АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовая организация механизма управления железнодорожным транспортом»
На правах рукописи
Моргунова Наталья Викторовна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫМ ТРАНСПОРТОМ
Специальность 12.00.14. «административное право; финансовое право; информационное право»
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Хабаровск - 2003
Работа выполнена в Хабаровском государственном техническом университете
Научный руководитель:
Заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты:
Доктор юридических наук, профессор
Заслуженный юрист Российской Федерации, кандидат юридических наук, профессор
Лончаков Алексей Пантелеймонович т
4
Ким Александр Николаевич Никулин Михаил Иванович
Ведущая организация - Дальневосточный государственный
университет путей сообщения
Защита состоится «20 » мая 2003 года в 14 часов на заседании диссертационного совета КМ 212.294.01 при Хабаровском государственном техническом университете по адресу: 680035, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136, ауд. 315л.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Хабаровского государственного технического университета.
Автореферат разослан «18 » апреля 2003 г.
Учёный секретарь диссертационного совета
Мигачева Елена Викторовна
2схэз-А 7\c>6
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Железнодорожный транспорт России является одним из основных связующих звеньев в экономике страны и представляет собой единый комплекс, охватывающий все виды общественного производства, распределения и обмена.
Особенностью российского железнодорожного транспорта является то, что это исторически сложившаяся естественная монополия, многие годы проработавшая на основе мало изменившегося законодательства, и существующая сегодня в условиях рыночных отношений.
Разработка принципиально нового законодательства в области железнодорожного транспорта, определяется тем, что в настоящее время система управления отраслью находится на переходном этапе, в состоянии реформирования. Поэтому проблемы комплексного рассмотрения правового регулирования отношений возникающих в сфере железнодорожного транспорта, актуальны и востребованы. ,
Обострение проблем связанных с несоответствием современной экономической политики российского государства и структурой управления железнодорожным транспортом, общая стратегия государства в области естественных монополий, необходимость совершенствование инвестиционной деятельности, повышение уровня планирования и прогнозирования в отрасли обусловили необходимость изменения структуры правового механизма управления железнодорожным транспортом.
В настоящее время преобразование основ системы управления железнодорожным транспортом проводится в рамках реформы отрасли. При этом основными параметрами, подлежащими обновлению, являются:
- механизм правового регулирования управления железнодорож-
ным транспортом;
РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ I
- организационная структура железнодорожного транспорта;
- формы и методы организации внутриотраслевых экономических отношений и финансовой деятельности.
В процессе проведения реформы данной системы видоизменяются управленческие структуры центрального аппарата Министерства путей сообщения, перераспределяются функции между звеньями и уровнями управления, преобразовываются производственные структуры, комплекс органов управляющих системой.
Мерами по совершенствованию управления железнодорожным транспортом можно назвать выделение в нем конкурентных и монопольных видов деятельности в организационной и экономической областях его работы. Совершенствование правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта, активизацию нормотворческой деятельности, в основном по направлению усовершенствования финансовых механизмов функционирования отрасли правовых актах различного уровня, и, в целом, полную правовую урегулированность данного вопроса.
На современном этапе выделение функции хозяйственного управления из МПС России не должно означать отказ от централизованного управления железнодорожным транспортом. В новой структуре управления следует сохранить данный принцип, централизовав в частности следующие функции:
1. оперативное управление перевозочным процессом;
2. организация разработки и утверждения графика движения поездов по сети железных дорог;
3. управление сетями связи и информационными ресурсами;
4. обеспечение регулирования движения поездов в условиях чрезвычайных ситуаций;
5. разработку единых технических и технологических правил и требований к перевозочному процессу и техническим средствам;
6. разработку требований по обеспечению безопасности
7. перевозок и труда и контроль за их соблюдением;
8. разработку и реализацию единой инвестиционной и инновационной
стратегии отрасли;
9. реализацию корпоративных финансовых интересов отрасли.
Общепринято разграничивать отрасли хозяйствования по предмету и методу правового регулирования. Совершенно очевидно, что предметом правового регулирования в отдельной отрасли права должен служить однородный круг общественных отношений. Однако нередко такие однородные общественные отношения (как, например, в транспортной деятельности) складываются и развиваются под воздействием целого ряда отраслей права: гражданского, административного, трудового и т.д. В таких случаях возникает необходимость в дополнительных мерах, позволяющих определить предмет регулирования данной отрасли права. В этом смысле наиболее важное значение имеет метод правового регулирования, под которым понимается юридическое средство воздействия, применяемое при правовом регулировании общественных отношений. Только единство предмета и метода регулирования является правильным классификационным признаком распределения норм права по отраслям. Особенностью регулирования отношений связанных с железнодорожным транспортом является то, что оно сочетает в себе властно-организационные отношения, регулируемые административным правом, и имущественные отношения, регулируемые гражданским правом.
Имущественные отношения,- возникающие в связи с деятельностью транспортных предприятий на железнодорожном транспорте, подчинены общим началам гражданского законодательства, а важнейший раздел — договор перевозки представляет собой институт гражданского права. Отношения в области железнодорожного транспорта определяются предметом и методом, характерными в своем большинстве для гражданского, административного, трудового права.
Все выше сказанное позволяет сделать вывод о том, что общественные отношения возникающие в области железнодорожного транспорта, представляют собой комплекс общественных отношений, регулируемых различными
отраслями российского права, которые возникают в процессе взаимоотношений транспортных предприятий железнодорожного транспорта с клиентурой, с учетом его специфики.
Административными формами регулирования правоотношений в настоящее время в свете проводящихся преобразований являются: правовые формы - издание правовых и индивидуальных актов, заключение административных договоров; неправовые формы - индивидуальный (персонифицированный) учёт; совершенствование автоматизированной базы в рамках создания единой автоматизированной системы управления.
К административным методам регулирования правоотношений в области железнодорожного транспорта относятся: лицензирование и контроль (особенно ярко проявляются в деятельности Министерства путей сообщения), финансирование и налогообложение (анализ действующего налогового законодательства свидетельствует о необходимости изменения действующей структуры, это связано с существенным повышением налога на добавленную стоимость при передаче имущества с дороги на дорогу)
В настоящее время функционирование административно-правовых форм и методов не обходится без изъянов и проблемных моментов, среди которых можно выделить следующие:
Во-первых, отставание правового регулирования от потребностей реформы отрасли. Отсутствует полностью проработанный механизм управления отделениями железных дорог.
Во-вторых, функционирование системы индивидуального (персонифицированного) учёта сопровождается нестабильностью технического оснащения и недостаточной квалификацией кадров.
В-третьих, финансирование - одна из наиболее острых проблем в свете меняющихся форм системы управления. Первоочередное внимание следует уделять вопросам финансирования переходного периода отрасли. Именно обеспечение финансовой прозрачности всех видов деятельности, повышение эффективности перевозок, обеспечение устойчивой работы, обновление про-
изводственно - технической базы отрасли, привлечение инвестиций называют наиболее острой проблемой реформируемой отрасли.
Огромную роль призвана решать информационная работа по вопросам реформирования отрасли и изменения структуры управления железнодорожным транспортом, преследующая цель избежать заблуждений работников отрасли различных уровней по поводу происходящих реорганизационных процессов. Причём это направление работы требует усовершенствования.
