Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности

Хатуаев, Владимир Умарович

Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасноститекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности»

Хатуаев Владимир Умарович

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ СИСТЕМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИМУЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва - 2005

Диссертация выполнена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии

Научный консультант - академик РАЕН, заслуженный деятель науки

Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Попов Лев Леонидович

Официальные оппоненты:

заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Шергин Анатолий Павлович, доктор юридических наук, профессор Россииский Борис Вульфович, доктор юридических наук, профессор Фатьянов Алексей Александрович

Ведущая организация: Московский университет МВД России

Защита состоится 28 сентября 2005 года в 12.00 на заседании диссертационного совета 212.123.02 при Московской государственной юридической академии; 123935, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, д. 9, зал заседаний Ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии

Автореферат разослан «

2005 г.

Ученый секретарь диссертационного совета заслуженный деятель науки Российской <1 доктор юридических наук, профессор

Н.А. Михалева

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы диссертационного исследования. Состояние защищенности имущества от противоправных посягательств, несмотря на определенную стабилизацию в последние годы экономических и общественно-политических процессов в России1, вызывает серьезную тревогу, угрожая цивилизованному существованию российского общества.

В настоящее время в нашей стране имущественные преступления в общей структуре преступности являются доминирующими. Только краж имущества было зарегистрировано в России в 2004 году 1276880 случаев, что составило 44,1% от общего количества преступлений. Наблюдается их рост в сравнении с прошлым 2003 г. на 10 %.

С учетом латентной части количество краж имущества, по самым заниженным оценкам, превышает 6 млн. правонарушений в год.

Кроме названных выше наиболее опасных для личности, общества и государства посягательств на чужое имущество в нашей стране получили широкое распространение мелкие хищения, за совершение которых наступает административная ответегвеннос!Ь (С1.7.27 КоАП РФ). Установить точное количество таких правонарушений не представляется возможным, в силу того, что подобная статистика отсутствует, а также ввиду апатии определенной части населения, которая перестала заявлять в органы

' См ■ Послание Президента России В В Путина «Ьщщгшышму Собранию Российской

Федерации 25 апреля 2005 г. //Российская !азета - : I

БИБЛИОТЕКА 1

внутренних дел о такого рода фактах, проявляя в массовом порядке «терпимое» отношение к правонарушениям, недоверие к органам государственной власти.

По мнению некоторых ученых, около 2/3 взрослого населения, пострадавшего от имущественных преступлений, не обращаются за помощью в правоохранительные структуры.

Большая распространенность различных посягательств на чужое имущество, слабая их раскрываемость порождают у населения неверие в способность органов государственной власти защитить их имущественные интересы. Как следствие, определенная часть граждан при совершении хищения их имущества ищет поддержки не в компетентных органах, а в криминальных структурах, которые «разрешают» такие дела неправовыми способами.

Сложившаяся ситуация в сфере защиты собственности усугубляется большой степенью криминализации экономики и коррумпированностью значительной части государственных и муниципальных служащих, которые тем самым создают условия для противоправного завладения чужим имуществом.

Вместе с тем многие аспекты сложной, многогранной проблемы обеспечения защищенности имущества от корыстных посягательств остаются до сего времени слабо исследованными или не разработанными в науке вообще.

Указанные выше факты предполагают разработку и реализацию в России теоретико-практической концепции имущественной безопасности, определения системы для се реализации, включающей в себя в качестве основного субъекта органы исполнительной власти. Этими обстоятельствами обусловлен выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Специальные исследования, посвященные административно-правовой защите собственноеги, появились в России в конце сороковых годов XX столетия, найдя доктринальное

J 11»,,-"(> ,» . I

завершение в середине семидесятых годов в трудах профессора В.Д. Резвых. В своих работах он писал, что реализацию задач охраны собственности исполнительно-распорядительные органы осуществляют в процессе хозяйственного, социально-культурного и административно-полит ического строительс1ва В рамках практически единой государственной собственности и в условиях административно-командных методов управления такой вывод был оправдан.

Развитие указанных выше положений, а также различные аспекты анализируемого способа защиты имущества нашли отражение в работах ученых разных поколений.

Среди них труды Б.Е. Богданова, В.В. Бойцова, И.И. Евтихиева, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, Т.К. Зарубицкой, Ф.Е. Колонтаевского, P.C. Мулукаева, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, A.B. Серегина, И.А. Склярова, М.И. Цепковой, В.В. Черникова, А.П. Шергина и др.

Проблемы организации и деятельности государственных органов, осуществляющих непосредственную охрану имущества, раскрыты в работах С.Г. Аникеева, В.И. Васина, Н.Е. Бунякина, И.П. ГолоСниченко, И.И. Донцова, Г.Е. Дудина, И.Ф. Калинина, П.II. Каргашова, A.C. Кожокаря, U.E. Лишанкова и др.

Организационно-правовые основы деятельности частных охранных структур изложены в диссертационных исследованиях E.II. Арестовой, Д.К. Брагера, O.A. Евлаковой, П.В. Иванова, Л.Ф. Кваши и др.

Вместе с тем административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности после принятия Конституции РФ 1993 г., утверждения новой Концепции национальной безопасности в условиях развития рыночных отношений, изменяющейся роли органов исполнительной власти в рамках проводимой административной реформы в стране, самостоятельности органов местного самоуправления, а также после принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях комплексному научному анализу не подвергалась.

А такие аспекты защиты имущества как участие граждан и их общественных объединений в охране собственности, административная ответственность за посягательство на чужое имущество, место и роль ведомственной и вневедомственной охраны в системе имущественной безопасности до сего времени не нашли отражения в научной литературе.

Цель исследования состоит в комплексном анализе возникновения, развития и функционирования административно-правовой защиты имущества как целостной системы, состоящей из совокупности взаимосвязанных субъектов, обеспечивающих имущественную безопасность в пределах своей компетенции, со свойственными каждому из них специфическими полномочиями, и разработке на этой основе теоретических, законодательных и практических положений, выводов и рекомендаций по ее совершенствованию.

Задачи исследования. Достижение поставленной цели было связано с необходимостью решения следующих задач:

1) определение понятия и структуры имущественной безопасности в соответствии с положениями действующего законодательства в этой области, а также концепцией национальной безопасности России;

2) определение угроз имущественной безопасности и их классификация. Установление тенденций развития основных угроз на основе анализа статистических материалов и проведенных социологических исследований;

3) установление общей системы имущественной безопасности России и места в ней административно-правовой подсистемы защиты имущества;

4) изучение истории возникновения и развития административно-правовой системы защиты имущества параллельно со становлением и развитием науки административного права;

5) определение понятия и структуры административно-правовой системы обеспечения имущественной безопасности;

6) раскрытие содержания деятельности отдельных субъекюв института административно-правовой защиты имущества и определение основных направлений совершенствования их работы по обеспечению состояния защищенности имущества от противоправных посягательств;

7) установление роли административной ответственности в борьбе с посягательствами на чужое имущество;

8) обобщение отечественного и зарубежного опыта защиты имущества, включая проведение социологических исследований в рассматриваемой области.

