АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовая организация таможенной службы Российской Федерации»
На правахрукописи
ФЕДАСОВА ЮЛИЯ ВЛАДИМИРОВНА
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва-2004
Диссертационное исследование выполнено в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель: Атаманчук Григорий Васильевич
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации
Официальные оппоненты: Жилинский Станислав Эдуардович
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации
Степаненко Михаил Васильевич кандидат юридических наук, доцент
Ведущая организация: Российский государственный
торгово-экономический университет
Защита состоится « 20 » мая 2004 г. в 14 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д.502.006.01 в Российской академии государственной: службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского 84,1 уч. кор., ауд. 3370.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан «20» апреля 2004 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат политических наук, профессор
Т.С. Емельянова
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Происходящие в Российской Федерации социально-экономические и политические изменения влекут необходимость глубокого осмысления и совершенствования наиболее важных ее государственных институтов, к числу которых с полным основанием можно отнести таможенную службу, осуществляющую как правоохранительные, так и фискальные функции. Только в 2003 году доля таможенных платежей в доходной части бюджета России составила около 40 %'. В связи с этим первоочередной задачей должно стать эффективное функционирование системы таможенных органов, где существенная роль должна быть уделена развитию и совершенствованию таможенного законодательства, регулирующего административно-правовой статус таможенных органов, порядок прохождения и осуществления государственной службы в них.
. С принятием Федерального закона «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти и других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов на иные условия службы (работы)»2 все сотрудники таможенных органов оказались разделены на три категории с различным правовым статусом, порядком поступления на службу и ее прохождения, социальными гарантиями и т.д. Однако в основу данного разделения не были положены какие-либо четко сформулированные критерии, что привело к искусственному дроблению таможенной службы и нарушению
'Выступления председателя ГТК России MB. Ванина на III Всероссийском совещании руководителей таможенных органов 26-27 февраля 2004 года.
2Собрание законодательства РФ. 2002. № 27. Ст. 2620.
РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА
принципа единства государственной службы. Принятый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»1, предусмотрев возможность наличия в одном государственном органе должностей различного вида государственной службы при отсутствии критериев их разграничения, не обозначил четких перспектив решения возникшей в таможенной службе проблемы.
Сегодня прохождение таможенной службы регулируется большим количеством нормативных правовых актов как административного, так и трудового права, многие из которых не учитывают специфики таможенной службы, порождая серьезные практические проблемы, включая усложнение комплектования профессиональными кадрами, нездоровую морально-психологическую обстановку в таможенных органах.
Принятый Таможенный кодекс,2 внеся существенные изменения во взаимоотношения между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности, придав им характер партнерских, упростив таможенные процедуры, не затронул многих вопросов правового регулирования таможенной службы, ее прохождения, правового статуса должностных лиц, не охарактеризовал таможенные органы как правоохранительные, военизированные.
Таким образом, в организации и функциональной направленности таможенной службы накопилось немало проблем, в том числе связанных с ее административно-правовым статусом, которые требуется исследовать.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составили труды таких ученых -
1 Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
' Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2066
правоведов, как: ГВ. Атаманчука, С.С. Алексеева, АЛ Алехина, ДН. Бахраха, Н.М. Блинова, О.Ю. Бакаевой, Т.И. Байтина, А.Б. Венгерова,
B.В. Витюка, Б.Н. Габричидзе, Е.И. Горбатова, В.Г. Драганова,
C.Э. Жилинского, В.Е. Зобова, СИ. Истомина, Н.М. Казанцева, Н.М. Конина, А.Н. Козырина, Л1В. Коваля, АТ. Кабальнова, ИВ. Кулешова, Д.А. Керимова, Ю.Г. Кисловского, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, ВМ Манохина, В А Максимцева, А.Ф. Ноздрачева, ИБ. Новошюнова, ДМ. Овсянко, АВ. Оболонского, СВ. Пирогова, ИВ. Тимошенко, ЕВ. Труниной, ВН Хропанюка, СИ. Чернышева, ТМ Шамбы, ВА Юсупова и др., в которых затрагиваются определенные аспекты таможенной службы, но нигде не проводится ее комплексный анализ, основанный на публичном характере таможенной службы.. До сих пор отсутствуют специальные монографические исследования современных проблем таможенной службы, что объясняется происходящими структурными и функциональными изменениями в ее деятельности, стремительным обновлением таможенного законодательства. Из вышеизложенного следует, что уровень разработки административно-правовой организации таможенной службы не удовлетворяет запросам современной науки, что делает актуальной проблему системного исследования вопросов организации таможенной службы.
Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся" в ходе административно - правовой организации таможенной службы.
Предметом_диссертационного_исследования является
административно - правовая организация таможенной службы Российской Федерации.
б
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании административно-правовой организации таможенной службы, выявлении проблем, связанных с ее организационно-правовым обеспечением, разработке научно обоснованных предложений по его совершенствованию.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи: проанализировать систему таможенных органов с учетом произошедших изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти, показав механизм государственного управления данной системой и раскрыв технологию руководства ею;
- выявить и показать иерархию целей и задач таможенных органов в современных политико-правовых условиях, а также проанализировать возложенные на таможенные органы функции и провести разграничение данных понятий;
- исследовать концептуальные подходы к содержанию «таможенной' службы и рассмотреть признаки таможенной службы как особого вида государственной службы;
- выявить и проанализировать принципы деятельности таможенной службы с учетом ее специфики;
- провести разграничение понятий, относящихся к личному составу таможенных органов;
- показать особенности правового регулирования прохождения службы сотрудниками и федеральными государственными служащими таможенных органов;
выявить имеющиеся правовые проблемы, препятствующие эффективному функционированию таможенной службы, и предложить
действенные механизмы, направленные на совершенствование ее организационно-правового обеспечения.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили положения, идеи и выводы, содержащиеся в работах отечественных ученых, посвященных различным аспектам, организации и функционирования таможенной службы. Для достижения поставленной цели использовались следующие методы:
формально-логический, позволивший исследовать правовой аспект таможенной службы, а также выявить противоречивость правовых актов, регулирующих ее;
исторический,. который позволил рассмотреть предназначение таможенной службы, ее функции, правовой статуса должностных лиц таможенных органов в различные исторические периоды;
системный, позволивший рассмотреть проблемы функционирования таможенной службы в системе «государство - система таможенных органов - таможенный орган. - государственная должность государственный служащий - гражданин»;
правового моделирования, с помощью которого сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования таможенной службы.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составили Конституция России, международные правовые акты, федеральные конституционные законы и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, ведомственные правовые
акты Государственного таможенного комитета (ГТК) и иных федеральных органов исполнительной власти.
В работе использовались материалы судебной практики и практики таможенных органов Российской Федерации, научно-практических конференций, статистических и социологических исследований.
Эмпирическая база диссертационного исследования основана на анализе практики таможенных органов, опыта реализации программ развития таможенной службы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что данная работа является первым комплексным исследованием административно-правовой организации таможенной службы, основанном на анализе объективных предпосылок ее создания и функционирования, соответствия таможенного законодательства современным социально-экономическим и политическим условиям, в котором выявлены имеющиеся правовые проблемы, даются предложения и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования таможенной службы.
