России.

Научная новизна исследования определяется тем, что диссертация является одним из первых сравнительно-правовых комплексных исследований института административной юстиции, действующего во Франции и Германии, в процессе его формирования в России в условиях проводимой административной реформы.

Конкретно научная новизна работы выражается в следующем.

- с общетеоретических позиций определена правовая природа и содержание института административной юстиции;

- определены наиболее актуальные организационно-правовые проблемы развития административной юстиции в России в свете проводимых в стране административной и судебной реформ;

- изучены организационно-правовые основы деятельности административной юстиции Франции и Германии и на этой основе сформулированы выводы и научно-практические рекомендации, которые могут быть учтены в ходе проведения судебной реформы в России;

- сформулированы предложения по совершенствованию российского законодательства, регулирующего процессуальную деятельность органов административной юстиции.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. На основе анализа законодательства и различных научных подходов к институту административной юстиции делается вывод о том, что под административной юстицией следует понимать рассмотрение специальными судебными органами по особым процессуальным правилам споров по поводу нарушения публичных прав граждан и юридических лиц, возникающих в ходе управленческого процесса.

2. В диссертации обосновывается положение о том, что в рамках административной юстиции публично-правовые споры должны рассматриваться судьями, обладающими специальными знаниями и квалификацией в конкретных областях управленческой сферы.

3. Анализ причин возникновения и развития института административной юстиции во Франции и Германии позволил сделать вывод о значительном влиянии процесса формирования данного института в этих странах на взгляды российских и советских ученых-административистов в различные периоды развития российской государственности.

4. На основе сравнительного анализа современного состояния института административной юстиции во Франции, Германии и России делается вывод о том, что в России еще не сложилась полноценная система административной юстиции. Для института современной административной юстиции в Российской Федерации в настоящее время характерны те же признаки, что и в советский период, как то: споры разрешаются судами общей юрисдикции и арбитражными судами, порядок рассмотрения споров регламентируется нормами ГПК РФ и АПК РФ, а не специальным административно-процессуальным законодательством.

5. В диссертации обосновывается тезис о том, что несмотря на различия в реализации института административной юстиции в исследуемых странах (Франция, Германия, Россия) общим является целевое предназначение административной юстиции - судебный контроль за законностью правовых актов публичной власти, принятых в отношении не подчиненных им субъектов (физических и юридических лиц).

6. Формирование системы административной юстиции в России должно проходить поэтапно. Первоначально целесообразно ввести в состав районных судов судей по административным делам; учредить в судах общей юрисдикции субъектов РФ в качестве первой и кассационных инстанций судебные коллегии по административным делам; создать в Верховном Суде РФ в качестве первой инстанции судебную коллегию по определенной категории административных дел (при сохранении при этом функции кассационной коллегии).

7. Вносится предложение о необходимости дополнить систему российского законодательства законом об административных судах и законом об административном судопроизводстве, которые реализовали бы положения ст.118 Конституции РФ. Обосновывается позиция о необходимости форсирования этого процесса и принятия в конечном счете одновременно двух этих законов.

8. Обосновывается предложение о необходимости рассмотрения в качестве ответчика в административном судопроизводстве не только соответствующих органов государственной власти и их должностных лиц, но и непосредственно Российской Федерации, субъекта Федерации или муниципального образования.

9. На основе анализа Арбитражного процессуального и Гражданского процессуального кодексов Российской Федерации сформулировано предложение о необходимости корректировки и согласования процессуальных правил, касающихся рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений, а также высказаны конкретные предложения, направленные на решение этой проблемы.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные в нем выводы и предложения по становлению и совершенствованию института административной юстиции в Российской Федерации имеют общетеоретическое значение для науки административного права. Они могут быть использованы в качестве основы для последующих научных исследований, законотворческой деятельности при реализации судебной реформы в Российской Федерации, преподавания учебных курсов «Административное право», «Административный процесс», «Конституционное право зарубежных стран», а также при чтении специальных учебных курсов на юридических факультетах высших учебных заведений.

Апробация результатов диссертационного исследования. Положения и выводы, содержащиеся в данной работе отражены автором в трех публикациях по теме исследования, использованы в ходе проведения круглого стола в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также в выступлениях с научными сообщениями на научно-практических конференциях по проблемам административной юстиции. Результаты диссертационного исследования неоднократно обсуждались на заседаниях сектора административного права Института государства и права РАН.

Структура диссертации.