Необходимо разработать кодифицированное законодательство по вопросам управления железнодорожным транспортом включающее как публично - правовые так и гражданско - правовые нормы (возможно в форме Кодекса железнодорожного транспорта).
Урегулировать все выше обозначенные проблемные моменты в настоящее время можно лишь при помощи комплексного подхода, предполагающего:
1. совершенствование нормативно-правовой базы, обязательным условием разработки которой должно быть научное обоснование, финансовое и материальное подкрепление;
2. сохранение централизации управления перевозочным процессом и другими направлениями деятельности железных дорог.
Степень разработанности проблемы
В основном вопросы управления железнодорожным транспортом решались на основе общих подходов к теории государственного управления, разработанных С.С. Алексеевым, А.П. Алёхиным, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкиным, А.П. Лончаковым, В.М. Манохиным, М.Н. Марченко, Л.Л. Поповым, М.С. Студеникиной, О.М. Якуба. Для целей данного исследования следует отметить работы И.Л. Давитнидзе, Г.А. Дороховой, Ю.М. Козлова, Т.И. Козыревой, А.Ш. Мильман, посвященные вопросам реорганизации и реформирования федерального железнодорожного транспорта Российской Федерации А.Г. Белова, В.Г. Григоренко, О.Н. Дунаев, И.П. Ильин, A.A. Зайцев, И.В. Калашникова, Б.М. Лапидус, Р.Г. Ле-
онтьев, В.Г. Мысник, Е.А. Медведев, А.А. Мельников, В.А. Персианов, О.П. Поклад, Т.В. Федина, и др.
Несмотря на столь многочисленные подходы к рассмотрению вопросов специфики и особенностей управления железнодорожным транспортом, проблемам реструктуризации и реформирования отрасли они пока не стали объектом целостного научного исследования.
Цель диссертационного исследования
Определялась исходя из степени разработанности темы. На основе всестороннего анализа теоретических исследований и материалов практики по данной проблематике выявить несоответствие различных параметров функционирования системы управления железнодорожным транспортом современным приоритетным направлениям экономического развития России, разработать некоторые предложения по совершенствованию управления данной отраслью, нормативно - правовому регулированию железнодорожного транспорта, что в конечном счёте, должно способствовать повышению эффективности управления железнодорожным транспортом.
Для достижения поставленной цели диссертантом решались следующие задачи:
1. Определение места железнодорожного транспорта в системе объектов правового регулирования в сфере экономики.
2. Проведение всестороннего анализа понятия и сущности системы управления железнодорожным транспортом.
3. Изучение существующих недостатков, образующих предпосылки для проведения реформирования железнодорожного транспорта. Исходя из этого определение тех составных частей отрасли, которые подлежат изменению в процессе проводимой реформы.
4. Исследование нормативно-правовой базы, регулирующей функционирование федерального железнодорожного транспорта, с выявлением недостатков и предложений отдельных норматив-
ных актов, подлежащих изменению в процессе реформирования отрасли.
5. Рассмотрение административно-правовых форм и методов, как части комплекса правовых средств управления железнодорожным транспортом.
6. Определение границ полномочий органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, изменение границ этих полномочий в аспекте реформирования отрасли.
7. Формулирование понятия административный мандат Министерства путей сообщения, путем выделения присущих этому органу исполнительной власти полномочий, и особенностей осуществления им управляющего воздействия.
8. Оценка имеющихся концепций развития управления железнодорожным транспортом (в процессе реформирования) и разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию механизмов управления этой системой посредством административно-правовой организации.
Объектом диссертационного исследования явился широкий круг общественных отношений, складывающихся в связи осуществлением перевозочного процесса и другими направлениями деятельности железных дорог. Особое внимание в процессе исследования было уделено вопросам модификации нормативно-правового регулирования функционирования железнодорожного транспорта в аспекте проводимой реформы отрасли.
Предмет диссертационного исследования составили административно-правовые формы и методы, направленные на совершенствование механизма правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта. Административно-правовые формы и методы рассматривались в свете проводимой реформы системы управления железнодорожным транспортом. Исследованию подверглись процессы, происходящие в сфере государственного управления железнодорожным транспортом, разделению' конкурентного и
монопольного секторов отрасли, особое внимание уделено созданию нового хозяйствующего субъекта ОАО «Российские железные дороги».
Методологические основы диссертационного исследования
Для решения поставленных задач и достижения цели в исследовании использовались различные методы. Из группы общенаучных - методы анализа (историко-правовой и теоретико-правовой) и синтеза, сравнения (сравнительного правоведения), восхождения от абстрактного к конкретному, логический метод.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования Научная новизна работы определяется тем, что вопросы управления железнодорожным транспортом становились предметом комплексного исследования ученых правоведов советского периода.
Современная российская действительность определяет необходимость рассмотрения форм и методов управления железнодорожным транспортом в свете проводимых экономических реформ российского государства в целом, и железнодорожной отрасли в частности. Выявленная специфика и особенности управления данной отраслью позволяют говорить о новой научной категории - административно-правовой организации механизма управления железнодорожным транспортом.
Теоретическую значимость определяет обобщение имеющихся научных исследований с выявлением общих тенденций, намечающихся в работах подобного рода в связи с процессами реформирования железнодорожного транспорта. Некоторые положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе для подготовки студентов по специальностям 02.11.00. «Юриспруденция». Диссертационное исследование представляет собой методологическую основу для дальнейших, более углубленных научных изысканий.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании выводов и предложений совершенствования нормативно - правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта.
Положения, выносимые на защиту
1.На основании теоретического анализа исследуется непосредственная взаимосвязь таких категорий как право и экономика. Право характеризуется важным средством регулирования экономики, осуществляющим свою регулирующую функцию при помощи механизма правового регулирования.
2.Исследовав железнодорожный транспорт как отрасль экономики, автор приходит к выводу, что отрасль экономики (применительно к теме исследования железнодорожный транспорт) представляет собой единую саморегулирующуюся систему управления, поэтому гармония функционирования экономики в целом есть результат эффективности применения механизма правового регулирования и механизма государственного управления.
2.Анализ положений нормативно-правовых актов и их проектов, направленных на регулирование системы управления железнодорожным транспортом, показывает явную возможность кодификации таких норм. Ставится под сомнение необходимость наличия двух одноуровневых законов, регулирующих деятельность железнодорожного транспорта. Предлагается закрепить гражданско - правовые и публично - правовые нормыв одном кодифицированном акте - Кодексе железнодорожного транспорта.
3.Определение границ государственного регулирования управления железнодорожным транспортом в свете меняющихся с проведением реформы организационной структуры отрасли.
4.Выделяется существенная внутриотраслевая специфика российских железных дорог, которая приводит к тому, что эффективность реализации на них различных инвестиционных мероприятий, в том числе реформационных, и корректные методы ее оценки в России должны отличаться от зарубежных
5.Автором предлагается полномочия органа исполнительной власти в сфере железнодорожного транспорта определить как административный мандат Министерства путей сообщения. Определяя данное понятие как совокупность прав и обязанностей в области перевозочного процесса и другими направлениями деятельности железных дорог, характеризующиеся государ-
ственно - административным воздействием по вертикали, реализуемым в сфере государственного управления железнодорожным транспортом.