На защиту выносятся следующие положения:
- для эффективного функционирования системы таможенных органов, основанной на принципах единства, целостности и иерархичности и включающей в себя федеральный таможенный орган, уполномоченный в области таможенного дела, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты, в ней должны быть четко определены субъекты и объекты государственного управления, отлажен механизм прямых и обратных связей между ними, для чего предлагается ввести понятие «государственное таможенное управление»;
- произошедшие изменения в организации таможенной службы, связанные с преобразованием ГТК России в Федеральную таможенную службу и подчинением последней Министерству экономического развития и торговли, противоречат Таможенному кодексу, предусматривающему прямое подчинение федерального органа, уполномоченного в области таможенного дела, Правительству России. Принимая во внимание, что указанные изменения вступят в силу после принятия закона о Федеральной таможенной службе, необходимо разрешить в нем имеющееся' противоречие и определить административно-правовой статус системы таможенных органов при ее подчинении указанному Министерству;
- термин «таможенная служба» является многоаспектным явлением и используется как для обозначения самой системы таможенных органов, так и порядка прохождения службы в них. Однако, исходя из правовой природы таможенной службы как особого вида государственной службы, следует считать правомерным использование данного понятия лишь для обозначения профессиональной и практической деятельности граждан России, занимающих государственные должности в системе таможенных органов, по обеспечению целей, задач и функций этих органов;
- государственная должность в таможенных органах представляет собой правовое установление в системе таможенных органов, определяющее объем возможностей или участия в осуществлении стратегических задач таможенного дела, направленных на таможенное регулирование общественными процессами;
- основными принципами организации таможенной службы являются законность, демократизм, профессионализм и компетентность, социальная и правовая защищенность должностных лиц таможенных органов;
- нуждаются в четком разграничении понятия, относящиеся к личному составу таможенных органов: «государственный таможенный служащий», «служащий федеральных таможенных органов», «федеральный государственный служащий таможенных органов», «таможенный служащий», «должностное лицо таможенного органа», «сотрудник таможенного органа», «таможенник», «работник таможенного органа», так как каждому из них соответствует определенный правовой статус;
обоснована необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о таможенной службе, предусматривающего: закрепление целей и задач таможенных органов, пересмотр возложенных на них функций, разграничение понятий «таможенное регулирование» и «таможенное дело», четкое определение субъекта руководства системой таможенных органов России, регулирование порядка прохождения государственной службы должностными лицами таможенных органов единым нормативным правовым актом.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты дополняют научные познания в области административно-правовой организации таможенной службы и могут быть использованы: при исследовании проблем административного и таможенного права; для дальнейшего совершенствования административного и таможенного законодательства, нормативных правовых актов ведомственного уровня; в преподавании учебных курсов «Таможенное право» и «Таможенное дело»; при разработке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и
переподготовки кадров государственных служащих; в практике таможенных органов.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации одобрены на учебно-методических семинарах и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на научно-практических конференциях, в научных публикациях автора, на лекциях о таможенному и административному праву в Мордовском государственном университете. Многие выводы и предложения явились результатом опыта работы в таможенных органах и широко используются в практической деятельности Мордовской таможни, органов исполнительной власти Республики Мордовия.
Структура диссертации определена, исходя из целей и задач исследования, и состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка использованных источников и литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, отражается степень научной разработанности проблематики работы, определяются цель, основные задачи, объект и предмет диссертационного исследования, его теоретико-методологическая, источниковедческая и эмпирическая база, обозначаются новизна, практическая значимость и апробация результатов, раскрывается структура работы.
Первая глава «Организационные основы деятельности таможенной службы Российской Федерации» посвящена анализу системы таможенных органов, выявлению целей, задач и функций таможенных органов, раскрытию содержания таможенной службы как особого вида государственной службы.
В работе отмечается отсутствие общепризнанного понятия системы таможенных органов и системообразующих принципов. На основе теоретико-правового анализа установлено, что таможенные органы образуют единую четырехзвенную систему, состоящую из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов, в основе построения которой лежат принципы единства, целостности и иерархичности, а система таможенных органов представляет собой единую, целостную, иерархично расположенную совокупность таможенных органов, каждый из которых наделен определенным кругом задач, функций и правомочий в области таможенного дела, при совместной реализации которых государство способно осуществлять таможенноерегулирование.
Далее кратко характеризуется каждое звено системы таможенных органов, одновременно рассматриваемое как субъект (объект) в системе государственного таможенного управления, а также анализируются организованные прямые и обратные связи. В целях отражения специфики таможенной службы предлагается ввести понятие «государственное таможенное управление» и определить его как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства через систему таможенных органов России на общественную и частную
жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования в сфере таможенного регулирования и таможенного дела, опирающееся на его властную силу.
Особое внимание обращается на изменения в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, связанные с преобразованием ГТК России в Федеральную таможенную службу и подчинением ее Министерству экономического развития и торговли. Отмечается, что Таможенный кодекс предусматривает подчинение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, непосредственно Правительству России, поэтому вопрос об определении организационно-правового статуса системы таможенных органов при ее подчинении с указанному Министерству остается открытым и должен быть законодательно урегулирован, в частности, в готовящемся к принятию законе о Федеральной таможенной службе.
Ввиду дискуссионности вопроса о надлежащем субъекте руководства таможенными органами, значительное место уделяется исследованию данного вопроса. Так, на основании ст. 1 Таможенного кодекса, руководство таможенными органами осуществляет Правительство. В то же время, в силу ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве»1, Президент руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел и др., к которым, на основании анализа действующего законодательства, можно отнести
1 Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
таможенные органы. Более того, Закон «О безопасности»1 прямо указывает на отнесение таможен к органам безопасности, что означает, что «по всем признакам таможенные органы должны попадать в систему органов, подчиненных Президенту России...»2. На основании изложенного, делается вывод о необходимости устранения имеющихся противоречий в правовом регулировании организации таможенной службы.
Далее подробно анализируются «задачи» и «цели» таможенных органов, предусмотренных ст.1 Таможенного кодекса, но содержание которых не раскрывается. Предлагается выделять общую цель (связывает таможенную службу с самой идеей государства и его политикой, и направлена на благоприятствование свободной, безопасной, творческой жизнедеятельности многонационального народа России), главную (представляющую собой находящееся в ведении Российской Федерации таможенное регулирование) и стратегические иепи (рассматриваются как план осуществления таможенного регулирования, основанный на правильных и далеко идущих прогнозах развития России).
Ввиду закрепления Таможенным кодексом, наряду с понятием «таможенное регулирование», еще одного понятия - «таможенное дело», обосновывается необходимость их четкого разграничения.
Исходя из выстроенных целей, анализируются задачи таможенных органов, проводится их классификация на стратегические, отвечающие на вопрос: «что будет делать система таможенных органов в целом для достижения стратегических целей?» и практические, представляющие
1 Закон «О безопасности» от 05.03.1992.№ 2446-1 // Российская газета. 06.05.1992. № 103.
2 Новокшонов И.Б. Административно-правовой статус таможенных органов Российской Федерации. Диссерт.... к. ю. н.. М., 1999. С. 36.
собой определенные для каждого таможенного органа промежуточные цели, при направленности деятельности на которые путем осуществления необходимых и достаточных функций, таможенной службой в целом достигаются стратегические цели государственного управления.
На основе сравнительно-правового анализа, проводится сравнение функций таможенных органов, закрепленных Таможенными кодексами (старым1 и новым), изучены имеющиеся по их содержанию научные точки зрения, на основании чего сделан вывод о неоправданном исключении в новом Таможенном кодексе ряда важных функций, таких, как участие в разработке таможенной политики, обеспечение экономической безопасности России др.
В работе также обращается внимание на многоаспектность понятия «таможенная служба», под которой, к, примеру, в «Малой таможенной энциклопедии»2 понимается совокупность таможенных органов. Этого же мнения придерживается М.В. Ванин, указывающий, что «таможенная служба по своей организационной, структуре является обычной совокупностью учреждений и организаций и управление ею осуществляется на основе принципов- общей теории управления организациями»3. По мнению Б.Н. Габричидзе существует два понимания таможенной службы: «широкое» - система таможенных органов и условия
1 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 05.08.1993. № 31. Ст. 1224.