Структура диссертации определена содержанием темы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих пять параграфов, заключения и списка литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Альхименко, Александр Владимирович, Москва

Заключение

Проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов, имеющих теоретическое и практическое значение.

1. К характерным признакам административной юстиции относятся: наличие административно-правового спора; разрешение его в рамках судебного процесса; защита в ходе административного спора публичных интересов; отдельный специфический круг субъектов правоотношений.

2. Под административной юстицией следует понимать рассмотрение специальными судебными органами по особым процессуальным правилам споров по поводу нарушения публичных прав граждан и юридических лиц, возникающих в ходе управленческого процесса.

3. Становление системы административной юстиции во Франции было обусловлено необходимостью создания специального механизма для защиты прав граждан и стремлением революционной власти контролировать старый государственный аппарат с помощью особых процессуальных форм. В Германии формирование системы административной юстиции протекало под влиянием теоретических разработок французских ученых, которые затем были дополнены положениями теории правового государства. В дальнейшем основным отличием становления немецкой системы административной юстиции от французской стало полное обособление ее от администрации. В Германии она развивалась не как система, противопоставленная общим судам, а как дополняющая их.

В России отдельные элементы механизма и структуры административной юстиции в виде уездных и губернских присутствий появились в ходе реформ Александра II в 60-70-х г.г. XIX века. Для них было присуще отсутствие публичного состязательного устного процесса рассмотрения дел. Полноценные органы административной юстиции должны были появиться в результате реформы Временного правительства в 1917 г. после принятия Положения «О Судах по административным делам». Подробный анализ этого юридического акта позволяет сделать вывод, что в России могла быть введена самостоятельная система административной юстиции. Однако политические перемены Октября 1917 г. затормозили развитие института административной юстиции и изменили тенденции ее развития.

Таким образом, анализ причин возникновения и развития института административной юстиции во Франции и Германии дает основания говорить о значительном влиянии процесса формирования данного института в этих странах на взгляды российских и советских ученых-административистов в различные периоды развития российской государственности.

4. Отличительной особенностью французской системы административной юстиции является то, что она сформировалась и функционирует внутри исполнительной власти. Проблема независимости административных судов решается с помощью значительного обособления их от органов управления. Еще одна особенность французской системы —существование Государственного совета, который обладает широкими полномочиями. Возглавляемая Государственным советом система административной юстиции предоставляет реальные возможности для защиты прав граждан и контроля за деятельностью органов исполнительной власти.

Современная германская модель административной юстиции существенно отличается от французской. Проведенный анализ демонстрирует, что административные суды Германии в отличие от Франции полностью отделены от администрации и представляют собой самостоятельную систему. Общей чертой как французской, так и немецкой систем является, прежде всего универсальная подведомственность органов административной юстиции.

5. В настоящее время в России еще не сложилась полноценная система административной юстиции. Вмесите с тем для института современной административной юстиции в Российской Федерации характерны те же признаки, что и в советский период, как то: споры разрешаются судами общей юрисдикции и арбитражными судами, порядок рассмотрения споров регламентируется нормами ГПК РФ и АПК РФ, а не специальным административно-процессуальным законодательством.

6. Общим для изучаемых стран (Франция, Германия, Россия) является целевое предназначение административной юстиции - судебный контроль за законностью правовых актов публичной власти, принятых в отношении не подчиненных им субъектов (физических и юридических лиц). Это позволяет утверждать, что естественным продолжением укрепления конституционного принципа существования судебной власти как третьей власти в государстве было бы учреждение в Российской Федерации специальной системы административных судов.

7. В диссертации обосновывается положение о том, что в рамках административной юстиции публично-правовые споры должны рассматриваться по специальным процессуальным правилам судьями, обладающими знаниями и квалификацией в конкретных сферах управленческой деятельности. Систему российского законодательства необходимо дополнить законом об административных судах и законом об административном судопроизводстве, которые реализовали бы положения ст.118 Конституции РФ. Этот процесс должен быть форсирован с целью принятия в конечном счете одновременно двух этих законов.

8. На основе анализа Арбитражного процессуального и Гражданского процессуального кодексов Российской Федерации обосновывается необходимость корректировки и согласования процессуальных правил, касающихся рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений

9. В качестве оснований для обращения гражданина или юридического лица в административный суд, целесообразно использовать следующую формулу: если соответствующим правовым актом или действием (бездействием) нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы заявителя, созданы препятствия осуществлению заявителем его прав, свобод и охраняемых законом интересов, не обеспечены необходимые условия для реализации прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителя.