Апробация результатов исследования
Основные результаты работы прошли апробацию в ходе работы научно-практических конференций различного уровня: Межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина современной России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона» Владивосток, ВГУЭС, 2001; межрегиональной научно-практической конференции «Экономика, управление и право на Востоке России» Хабаровск, ДВАГС, 2002; «60-я Региональная научно-практическая конференция творческой молодежи» Хабаровск, ДВГУПС, 2002; Международной научной конференции «Азиатско-Тихоокеанский регион в глобальной политике, экономике и культуре XXI века» Хабаровск, 2002.
Материалы и положения диссертационного исследования легли в основу теоретических сообщений и научно-практических рефератов студентов, а также использовались в дипломных работах выпускников ДВЮИ.
Объём и структура диссертации.
Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России, и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются степень разработанности проблемы, объект, предмет, цель и задачи диссертации, освещаются вопросы ее теоретической разработанности, методологические основы, раскрываются научная новизна и практическая значимость темы, указываются основные положения, выноси-
мые на защиту, приводятся данные об апробации диссертационного исследования.
Первая глава «Организационно - правовые основы механизма управления железнодорожным транспортом» является методологической основой для дальнейшего исследования и практических выводов. В ней анализируется экономика Российской Федерации как единая система правового регулирования, железнодорожный транспорта как объект правового регулирования в сфере экономики, рассматриваются проблемы функционирования отрасли, являющиеся предпосылками реформы.
Первый параграф «Экономика Российской Федерации - единая система правового регулирования» является основой для дальнейшего исследования. В данной главе производится анализ идеологического взаимопроникновения экономики и права. Определяются право и экономика как не просто соотносимые, а взаимодополняющие понятия. На основании проведенного исследования делается вывод о том, что, до известной степени право представляет собой продолжение экономики. В свою очередь, и экономика может существовать и развиваться в той или иной степени как регулируемая и направляемая с помощью государственно - правовых установлений.
При этом соотношение права и экономики можно определить следующим образом: право, учитывая объективные законы экономики, стремится с помощью нормативных установок восстановить социальную и экономическую справедливость в обществе.
Отмечается, что правовое регулирование экономической системы Российской Федерации осуществляется по нескольким направлениям:
- конституционно - правовое регулирование общественных отношений в сфере экономики;
- гражданско - правовое регулирование общественных отношений в сфере экономики;
- хозяйственно - правовое регулирование общественных отношений в сфере экономики.
Определяется понятие правового регулирования экономической системы Российской Федерации как совокупности норм регулирующих правоотношения возникающие в сфере деятельности субъектов экономических отношений, посредством реализации их прав и обязанностей.
Во втором параграфе «Железнодорожный транспорт в системе объектов правового регулирования в сфере экономики» проводится анализ содержания нормативно - правовой базы, регламентирующей функционирование железнодорожного транспорта, в соответствии с концепцией реформирования отрасли. Проведение структурной реформы федерального железнодорожного транспорта невозможно без создания адекватного правового обеспечения. Видится уместным выделить следующую систему предпосылок, в силу которых возникла необходимость изложения федеральных законов в новых редакциях:
1) невозможность изменения формы собственности на имущество железнодорожного транспорта, так как в действующих редакциях федеральных законов предусматривается исключительно федеральная собственность на объекты инфраструктуры;
2) одной из первоочередных задач реформирования железнодорожного транспорта определено разделение функций государственного регулирования и организации хозяйственной деятельности в отрасли, которые до сих пор совмещаются в МПС России;
3) действующей редакцией федеральных законов предусматривается совмещение в лице железных дорог услуг по перевозочной деятельности и по предоставлению услуг инфраструктуры. Такое положение мешает становлению развитого рынка железнодорожных перевозок;
4) обеспечения становления и развития конкурентной среды в сфере железнодорожных перевозок, возможности функционирования независимых перевозчиков в отличие от сегодняшней ситуации, когда единственным перевозчиком выступает железная дорога - государственное унитарное предприятие, находящееся в ведении МПС России;
5) в условиях реформирования железнодорожного транспорта важное значение приобретают вопросы совершенствования государственного регулирования.
Основываясь на проведенном исследовании, автор приходит к выводу, что некоторые положения законов определяющих правовое положение железнодорожного транспорта противоречат основным положениям действующего российского законодательства.
Поддерживая мнение профессора Т.Е Абовой ставиться под сомнение необходимость регулирования деятельности железнодорожного транспорта двумя одноуровневыми законами. Представляется целесообразным деятельность железнодорожного транспорта регулировать одним законом — Кодексом железнодорожного транспорта, в который вполне можно включить те публично-правовые нормы, которые содержатся в Федеральном законе «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и гражданско - правовые закрепленные в «Уставе железнодорожного транспорта Российской Федерации».
В свою очередь функции, задачи права и обязанности МПС как органа исполнительной власти закреплены в Положении о Министерстве путей сообщения, утвержденном Правительством РФ. Оно и должно быть основным нормативным актом (с изменениями, обусловленными реформой), определяющим статус МПС. Если нормы, определяющие статус МПС, а также носящие гражданско-правовой характер и во многом дублирующие соответствующие нормы Устава железнодорожного транспорта, изъять из Федерального закона «О железнодорожном транспорте», то в нем, по существу, мало что останется. К тому же Федеральный закон «О железнодорожном транспорте» не распространяется на промышленный железнодорожный транспорт. Следовательно, закон весь железнодорожный транспорт своим регулированием не охватывает.
В третьем параграфе «Реформирование организационно - правовой структуры управления железнодорожным транспортом» определяются
основные направления реформирования железнодорожного транспорта, содержатся мнения ученых юристов и экономистов по поводу проводимых мероприятий в связи с реформой отрасли, анализируется мировой опыт проведения подобных реформ.
В вопросах управления железнодорожным транспортом приоритет отдавался централизованной системе административно - хозяйственного управления. В основу управления была заложена пирамидальная, иерархическая структура, высокоцентрализованная, жестко регламентированная, с достаточно хорошо организованной системой оперативного управления. Управление строилось, в основном, на организационно-распорядительном воздействии, в основе которого заложены правила, нормативы, инструкции, распоряжения. Однако, данная система управления не соответствует современной экономической политике Российского государства.
Анализируя мнение многих известных специалистов, по разному определяющих систему управления Министерства путей сообщения и необходимость ее реформирования, становится очевидным, что ратуя за реформирование системы МПС, не проводится к сожалению, анализ причин возникновения такой необходимости. А это может привести к неадекватности и неэффективности предлагаемых мер по исправлению ситуации.
Отмечается, что реформа в любой отрасли - это значительные подвижки во всей экономике. Поэтому начатая структурная реформа на железнодорожном транспорте означает по сути реформирование и всей российской экономики. От надежной производительной работы железнодорожного транспорта, его совокупных хозяйств в большой мере зависит эффективность народно - хозяйственного комплекса в целом. Более того, реформирование отдельной отрасли дает наглядный пример и соответствующий импульс для реформирования других отраслей.