Объект исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с обеспечением имущественной безопасности как состояния защищенности имущества от противоправных посягательств, а также система субъектов, обеспечивающих ее реализацию.

Предметом исследования является административно-правовая подсистема обеспечения защиты имущества от угроз прошвоправного характера как доминирующая часть единой системы имущественной безопасности России.

Методология и методика исследования. Методологическую основу данного научного исследования составил диалектический метод, позволяющий рассматривать объект и предмет исследования в динамике их развития.

В процессе проведения исследования использовались исторический, логический, сравнительно-правовой, статистический, социологический (наблюдение, опрос, контент-анализ документов), функциональный и др. методы.

Теоретическую основу исследования составили груды известных ученых в области теории права, криминологии, государственного управления и административного права, среди которых работы Л.Б. Агапова, С.С.

Алексеева, Г В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, В.А. Власова, Б.Н. Габричидзе, И.И. Евтихиева, А.И Елистратова, М.И. Еропкина, Д.А. Керимова, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, Б.П. Кондрашова, А.П. Коренева, Ю.А. Крохиной, В.Н. Кудрявцева, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, В.В. Лунеева, В.Г. ß

Персесянца, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Г.И. Петрова, Л Л Попова, В Г. Розенфельда, Б.В. Россинского, Н.Г Салищевой, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, A.A. Фатьянова, Н. Ю Хаманевой, А.Г. Шаваева, А.П. 1Пергина, Ц А. Ямпольской и др

В работах ведущих административистов не только нашли отражение фундаментальные вопросы административного права, но и получили раскрытие различные аспекты защиты имущества, что, несомненно, повышает их теоретическую и практическую значимость для нашего исследования.

Эмпирическую основу данной работы составили:

а) статистические материалы о состоянии преступности в России за период с 1994 по 2004 г.;

б) аналитические материалы о деятельности вневедомственной охраны органов внутренних дел за последние 20 лет;

в) материалы деловых игр и практических занятий, проведенных автором со слушателями курсов повышения квалификации из числа работников государственных охранных структур из 35 субъектов Российской Федерации в Воронежском институте МВД РФ по вопросам комплексной защиты объектов;

г) материалы обобщения практики полиции Великобритании по защите имущества в процессе пребывания автора в этой стране в составе официальной делегации МВД РФ в 1998 г.;

д) результаты анкетного опроса 780 человек, представляющих различные категории населения, в том числе 210 экспертов из числа сотрудников государственных и частных охранных формирований vn

38 субъектов России, 110 государственных гражданских служащих, 125 руководителей и специалистов различных организаций и др.; е) личный опыт работы автора в государственных органах охраны, в том числе в качестве члена Совета вневедомственной охраны МВД РФ, а также 24-летняя научно-педагогическая работа на курсах повышения квалификации сотрудников вневедомственной охраны и органов внутренних дел в целом.

а) разработкой и введением в научный оборот понятий «имущественная безопасность», «система имущественной безопасности», «угрозы имущественной безопасности» и их характеристик;

б) анализом возникновения и развития административно-правовой системы защиты имущества;

в) разработкой понятия и определением структуры административно-правовой системы обеспечения имущественной безопасности, установлением ее места и роли в общей системе имущественной безопасности России;

г) определением административно-правовой защиты имущества как самостоятельного института административного права и раскрытием его содержания;

д) обоснованием особенностей функционирования различных субъектов административно-правовой системы имущественной безопасности по обеспечению состояния защищенности имущества от противоправных посягательств и определением направлений совершенствования их деятельности;

е) определением этапов и особенностей развития ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, вневедомственной охраны органов внутренних дел, частных охранных предприятий, дающих возможность учета положительного опыта перечисленных образований в обеспечении имущественной безопасности; }

ж) разработкой предложений по совершенствованию правовой основы обеспечения имущественной безопасности;

з) определением направлений реорганизации вневедомственной охраны органов внутренних дел в свете административной реформы;

е) научным обобщением эффективности мер административной ответственности за посягательства на чужое имущество.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Понятие имущественной безопасности как самостоятельного вида безопасности, представляющего собой состояние защищенности имущества от противоправных посягательств правовыми, организационными, инженерно-техническими, воспитательными, предупредительными и иными мерами, а также содержание ее структурных элементов.

2. Содержание системы имущественной безопасности, которая включает в себя в качестве субъектов органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, граждан и их общественные объединения, призванные обеспечить защиту имущества от корыстных посягательств в пределах своей компетенции и правовых возможностей свойственными каждому из них способами. При этом раскрывается структура и общее содержание деятельности указанных субъектов, среди которых ведущее место занимают органы исполнительной власти.

области безопасности имущества с другими государственными и межгосударственными организациями, просвещенность населения в области защиты собственности законными способами и др.

4. Понятие угрозы имущественной безопасности, под которой понимается совокупность факторов, создающих условия или реальную возможность противоправного завладения или уничтожения чужого имущества, определяющих содержание деятельности субъектов имущественной безопасности, направленной на их нейтрализацию, уменьшение отрицательного воздействия на отношения собственности.

Классификация и анализ различных видов угроз, среди которых доминирующее положение занимают хищения и террористические акты (основные угрозы), а также тенденции их развития.

Среди косвенных угроз, создающих условия для незаконного завладения или уничтожения чужого имущества, определяющее значение имеют криминализация экономики и коррупция государственных, служащих. На основе анализа влияния теневого и преступного капитала, преднамеренного и фиктивного банкротства, лешшзации (отмывания) денежных средс!в или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления, коррупции должностных лиц формулируются предложения по улучшению криминогенной ситуации в указанных сферах.

5. Этапы возникновения и развития административно-правовой системы защиты имущества, определение и раскрытие ее содержания в качестве самостоятельного института административного права.

6. Обоснование ведущей роли органов исполнительной власти в обеспечении имущественной безопасности в условиях проводимой административной реформы.

При этом на основе анализа большого количесша положений о различных федеральных органах исполнительной власти делается вывод о необходимости включения в указанные выше нормативно-правовые акты в

качестве задач и функций вопросов защиты имущества, ибо такой подход носит системообразующий характер.

Кроме того, представлена характеристика особенностей контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти по обеспечению имущественной безопасности в условиях действия новых положений о федеральных службах.

7. Обоснование особой роли граждан, в соответствии с их социальным статусом, в обеспечении имущественной безопасности как самостоятельного субъект а исследуемой системы.

Повышение значимости их вклада в защиту имущества предполагает:

- ликвидацию бедности и создание значительного среднего слоя населения по четко выверенной государственной концепции;

- просвещение и обучение граждан методам защиты своей собственности не запрещенными законом способами, в том числе путем использования технических средств и специально обученных животных, применения оружия и т.п.;

- воссоздание и активацию деятельности общественных объединений, специально предназначенных для охраны общественного порядка и защиты

мйа^и|еСТ»3 Г Пёцй ЛПй 1 и ру ни и и 1.1 ж 11!1| 1111ПI1.1 у дружны, 'И НИ ЫЧ

общественных пунктов охраны правопорядка, органов территориального общественного самоуправления и др

8. Содержание мер административного принуждения, применяемых за посягательства на чужое имущество, предусмотренных КоАП РФ.