2 Чмель Г.Н. Малая таможенная энциклопедия. М., 1997. С. 206.
3 Ванин М.В. Повышение эффективности управления таможенной службой России. Диссерт ... к. э. н. М., 2000. С. 45.
прохождения службы в ней, и «узкое»1 - только порядок и условия, прохождения службы.
Анализ теоретических и законодательных определения понятий «государственная служба», «таможенная служба», «служба в таможенных органах» позволяет сделать вывод о том, что термин «таможенная служба» правомерно использовать лишь для обозначения профессиональной и практической деятельности лиц, занимающих государственные должности в системе таможенных органов и наделенных определенным кругом прав и обязанностей, направленных на непосредственное осуществление возложенных на таможенные органы функций и правомочий с целью таможенногорегулирования.
Вместе с тем отмечается, что раскрыть содержание таможенной службы можно лишь через связующее звено материального и процессуального аспектов- таможенной службы - государственную должность в таможенных органах. Указывается на отсутствие общепринятого понятия государственной должности, определение которой в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации»2 не раскрывает содержания исследуемого понятия. На основе изученной по данному вопросу научной литературы, дается определение государственной должности как правового установления в таможенных органах и организациях таможенной службы России для одного лица, определяющего объем возможности и участия в осуществлении задач таможенного дела, направленного на таможенное регулирование общественных процессов.
1 Российское таможенное право. Учебник для вузов/ Под ред. Б II. Габричидзе. М., 1997. С. 6.
2 Собрание законодательства РФ. 1995. №31. Ст. 2990.
В главе также исследуется вопрос о возможности отнесения таможенной службы к определенному виду государственной службы, причем за основу принимается классификация государственной службы на «управленческую, военную и специальную»1. Принимая во внимание такие критерии таможенной службы, как специфика выполняемых задач и функций, особые принципы деятельности, наличие дисциплинарного устава, специальной формы одежды и ряд др., делается вывод об отнесении таможенной службы к специальному виду государственной службы.
Таким образом, в первой главе работы выявлены принципы организации системы таможенных органов, показан механизм государственного таможенного управления в ней, разграничены и раскрыты понятия целей, задач и функций1 таможенных органов, рассмотрено содержание таможенной службы как специального вида государственной службы, выявлены имеющиеся правовые проблемы и предложены пути их решения.
Во второй главе «Правовые основы деятельности таможенной службы Российской Федерации» анализируется правовое обеспечение принципов деятельности таможенной службы; проводится разграничение основных понятий, относящихся к личному составу таможенных органов; рассматривается эволюция правового статуса должностных лиц и его особенности в зависимости от их категории.
Отмечается, что общие принципы государственной службы, закрепленные в федеральных законах «Об основах государственной
1 Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М.: РАГС, 1997. С. 14.
службы» и «О системе государственной службы», отличает отсутствие общего подхода к их- классификации, а нормативные правовые акты таможенного законодательства не содержат принципов таможенной' службы и не раскрывают их содержания, в то время как они должны определять направленность деятельности таможенной службы в целом.
Автором выделяются четыре принципа таможенной службы. Первый принцип - законности выражается:
в верховенстве Конституции и законов над иными нормативно -правовыми' актами, должностными инструкциями при исполнении должностными лицами таможенных органов своих обязанностей;
в принесении сотрудником таможенного органа присяги. По мнению автора, присягу следует рассматривать как юридический факт, устанавливающий публично-правовое отношение государственной службы и верности, а не как «дань традиции»1. Соглашаясь с мнением Г.В. Атаманчука, «присягая, гражданин совершает переход из одного качества в другое - из статуса частного лица в служителя Отечеству»2, на основании чего выражается негативное отношение к тому, что для федеральных государственных служащих таможенных органов не предусмотрено принесение присяги;
в признании неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по обеспечению соблюдения Конституции и законов грубым нарушением служебной дисциплины;
в приоритете прав и свобод человека и гражданина;
Кулешов И.В. Служба в таможенных органах РФ - особый вид государственной службы.// Право и политика. 2001. № 2. С. 40.
2 Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М.: РАГС, 1997. С П .
в обязательности для должностных лиц таможенных органов решений, принятых вышестоящими таможенными органами.
Отмечается, что вторым принципом деятельности таможенной службы
является принцип демократизма, который выражается в том, что органы
государственной власти субъектов России, органы местного
самоуправления, общественные объединения не могут вмешиваться в
деятельность таможенных органов при осуществлении ими своих
функций; в возможности равного доступа к таможенной службе; в наличии
i
гласности, «открытости, отзывчивости» в деятельности таможенных органов; в сменяемости их должностных лиц.
Третьим принципом' является принцип профессионализма и компетентности, причем под компетентностью понимается знание предмета деятельности, наличие профессионального образования, навыков в работе, изучение и освоение передового опыта.
И, наконец, четвертым принципом таможенной службы должен стать принцип социальной и правовой защищенности должностных лиц таможенных органов, необходимость закрепления которого обусловлена часто проводимыми в таможенных органах реформами-экспериментами, влекущими ухудшение правового статуса их должностных лиц;
Анализируются основные понятия, относящиеся к личному составу: «должностное лицо», «федеральный государственный служащий», «сотрудник», «работник» таможенного органа, «государственный таможенный служащий», «служащий федеральных таможенных органов», «таможенный служащий», «таможенник»; возможность их использования
1 Комаровский B.C. Реформирование государственной службы России: выбор пути и методов. М.: РАГС, 1997. С. 14.
в тех или иных значениях, так как каждому из них соответствует свой правовой статус. В, частности, отмечается, что терминами «таможенник» и «государственный таможенный служащий» могут характеризоваться только должностные лица.
Отмечены изменения правового статуса должностных лиц таможенных органов с момента принятия Таможенного кодекса 1993 года по настоящее время, на основании которого отмечено, что законодатель идет по пути ухудшения правового статуса и значительного увеличения связанных с прохождением службы нормативных правовых документов, не учитывающих специфики таможенной службы.
В работе проведен анализ разделения личного состава таможенных органов на должностных лиц (сотрудников и федеральных государственных служащих) и работников, позволивший сделать вывод об отсутствии четких критериев такого деления и искусственности дробления таможенной службы. Отмечены различия в правовом статусе и его нормативном правовом регулировании у сотрудников и федеральных государственных служащих, порождающие серьезные практические проблемы при комплектовании кадрами таможенных органов, а также создающие нездоровый морально-психологический климат в коллективах.
Таким образом, во второй главе работы показано правовое обеспечение принципов деятельности таможенной службы, основанное на ее публичном характере; дана характеристика используемых для обозначения личного состава таможенных органов понятий, имеющих большое практическое значение для уяснения их правового статуса; проведен анализ последствий искусственного дробления должностных лиц на сотрудников и федеральных государственных служащих, позволяющий
указать на необходимость регулирования прохождения таможенной службы должностными лицами таможенных органов единым законом, повышения их правового статуса и социальной защищенности.
В заключении диссертационного исследования излагаются выводы и предложения, отражающие основные положения работы.
Основные положения диссертации отражены в следующих
публикациях автора:
1. Порядок применения таможенными органами мер административного принуждения // Социально-гуманитарные исследования: теоретические и практические аспекты (Межвузовский сборник научных трудов) -Саранск: СВМО, 2001. С. 11-17.
2. Актуальные вопросы создания таможенного союза между Российской Федерацией и Республикой Беларусь // Вестник Мордовского университета. 2002. С. 58-61. (в соавторстве с Е.В. Труниной)
3. Правовой статус должностных лиц таможенных органов Российской Федерации // Современные тенденции социально-экономических и правовых отношений региона (Материалы 3 Макаркинских научных чтений) - Саранск: Типография «Красный Октябрь», 2003. С. 172-174.