В целях всестороннего и глубокого раскрытия процесса реформирования организационно - правовой структуры управления железнодорожным транспортом приведен мировой и отечественный опыт реструктуризации
транспортных систем. Выделяются положения о том, что в России приватизация государственного сектора, в том числе и на транспорте, проводится иными методами чем в экономически развитых странах, а именно в условиях:
1) экономического спада
2) без четких национальных ориентиров, под мощным давлением международных организаций (таких как Всемирный банк реконструкции и развития и т.п.).
3) приватизация проводилась и проводится в условиях «недооцененное» реальной стоимости предприятий и объектов транспорта.
Раскрывается, несколько принципиальных с точки зрения внутриже-лезнодорожной специфики положений на которых должно базироваться реформирование железнодорожного транспорта и оценка других мероприятий по его развитию.
Во-первых, железнодорожный транспорт в России - это не просто большая коммерческая структура, а прежде всего важнейший элемент системы обеспечения безопасности страны и жизнедеятельности населения. В силу специфики системы расселения в России имеются регионы, где ко многим стационарным местам проживания людей вся наземная транспортная связь, все массовые перевозки грузов и пассажиров могут быть осуществлены только по железным дорогам.
Во-вторых, железнодорожный транспорт России - это важнейший компонент транспортной системы России, являющийся, с одной стороны, объектом государственного регулирования, а с другой - коммерческой структурой, функционирующий на условиях самофинансирования и самоокупаемости.
Из приведенных соображений становится ясно, что имеется существенная внутриотраслевая специфика российских железных дорог, которая приводит к тому, что эффективность реализации на них различных инвестиционных мероприятий, в том числе реформационных, и корректные методы ее оценки в России должны отличаться от зарубежных
Во второй главе «Юридическая сущность административно - правовой организации механизма управления железнодорожным транспортом» содержит общетеоретические положения административно - правовой организации механизма управления железнодорожным транспортом, механизма наложения ответственности за правонарушения в сфере железнодорожного транспорта, определяется понятие административного мандата Министерства путей сообщения.
В первом параграфе «Формы и методы административно - правовой организации механизма управления железнодорожным транспортом» на основе общетеоретических представлений об административно - правовых формах и методах основное внимание уделяется тем из них, которые наиболее применимы в регулировании правоотношений в сфере железнодорожного транспорта.
Понимая формами административного регулирования внешнее выражение действий государственного органа управления или его должностных лиц, осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия, автор приходим к выводу, что исполнительная власть в сфере регулирования деятельности железнодорожного транспорта имеет самые разнообразные формы своего выражения. И хотя в их системе главенствующая роль принадлежит правовым актам управления, немаловажное значение имеют и такие формы регулирования железнодорожного транспорта, как:
- сертификация и стандартизация подвижного состава, услуг оказываемых при перевозке пассажиров и грузов;
- лицензирование отдельных видов деятельности в области железнодорожного транспорта.
Исходя из общей теории административного права, под методами и средствами управления сферы железнодорожного транспорта понимаются способы, которыми органы управления воздействуют на элементы деятельности железнодорожного транспорта, обеспечивая достижение и поддержание планируемого состояния и уровня функционирования отрасли.
Формы и методы являясь комплексом правовых средств регулирования деятельности железнодорожного транспорта, составляют основную часть механизма правового регулирования правоотношений отрасли. Наличие отношений власти - подчинения, предполагающих административно - правовое регулирование, в свою очередь предоставляет возможность говорить о категории «административно — правовая организация механизма управления железнодорожным транспортом». В настоящем исследовании это организованное, научно-обоснованное воздействие на структуру железнодорожного транспорта как отрасли экономики, обеспечивающее сохранение его организационной структуры, поддержание режима деятельности, реализации программ и целей на основе и посредством административно - правового регулирования.
Содержание этого института образуют три относительно самостоятельных вида административно-правового регулирования железнодорожного транспорта:
1. прямое административно-правовое регулирование;
2. косвенное административно-правовое регулирование;
3. региональное административно-правовое регулирование.
Подчеркивается, что соизмеряя задачи и возможности административно-правового регулирования, не нужно забывать о потенциале гражданского права в регулировании деятельности' железнодорожного транспорта. Экономически необоснованное лицензирование отдельных видов хозяйственной деятельности, индивидуальное предоставление хозяйствующим субъектам многочисленных льгот, избирательное оказание финансовой помощи, вмешательство в гражданско-правовые проблемы неплатежей и неуплаты налогов и т. п. - все это издержки административно-правового регулирования, не способствующие предпринимательской активности субъектов хозяйственной деятельности.
В рамках института административно-правового регулирования исполнительная власть не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность ры-
ночных субъектов, но обязана регламентировать и контролировать все аспекты их деятельности, предусмотренные законом, а также активно защищать права и законные интересы участников экономических отношений.
Административные правила регулирования деятельности железнодорожного транспорта, точно так же как нормы гражданского права, должны содержаться прежде всего в законах. Только такое административно-правовое регулирование станет стабильным и будет способствовать достижению поставленных целей в вопросах функционирования железнодорожного транспорта.
Во втором параграфе «Административный мандат Министерства путей сообщения» рассматривается непосредственная взаимосвязь понятий государственное управление, исполнительная власть и административно -правовые отношения позволяющая говорить о научной категории - административный мандат органа исполнительной власти.
Общетеоретическое определение понятий государственного управления, исполнительной власти, административно - правового отношения, его структуры и непосредственная взаимосвязь этих понятий позволяет определить административный мандат органа исполнительной власти - как совокупность прав и обязанностей субъекта административно - правовых отношений которые он реализует в сфере государственного управления.
Рассматривая вопрос государственного управления перевозочным процессов и другими направлениями деятельности железных дорог, на основе изложенных вопросов можно сделать вывод о том, целенаправленная деятельность государства по сохранению структуры и способов функционирования и деятельности, путем осуществления контроля за деятельностью железнодорожного транспорта определяется как государственное управление железнодорожным транспортом.
Соответственно, функции Министерство путей сообщения как субъекта исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, осуществляющего государственное регулирование перевозочного процесса и других
направлений деятельности железных дорог определяет содержание категории административный мандат Министерства путей. В данном диссертационном исследовании это совокупность прав и обязанностей в области перевозочного процесса и другими направлениями деятельности железных дорог, характеризующееся государственно-административным воздействием, по вертикали реализуемым в сфере государственного управления железнодорожным транспортом.
• В третьем параграфе «Юридическая сущность административно -правового механизма ответственности организующих, хозяйствующих субъектов и граждан на железнодорожном транспорте» раскрывается понятие административной ответственности за правонарушения совершаемые на железнодорожном транспорте, состав правонарушений и порядок наложения взысканий за их совершение.
Административная ответственность за правонарушения совершаемые на железнодорожном транспорте — является одним из видов юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного наказания к лицу, совершившему правонарушение на железнодорожном транспорте.
Отмечается, особенность правонарушений совершаемых на железнодорожном транспорте, заключающаяся в том, что вред физическим и юридическим лицам причиняется в основном при нарушении правил безопасности движения и эксплуатации источников повышенной опасности и может повлечь возникновение чрезвычайных ситуаций, катастроф, аварий. Многие составы административных правонарушений описаны бланкетными правовыми нормами, для уяснения и толкования которых необходимо обращение к надлежащим источникам.