10. Принципы и основные правила судебного рассмотрения дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений в России, независимо от их экономического или иного содержания, должны быть единообразными. Первым шагом в обеспечении единства процессуальной деятельности административных судов должно быть одновременное принятие федерального конституционного закона о федеральных административных судах и федерального закона об административном судопроизводстве.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Административная юстиция в западно-европейских странах и в России»

1. Нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации 1993 г.2. Конституция СССР 1977 г.

3. Постановление ВС РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-1 «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» Ведомости СНД и ВС РФ, 1991, N52, ст. 1865

4. Федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. N 1 -ФКЗ.- СЗ РФ, 1997, N 1, ст. 1

5. Кодекс об Административных правонарушениях РСФСР от 20 июня 1984 г.- Ведомости ВС РСФСР. 1984, №27,ст.909.

6. Кодекс РФ об Административных правонарушениях от 30 декабря 2001г.№195-ФЗ СЗ РФ, 2002, N 1 (часть I) ст. 1.

7. Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик Ведомости Верховного Совета СССР, 1961 г, N 50, ст. 526

8. Основы Гражданского Законодательства Союза ССР и союзных республик (утв. ВС СССР 31 мая 1991 г. N 2211-1) Ведомости ВС СССР 1991., N26, ст. 733.

9. Гражданский Кодекс РФ СЗ РФ, 1994, №32, ст.3301.

10. Гражданский Процессуальный Кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. -Ведомости ВСРСФСР, 1964, N 24, ст. 407.

11. Гражданский Процессуальный Кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. №138-Ф3 СЗ РФ , 2002, N 46, ст. 4532.

12. Арбитражный Процессуальный Кодекс РФ от 5 мая 1995 года №70-ФЗ.- СЗ РФ 1995, N 19, ст. 1709.

13. Арбитражный Процессуальный Кодекс РФ от 24 июля 2002 г. №95

14. ФЗ СЗ РФ 2002, N 30, ст. 3012

15. Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан» от 30 июня 1987г. -Свод Законов СССР.Т. 1 .,с.376

16. Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан» от 2 ноября 1989 г № 719-1.- Ведомости СНД и ВС СССР, 1989, №22, ст.416.

17. Закон СССР «О пенсионном обеспечении граждан СССР» 1990 г. -Ведомости СНД и ВС СССР, 1990, №23, ст.416.

18. Закон СССР от 9 октября 1990 г. N 1708-1 "Об общественных объединениях" Ведомости СНД и ВС СССР, 1990, N 42, ст. 839.

19. Закон РСФСР от 25 октября 1990 г. N 267-1 "О свободе вероисповеданий" Ведомостях ВС РСФСР, 1990, N 21, ст. 240.

20. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. №4866-1 (в ред. Фед. закона №197-ФЗ от 14 декабря 1995 г.) Ведомости СНД и ВС, 1993, №19, ст.685; СЗ РФ, 1995, №51, ст.4970.

21. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" СЗ РФ, 1995, N 31, ст. 2990.

22. Положение «О судах по административным делам» от 30 мая 1917 г. -Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917, №127, ст.692.

23. Постановление Съезда Советов РСФСР «О точном соблюдении законов» от 12 ноября 1918 г. СУ РСФСР, 1918, №90. Ст.908.

24. Декрет «Об устранении волокиты» от 20 декабря 1919 г. СУ РСФСР, 1920, №№ 1-2, ст.7.

25. Положение о выборах в Верховный Совет СССР СЗ СССР, 1937,43, ст. 182.

26. Указ Президиума ВС СССР от 21 июня 1961 г. « О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» Ведомости ВС СССР, 1961, №35, ст.318.

27. Постановление Пленума ВС РФ от 20.01.2003, №2 "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".- Бюллетень Верховного Суда РФ, 2003. №3.

28. Иностранные нормативные акты

29. La Constitution de la France du 4 octobre 1958. Ministere de la Justice Fr.1995.

30. Code De Justice Administrative Fr. / Legifrance www.legifrance.gouv.fr.

31. Verfassungs- und Verwaltungs gesetze der Bundesrepublik/ Verlag C.H.Beck, 1994-99.

32. Verwaltungsgerichtsordnung: Kommentar / Aufl. Stuttgart; Berlin; Koln: Kohihammer, 1997.

33. Verwaltungsverfahrengesetz: Kommentar/Aufl. Munchen: Beck, 1998.

34. Научная литература на русском языке.