В результате проведенных исследований установлено, что в главу 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» включены статьи, в которых имущество не является объектом посягательства (ст ст. 7.21, 7 22, 7.24, 7.25). В то же время аналогичные составы встречаются в других главах кодифицированного закона Исходя из изложенного, вносится предложение главу 7 КоАП РФ изложить в новой редакции: «Административные правонарушения, посягающие на чужое

имущество», исключив из нее составы, не содержащие прямого посягательства на чужое имущество.

9. Результаты анализа законодательства, специальной литературы и практики, связанные с возникновением и развитием ведомственной охраны органов исполнительной власти, дали возможность: а) предложить периодизацию возникновения и развития этой службы; б) показать возрастание ее значимости в новых политических и социально-экономических условиях; в) внести предложения по совершенствованию правовых основ деятельности этого вида охраны.

10. Периодизация деятельности вневедомственной охраны органов внутренних дел на основе анализа имеющихся нормативных источников и литературы, а также материалов практики о ее функционировании. Обоснование необходимости и направлений реорганизации этой службы в рамках проводимой в стране административной реформы. В частности, разделение административной и коммерческой деятельности вневедомственной охраны, что неизбежно ведет к разделению ныне единой охранной структуры на два (как минимум) самостоятельных образования: а) милицейские подразделения, которые сохраняются в системе МВД и реализуют преимущественно административные функции; б) коммерческая организация, осуществляющая охранную деятельность в соответствии с нормами гражданского права и соблюдением требований налогового законодательства.

11. Этапы развития и направления совершенствования правовых и организационных основ функционирования частных охранных предприятий с учетом сложившегося отечественного и зарубежного опыта их деятельности.

Проведенные исследования дают возможность разделить развитие частной охранной деятельности на 2 этапа:

I - с 1 мая 1987 г. по 11 марта 1992 г.;

II - с марта 1992 г. по настоящее время.

Начало первого этапа связано с Законом СССР об индивидуальной трудовой деятельности, в соответствии с которым давалась возможность оказания частных охранных услуг. Начало второго этапа обусловлено принятием Закона РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

12. Комплекс предложений по совершенствованию законодательства в области имущественной безопасности:

12.1 Внести изменения и дополнения в федеральные законы:

а) «О безопасности»:

- в ст. 10 «Разграничение полномочий органов власти в системе бе (опасности» восстановить задачи законодательных органов в обеспечении безопасности, исключенные из его текста Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. №2288;

- включить в закон в качестве самостоятельного субъекта безопасности органы местного самоуправления;

- ввести самостоятельную статью под названием «Виды безопасности», в которой предусмотреть краткие характеристики каждого вида безопасности;

б) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»:

- предусмотреть в законе специальную статью под названием «Основные понятия», раскрывающую содержание используемых в законе дефиниций;

- в нормативном акте понятие «применение оружия» используется как в случае ведения огня на поражение, так и для целей предупреждения о применении оружия или подачи сигнала тревоги. Такая трактовка не стыкуется с положениями Закона РФ «О милиции», где термин «применение оружия» означает ведение огня на поражение, а его «использование» направлено на реализацию вспомогательных задач. Такое понимание предпочтительно, применяется на практике и признано в юридической науке.

В связи с изложенным предлагается в ст. 18 «Применение огнестрельного оружия» внести самостоятельный пункт, предусматривающий применение оружия для отражения нападения на охраняемое лицо, когда его жизнь подвергается непосредственной опасности.

12.2. Разработать «Типовое положение о ведомственной охране федеральных органов исполнительной власти», утверждаемое Правительством РФ, вместо множества существующих положений об этих подразделениях, в котором учесть особенности разделения функций между федеральными министерствами, службами и агентствами.

12.3. Разработать новое «Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации», ибо утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. №588, явно устарело: оно не отражает существа фактически сложившихся отношений в данной службе и не соответствует концепции проводимой в стране административной реформы (проект такого документа приводится в приложении диссертации).

12.4. Внести в положения о федеральных органах исполнительной власти, утверждаемые указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, дополнения в части обеспечения имущественной безопасности.

12.5. Разработать федеральный закон «Об имущественной безопасности», отразив в нем совокупность субъектов, осуществляющих защиту имущества, организационные основы их деятельности, права граждан и их общественных объединений в сфере обеспечения имущественной безопасности, применение физической силы, специальных средств и оружия при защите имущества, перечень терминов и понятий, используемых в исследуемой сфере, и др.

раскрыто содержание административно-правовой системы обеспечения имущественной безопасности, причем имущественная безопасность представлена в диссертации в качестве самостоятельного вида безопасности.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результат могут быть использованы для совершенствования ¡аконодательиой базы в области имущественной безопасности. Кроме того, реализация высказанных в нем предложений и рекомендаций направлена на повышение эффективности деятельности как органов исполнительной власти, так и различных охранных формирований и самих граждан по обеспечению защищенности имущества от противоправных посягательств.

Апробация исследования.

Результаты исследования использовались:

а) при разработке:

- проекта Указа Президента РФ «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» (инвентарный №02970003110 Всероссийского научно-технического информационного центра);

-нормативно-правовых актов МВД Российской Федерации, регламентирующих деятельность вневедомственной охраны органов внутренних дел, а также Концепции развития вневедомственной охраны до 2000 г., утвержденной приказом МВД России от 6 сентября 1996 г. №499 (акт внедрения Главного управления вневедомственной охраны МВД РФ от 23 января 2002 г.);

- примерной программы по предмету «Организация деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел» для образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России по специальности 021100 «Юриспруденция» (утверждена Главным управление кадров и кадровой политики МВД России 24 декабря 1999 I.);

- понятий, терминов и определений в области обеспечения имущественной безопасности («Системы безопасности, связи и телекоммуникаций». - 1999- №№27,28);

б) в практической деятельности подразделений вневедомственной охраны органов внутренних дел (акт внедрения Главного управления вневедомственной охраны МВД РФ от 23 января 2002 г.);

в) в учебном процессе в системе учебных заведений МВД РФ (акт внедрения Центра обеспечения кадровой политики МВД РФ от 21 августа 2001 г.);

г) при разработке программ спецкурсов «Государственная система имущественной безопасности РФ» (64 часа аудиторного времени), «Национальная безопасность и система защиты имущества» (68 часов аудиторного времени), которые включены в учебные планы Воронежского филиала Российской академии государственной службы при Президенте РФ по специальности «Юриспруденция» и реализуются с 2002 г. (акт внедрения ВФ РАГС при Президенте РФ 2005 г.)

Основные положения диссертации опубликованы в двух монографиях: «Система имущественной безопасности в России» объемом 11,6 п.л., «Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности» объемом 13,5 п.л., а также в учебных пособиях и других научных публикациях.