В заключении диссертации делаются обобщенные выводы по результатам, достигнутым в процессе решения задач, поставленных во введении.
Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:
1. Моргунова Н.В. Правовое обеспечение реформы федерального железнодорожного транспорта / Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина современной России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона» - Владивосток: ВГУЭС, 2001. Объем - 0,23 п.л.
2. Моргунова Н.В. Концептуальные положения программы реформирования железнодорожного транспорта в России / Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Экономика, управление и право на Востоке России» - Хабаровск: ДВАГС, 2002. Объем - 0,18 п.л.
3. Моргунова Н.В. Организация управления железнодорожным транспортом / «60-я Региональная научно-практическая конференция творческой молодежи», Труды конференции. - Том 2. - Хабаровск: ДВГУПС, 2002. Объем-0,17 п.л.
4. Моргунова Н.В. Законодательные меры по усилению темпов роста услуг железнодорожного транспорта России в экономике Азиатско - Тихоокеанского региона / Материалы докладов Международной научной конференции «Азиатско-Тихоокеанский регион в глобальной политике, экономике и культуре XXI века» - Хабаровск, 2002. Объем - 0,16 п.л.
5. Моргунова Н.В. Охрана правопорядка на железнодорожном транспорте / Периодический сборник научных трудов «Актуальные вопросы правовой политики в современных условиях». - Хабаровск: ДВИМБП, 2002. Объем - 0,2 п.л.
Моргунова Наталья Викторовна
АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫМ ТРАНСПОРТОМ
Автореферат Диссертации на соискание ученой степени Кандидата юридических наук
Подписано в печать_Формат 60x84 1\16.
Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,5. Уч.-изд. Л. 1,2. Тираж 100 экз. Заказ 5*
Отдел оперативной полиграфии издательства Хабаровского государственного технического университета. 680035, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136.
2оо? -А
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Моргунова, Наталья Викторовна, кандидата юридических наук
Введение.
1. Организационно - правовые основы механизма управления железнодорожным транспортом.
1.1. Экономика Российской Федерации - единая система правового регулирования.
1.2. Железнодорожный транспорт в системе объектов правового регулирования в сфере экономики.
1.3. Реформирование организационно - правовой структуры управления железнодорожным транспортом.
2. Юридическая сущность административно - правовой организации механизма управления железнодорожным транспортом.
2.1. Формы и методы административно - правовой организации механизма управления железнодорожным транспортом.
2.2. Административный мандат Министерства путей сообщения Российской Федерации.
2.3. Юридическая сущность административно - правового механизма ответственности организующих, хозяйствующих субъектов и граждан на железнодорожном транспорте.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовая организация механизма управления железнодорожным транспортом"
Актуальность темы диссертационного исследования.
Железнодорожный транспорт России является одним из основных связующих звеньев в экономике страны и представляет собой единый комплекс, охватывающий все виды общественного производства, распределения и обмена.
Особенностью Российского железнодорожного транспорта является то, что это исторически сложившаяся естественная монополия, многие годы проработавшая на основе мало изменившегося законодательства, и существующая сегодня в условиях рыночных отношений.
Необходимость разработки принципиально нового законодательства в области железнодорожного транспорта, определяется тем, что в настоящее время система управления отраслью находится на переходном этапе, в со* стоянии реформирования. Поэтому проблемы комплексного рассмотрения правового регулирования отношений возникающих в сфере железнодорожного транспорта, актуальны и востребованы.
Обострение проблем связанных с несоответствием современной экономической политике российского государства и структурой управления железнодорожным транспортом, общая стратегия государства в области естественных монополий, необходимость совершенствование инвестиционной дея-Щ тельности, повышение уровня планирования и прогнозирования в отрасли обусловили необходимость изменения структуры правового механизма управления железнодорожным транспортом.
В настоящее время преобразование основ системы управления железнодорожным транспортом проводится в рамках реформы отрасли. При этом основными параметрами, подлежащими обновлению, являются:
- механизм правового регулирования управления железнодорожным транспортом; т
- организационная структура железнодорожного транспорта;
- формы и методы организации внутриотраслевых экономических отношений и финансовой деятельности. В процессе проведения реформы данной системы видоизменяются управленческие структуры центрального аппарата Министерства путей сообщения, перераспределяются функции между звеньями и уровнями управления, преобразовываются производственные структуры, комплекс органов управляющих системой.
Мерами по совершенствованию управления железнодорожным транспортом можно назвать выделение в нем конкурентных и монопольных видов деятельности в организационной и экономической областях его работы. Совершенствование правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта, активизацию нормотворческой деятельности, в основном по направлению усовершенствования финансовых механизмов функционирования отрасли правовых актах различного уровня, и, в целом, полную правовую урегулированность данного вопроса.
На современном этапе выделение функции хозяйственного управления из МПС России не должно означать отказ от централизованного управления железнодорожным транспортом. В новой структуре управления следует сохранить данный принцип, централизовав в частности следующие функции:
1. оперативное управление перевозочным процессом;
2. организация разработки и утверждения графика движения поездов по сети железных дорог;
3. управление сетями связи и информационными ресурсами;
4. обеспечение регулирования движения поездов в условиях чрезвычайных ситуаций;
5. разработку единых технических и технологических правил и требований к перевозочному процессу и техническим средствам;
6. разработку требований по обеспечению безопасности
7. перевозок и труда и контроль за их соблюдением;
8. разработку и реализацию единой инвестиционной и инновационной стратегии отрасли; 9. реализацию корпоративных финансовых интересов отрасли.
Общепринято разграничивать отрасли хозяйствования по предмету и методу правового регулирования. Совершенно очевидно, что предметом правового регулирования в отдельной отрасли права должен служить однородный круг общественных отношений. Однако нередко такие однородные общественные отношения (как, например, в транспортной деятельности) складываются и развиваются под воздействием целого ряда отраслей права: гражданского, административного, трудового и т.д. В таких случаях возникает необходимость в дополнительных мерах, позволяющих определить предмет регулирования данной отрасли права. В этом смысле наиболее важное значение имеет метод правового регулирования, под которым понимается юридическое средство воздействия, применяемое при правовом регулировании общественных отношений. Только единство предмета и метода регулирования является правильным классификационным признаком распределения норм права по отраслям. Особенностью регулирования отношений связанных с железнодорожным транспортом является то, что оно сочетает в себе властно-организационные отношения, регулируемые административным правом, и имущественные отношения, регулируемые гражданским правом.
Имущественные отношения, возникающие в связи с деятельностью транспортных предприятий на железнодорожном транспорте, подчинены общим началам гражданского законодательства, а важнейший раздел — договор перевозки представляет собой институт гражданского права. Отношения в области железнодорожного транспорта определяются предметом и методом, характерными в своем большинстве для гражданского, административного, трудового права.
Все выше сказанное позволяет сделать вывод о том, что общественные отношения возникающие в области железнодорожного транспорта, представляют собой комплекс общественных отношений, регулируемых различными отраслями российского права, которые возникают в процессе взаимоотношений транспортных предприятий железнодорожного транспорта с клиентурой, с учетом его специфики.