4. Комплексный подход к совершенствованию правоохранительной деятельности таможенных органов в целях защиты экономических интересов России // Таможенная служба России на защите экономических интересов страны (Материалы докладов Всероссийской научно-практической конференции). - Москва: РИО РТА, 2003. С. 142145. (в соавторстве с Е.В. Труниной)
5. Борьба с экономическими преступлениями в таможенной сфере // Актуальные проблемы борьбы с правонарушениями в сфере экономической деятельности (Материалы Всероссийской научно-практической конференции). - Саранск: Изд-во Мордовского университета, 2003. С. 153-156. (в соавторстве с Е.В. Труниной)
6. Понятие таможенного регулирования в свете действующего таможенного законодательства Российской Федерации // Социальные и гуманитарные исследования: традиции и реальность (Межвузовский сборник научных трудов) - Саранск: Ковылк. тип., 2003. С. 40-42.
7. Вопросы правового регулирования таможенными органами и таможенным делом Российской Федерации // Социальные и гуманитарные исследования: традиции и реальность (Межвузовский сборник научных трудов) - Саранск: Ковылк. тип., 2003. С. 53-56. (в соавторстве с Е.В. Труниной)
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Федасовой Юлии Владимировны
Тема диссертационного исследования: Административно-правовая организация таможенной службы Российской Федерации
Научный руководитель: Атаманчук Григорий Васильевич, доктор юридических наук, профессор
Изготовление оригинал-макета Федасовой Юлии Владимировны Подписано в печать 0 £^?ЯГираж экз.
Усл. п. л.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №
119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
11056*
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Федасова, Юлия Владимировна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Система таможенных органов
Российской Федерации.
1.2. Цели, задач и функции таможенных органов Российской Федерации.
1.3. Понятие таможенной службы Российской Федерации как особого вида государственной службы.
ГЛАВА И. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 2.1. Правовое обеспечение принципов деятельности таможенной службы Российской Федерации
2.2. Классификация личного состава таможенных органов Российской Федерации.
2.3. Правовое регулирование прохождения службы сотрудниками и федеральными государственными служащими таможенных органов
Российской* федерации.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовая организация таможенной службы Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Происходящие в Российской Федерации социально-экономические и политические изменения влекут необходимость глубокого осмысления и совершенствования наиболее важных ее государственных институтов, к числу которых с полным основанием можно отнести таможенную службу, осуществляющую как правоохранительные, так и фискальные функции. Только в 2003 году доля таможенных платежей в доходной части бюджета России составила около 40 %'. В связи с этим первоочередной задачей должно стать эффективное функционирование системы таможенных органов, где существенная роль должна быть уделена развитию и совершенствованию таможенного законодательства, регулирующего административно-правовой статус таможенных органов, порядок прохождения и осуществления государственной службы в них.
С принятием Федерального закона «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти и других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и л таможенных органов на иные условия службы (работы)» все сотрудники таможенных органов оказались разделены на три категории с различным правовым статусом, порядком поступления на службу и ее прохождения, социальными гарантиями и т.д. Однако в основу данного разделения не были положены какие-либо четко сформулированные критерии, что привело к искусственному дроблению таможенной службы и нарушению принципа единства государственной службы. Принятый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»3,
Выступление Председателя ГТК России М.В. Ванина на III Всероссийском совещании руководителей таможенных органов 26-27 февраля 2004 года.
2Собрание законодательства РФ. 2002. № 27. Ст. 2620.
3 Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2063 должностей различного вида государственной службы при отсутствии критериев их разграничения, не обозначил четких перспектив решения возникшей в таможенной службе проблемы.
Сегодня прохождение таможенной службы регулируется большим количеством нормативных правовых актов как административного, так и трудового права, многие из которых не учитывают специфики таможенной службы, порождая серьезные практические проблемы, включая усложнение комплектования профессиональными кадрами, нездоровую морально-психологическую обстановку в таможенных органах.
Принятый Таможенный кодекс, внеся существенные изменения во взаимоотношения между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности, придав им характер партнерских, упростив таможенные процедуры, не затронул многих вопросов правового регулирования таможенной службы, ее прохождения, правового статуса должностных лиц, не охарактеризовал таможенные органы как правоохранительные, военизированные.
Таким образом, в организации и функциональной направленности таможенной службы накопилось немало проблем, в том числе связанных с ее административно-правовым статусом, которые требуется исследовать.
Степень научной разработанности темы исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составили труды таких ученых -правоведов, как: Г.В. Атаманчука, С.С. Алексеева, АЛ Алехина, ДН. Бахраха, Н.М. Блинова, О.Ю. Бакаевой, Т.И. Байтина, А.Б. Венгерова,
B.В. Витюка, Б.Н. Габричидзе, Е.И. Горбатова, В.Г. Драганова,
C.Э. Жилинского, В.Е. Зобова, С.И. Истомина, Н.М. Казанцева, Н.М. Конина, А.Н. Козырина, ЛВ. Коваля, А.Г. Кабальнова,И.В. Кулешова,
2 Собрание законодательства РФ. 2003. № 22. Ст. 2066
Д.А. Керимова, Ю.Г. Кисловского, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, ВМ Манохина, В А Максимцева, АФ. Ноадрачева, ИБ. Новокшонова, ДМ Овсянко, АВ. Оболонского, СВ. Пирогова, ИВ. Тимошенко, ЕВ. Труниной, В Л Хропанока, С Л Чернышова, ТМ Шамбы, В А Юсупова и др., в которых затрагиваются определенные аспекты таможенной службы, но нигде не проводится ее комплексный анализ, основанный на публичном характере таможенной службы. До сих пор отсутствуют специальные монографические исследования современных проблем таможенной службы, что объясняется происходящими структурными и функциональными изменениями в ее деятельности, стремительным обновлением таможенного законодательства. Из вышеизложенного следует, что уровень разработки административно-правовой организации таможенной службы не удовлетворяет запросам современной науки, что делает актуальной проблему системного исследования вопросов организации таможенной службы.
Объектомисследования являются правоотношения, складывающиеся в ходе административно - правовой организации таможенной службы Российской Федерации.
Предметомдиссертационногоисследования является административно-правовая организация таможенной службы Российской Федерации.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании административно-правовой организации таможенной службы, выявлении проблем, связанных с ее организационно-правовым обеспечением, разработке научно обоснованных предложений по ее совершенствованию.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи: - проанализировать систему таможенных органов с учетом произошедших изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти, показав механизм государственного управления данной системой и раскрыв технологию руководства ею;
- выявить и показать иерархию целей и задач таможенных органов в современных политико-правовых условиях, а также проанализировать возложенные на таможенные органы функции и провести разграничение данных понятий;
- исследовать концептуальные подходы к содержанию «таможенной службы и рассмотреть признаки таможенной службы как особого вида государственной службы;
- выявить и проанализировать принципы деятельности таможенной службы с учетом ее специфики;
- провести разграничение понятий, относящихся к личному составу таможенных органов;
- показать особенности правового регулирования прохождения службы сотрудниками и федеральными государственными служащими таможенных органов;
- выявить имеющиеся правовые проблемы, препятствующие эффективному функционированию таможенной службы, и предложить действенные механизмы, направленные на совершенствование ее организационно-правового обеспечения.
Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили положения, идеи и выводы, содержащиеся в работах отечественных ученых, посвященных различным аспектам организации и функционирования таможенной службы. Для достижения поставленной цели использовались следующие методы: - формально-логический, позволивший исследовать правовой аспект таможенной службы, а также выявить противоречивость правовых актов, регулирующих ее;
- исторический, который позволил рассмотреть предназначение таможенной службы, ее функции, правовой статус должностных лиц таможенных органов в различные исторические периоды;
- системный, позволивший рассмотреть проблемы функционирования таможенной службы в системе «государство - система таможенных органов - таможенный орган - государственная должность -государственный служащий - гражданин»;
- правового моделирования, с помощью которого сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования таможенной службы.
Источниковедческую базу диссертационного исследования составили Конституция России, международные правовые акты, федеральные конституционные законы и федеральные законы, нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, ведомственные правовые акты Государственного таможенного комитета (ГТК) и иных федеральных органов исполнительной власти.
В работе использовались материалы судебной практики, практики таможенных органов, научно-практических конференций, статистических и социологических исследований.
Эмпирическая база диссертационного исследования основана на анализе практики таможенных органов, опыта реализации программ развития таможенной службы.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что данная работа является первым комплексным исследованием административно-правовой организации таможенной службы, основанном на анализе объективных предпосылок ее создания и функционирования, соответствия таможенного законодательства современным социально-экономическим и политическим условиям, в котором выявлены имеющиеся правовые проблемы, даются предложения и практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования таможенной службы.
На защиту выносятся следующие положения:
- для эффективного функционирования системы таможенных органов, основанной на принципах единства, целостности и иерархичности и включающей в себя федеральный таможенный орган, уполномоченный в области таможенного дела, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты, в ней должны быть четко определены субъекты и объекты государственного управления, отлажен механизм прямых и обратных связей между ними, для чего предлагается ввести понятие «государственное таможенное управление»;
- произошедшие изменения в организации таможенной службы, связанные с преобразованием ГТК России в Федеральную таможенную службу и подчинением последней Министерству экономического развития и торговли, противоречат Таможенному кодексу, предусматривающему прямое подчинение федерального органа, уполномоченного в области таможенного дела, Правительству России. Принимая во внимание, что указанные изменения вступят в силу после принятия закона о Федеральной таможенной службе, необходимо разрешить в нем имеющееся противоречие и определить административно-правовой статус системы таможенных органов при ее подчинении указанному Министерству;
- термин «таможенная служба» является многоаспектным явлением и используется как для обозначения самой системы таможенных органов, так и порядка прохождения службы в них. Однако, исходя из правовой природы таможенной службы как особого вида государственной службы, следует считать правомерным использование данного понятия лишь для обозначения профессиональной и практической деятельности граждан России, занимающих государственные должности в системе таможенных органов, по обеспечению целей, задач и функций этих органов;
- государственная должность в таможенных органах представляет собой правовое установление в системе таможенных органов, определяющее объем возможностей или участия в осуществлении стратегических задач таможенного дела, направленных на таможенное регулирование общественными процессами;
- основными принципами организации таможенной службы являются законность, демократизм, профессионализм и компетентность, социальная и правовая защищенность должностных лиц таможенных органов;
- представляет практическую необходимость четкое разграничение понятий, относящихся к личному составу таможенных органов: «государственный таможенный служащий», «служащий федеральных таможенных органов», «федеральный государственный служащий таможенных органов», «таможенный служащий», «должностное лицо таможенного органа», «сотрудник таможенного органа», «таможенник», «работник таможенного органа», так как каждому из них соответствует определенный правовой статус; обоснована необходимость дальнейшего совершенствования законодательства о таможенной службе, предусматривающего: закрепление целей и задач таможенных органов, пересмотр возложенных на них функций, разграничение понятий «таможенное регулирование» и «таможенное дело», четкое определение субъекта руководства системой таможенных органов России, регулирование порядка прохождения государственной службы должностными лицами таможенных органов единым нормативным правовым актом.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты дополняют научные познания в области административно-правовой организации таможенной службы и могут быть использованы: при исследовании проблем административного и таможенного права; для дальнейшего совершенствования административного и таможенного законодательства, нормативных правовых актов ведомственного уровня; в преподавании учебных курсов «Таможенное право» и «Таможенное дело»; при разработке учебной и учебно-методической литературы как для студентов юридических вузов, так и для слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров государственных служащих; в практике таможенных органов.
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертации одобрены на учебно-методических семинарах и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также отражены в выступлениях на научно-практических конференциях, в научных публикациях автора и на лекциях по таможенному и административному праву в Мордовском государственном университете. Многие выводы и предложения явились результатом опыта работы в таможенных органах и используются в практической деятельности Мордовской таможни, органов исполнительной власти Республики Мордовия.
Структура диссертации определена, исходя из целей и задач исследования, и состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка использованных источников и литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Федасова, Юлия Владимировна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог проведенному исследованию, можно выделить наиболее существенные выводы, характеризующие суть вопросов, ставших предметом настоящей работы.
Обращается внимание на отсутствие в юридической литературе общепризнанного определения таможенного органа. Суммируя признаки, определяющие сущность и назначение таможенного органа, автор формулирует следующее его определение. Таможенный орган - это федеральный орган исполнительной власти, наделенный государственно-властными полномочиями и непосредственно осуществляющий таможенное дело посредством практической реализации возложенных на него задач и функций, направленных на достижение стратегических целей таможенного регулирования.
Отмечается, что таможенные органы образуют единую четырехзвенную систему с центральным подчинением федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному в области таможенного дела, причем характер системы совокупности таможенных органов придают принципы единства, целостности и иерархичности. Таким образом, система таможенных органов определяется как единая, целостная, иерархично расположенная совокупность таможенных органов, каждый из которых наделен определенным кругом задач, функций и правомочий в области таможенного дела, при совместной реализации которых государство способно осуществлять таможенное регулирование общественными процессами на территории Российской Федерации.
Рассматривается система управления в таможенных органах: субъекты и объекты управления, организованные между ними прямые и обратные связи, при этом отмечается двойственный статус некоторых элементов системы, которые могут одновременно выступать как субъект и как объект управления (например, региональные таможенные управления). Выявлены проблемы реализации «обратных» связей, тормозом которых является излишняя бюрократизация системы общего руководства таможенными органами. Для подчеркивание специфики государственного управления таможенными органами, предлагается ввести понятие «государственное таможенное управление», под которым понимается практическое, организующее и регулирующее воздействие государства через систему таможенных органов России на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования в сфере таможенного регулирования и таможенного дела, опирающееся на его властную силу.
Особое внимание уделяется анализу изменений, произошедших в связи с принятием Указа Президента России от 09.03.2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», на основании которых ГТК России преобразован в Федеральную таможенную службу, подчиненную Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации. Отмечено, что такое подчинение обусловлено, прежде всего, готовящимся вступлением России во Всемирную торговую организацию и ее участием в Таможенных союзах. Одним из путей вступления в ВТО является завершение формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства, требующее унификации и гармонизации таможенного законодательства, экономической самостоятельности участников союза. Поэтому согласованность таможенной политики государства со стратегией его экономического развития, включая внешнеэкономическую деятельность и торговлю, возможно лишь при консолидации усилий в рамках единой государственной структуры, функции которой и будет выполнять указанное Министерство. Однако административно-правовой статус системы таможенных органов, ввиду такого переподчинения, требует уточнения, так как согласно
Таможенного кодекса, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, подчиняется Правительству России непосредственно. Учитывая, что изменения, касающиеся Федеральной таможенной службы, вступят в силу лишь после принятия закона о Федеральной таможенной службе, видится необходимым урегулирования в нем имеющегося противоречия.
Также исследуется вопрос о надлежащем субъекте руководства таможенными органами Российской Федерации, дискуссионность которого основывается на том, что, в силу ст. 1 Таможенного кодекса, руководство таможенными органами осуществляет Правительство России. В то же время, на основании действующего законодательства, в, частности, Закона «О безопасности», таможенные органы можно отнести к осуществляющим защиту экономической безопасности России, то есть, подчиненным Президенту России. Ввиду изложенного, указывается на необходимость устранения имеющихся противоречий.