Кроме того, некоторые выводы проведенных исследований были изложены на шести всероссийских и региональных конференциях по проблемам борьбы с имущественными преступлениями, а также в рамках Международного семинара «Сотрудничество местных властей и полиции европейских стран в предотвращении роста преступности и обеспечении безопасной жизни в городах», проходившего в Великобритании. По итогам данного форума был разработан проект ХАДРИАН, представляющий собой межгосударственное исследование, осуществляемое для определения

возможностей создания Европейской полицейской модели по предотвращению преступлений и борьбе с городскими беспорядками.

Структура диссертации Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии и приложений (проект указа Президента Российской Федерации о вневедомственной охране и итоги выполненных социологических исследований).

II. Основное содержание работы

Во введении диссертации обосновывается актуальность избранной темы, определяются объект и предмет, цель и задачи исследования, а также его новизна и практическая значимость. Излагаются положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации результатов работы.

Первая глава - «Понятие и определение основных угроз имущественной безопасности». В этой части работы на основе анализа содержания понятий «безопасность», «национальная безопасность», «экономическая безопасность», «имущество», «вещь», «собственность» автор приходит к выводу о том, что объектом безопасности могут быть не только различные общественные отношения, но и «материальные ценности», т.е. имущество, находящееся на законных основаниях у организаций и граждан.

Понятие «имущество» можно трактовать в двух смыслах: в узком и широком. В узком смысле к имуществу относятся вещи и ценные бумаги. В широком смысле к имуществу кроме вещей относятся и имущественные права.

Предметом настоящего исследования является имущество в узком смысле.

В диссертации обосновывается целесообразность введения в научный оборот параллельно с традиционно используемым понятием «охрана собственности» дефиниции «имущественная безопасность». В логичности такого подхода убеждают и смысловой анализ этих понятий, и анализ

нормативно-правовых актов. Так, термин «охранять» означает оберегать, относиться бережно, стеречь. Использование любого из вариантов его толкования не означает обеспечения сохранности имущества А «защити ■ ь», «обеспечить состояние защищенности» трактуется как, охраняя, оградить от посягательств, от опасности, т.е. обеспечить сохранность чего-либо, например, имущества.

В российском законодательстве соотношение понятий «охрана» и «защита» рассматриваются как отношение части к целому. Так, в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. (в ред. 1998 г) «О Государственной границе Российской Федерации» определено, что «охрана Государственной границы РФ является составной частью защиты Государственной границы».

Кроме того, в указе Президента РФ от 5 ноября 2004 г. в структуре МВД РФ параллельно с департаментом экономической безопасности предусмотрен и департамент государственной защиты имущества, тем самым проведено разграничение понятий «экономическая безопасность» и «зашита имущества».

По нашему мнению, имущественную безопасность можно рассматривать в широком и узком смыслах. В широком смысле под имущественной безопасностью с учетом основополагающих начал федерального закона «О безопасности» понимается состояние защищенности имущества от внутренних и внешних угроз как противоправного, так и природного (стихийные бедствия), техногенного, экологического, космического и иного характера.

В узком смысле имущественная безопасность - это состояние защищенности имущества от противоправных посягательств правовыми, организационными, инженерно-техническими, воспитательными,

предупредительными и иными мерами, что и является предметом нашего исследования.

Что же касается иных явлений, не зависящих от воли человека, но способных причинить значительный имущественный ущерб личности,

обществу и государству, то они нуждаются в самостоятельном изучении и на этой основе разработке мер по их прогнозированию и предотвращению.

В этой же главе диссертант излагает свою концепцию определения вида безопасности и системы его обеспечения.

При этом в определении вида безопасности автор предлагает изложить цели и совокупность мер (система мер) по достижению, например, сохранности имущества (имущественная безопасность). В такой постановке проблемы можно увидеть четкий ответ на вопрос, что и каким образом достигается. Система же имущественной безопасности - это совокупность взаимосвязанных субъектов (система субъектов), призванных обеспечить состояние защищенности имущества от противоправных посягательств в пределах своих полномочий свойственными каждому из них способами.

Представляется, что обеспечение состояния защищенности имущества от противоправных посягательств должно базироваться на следующих принципах: приоритетность защиты конституционного права личности на собственность; взаимодействие субъектов системы между собой; сотрудничество в области безопасности имущества с другими государствами и межгосударственными организациями; профессионализм должностных лиц в обеспечении имущественной безопасности; просвещенность населения в области защиты имущества.

Имущественная безопасность теснейшим образом связана с экономической безопасностью, ибо угрозы состоянию защищенности экономики порождают политические, материальные, социальные причины и условйя противоправных посягательств на чужое имущество.

Исследуемый вид безопасности имеет также точки соприкосновения с информационной безопасностью.

Сложности государственного управления в целом и обеспечения безопасности имущества в частности связаны с формированием информационного общества, когда «информация становится важнее самой вещи». Несмотря на то что в России принят ряд системообразующих

законодательных актов в области защиты информации, административно-правовые основы информационной безопасности, влияющие на охрану собственности, остаются пока практически не исследованными. Слабо разработаны также с позиции теории административного и информационного права проблемы административной ответственности за правонарушения в сфере обеспечения безопасности информации, в том числе обеспечивающей I защищенность имущества, включая денежные средства, от прожвоправных

посягательств В связи с изложенным являются весьма актуальными исследования в области взаимосвязей имущественной и информационной безопасности.

Все правовые нормы по обеспечению имущественной безопасности диссертант условно подразделяет на две большие группы: нормы права, устанавливающие режим неприкосновенности чужого имущества (охранительные нормы); нормы права, определяющие права и обязанности субъектов по обеспечению имущественной безопасности (регулятивные нормы).

К первой группе в основном могут быть отнесены нормы уголовного, административного и гражданского права, порождающие соответственно уголовно-правовые, административно-правовые и гражданско-правовые способы защиты имущее гва.

Все перечисленные способы обеспечения имущественной безопасности в настоящее время нуждаются в серьезном научном обобщении с учетом состояния криминогенной обстановки в рассматриваемой области, а также практики применения правовых норм по защите имущества.

Ко второй группе нормативно-правовых актов (регулятивные нормы), составляющих правовую основу защиты имущества, можно отнести федеральные законы «О безопасности», «О государственной охране», «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», «О ведомственной охране» и др. lia основе анализа как вышеуказанных законов, так и других нормативно-правовых

актов, составляющих источники различных отраслей права, но содержащих в себе нормы, направленные на обеспечение защиты имущества, автор приходит к выводу о том, что есть основание для выделения законодательства об имущественной безопасности в самостоятельный правовой институт. Предлагается в целях его окончательного утверждения осуществить систематизацию действующего законодательства в исследуемой области. Кроме того, весьма существенной для обеспечения состояния защищенности имущества является реализация концепции, согласно ко горой всякий нормативно-правовой акт, регулирующий общественные отношения в сфере использования имущества, подвергался бы экспертизе на предмет наличия в нем положений, обеспечивающих состояние защищенности имущества от различных угроз, в том числе коррупционных.

В дополнение к перечисленным мерам диссертант считает необходимым разработку и принятие Закона «Об имущественной безопасности» (возможно, на уровне субъектов РФ). Такое предложение нашло поддержку у 90% из 440 опрошенных государственных и муниципальных служащих, руководителей и работников различных организаций, обеспечивающих имущественную безопасность, из множества регионов страны.