Административными формами регулирования правоотношений в настоящее время в свете проводящихся преобразований являются: правовые формы - издание правовых и индивидуальных актов, заключение административных договоров; неправовые формы - индивидуальный (персонифицированный) учёт; совершенствование автоматизированной базы в рамках создания единой автоматизированной системы управления.
К административным методам регулирования правоотношений в области железнодорожного транспорта относятся: лицензирование и контроль (особенно ярко проявляются в деятельности Министерства путей сообщения), финансирование и налогообложение (анализ действующего налогового законодательства свидетельствует о необходимости изменения действующей структуры, это связано с существенным повышением налога на добавленную стоимость при передаче имущества с дороги на дорогу)
В настоящее время функционирование административно-правовых форм и методов не обходится без изъянов и проблемных моментов, среди которых можно выделить следующие:
Во-первых, отставание правового регулирования от потребностей реформы отрасли. Отсутствует полностью проработанный механизм управления отделениями железных дорог.
Во-вторых, функционирование системы индивидуального (персонифицированного) учёта сопровождается нестабильностью технического оснащения и недостаточной квалификацией кадров.
В-третьих, финансирование - одна из наиболее острых проблем в свете меняющихся форм системы управления. Первоочередное внимание следует уделять вопросам финансирования переходного периода отрасли. Именно обеспечение финансовой прозрачности всех видов деятельности, повышение эффективности перевозок, обеспечение устойчивой работы, обновление производственно - технической базы отрасли, привлечение инвестиций называют наиболее острой проблемой реформируемой отрасли.
Огромную роль призвана решать информационная работа по вопросам реформирования отрасли и изменения структуры управления железнодорожным транспортом, преследующая цель избежать заблуждений работников отрасли различных уровней по поводу происходящих реорганизационных процессов. Причём это направление работы требует усовершенствования.
Необходимо разработать кодифицированное законодательство по вопросам управления железнодорожным транспортом включающее как публично - правовые так и гражданско - правовые нормы (возможно в форме Кодекса железнодорожного транспорта).
Урегулировать все выше обозначенные проблемные моменты в настоящее время можно лишь при помощи комплексного подхода, предполагающего:
1. совершенствование нормативно-правовой базы, обязательным условием разработки которой должно быть научное обоснование, финансовое и материальное подкрепление;
2. сохранение централизации управления перевозочным процессом и другими направлениями деятельности железных дорог.
Степень разработанности проблемы
В основном вопросы управления железнодорожным транспортом решались на основе общих подходов к теории государственного управления, разработанных С.С. Алексеевым, А.П. Алёхиным, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкиным, А.П. Лончаковым, В.М. Манохиным, М.Н. Марченко, Л.Л. Поповым, М.С. Студеникиной, О.М. Якуба. Для целей данного исследования следует отметить работы И.Л. Давитнидзе, Г.А. Дороховой, Ю.М. Козлова, Т.П. Козыревой, ALU. Мильман, посвящённые вопросам реорганизации и реформирования федерального железнодорожного транспорта Российской Федерации А.Г. Белова, В.Г. Григоренко, О.Н. Дунаев, И.П. Ильин, А.А. Зайцев, И.В. Калашникова, Б.М. Лапидус, Р.Г. Леонтьев, В.Г. Мысник, Е.А. Медведев, А.А. Мельников, В.А. Персианов, О.П. Поклад, Т.В. Федина, и др.
Несмотря на столь многочисленные подходы к рассмотрению вопросов специфики и особенностей управления железнодорожным транспортом, проблемам реструктуризации и реформирования отрасли они пока не стали объектом целостного научного исследования.
Цель диссертационного исследования
Определялась исходя из степени разработанности темы. На основе всестороннего анализа теоретических исследований и материалов практики по данной проблематике выявить несоответствие различных параметров функционирования системы управления железнодорожным транспортом современным приоритетным направлениям экономического развития России, разработать некоторые предложения по совершенствованию управления данной отраслью, нормативно - правовому регулированию железнодорожного транспорта, что в конечном счёте, должно способствовать повышению эффективности управления железнодорожным транспортом.
Для достижения поставленной цели диссертантом решались следующие задачи:
1. Определение места железнодорожного транспорта в системе объектов правового регулирования в сфере экономики.
2. Проведение всестороннего анализа понятия и сущности системы управления железнодорожным транспортом.
3. Изучение существующих недостатков, образующих предпосылки для проведения реформирования железнодорожного транспорта. Исходя из этого определение тех составных частей отрасли, которые подлежат изменению в процессе проводимой реформы.
4. Исследование нормативно-правовой базы, регулирующей функционирование федерального железнодорожного транспорта, с выявлением недостатков и предложений отдельных нормативных актов, подлежащих изменению в процессе реформирования отрасли.
5. Рассмотрение административно-правовых форм и методов, как части комплекса правовых средств управления железнодорожным транспортом.
6. Определение границ полномочий органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, изменение границ этих полномочии в аспекте реформирования отрасли.
7. Формулирование понятия административный мандат Министерства путей сообщения, путем выделения присущих этому органу исполнительной власти полномочий, и особенностей осуществления им управляющего воздействия.
8. Оценка имеющихся концепций развития управления железнодорожным транспортом (в процессе реформирования) и разработка на этой основе рекомендаций по совершенствованию механизмов управления этой системой посредством административно-правовой организации.
Объектом диссертационного исследования явился широкий круг общественных отношений, складывающихся в связи осуществлением перевозочного процесса и другими направлениями деятельности железных дорог. Особое внимание в процессе исследования было уделено вопросам модификации нормативно-правового регулирования функционирования железнодорожного транспорта в аспекте проводимой реформы отрасли.
Предмет диссертационного исследования составили административно-правовые формы и методы, направленные на совершенствование механизма правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта. Административно-правовые формы и методы рассматривались в свете проводимой реформы системы управления железнодорожным транспортом. Исследованию подверглись процессы, происходящие в сфере государственного управления железнодорожным транспортом, разделению конкурентного и монопольного секторов отрасли, особое внимание уделено созданию нового хозяйствующего субъекта ОАО «Российские железные дороги».
Методологические основы диссертационного исследования
Для решения поставленных задач и достижения цели в исследовании использовались различные методы. Из группы общенаучных - методы анализа (историко-правовой и теоретико-правовой) и синтеза, сравнения (сравнительного правоведения), восхождения от абстрактного к конкретному, логический метод.
Научная новизна и практическая значимость результатов исследования Научная новизна работы определяется тем, что вопросы управления железнодорожным транспортом становились предметом комплексного исследования ученых правоведов советского периода.
Современная российская действительность определяет необходимость рассмотрения форм и методов управления железнодорожным транспортом в свете проводимых экономических реформ российского государства в целом, и железнодорожной отрасли в частности. Выявленная специфика и особенности управления данной отраслью позволяют говорить о новой научной категории - административно-правовой организации механизма управления железнодорожным транспортом.
Теоретическую значимость определяет обобщение имеющихся научных исследований с выявлением общих тенденций, намечающихся в работах подобного рода в связи с процессами реформирования железнодорожного транспорта. Некоторые положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе для подготовки студентов по специальностям 02.11.00. «Юриспруденция». Диссертационное исследование представляет собой методологическую основу для дальнейших, более углубленных научных изысканий.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании выводов и предложений совершенствования нормативно - правового регулирования деятельности железнодорожного транспорта.