35. Абова Т. Е. Арбитражный суд в судебной системе России // Государство и Право. 2000. № 9.

36. Абрамов С.Н. К разработке проектов кодексов: В советском праве не может быть административного иска //Социалистическая законность.1947.№3.

37. Абсалямов А. В. Проблемы административного судопроизводства в арбитражном процессе: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2000.

38. Автономов А.С., Сивицкий В.А., Черкасов А.И. Конституцион-ное(государственное) право зарубежных стран. М., 2001.

39. Агеева А. А. Административное право и права человека // СГП. 1991. №5.

40. Административное право зарубежных стран.М.: Спарк.1996.

41. Административное право: Теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. М.2002.

42. Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий А. А. Административное право Российской Федерации: Учеб. М.: ТЕИС, 1996.

43. Артамонов А. Н. Формирование научных взглядов на развитие административной юстиции в России//ЖРП. 1998.№8.

44. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Юрид. лит., 1997.

45. Бару М. И., Пушкин А. А. Оспаривание решений органов управления в судебном порядке // СГП. 1967. № 2.

46. Бахрах Д. Н, Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблемы совершенствования // СГП. 1975. № 8.

47. Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // ЖРП. 2000. № 9

48. Бахрах Д. Н. Административное право: Учеб. Часть Общая. М.: БЕК, 1996.

49. Бахрах Д.Н. Нужна специализация судей, а не судов//Российская юстиция,2003, №2.

50. Бахрах: Д. Н. Судебное обжалование незаконных действий органов государственного управления и должностных лиц // Советская юстиция. 1992. №21—22.

51. Боботов С.В. Государственный совет Франции: политическая роль и юридические функции//Сов.государство и право. 1987.№7.

52. Бойцова В. В. Нужна ли нам административная юстиция? // Советская Юстиция. 1993. №7.

53. Боннер А.Т. Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Правоведение. 1964. № 1.

54. Г.Бребан, Французское административное право., М.Прогресс.,1988.

55. Гирке О. Рудольф фон Гнейст.СПб.1900.

56. Гнейст Р. Правовое государство и административные суды Герма-нии.СПб.,1896.

57. Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава как органы административной юстиции на местах//Вестник права. 1906.№4.

58. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы совре-менности.М.: Международные отношения. 1996.

59. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 г.// Российская газета .2000. 29 авг.

60. Елистратов А.И. Должностное лицо и гражданин//Правоведение. 1994.№4.

61. Елистратов А.И. Очерк административного права.М.1923.

62. Жаке Ж.-П. Конституционное право и политические институты. М.: Юрист.2002.

63. Жалинский А., Рёрихт А. Введение в немецкое право.М.:Спарк.2001.

64. Жуйков В.М. Статус суда, его полномочия, судебная система и виды судопроизводства как условия обеспечения права на судебную защиту .//Судебная реформа: итоги, приоритеты, перспективы. Материалы конференции. Сер. Научн.докл.М.:МОНФ, 1997.

65. Загряцков М.Д. Административная юстиция и право жало-бы.М.,1925.

66. Зеленцов А.Б. Административная юстиция как форма административной юрисдикции. В сб. Проблемы административной юстиции. М.Статут.2002.

67. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение.2000.№ 1.

68. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных странах.М.:РУДН,2002.

69. Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России (История и современность).М.2002.

70. Ивановский В.В. Наука административного права в прошлом и на-стоящем//Вестник права. 1906.№7.

71. Институты административного права России.М.:ИГП РАН., 1999.

72. Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права .Иркутск. 1927.

73. Клейнман А.Ф.Вопросы гражданского процесса в связи судебной практикой.//Социалистическая законность. 1946.№9.

74. Колесов П.П. Формы административного судопроизводства// Административное право Российской Федерации. Сб. Вел.Новгород. 1999.

75. Конституция Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий. П.рук. О.Е. Кутафина.М.2003.

76. Конституции государств Европейского Союза.М.Норма.1998.

77. Коркунов Н.М. Очерк теории административной юстиции/Журн. гражданского и уголовного права. 1885., кн. 1,8,9.

78. Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 1-3.,СПб.,1910.

79. Кудряшова А.И. Особенности производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Суд и применение закона. М.ИГП, 1982.

80. Кулишер А.Административный суд в России//Право.1917.№№29-30.

81. Кучерена А. Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1998.