В работе дается авторское толкование, классификация и анализ различных угроз безопасности имущества, а также предлагаются меры по их нейтрализации, уменьшению негативного воздействия на общественные отношения.

Среди прямых угроз имущественной безопасности особо следует выделить различные формы хищений.

Такой вывод подтверждается и проведенным диссертантом социологическим исследованием. Так, на вопрос: «Какие угрозы имущественной безопасности Вас беспокоят7» - опрошенные государственные и муниципальные служащие, руководители и специалисты различных организаций выделили следующие виды: кражи - 90%, грабежи -

79%, разбойные нападения 77%. Кроме того, все перечисленные выше преступления в последние годы имеют тенденцию к увеличению.

Среди основных угроз как сохранности имущества, так и в целом безопасности личности, общества и государства особую остроту имеет терроризм В последние три десятилетия XX века в мире было совершено более 8 тысяч террористических актов. До взрывов в Нью-Йорке 11 сентября

2001 года ситуация с аналогичными преступлениями в России выглядела особенно удручающей. Достаточно сказать, что только за период с 1998 по

2002 год на территории нашей страны было совершено 114 террористических актов, что больше, чем за 6 предыдущих лет во всем мире. В результате этих преступлений кроме невосполнимых человеческих жертв (погибли 315 человек) России нанесен крупный материальный ущерб. Только после взрывов 9 и 13 сентября 1999 года в Москве были разрушены жилые дома, уничтожены личное имущество, сбережения и накопления их жителей.

Среди косвенных угроз состоянию защищенности имущества от противоправных посягательств следует, на наш взгляд, выделить: криминализацию экономики; фиктивное или преднамеренное банкротство; коррупцию государственных служащих. Эти явления тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены, поскольку создают почву для совершения корыстных правонарушений.

Начало бурному росту теневого и криминального капитала заложила беспрецедентная в XX веке коррупционная приватизация. Так, разгосударствление более чем 135 тысяч предприятий привело к тому, что многие объекты приобретались за бесценок, затем перепродавались новым хозяевам в сотни раз дороже.

Тесно связана с рассмотренными выше угрозами имущественной безопасности коррупция, прежде всего в интересующей нас области -государственной службе Коррупция превратилась в серьезный фактор разрушения государственности в России и имущественной безопасности личности, общества и государства. К такого рода выводам привели нас и

результаты собственных социологических исследований. Так, на вопрос: «Способствует ли распространению корыстных правонарушений коррумпированность государственных и муниципальных служащих?» - 67% респондентов ответили утвердительно.

Таким образом, угрозы имущественной безопасности носят достаточно распространенный и многоаспектный характер Для эффективного противостояния им субъекты административно-правовой системы защиты имущества должны знать не только динамику этих явлений, но и способы совершения противоправных посягательств на чужое имущество, причины и условия, их порождающие.

Вторая глава - «Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности». В ней автор определяет содержание административно-правовой защиты имущества, место и роль органов исполнительной власти, граждан и их объединений, администраций государственных и негосударственных организаций в обеспечении имущественной безопасности.

На основе проведенных исследований делается вывод о том, что суть исследуемой системы обеспечения имущественной безопасности определяется динамично развивающимся предметом, методом и системой административного права, и предлагает административно-правовую защиту имущества рассматривать в качестве самостоятельного института данной о-| расли права.

Автор считает, что происходят изменения соотношения административно-правовых норм данного института по методу воздействия на поведение субъектов в рассматриваемой области. Если раньше доминировали нормы обязывающие и запрещающие, то в настоящее время происходит увеличение в исследуемой сфере норм уполномочивающих и рекомендующих (лицензирование, административный договор и др.). Важное значение в определении административно-правовой системы обеспечения имущественной безопасности имеет процессуальный порядок реализации

норм права о защите имущества от противоправных посягательств. При всем многообразии подходов к пониманию, структуре и перспективам развития административного процесса в России для нашего исследования значимыми являются следующие положения.

Административно-процессуальные нормы призваны обеспечить реализацию компетенции органов исполнительной власти но выполнению конституционных положений, законов и подзаконных актов о чащи Iс имущества от противоправных посягательств. При этом существенным является то, что, реализуя законы в определенной процессуальной форме, органы исполнительной власти сами призваны осуществлять правотворчество. Такой подход имеет большие перспективы и способен ликвидировать пробелы в нормативном регулировании обеспечения имущественной безопасности. В конечном итоге, по мнению диссертанта, должна быть реализована схема' правотворчество федеральных органов исполнительной власти по вопросам имущественной безопасности; правотворчество органов исполнительной власти субъектов РФ в этой области; нормотворчество исполнительных органов местного самоуправления и администраций государственных и негосударственных организаций по обеспечению защиты имущества.

По предмету регулирования такой подход должен быть присущ как для общеобязательных норм (по выполнению внешних функций органов исполнительной власти), так и для регулирующих внутриорганизационную деятельность. Последнее предполагает, что при определении струюуры органов, учреждений, организаций, разработке положений, уставов об их деятельности и т.п. должны быть предусмотрены нормы, определяющие организационные, правовые и иные начала по обеспечению имущественной безопасности.

Автор полагает, что в условиях отсутствия административно-процессуального кодекса, призванного регулировать процедуру рабош органов исполнительной власти, имеет большое практическое значение

отражение в многочисленных подзаконных нормативных источниках, относящихся к институту обеспечения имущественной безопасности, разумного сочетания как материально-правовых, так и процессуальных норм. Сейчас мы это частично наблюдаем на примере некоторых нормативных актов, относящихся к предмету нашего исследования. Так, в постановлении Правительства РФ от 14 августа 1992 г. «Вопросы частной детективной и охранной деятельности» наряду с регулятивными нормами содержатся и нормы процессуальные. А приказ МВД РФ от 22 августа 1992 г. №292 «Об организации исполнения органами внутренних дел Закона Российской Федерации "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" содержит преимущественно процессуальные нормы.

Таким образом, совокупность всех норм (материальных и процессуальных) призвана определить в соответствии с динамично развивающимися предметом, методом и системой административного права основные элементы административно-правовой системы обеспечения имущественной безопасности и специфику их функционирования.

По мнению диссертанта, под административно-правовой системой обеспечения имущественной безопасности понимается совокупность взаимосвязанных субъектов, включающая в себя органы исполнительной власти, администрацию государственных и негосударственных организаций, граждан и их объединения, осуществляющие деятельность по обеспечению состояния защищенности имущества от противоправных посягательств в пределах их Компетенции с использованием присущих им методов.

Существенная роль в обеспечении имущественной безопасности принадлежит контрольно-надзорным функциям органов исполнительной власти. В новой системе федеральных органов исполнительной власти четко прослеживается концепция внутриведомственного (отраслевого) контроля. Так, министерство осуществляет «контроль деятельности находящихся в ею ведении служб и агешетв». В свою очередь, службы обеспечивают общие кошрольно-надзорные функции, а федеральные агентства контролирую!