Положения, выносимые на защиту
1.Ha основании теоретического анализа исследуется непосредственная взаимосвязь таких категорий как право и экономика. Право характеризуется важным средством регулирования экономики, осуществляющим свою регулирующую функцию при помощи механизма правового регулирования.
2.Исследовав железнодорожный транспорт как отрасль экономики, автор приходит к выводу, что отрасль экономики (применительно к теме исследования железнодорожный транспорт) представляет собой единую саморегулирующуюся систему управления, поэтому гармония функционирования экономики в целом есть результат эффективности применения механизма правового регулирования и механизма государственного управления.
2.Анализ положений нормативно-правовых актов и их проектов,, направленных на регулирование системы управления железнодорожным транспортом, показывает явную возможность кодификации таких норм. Ставится под сомнение необходимость наличия двух одноуровневых законов, регулирующих деятельность железнодорожного транспорта. Предлагается закрепить гражданско - правовые и публично - правовые нормыв одном кодифицированном акте - Кодексе железнодорожного транспорта.
3.Определение границ государственного регулирования управления железнодорожным транспортом в свете меняющихся с проведением реформы организационной структуры отрасли.
4.Выделяется существенная внутриотраслевая специфика российских железных дорог, которая приводит к тому, что эффективность реализации на них различных инвестиционных мероприятий, в том числе реформационных, и корректные методы ее оценки в России должны отличаться от зарубежных
5.Автором предлагается полномочия органа исполнительной власти в сфере железнодорожного транспорта определить как административный мандат Министерства путей сообщения. Определяя данное понятие как совокупность прав и обязанностей в области перевозочного процесса и другими направлениями деятельности железных дорог, характеризующиеся государственно - административным воздействием по вертикали, реализуемым в сфере государственного управления железнодорожным транспортом.
Апробация результатов исследования
Основные результаты работы прошли апробацию в ходе работы научно-практических конференций различного уровня: Межрегиональной Межрегиональной научно-практической конференции «Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина современной России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона» Владивосток, ВГУЭС, 2001; межрегиональной научно-практической конференции «Экономика, управление и право на Востоке России» Хабаровск, ДВАГС, 2002; «60-я Региональная научно-практическая конференция творческой молодежи» Хабаровск, ДВГУПС, 2002; Международной научной конференции «Азиатско-Тихоокеанский регион в глобальной политике, экономике и культуре XXI века» Хабаровск, 2002.
Материалы й положения диссертационного исследования легли в основу теоретических сообщений и научно-практических рефератов студентов, а также использовались в дипломных работах выпускников ДВЮИ.
Объём и структура диссертации.
Структура и объем диссертации. Диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ВАК России, и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Моргунова, Наталья Викторовна, Хабаровск
Заключение
Процесс проведения данного диссертационного исследования позволил сделать ряд выводов, сформулировать на их основе некоторые предложения, касающиеся административно-правовой организации механизма управления железнодорожным транспортом й его совершенствования. Основными из них, в соответствии с поставленными во введении целями, являются:
1. На основе проведенного исследования делается вывод о том, что правовое регулирование экономической системы Российской Федерации можно характеризовать как совокупность правовых норм регулирующих правоотношения возникающие в сфере деятельности субъектов экономических отношений, посредством реализации их прав и обязанностей.
Выделяются направления правового регулирования экономической системы Российской Федерации по нескольким направлениям:
- конституционно - правовое регулирование общественных отношений в сфере экономики;
- гражданско - правовое регулирование общественных отношений в сфере экономики;
- хозяйственно - правовое регулирование общественных отношений в сфере экономики.
2. В условиях перехода к рыночной экономике отношения, связанные с железнодорожным транспортом, приобретают важное значение. Отличительная особенность железнодорожного транспорта как отрасли хозяйствования заключается в том, что она не создает новых материальных ценностей и потому не увеличивает богатства общества. Его продукция — деятельность по территориальному перемещению грузов или людей.
Железнодорожный транспорт является связующим звеном экономики страны, охватывающим все виды общественного производства, распределения и обмена. От регулярной, четкой работы транспортных предприятий, своевременной перевозки грузов й пассажиров зависит ритмичная работа промышленности, торговли и т.д.
Для определения предмета регулирования в области железнодорожного транспорта необходимо выявить специфический признак общественных отношений, регулируемых в данной отрасли экономики. Так, например, в ст. 1 Транспортного устава железных дорог установлено, что Транспортный устав регулирует отношения, возникающие между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями (отправителями), грузополучателями (получателями) владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, другими физическими и юридическими лицами при пользовании услугами железнодорожного транспорта общего пользования и железнодорожного транспорта необщего пользования, и устанавливает их права, обязанности и ответственность.
Таким образом, специфическим признаком общественных отношений на железнодорожном транспорте является оказание услуг, связанных с перевозкой грузов, пассажиров и багажа. Следовательно, предметом регулирования данной отрасли экономики являются общественные отношения между транспортными предприятиями железнодорожного транспорта и клиентурой, возникающие в связи с оказанием услуг по использованию транспортных средств для осуществления перевозочного процесса.
3. Проведён анализ положений основных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность российского федерального железнодорожного транспорта.
Отмечаются положения о том, что проведение структурной реформы федерального железнодорожного транспорта невозможно, без создания адекватного нормативного правового обеспечения. Кроме разработки новых и корректировки существующих законопроектов, эта работа предполагает ревизию и переработку отраслевой нормативной правовой документации, включающей в себя несколько десятков Наименований документов.
Особо подчёркивается роль кодифицированного законодательства в правовой сфере. Go времен римского права с ними связывалось устойчивое и широкое регулирование общественных отношений. Кодекс как книга считался очень удобным и для формирования общего правопонимания, и для использования судьями, чиновниками, хозяйственными структурами, гражданами. Эти подходы сохранились и в наше время. Особенно в последние годы, когда кодексы заняли по-настоящему видное место в системе российского законодательства.
Без сомнения очевидно то, что кодекс является разновидностью закона с присущими последнему свойствами универсальности, обязательности, стабильности и т.п. Кодекс отличается от иных законов,
1) полнотой регулирования отношений в какой-либо сфере;
2) единообразием регулирования;
3) закреплением основных юридических принципов, понятий и конструкций;
4) отражением крупных юридических теорий и концепций;
5) высоким местом среди иных законов и особым воздействием на все правовые акты и правоприменение.
Деятельность железнодорожного транспорта также целесообразно регулировать одним законом — Кодексом железнодорожного транспорта, который закрепит в себе, как гражданско-правовые, так и публично-правовые нормы регулирующие отношения на железнодорожном транспорте.
4. На основе общетеоретических представлений об административно-правовых формах и методах основное внимание уделяется тем из них, которые наиболее применимы в регулировании правоотношений на железнодорожном транспорте.
Комплекс правовых средств, как основная часть механизма правового регулирования управления железнодорожным транспортом, включает формы и методы обеспечения этого управления. При этом государство оказывает управляющее воздействие на перевозочные процессы и иные направления . 136. . деятельности железных дорог. Наличие отношений власти - подчинения, предполагающих административно-правовое регулирование, в свою очередь предоставляет возможность говорить о категории «административно-правовая организация механизма управления железнодорожным транспортом». В настоящем исследовании это организованное, научно-обоснованное воздействие на систему железнодорожного транспорта обеспечивающее сохранение его организационной структуры, поддержание режима деятельности, реализации программ и целей на основе и посредством административно - правового регулирования.