С учетом современных политических и социально-экономических условий в стране, в работе проводится анализ целей и задач таможенных органов, на основании которого выделяются общая, главная и стратегические цели, составляющие «древо целей» государственного управления» системой таможенных органов. Обосновывается, что общая цель связывает таможенную службу с самой идеей государства и его политикой и направлена на благоприятствование свободной, безопасной, творческой жизнедеятельности многонационального народа России. Главная иель представляет собой находящееся в ведении Российской Федерации таможенное регулирование. Стратегические иели рассматриваются как план осуществления таможенного регулирования, основанный на правильных и далеко идущих прогнозах развития России: защита конституционного строя, национальной безопасности, прав и свобод человека и гражданина и законных интересов юридических лиц, способствование их осуществлению, включая право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу; расширению внешнеторговых связей и др.
Особо обращается внимание на необходимость четкого разграничения понятий «таможенное регулирование» и «таможенное дело», определения которым хоть и содержатся в Таможенном кодексе Российской Федерации, но не раскрывают характер взаимоотношений данных понятий между собой.
Исходя из намеченных целей, выделяются стратегические (отвечают на вопрос: «что будет делать система таможенных органов в целом для достижения стратегических целей?») и практические задачи таможенных органов, последние из которых представляют собой определенные для каждого таможенного органа в пространстве и во времени, максимально дифференцированных промежуточные цели, при направленности деятельности на которые путем осуществления необходимых и достаточных функций, таможенной службой в целом достигаются стратегические цели государственного управления в сфере таможенного регулирования.
При помощи исторического метода, проводится сравнительный анализ функций таможенных органов, закрепленных за таможенными органами Таможенными кодексами Российской Федерации (старым и новым), основанный на имеющихся о данных функциях научных точках зрения, из чего делается вывод о необоснованном не включении в новый Таможенный кодекс ряда важных функций (участие в разработке таможенной политики, обеспечение экономической безопасности, защита экономических интересов России и др.), необходимых для эффективного функционирования системы таможенных органов России.
Особое внимание уделяется исследованию концептуальных подходов к понятию «таможенная служба», широко используемому в юридической литературе и нормативных правовых актах таможенного законодательства. Отмечается, что раскрыть содержание таможенной службы можно лишь через связующее звено между ее материальным и процессуальным аспектами - государственную должность. Указывается на отсутствие общепринятого понятия государственной должности, законодательное определение которой в ст. 1 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» не раскрывает содержания исследуемого понятия. На основе проведенного теоретико-правового анализа, предлагается понимать под государственной должностью правовое установление в таможенных органах и организациях таможенной службы России для одного лица, определяющее объем возможности или участия в осуществлении задач таможенного дела (либо способствовании их осуществлению), направленный на таможенное регулирование общественными процессами.
С учетом данного определения, таможенная служба характеризуется как профессиональная и практическая деятельность лиц, занимающих установленные действующим законодательством государственные должности в системе таможенных органов и наделенных предусмотренным занимаемой должностью кругом прав и обязанностей, направленных на непосредственное осуществление возложенных на таможенные органы функций и правомочий (или способствование их осуществлению).
При исследовании таможенной службы как особого вида государственной службы, указывается на возможность ее отнесения к специальному виду государственной службы.
При анализе правового обеспечения таможенной службы, обосновывается необходимость четкого закрепления принципов функционирования таможенной службы, отсутствующих в нормативных правовых актах таможенного законодательства, что не позволяет раскрыть направленности ее деятельности в действующих политико-правовых условиях. На основе проведенного теоретико-правового анализа, выделяются четыре принципа функционирования таможенной службы: законности, демократизма, гласности, социальной и правовой защищенности должностных лиц таможенных органов, причем за основу классификации принципов взято их содержание.
Отмечается, что принцип законности является важнейшим в деятельности таможенных органов и выражается: в верховенстве Конституции России и федеральных законов; в принесении сотрудником таможенного органа присяги. В этой связи, выражается негативное отношение к тому, что для федеральных государственных служащих таможенных органов принесение присяги законодательством не предусмотрено, на основании чего дается предложение о введении присяги и для федеральных государственных служащих таможенных органов; в признании неисполнения или ненадлежащего исполнения Конституции и законов должностными лицами таможенных органов грубым нарушением служебной дисциплины; в приоритете прав и свобод человека и гражданина; в обязательности для должностных лиц таможенных органов решений вышестоящих таможенных органов.
Принцип демократизма заключается: в невмешательстве органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений в деятельность таможенных органов; в равном доступе к таможенной службе; в наличии гласности в деятельности таможенных органов; в сменяемости должностных лиц таможенных органов.
Принцип профессионализма и компетентности предполагает: глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области, в частности, в сфере таможенного дела, исполнение должностными лицами своих должностных обязанностей постоянно и за регулярно получаемое вознаграждение, а также знание предмета деятельности, наличие профессионального образования, навыков в работе, изучение и освоение передового опыта. В качестве положительного момента отмечается то, что сотрудники таможенных органов, имеющие ученую степень и ученое звание, получают дополнительные права (процентная надбавка к окладу, специальное звания на одну ступень выше занимаемой должности). Для федеральных государственных служащих таможенных органов таких прав не установлено, что рассматривается как существенный правовой пробел. Также отмечается, что профильным образованием для должностных лиц таможенных органов следует признать образование по специальности «таможенное дело». Учитывая специфику выполняемых таможенной службой задач, предлагается сделать ее максимально закрытой, где путь наверх нужно начинать с низших ступеней.
Принцип социальной и правовой защищенности должностных лиц таможенных органов должен заключаться в запрете на принятие нормативных правовых актов, ухудшающих правовой статус государственных таможенных служащих.
С позиции практической необходимости, охарактеризованы основные понятия, относящиеся к личному составу таможенных органов («государственный таможенный служащий», «таможенник», «сотрудник таможенного органа» и ряд др.), так как каждому из них соответствует определенный правовой статус, дано их аргументированное толкование. В, частности, отмечено, что терминами «таможенник» и «государственный таможенный служащий» могут характеризоваться только должностные лица таможенных органов.
Особое внимание уделено классификации личного состава таможенных органов в зависимости от их места в системе таможенных органов и организаций ГТК России, от категории таможенного органа и его структуры, старшинства должностей (руководители, специалисты, технические исполнители), объема полномочий, группы должностей и Т.д.
С использованием исторического метода, анализируются изменения в содержании правового статуса должностных лиц таможенных органов с момента принятия Таможенного кодекса 1993 года и по настоящее время. Отмечено, что законодатель идет по пути ухудшения правового статуса государственных таможенных служащих.
Ввиду разделения личного состава таможенных органов на несколько категорий, рассмотрены последствия кадровой реформы, связанной с принятием Федерального закона «О денежном довольствии сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти и других выплатах этим сотрудникам и условиях перевода отдельных категорий сотрудников федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов на иные условия службы (работы)», на основе чего сделан ряд следующих предположений: четкие принципы (критерии) разделения должностных лиц таможенных органов на сотрудников и федеральных государственных служащих отсутствуют. Подтверждением тому служит их взаимозаменяемость, разрешенная действующим законодательством; вопросы прохождения службы должностными лицами таможенных органов регулируются в настоящее время большим количеством нормативных правовых актов, не учитывающих специфики таможенной службы; правоотношения между федеральными государственными служащими и таможенными органами строятся на основе трудового законодательства, что уравнивает их с обычными работниками по найму, допускает возможность служения частным интересам, а не государственным; искусственное дробление должностных лиц порождает массу правовых проблем, связанных с усложнением комплектования таможенных органов профессиональными кадрами, волокитой при переводе должностных лиц из одной категории в другую, увеличением объема оформляемых документов и т.д.; правовой статус федеральных государственных служащих значительно проигрывает в сравнении с сотрудниками таможенных органов: отсутствует ряд льгот: по получению денежного вознаграждения по итогам года, по оплате проезда сотруднику и члену его семьи к месту проведения отпуска, по увеличению количества дней на дорогу к месту проведения отпуска и др., что создает нездоровую морально-психологическую обстановку в коллективах.