деятельность подведомственных предприятий и учреждений. Реализация такой функции дает возможность выявить причины и условия, способствующие противоправному завладению или уничтожению вверенного имущества, и на этой основе определить меры по прошводейсгвию угрозам имущественной безопасности.

Определяющая роль в осуществлении надведомственною контроля принадлежит федеральным службам. По участию в обеспечении имущественной безопасности рассматриваемые органы исполнительной власти автор условно разделяет на следующие группы: органы, решающие задачи защиты имущества в процессе осуществления контрольно-надзорных функций по основной сфере деятельности; органы, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях в области охраны собственности.

Кроме того, обеспечение защиты имущества рассматриваемые федеральные службы призваны осуществлять и в процессе реализации функций по лицензированию отдельных видов деятельности.

Для организации непосредственной охраны объектов федеральных органов исполнительной власти Правительству Российской Федерации в соответствии с Законом РФ от 14 апреля 1999 г. «О ведомственной охране» предоставлено право создавать подразделения ведомственной охраны. Становление и развитие ведома венной охраны в Российской Федерации до сего времени серьезному научному анализу не подвергалось. Вместе с тем она имеет свои особенности и, по мнению диссертанта, проходит в своем развитии четвертый этап.

Первый этап охватывает период с 1917 по 1952 г., когда каждое министерство и ведомство РСФСР имело свою охрану. Для этого отрезка времени характерно отсутствие единого органа, координирующего деятельность разрозненных ведомственных подразделений охраны. Как следствие, каждое ведомство вопросы организации охраны своих объектов, внедрения на них технических средств решало самостоятельно. Это

приводило к неоправданно большому отвлечению людских ресурсов от производственных отраслей, низкому качеству и малой эффективности применяемых средств охранно-пожарной сигнализации.

Данная ситуация изменилась с принятием постановления Совета Министров СССР от 29 октября 1952 г. «Об использовании в промышленности, строительстве и других отраслях народного хозяйства работников, высвобождающихся из охраны, и мерах по улучшению дела организации охраны хозяйственных объектов министерств и ведомств». В соответствии с этим актом при органах милиции за счет частичного сокращения численности ведомственной охраны создавались подразделения вневедомственной наружной сторожевой охраны. С этого времени начинается второй этап в развитии этих формирований.

Для этого периода характерна следующая особенность: деятельность большей части подразделений ведомственной охраны проходила под контролем и влиянием службы вневедомственной охраны органов внутренних/ дел. Такое положение давало возможность государственным органам координировать усилия всех существующих видов охраны (ведомственной и вневедомственной) в обеспечении надежной защиты государственной и кооперативной собственности на всей территории страны.

Данная ситуация сохранялась вплоть до конца восьмидесятых годов прошлого столетия.

Однако с развитием частной собственности, распадом и реорганизацией большого количества государственных организаций, возникновением частных охранных структур значимость ведомственных подразделений охраны резко упала. Кроме того, оказалась размытой правовая основа деятельности анализируемых охранных структур: старые нормативные акты в новых условиях перестали действовать, а новые правовые акты в данной сфере государственного управления долгое время не принимались. Эти обстоятельства составляют суть третьего этапа развития ведомственной охраны, охватывающего период с 1992 г. по 1999 г.

Начало четвертого периода связано с принятием в 1999 г. закона «О ведомственной охране», который дал толчок развитию данного вида охраны. За четыре года после его принятия штатная численность этой структуры достигла 265 тыс. единиц.

При этом в диссер1ации отмечается, что значительное количество утвержденных Правительством РФ положений о ведомственной охране различных федеральных органов исполнительной власти не отражают сути происшедших изменений в государственном управлении, носят однотипный характер как по структуре, так и по содержанию. В связи с этим предлагается разработать типовое положение о ведомственной охране, дав возможность новым федеральным органам исполнительной власти отразить свою специфику на уровне собственных нормативно-правовых актов по защите имущества.

Среди федеральных органов исполнительной власти особая роль в обеспечении имущественной безопасности принадлежит МВД России, его территориальным органам и подразделениям. Автор считает, что функции защиты имущества в той или иной мере должны быть присущи всем основным структурным элементам рассматриваемой системы (криминальной милиции, милиции общественной безопасности, внутренним войскам).

Вместе с тем в настоящее время в новой структуре МВД РФ для решения задачи по обеспечению имущественной безопасности определены специальные органы, среди которых департаменты государственной защиты имущества, обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах, Центр оперативного руководства деятельностью вневедомственной охраны, а также Федеральной государственное унитарное предприятие «Охрана»1.

На основе анализа функционирования всех подразделений милиции общественной безопасности по участию в обеспечении защищенности

1 См : Пос гановлемие Правительства РФ от 11 февраля 2005 г № 66 «Вопросы реформирования вневедомс!венной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» // РГ -2005 - 17февр

имущества от противоправных посягательств диссертант приходит к выводу о том, что, несмотря на сформированность правовой основы деятельности этих служб, нормативный материал отличается громоздкостью, противоречивостью, часто не обеспечивает эффективной деятельности милиции в условиях динамично развивающихся общественных процессов Выполнение многих из принятых правовых норм не сопровождается кадровыми и материально-техническими ресурсами. Так, в приказе МВД РФ от 16 сентября 2002 г. № 900, регламентирующем деятельность участковых уполномоченных милиции, на эту категорию должностных лиц возложено проведение работы по 11 направлениям, включающим более 90 пунктов служебных обязанностей, в том числе в области защиты имущества (п. 12). Вместе с тем, несмотря на многоплановость и исключительную напряженность их работы, не созданы условия для эффективной деятельности.

Все вышеизложенное делает актуальной работу по инкорпорации и консолидации нормативных актов МВД РФ в области обеспечения имущественной безопасности с учетом проводимой реорганизации его структурных подразделений.

Все возрастающее значение в обеспечении имущественной беюпасности приобретает Министерство Российской Федерации по делам ■ ражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий, располагающее серьезными возможностями для учасшя в обеспечении имущественной безопасности.

Среди направлений деятельности данного федерального органа исполнительной власти по защите имущества можно выделить его функции по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и крупных пожаров и их последствий. Закон РФ от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техно! енного характера» определяет обязанности федеральных органов исполнительной власти (ст. 13), организаций (ст. 14) и граждан (ст. 19) в

области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Вместе с тем в указанном нормативно-правовом акте обязанности органов исполнительной власти субъектов РФ и исполнительных органов местного самоуправления самостоятельно не выделены, а рассматриваются в совокупности с полномочиями других органов власти. Такое положение можно отнести к недостаткам анализируемого закона.

Невыполнение должностными лицами или организациями (юридическими лицами) обязанностей в данной сфере влечет за собой административную ответственность в соответствии со ст. 20.6 КОАП РФ «Невыполнение требований, норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Протоколы о совершении данного административного правонарушения наряду с должностными лицами органов внутренних дел составляют и должностные лица МЧС РФ, а дела о таких правонарушениях рассматриваются судьями. Представляется целесообразным, с учетом повышения значимости МЧС в обеспечении общественной, личной и имущественной безопасности населения, наделение его должностных лиц правом рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 20.5, 20.7 КоАП РФ.