82. Лазарев Л. Разграничение юрисдикции и взаимодействие судов в защите прав и свобод личности // Российская юстиция. 1996. №4.

83. Лемайер К. Административная юстиция. Понятие охраны субъективных публичных прав в связи с развитием воззрений на госу-дарство.СПб, 1905.

84. Лессаж М. Судебный контроль за деятельностью администрации во Франции//Сов. государство и право. 1981 .№ 11.

85. Либерман Э. Развитие административной юстиции в Германии// Конституционное право: Восточноевропейское обозрение.2002.№2.

86. Матузов Н.И. Возможность и действительность в правовой сфере //Правоведение. 2000. № 3.

87. МаунцТ. Государственное право Германии. М.1959.

88. Мишин А.А. Конституционное(государственное) право зарубежных стран.М.2001.

89. Монтескье Ш. Дух законов М.: Мысль, 1998.

90. Морейн И.Б. Основные вопросы особого производства в советскомгражданском процессе.Л.1951.

91. Мурадьян Э.М. Судебное право (в контексте трех процессуальных кодексов).М.:Проспект.2003.

92. Носов Е. По вопросу о теории советской административной юсти-ции//Сов.право. 1925 .№4.

93. Общественное и государственное управление в ФРГ.М.1993.

94. Общие сведения об административном праве Франции. М.1995.

95. Ремнев В.И.Право жалобы в СССР.М.:Юрид.лит. 1964.

96. Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании. Авто-реф. дисс. канд.юр. наук.М.,1984.

97. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР.М. 1964.

98. Салищева Н.Г. О некоторых способах защиты и охраны прав, свобод и законных интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти в РФ./Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека.М., 1994

99. Салищева Н.Г. Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации. М. 2001.

100. Скитович В.В. Судебная власть как системное образова-ние//Правоведение.1997.№ I.

101. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М.Норма.2001.

102. Строгович М.С. Право гражданина//Лит.газета.1977.№29.

103. Структура и роль Государственного совета во Франции. Посольство Франции в Москве. 1993.

104. Студеникина М.С. Административная юстиция: какой путь избрать России//Российская юстиция. 1996.№5.

105. Студеникина М.С. Нужен ли специальный федеральный закон обадминистративной юстиции?//Закон: создание и толкование.М.,1998.

106. Судебная власть.Колл.авторов.М. Проспект.2003.

107. Тигранов Д. К вопросу об административной юстиции в России.// Журнал гражданского и уголовного права. 1891.№2.

108. Тихомиров Ю.А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития//Российская юстиция, 1998.№8.

109. Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения.М.1996.

110. Фиалковская И.Д. Административная юстиция в области обеспечения прав человека; проблемы теории и правового регулирования. Автореф. дисс. канд.юр.наук. М., 1997,

111. Федеративная республика Германия. Конституция и законодательные акты: Пер. с нем. М. Прогресс. 1991.

112. Французская республика. Конституция и законодательные акты: Пер. с фр. М.:Прогресс.1989.

113. Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной вла-сти.М.:ИГП РАН. 1997.

114. Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции на современном этапе развития России как института защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти. /В сб. Проблемы административной юстиции.М.: Статут, 2002.

115. Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти.М.,1999.

116. ПЗ.Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические пробле-мы).Л.Изд-во ЛГУ, 1973.

117. Чиркин В.Е Конституционное право зарубежных стран. М.Юрист.1997.

118. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения1. М.: Артикул. 1997.

119. Шарвен Р. Юстиция во Франции.М.: Прогресс., 1978.

120. Шергин А.П. Административная юрисдикция. М. Юрид. литература. 1975.

121. Шульженко Ю. JI. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998.

122. Научная литература на иностранных языках.

123. Chapus R. Droit du contentieux administratif: 6e ed. Paris, 1996.

124. Eyermann E; Frohler L., Kormann J. Verwaltungsgerichtsordnug: Kommentar. 9. Aufl. Munchen, 1988.

125. Jeserich K.G.A., Pohl H.,Unruh G.C. v.(Hrsg.) Deutsche Verwaltungsgechichte. Stuttgart, 1987.Bd.5.S.l 178 ff.

126. Sommermann K.-P. Die deutsche Verwaltungsgerichtsbarkeit //Speyerer Forschungsberichte 106. 1991.

127. Ule С. H. Verwaltungsprozeprechr. 9. Aufl. Munchen, 1987.

128. Vedel G., Delvoive P. Droit administratif. 9. Aufl. Paris, 1984.