Таким образом, проведенное комплексное исследование административно-правовой организации таможенной службы Российской Федерации позволяет выявить множество правовых проблем и противоречий, препятствующих эффективному функционированию таможенной службы как одному из важнейших государственных институтов страны, и требует дальнейшего изучения теоретических вопросов организации таможенной службы в сочетании с действенными мерами по совершенствованию таможенного законодательства.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовая организация таможенной службы Российской Федерации»
1. НОРМАТИВНЫЕ И ИНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. №237. 1993. 25 декабря.
3. О единой товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Содружества независимых государств: Соглашение стран СНГ от 03.11.1995 // Информационный вестник «Содружество». № 3. 1995. С.31.
4. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 №2-ФКЗ // СЗ РФ. 22.12.1997. №51. Ст. 5712.
5. Таможенный кодекс Российской Федерации от 18.06.1993 № 5221-1 (ред. ФЗ от 10.02.1999, с изм. от 27.04.2001) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 05.08.93. №31. Ст. 1224.
6. Таможенный кодекс Российской Федерации от 25.04.2003 №61-ФЗ // СЗ РФ. 02.06.2003. № 22. Ст. 2066.
7. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-Ф3 // СЗ РФ. 17.06.1996. № 25. С. 2954.
8. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации от 30.12.2001 №195-ФЗ // Российская газета. № 256. 31.12.2001.
9. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 №197-ФЗ //
10. Российская газета. № 256. 31.12.2001.
11. Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1995 № 119-ФЗ (в ред. ФЗ от 18.02.1999 № 35-Ф3, от 07.11.2000 № 135-Ф3) // СЗ РФ. 31.07.1995. № 31. Ст. 2990.
12. О ратификации договора об учреждении Евразийского экономического сообщества: Федеральный закон от 22.05.2001 № 56-ФЗ //Российская газета. №101. 29.05.2001.
13. О системе государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 27.05.2003 №58-ФЗ // СЗ РФ. 02.06.2003. №22. Ст. 2063.
14. Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ//Российская газета. № 160. 18.08.1995.
15. Об оружии: Федеральный закон от 13.12.1996 № 150-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.07.1998 № 117-ФЗ) //Российская газета. № 241.18.12.1996.
16. О безопасности: Закон от 05.03.1992 № 2446-1 // Российская газета. № 103. 06.05.1992.
17. О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР: Указ Президента РСФСР от 15.11.1991 № 213 // Российская газета. 19.11.1991.
18. О государственном регулировании внешнеторговой деятельности: Федеральный закон от 13.10.1995 №157-ФЗ // Российская газета. № 207. 24.10.1995.
19. Об экспортном контроле: Федеральный закон от 18.07.1999 № 183-ФЗ // СЗ РФ. 26.07.1999. №30. Ст. 3774.
20. О драгоценных металлах и драгоценных камнях: Федеральный закон от 26.03.1998 № 41-ФЗ // СЗ РФ. 30.03.1998. № 13. Ст. 1463.
21. Об утверждении государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 29.04.1996 № 608 // СЗ РФ. 29.04.1996. № 18. Ст. 2117.
22. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 // Российская газета. № 50. 12.03.2004.
23. Об утверждении Положения о Государственном таможенном комитете Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 25.10.1994 № 2014 // СЗ РФ. 31.10.94. №27. Ст. 2855.
24. Об утверждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 16.11.1998 № 1396 // СЗ РФ. № 47. 23.11.198. Ст. 5742.
25. О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 06.06.1996 № 810 // СЗ РФ. 10.06.1996. № 24. Ст. 2868.
26. Об утверждении Положения о почетном звании «Заслуженный таможенник Российской Федерации»: Указ Президента Российской Федерации от 05.10.2001 № 1192 // СЗ РФ. 08.10.2001. № 41. Ст. 3939.
27. О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 30.01.1996 № 123 // СЗ РФ. 05.02.1996. № 6. Ст. 553.
28. Об утверждении Федеральной программы «Реформированиегосударственной службы Российской Федерации (2003-205 годы)»: Указ Президента Российской Федерации от 19.11.2002 № 1336 // Российская газета. 23.11.2002. № 223.
29. О признании утратившими силу некоторых Указов Президента Российской Федерации по вопросам федеральной государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 19.01.2000 № 72 // СЗ РФ. 24.01.2000. № 4. Ст. 369.
30. Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы: Указ Президента Российской Федерации от 03.09.1997 № 981 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 16.01.2004 № 56) // СЗ РФ. 08.09.1997. № 36. Ст. 4129.
31. Об утверждении Положения о федеральной государственной службе: Указ Президента Российской Федерации от 22.12.1993 № 2267 (утратил силу) // Российская газета. № 236.24.12.1993.
32. Послание Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. № 133. 11.07.2000.
33. Об утверждении Федеральной целевой программы развития таможенной службы Российской Федерации на 1996 1997 г.г. и на период до 2000 г.: Постановление Правительства Российской Федерации от 01.09.1996 № 1052 // СЗ РФ. 30.09.1996. № 40. Ст. 4650.
34. О стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки слушателей образовательных учреждений ГТК России, обучающихся по очной форме: Постановление Правительства Российской Федерации // СЗ РФ. 19.08.2002. № 33. Ст. 3226.
35. О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 09.12.1999 № 1364: Постановление Правительства Российской Федерации от 21.06.2002 № 449 // Российская газета. № 113. 26.06.2002.
36. О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 09.12.2000 № 939: Постановление Правительства Российской Федерации от 12.07.2002 № 519 // СЗ РФ. 15.07.2002. №28. Ст. 2874.
37. Об утверждении Методики проведения анализа и оценки деятельности таможенных органов Российской Федерации: Приказ ГТК России от 17.07.2002 № 759 // Документ опубликован не был.
38. Об утверждении Кодекса чести таможенника Российской Федерации: Приказ ГТК России от 03.09.1997 № 530 // Таможенный вестник. 1997. № 20.
39. О введении в действие Положения и Методики установления категории таможенным органам Российской Федерации: Приказ ГТК России от 27.12.2002 № 1427 // Документ опубликован не был.
40. О втором Всероссийском совещании руководителей таможенных органов: Приказ ГТК России от 16.08.2000 № 725 // Документ опубликован не был.
41. Об утверждении общих положений о таможенных органах Российской Федерации: Приказ ГТК России от 10.10.2002 № 1082// Российская газета. № 238. 19.12.2002.
42. Об утверждении Положения об организации работы по проведению аттестации должностных лиц таможенных органов Российской
43. Федерации: Приказ ГТК России от 29.11.2002 № 1288 // Документ опубликован не был.
44. Об утверждении Положения о порядке проведения аттестации: Приказ ГТК России от 29.10.2003 № 1215 // Российская газета. № 263. 31.12.2003.
45. О праздновании Дня таможенника: Приказ ГТК России от 03.09.1996 № 531 // Документ опубликован не был.
46. Об учреждении Российской таможенной академии: Приказ ГТК России от 06.12.1993 № 508 // Документ опубликован не был.