Таким образом, органы исполнительной власти в системе имущественной безопасности России занимают доминирующее положение, так как не только реализуют законы и подзаконные акты в этой сфере, но и своим правотворчеством призваны ликвидировать пробелы в правовом регулировании исследуемых отношений.

В работе делается акцент на то обстоятельство, что реализация задач и функций органов исполнительной власти по обеспечению имущественной безопасности во многом зависит от морально-политических и нравственных качеств, профессиональных знаний и навыков большого количества государственных и муниципальных служащих.

Вместе с тем пока нет работ, посвященных деятельности этой категории работников в области административно-правовой защиты

имущества. Для повышения их значимости в обеспечении сохранности имущества предлагается в программах подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих с учетом специфики работы каждой категории отразить вопросы обеспечения национальной безопасности в целом и имущественной в частности, как это сделано в Воронежском филиале Российской академии государственной службы при Президенте РФ.

Говоря о роли граждан в обеспечении имущественной безопасности, диссертант отмечает, что от их позиции, стремления сознательно, активно и последовательно противостоять угрозам их имуществу, от правовой и организационной готовности бороться с корыстными правонарушениями зависит в конечном итоге решение задачи последовательного сокращения этих явлений.

Среди приоритетных задач в достижении указанной цели видится борьба с бедностью, на этой основе рост среднего слоя общества, который материальна и духовно состоятелен, уверен в завтрашнем дне, заинтересован в стабильности сложившихся общественных отношений, т.е. тех, кому есть что защищать и охранять.

Достижение целей обеспечения состояния защищенности имущества от противоправных посягательств требует изменения психологии, сознания народа, необходим рост реального авторитета таких институтов, как семья, мораль, государство и право, частная собственность

Диссертант рассматривает в работе такую до сею времени не исследованную проблему, как самозащита гражданами своих имущественных интересов. В широком смысле - это совокупность мер по защите имущества, включающая в себя не только личные возможности граждан, но и привлечение дополнительных сил и средств для обеспечения защищенности их имущества от противоправных посягательств.

В узком смысле самозащита представляет собой непосредственные действия лица по защите своей собственности, в том числе с использованием оружия, обученных собак, физической силы и т.п.

Таким образом, совокупность всех мер, составляющих систему самозащиты гражданами своего имущества, можно было бы условно разбить на следующие элементы: организация охраны собственности, включая квартиры; техническое укрепление объектов, использование технических средств охраны и служебных собак; создание специализированных общественных объединений по охране объектов собственности; использование физической силы и оружия; использование возможностей административной жалобы или обращения в суд по защите имущественных интересов.

Раскрывая содержание каждого из приведенных выше элементов, автор особо подчеркивает значимость общественных объединений граждан, призванных осуществлять охрану общественного порядка и защиту имущества. Среди них выделяются специальные формирования: добровольные народные дружины, войсковые казачьи общества, общественные пункты охраны правопорядка, органы территориального общественного самоуправления, внештатные сотрудники милиции и др.

Параллельно с этим диссертант обращает внимание на то обстоятельство, что все возрастающее значение в воспитании граждан в духе обеспечения неприкосновенности частной собственности приобретает деятельность религиозных конфессий. Крушение советского варианта коммунистических идеалов в массовом сознании россиян, сопровождаемое социальными, экономическими и политическими кризисами, породило в постсоветский период возрождение религиозной идеологии. За последние десять лет количество храмов и молитвенных домов возросло в России почти в три раза. Около 60% населения России считают себя православными

Растет позитивное отношение населения как к самой религии, так и к совместным усилиям органов власти и духовенства по консолидации

НАЦИОНАЛЬНАЯ I

| БИБЛИОТЕКА | ' ** **

российского общества как основы возрождения могущества Отечества, обеспечения общественной и имущественной безопасности.

Размышляя на эту тему, Патриарх Московский и Всея Руси Алексий II пишет: «Отрадно осознавать, что в последнее время осуществляется тесное взаимодействие Министерства внутренних дел и Московской Патриархии, призванное к совместному решению задач по профилактике преступлений, утверждению в людях правового самосознания».

Задача в нынешних российских условиях состоит в том, чтобы в рамках Конституции РФ приложить совместные усилия государственных органов, общественных организаций и религиозных конфессий к целенаправленному воздействию на население, опираясь на основы религии и позитивного права, для обеспечения защиты имущества.

В дополнение к изложенному в работе делается вывод о том, что для повышения роли общественных организаций в обеспечении имущественной безопасное) и необходимо принятие федерального закона «Об участии граждан в охране общественного порядка и собственности», в котором были бы определены разновидности таких формирований, права и обязанности их членов, формы и методы работы, способы взаимодействия с органами внутренних дел, другими правоохранительными и охранными структурами, а также виды материального и морального стимулирования граждан, активно участвующих в охране общественного порядка и имущества.

В соответствии с ныне действующим КоАП РФ административная ответственность за Посягательства на чужое имущество предусмотрена в I лапе седьмой. Количество статей в ней оказалось в 3,5 раза больше по сравнению с аналогичной главой ранее действовавшего КоАП РСФСР. Кроме тою, в исследуемой главе 10 составов из 28 являются новыми, почти все остальные статьи приведены в новой редакции, а часть из них не вполне удачно помещена в нее из других глав «старого» Кодекса.

В результате в новом Кодексе седьмая глава стала называться

I ч

«Административные«, правонарушения в области охраны собственности»,

*К Л "

'Ц. ..... .....и , „

тогда как в прежнем варианте шестая глава называлась «Административные правонарушения, посягающие на социалистическую собственность». Разница существенная, ибо ныне действующая формулировка «правонарушения в области охраны собственности» носит весьма обобщающий характер и дает возможность законодателю включить в рассматриваемую главу самые разные составы, порой вызывающие серьезные недоразумения. Так, в главу седьмую, наряду с такими составами, как «Пользование недрами без рафешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией)» (ст.7.3), «Самовольная добыча янтаря» (ст.7.5), «Мелкое хищение» (ст.7.27) и др., включены и статьи 7 21 «Нарушение правил пользования жилыми помещениями», 7.22 «Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений», 7.23 «Нарушение нормативов обеспечения населения коммунальными услугами», 7 25 «Уклонение от безвозмездной передачи копий геодезических и картографических материалов и данных в государственный картографо-геодезический фонд Российской Федерации» и др.

Если следовать логике приведенных выше статей (7.21 - 7.23, 7.25), то таких составов в Кодексе можно обнаружить значительное количество и в других его главах. Например, ст. 8.15 «Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств», ст. 9.7 «Повреждение электрических цепей» и др.

Пестрота составов административных правонарушений в рассматриваемой сфере не всегда дает возможность правильно определить основной объект, а затем и предмет правонарушения. Так, 17 из 28 статей анализируемой главы претендуют на сложный объектный состав, а в некоторых из них защита собственности просматривается факультативно.