5. Целенаправленная деятельность государства по сохранению структуры и способов функционирования* путем осуществления контроля за деятельностью железнодорожного транспорта определяется как государственное управление железнодорожным транспортом.
На основе рассмотрения теоретических основ таких понятий как административно - правовые отношения, субъекты административно - правовых отношений, понятие органа исполнительной власти и государственного управления формируется и определяется понятие административного мандата органа исполнительной власти определяя данное понятие как совокупность прав и обязанностей субъекта административно - правовых отношений реализуемые в сфере государственного управления.
Особое внимание уделяется собственному пониманию категории административный мандат Министерства путей сообщения как органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта определяется как -совокупность прав и обязанностей в области перевозочного процесса и другими направлениями деятельности железных дорог, характеризующееся государственно - административным воздействием по вертикали реализуемым в сфере государственного управления железнодорожным транспортом.
Целью диссертационного исследования явилось изучение существующей в настоящее время в РФ системы управления железнодорожным транспортом в правовом аспекте. Особое внимание при этом было уделено выявлению недостатков нормативно - правового обеспечения отрасли в процессе реформирования, изучение мировой практики осуществления реструктуризации железных дорог, определению полномочий органа исполнительной власти в связи с организационной реформой отрасли. Обоснование необходимости применения административно-правовых форм и методов в функционировании железнодорожного транспорта и обусловленное этим дальнейшее их изучение и разработка подводят автора к необходимости определения такой категории, как административно-правовая организация механизма управления железнодорожным транспортом.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовая организация механизма управления железнодорожным транспортом»
1. Конституция Российской Федерации. М., 1993. - 63 с.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая / / Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - № 32. - Ст. 3301
3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая. / / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 5. - Ст. 410
4. Кодекс РФ об административных правонарушениях. М., 2002.
5. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР. М., 2001.
6. Арбитражный процессуальный ;кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства .- 1995. -№ 19. Ст. 1709.
7. Транспортные кодексы и уставы. СПб.: ПРИОР, 1997.
8. Федеральный закон от 25 августа 199f> г. № 153-ФЭ «О федеральном железнодорожном транспорте» / / Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 35. - Ст. 3505.
9. Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 2-ФЗ «Транспортный устав железных дорог Российской Федерации» / / Собрание законодательства Российской федерации. 1998.- № 2. г Ст. 218.
10. Федеральный закон Российской Федерации от 10 янв. 2003 № 17 ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 2. - Ст. 169.
11. Федеральный закон российской Федерации от 10 янв. 2003 № 18 ФЗ « Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003.-№ 2. - Ст. 170.
12. Федеральный закон от 27 фев. 2003 «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта»//Собрание законодательства Российской Федерации. 2003.-№ 9.- Ст. 805.
13. Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (с изм. и доп. v от 16 июля 1998 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997.- № 9. - Ст. 1014
14. Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изм. и доп. от 29 декабря 2000 г.) //Собрание законодательства Российской Федерации. 1998.-№ 39- Ст. 4857; Российской газете. № 14. - 2000.
15. Щ■ рание законодательства Российской Федерации. 1999. - № 19. - Ст.2303. . -.'Л
16. Указ Президента РФ «О совершенствовании структуры железнодорожного транспорта Российской Федерации» от 8 ноября 1997 г. № 1201 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997.-№ 45. - Ст.5171- .
17. Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» (с изменениями ото 23 июля 2001 г.) // Собрании законодательства Российской Федерации. 1997. -№ 18. - Ст. 2132• • 140
18. Указ Президента РФ от 16 мая 1996 г. «О дальнейшем развитии железнодорожного транспорта Российской Федерации» // Собрание закотнодательства Российской Федерации.- 1996. № 21. - Ст. 2471.
19. Указ Президента РФ «О дорожной реформе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. -№ 17. - Ст. 1975.
20. Указ Президента РФ «О совершенствований системы государственного управления транспортным комплексом в Российской Федерации» //
21. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. - № 7.ст.3459. ,
22. Щ 23. Постановление Правительства РФ от 25 марта 1996 г. № 351 «Об утверждении Положения о лицензировании строительной деятельности» / / Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 14. -ст. 1456.
23. Постановление Правительства РФ от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изм. и доп. от 11 апреля 2000 г.) 7/ Собрание законодательства Российской Федерации.3» . 1995. -№ 1. Ст. 69.
24. Постановление Правительства РФ от 18 июля 1996 г. № 848 «Об утверждении Положения о Министерстве путей сообщения Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -1996. №31. - Ст. 3746.
25. Постановление Правительства РФ от 5 июня. 2002 г. № 383 « О лицензировании перевозочной и другой деятельности на железнодорожном транспорте» // Собрание законодательства Российской Федерации.2002.-№23.-Ст. 2183.
26. Щ конодательства Российской Федерации. 1994. - № 32. - Ст. 3362.
27. Постановление Правительства РФ от 11 фев. 2002 г. № 135 « О лиценfc зировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодатель• . •ства Российской Федерации. 2002.-№ 9. - Ст. 928.
28. Положение о ведомственной охране Министерства путей сообщения Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 24 января 2001 г. № 49). // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001.-№ 5 - Ст. 401.
29. Программа Правительства РФ «Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах» / / Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 23. - Ст.2366.142
30. Положение о лицензировании погрузочно-разгрузочной деятельности негосударственных организаций и индивидуальных предпринимателейщ ■на федеральном железнодорожном транспорте (утв. Постановлением
31. Правительства РФ от 14 декабря 2000 г. № 948) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000.-№ 52 (часть II).-Ст. 5142.
32. Постановление Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 20 мая 1998 т. № 10 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности инвестиционных фондов»//Вестник Федеральной комиссиипо Рынку ценных бумаг. 1998. - № 3.
33. Постановление Федеральной энергетической комиссии от 20 дек. 2002 г. № 95 т/1 « Об изменении уровня тарифов на грузовые железнодорожные перевозки» // Информационный бюллетень ФЭК РФ. - 2002.№24.
34. Приказ Министерства путей сообщения РФ от27 мая 1999 г. № 8ЦЗ « Об утверждении правил перевозок грузов в универсальных контейнерах на железнодорожном транспорте» // Справочная правовая система «Консультант плюс»
35. Постановление Главы администрации Хабаровского края «Основные направления стабилизации и развития транспортно дорожного комплекса и систем связи в Хабаровском крае» // Информационно - правовая система «Консультант Плюс».
36. Постановление Главы администрации Хабаровского края «О мерах по предотвращению дорожно транспортных происшествий на железнодорожных переездах в Хабаровском крае» от 20.11.98. // Сборник нормативных актов администрации Хабаровского края. - 1998. - № 11.
37. Список использованной учебной, учебно методической литературы и монографий: * '
38. Административное право Россисйкой Федерации / Под. Ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юрист. 1999. - 728 с.
39. Аксенов Н.Я. Единая транспортная система: Учебник для вузов. М.: # ' Транспорт, 1991.- 383 с.Щ