47. О ставках вывозных таможенных пошлин: Приказ ГТК России от 29.07.2002 № 809 // Таможенные ведомости. № 8. 2002.
48. Об утверждении положения об организационно-штатной работе в таможенных органах Российской Федерации и организациях ГТК России: Приказ ГТК России от 03.02.2003 № 88 // Документ опубликован не был.
49. О замещении должностей: Приказ ГТК России от 29.11.2002 № 1276 // Документ опубликован не был.
50. Об утверждении Типовых структур РТУ, таможен и таможенных постов: Приказ ГТК России от 05.02.2003 № 102 // Документ опубликован не был.
51. О переходе сотрудников таможенных органов Российской Федерации на условия федеральной государственной службы: Письмо ГТК России от 03.01.2002 № 01-06/60 // Документ опубликован не был.
52. Об утверждении Единой номенклатуры должностей служащих: Приказ Государственного комитета СМ СССР по вопросам труда и заработной платы // Бюллетень Госкомтруда СССР. 1967. №11.
53. Об утверждении Положения о Главном управлении исполнения наказаний Министерства Юстиции Российской Федерации: Приказ Министерства Юстиции от 24.03.1999 № 56 // Российская газета. № 94. 18.05.1999.
54. СПЕЦИАЛЬНАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ ЛИТЕРАТУРА
55. Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М., 1997.
56. Атаманчук Г.В. О целостности государства и государственного управления. Ростов- на -Дону, 2001.
57. Атаманчук Г.В. Управление фактор развития. Размышления об управленческой деятельности. М., 2002.
58. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2003.
59. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2004.
60. Алехин А.П., Кармолицкий A.A., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996.
61. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.
62. Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 1995.
63. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1996.
64. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2002.
65. Блинов Н.М., Иванов В.Н., Кухаренко В.Б., Пашинский А.Г. Проектирование таможенной политики. М., 2001.
66. Габричидзе Б.Н., Зобов В.Е. Таможенная служба в Российской Федерации. М., 1993.
67. Горбатов Е.И. Социальная защита государственных служащих. Правовые вопросы. Екатеринбург, 2001.
68. Гришковец A.A. Проблемы правового регулированиягосударственной службы в Российской Федерации. М., 2002.
69. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. Учебный курс. М., 2003.
70. Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации / Под ред. С.В. Пирогова. М., 1996.
71. Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе / Под ред. Ю.В. Яковца. М., 2001.
72. Государственная служба. Учебное пособие / Под ред. А.В. Оболонского. М., 2000.
73. Ершов А.Д. Основы управления и организации в таможенном деле. С. Петербург, 1999.
74. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999.
75. Комаровский B.C. Реформирование государственной службы России: выбор пути и методов. М., 1997.
76. Комментарий к таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. А. Максимцева, Б.Н. Габричидзе. М., 1997.
77. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю.И. Скуратова, В.М. Лебедева. М., 1997.
78. Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993.
79. Ливенцев Н.Н., Лисоволик Я. Д. Актуальные проблемы присоединения России к ВТО. М., 2002.
80. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовой аспект. М., 1997.
81. Мельников В.П. Нечипоренко В.Г. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М., 2003.
82. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник. М., 1999.
83. Нечипоренко B.C. Государственная служба России: проблемы реформирования и кадровый потенциал. Курск, 2002.
84. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации:
85. Учебное пособие. М.: Юристъ, 1996.
86. Основы таможенного дела. Учебник / Под. Ред. В.Г. Драганова. М., 1998.
87. Российское таможенное право. Учебник / Под ред. Б.Н. Габричидзе. М., 1997.
88. Таможенное дело в России X начало XX вв. (Исторический очерк. Документы. Материалы). Санкт-Петербург, 1995.
89. Таможенный союз стран Евразийского экономического сообщества / Под ред. Ю.Ф. Азарова. М., 2003.
90. Хропанюк В .Н. Теория государства и права. М., 2003.
91. Чернышев С.И., Худойкина Т.В. Таможенная политика и юридический конфликт. М., 1999.
92. Чмель Г.Н. Малая таможенная энциклопедия. М., 1997.
93. Чемакин И.М. Практикум по таможенному праву России. М., 1997.
94. Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти. Волгоград, 1998.
95. Атаманчук Г.В. Методологические предпосылки концепции государственной службы Российской Федерации // Государственная служба РФ: первые шаги и перспективы. М., 1997.
96. Бахрах Д.Н. Общие вопросы службы в советских государственных и общественных организациях // Служба в государственных и общественных организациях (Межвузовский сборник научных трудов). Свердловск, 1988.
97. Бакаева О.Ю. Вопросы финансовой деятельности таможенных органов в проекте нового Таможенного кодекса Российской Федерации // Юрист, 2003. №7.
98. Бастрыгин С.М. От «государевой» службы к работе: проблемы оформления трудовых отношений при переводе на государственную службу // Журнал «Юрист». 2003. № 4.
99. Ванин М.В. Реформа таможенной системы и эффективностьэкономики // Проблемы теории и практики правления. 2001. № 2.
100. Герард Мосей. Влияние глобализации и регионализации на таможенную политику государства // Проблемы теории и практики управления. 2003. № 3.
101. Итоги. Мнения. Перспективы // Таможня. 2003. № 5 (78).
102. Кисловский И.Ю. Проблемы экономической безопасности России. Таможенный аспект // Форум (Методический сборник). Вып. 8. -М., 2000.
103. Кулешов И.В. Служба в таможенных органах Российской Федерации особый вид государственной службы // Право и политика. 2001. №2.
104. Кудрявцев В. На таможне время перемен // Таможня. 2002. № 14 (63).
105. Конин НМ Классификация советских государственных служащих // Служба в государственных и общественных организациях (Межвузовский сборник научных трудов). Свердловск, 1988.
106. Манохин В.М. Способы замещения должностей // Служба в государственных и общественных организациях (Межвузовский сборник научных трудов). Свердловск, 1988.
107. Макрусев В.В. Современная идеология таможенного дела // Таможенная служба на защите экономических интересов страны (Материалы докладов всероссийской научно-практической конференции). М., 2003.
108. Ноздрачев А.Ф. Таможенное законодательство России: в каком направлении ему развиваться? (Материалы «круглого стола» в ИЗ и СП) // Журнал российского права. 5/6.1999.
109. Трунина Е.В., Федасова Ю.В. Вопросы правового регулирования таможенными органами и таможенным делом Российской Федерации // Социальные и гуманитарные исследования: традиции и реальность (Межвузовский сборник научных трудов). Саранск, 2003.
110. Ванин M.B. Повышение эффективности управления таможенной службой России. Диссерт. . к. э. н. М., 2000.
111. Вилок В.В. Таможенная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации . Диссерт. . к. ю. н. М., 2000.
112. Кабальнов А.Г. Совершенствование административно-правового статуса таможен Российской Федерации. Диссерт. . к. ю. н. М., 1998.
113. Магера A.A. Правовой статус должностных лиц таможенных органов Российской Федерации. Диссерт. к. ю. н. М., 2001.
114. Новокшонов И.Б. Административно-правовой статус таможенных органов Российской Федерации. Диссерт. к. ю. н. М., 1999.
115. Суслов H.A. Система таможенных органов Российской Федерации: Административно-правовой статус и проблемы его совершенствования. Диссерт. . к. ю. н. М., 1999.
116. Тимошенко И.В. Компетенция таможенных органов Российской Федерации в сфере правоохранительной деятельности (теоретические и административно-правовые аспекты). Диссерт. к. ю. н. М., 1999.
117. Трунина Е.В. Административная ответственность за нарушения таможенных правил в Российской Федерации. Диссерт. . к. ю. н. Волгоград, 2002.