Признавая, что новый Кодекс по многим параметрам является шагом вперед в развитии российского законодательства, выход из создавшегося положения в анализируемой области мы видим в изменении наименования и содержания главы седьмой. Представляется, что в нее должны быть

включены только составы, прямо предусматривающие защиту собственности, а главу 7 целесообразно назвать «Административные правонарушения, посягающие на чужое имущество». Данный вывод базируется не только на приведенных выше аргументах. Так, надо учесть, что статья 4.7 определяет, что по всем делам об административных правонарушениях, рассматриваемым во внесудебном порядке, спор о возмещении имущественного ущерба разрешается судом в порядке гражданского судопроизводства.

В новом Кодексе законодатель сохранил в качестве административного правонарушения мелкое хищение, которое признается таковым, если стоимость похищенного имущества не превышает «один минимальный размер оплаты труда».

Если учесть, что ст. 7 Конституции РФ в качестве одного из аргументов в обоснование российского государства как социального вносит установление гарантированного минимального размера оплаты труда, то становится очевидным, что этот показатель должен быть значительно ниже минимального размера оплаты труда и должен рассматриваться в качестве временной меры.

Подводя итоги рассматриваемой проблемы, диссертант приходит к выводу о том, что меры административно-правового принуждения в обеспечении безопасности имущества требуют дальнейших научных и законодательных обоснований.

Третья I лака - «Вневедомственная охрана органов внузренних дел как самостоятельный субъект административно-правовой системы защиты имущества» - посвящена раскрытию содержания, причин и условий возникновения и развития, а также предстоящей реорганизации данной службы МВД РФ в соответствии с проводимой в стране административной реформой.

Проведенный анализ статистических и иных материалов за последние 10 лет дал возможность диссертанту показать достаточную эффективность

деятельности вневедомственной охраны в обеспечении защиты имущества в современных условиях Так, за этот период (с 1994 по 2004 год) наблюдалось увеличение числа охраняемых объектов (с 291, 4 тыс. до 456, 4 тыс.) и квартир граждан (с 530,2 тыс. до 1571,6 тыс.). В то же время количество зарегистрированных краж в 2004 году сократилось в сравнении с 1994 годом в 26,6 раза, составив всего 35 случаев, а из квартир граждан, в 13, 8 раза, снизившись до 16 преступлений. При этом исследуемое формирование функционировало исключительно за счет самоокупаемости и самофинансирования, охраняя жилища граждан по ценам значительно ниже произведенных затрат.

Даже с учетом возможных значительных расхождений между фактическим состоянием сохранности имущества на охраняемых этой службой объектах и зарегистрированными в отчетных материалах данными очевидно, что под реформирование подпадает достаточно эффективно действующий общественно значимый орган, который в каждом втором населенном пункте России имел свои мобильные наряды милиции, являющиеся практически единственными, круглосуточно и реально обеспечивающими правопорядок.

На (дашвг проиедепиых исследований в преддверии предстоящих

кардинальных изменений структуры данных формирований автор предлагает обновленную периодизацию возникновения и развития этой службы: 4 последовательно сменяющих друг друга этапа.

Такой подход дает возможность системно обобщить накопленный данной организацией опыт, который может быть полезен и для других охранных услугодателей.

В первом периоде произошло формирование, организационное становление, создание правовых основ функционирования подразделений вневедомственной охраны. Охватывая отрезок времени со дня основания этой службы (29 октября 1952 г.), он завершается принятием типового положения о вневедомственной охране и утверждением в мае 1967 г.

типового договора об охране объектов подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел.

Начало второго этапа мы связываем с принятием решения о введении в данную систему работников милиции и широким внедрением в ее структуру централизованной охраны, что и определяет суть этого обособленного периода (с 1967 по 1992 год). В результате принятых мер численность милиции вневедомственной охраны к концу восьмидесятых годов составила 188 тыс. сотрудников, а уровень централизованной охраны был доведен до 77% от общего количества охраняемых объектов.

Следующий этап в деятельности вневедомственной охраны связан с реализацией в Российской Федерации политики, направленной на переход к рыночной экономике. Закончился период, когда эта служба могла развиваться планово, опираясь на административно-командные методы управления.

Новые законодательные акты сделали возможным параллельное существование различных форм собственности, значительно расширили права предприятий, в том числе по заключению договоров на охрану имущества Собственник сам стал выбирать не только организацию, которая будет охранять его имущество, но и экономически выгодный для него вариант договора.

С принятием Закона Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» вневедомственная Охрана стала функционировать в условиях все возрастающей конкуренции с другими охранными услугодателями.

В новых условиях для вневедомственной охраны появилась необходимость не только пересмотреть нормативно-правовую базу своей деятельности, но и полностью перестроить отношения с собственниками, существенно увеличить перечень оказываемых услуг на комплексной основе, подготовить кадры руководителей всех звеньев, способных и умеющих работать в условиях рыночных отношений.

С учетм всего вышеизложенного Правигельство Российской Федерации 14 августа 1992 г. утвердило новое «Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации», с появлением которого автор связывает начало третьего этапа в развитии вневедомственной охраны, который можно было бы назвать переходным периодом для организации деятельности данной службы в условиях рыночных отношений. К началу нового столетия в анализируемой системе реализация функций осуществлялась в «двух измерениях» - в пространстве правоохранительной деятельности и в рыночном поле (экономическая деятельность). Вторая составляющая работы этих охранных подразделений вступила в определенное противоречие с проводимой в стране административной реформой, которая предполагает ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства. Первым шагом к разрешению указанной проблемы стал перевод вневедомственной охраны с 2004 г. на смегно-бюджетное финансирование, с которым диссертант связывает отсчет времени четвертого этапа в истории исследуемого формирования.

При этом автор считает целесообразным проведение всех предсюящих изменений разбить на два периода.

Первый период (переходный) продолжительностью в 1 год (2005 г.) -подготовка системы к разграничению правоохранительных и экономических функций без снижения вклада службы в обеспечение имущественной безопасности и охраны правопорядка в целом.

Второй период (как один из возможных вариантов) - создание на базе подразделений вневедомственной охраны двух самостоятельных структур: 1) федерального государственного унитарного предприятия (ФГУП) «Охрана -сервис»; 2) вневедомственной милицейской охраны, как структурного подразделения милиции общественной безопасности МВД РФ.

В первом периоде вневедомственная охрана находится в структуре МВД РФ как целостная система. В этот отрезок времени целесообразно

внесение необходимых системных изменений и дополнений в нормативно-правовые акты МВД России, сокращение в системе численности юридических лиц.

В качестве завершающих мероприятий переходного периода диссертант считает необходимым принятие двух нормативно-правовых актов: нового Положения о вневедомственной охране МВД РФ, обеспечивающего состояние и перспективы развития данной структуры (проект такого документа приводится в приложении к диссертации) и Устава федерального государственного унитарного предприятия МВД РФ.

В учредительном документе ФГУП МВД РФ, по нашему мнению, кроме общеобязательных положений, учитывающих накопленный вневедомственной охраной опыт в обеспечении имущественной безопасности, следует оговорить перечень создаваемых фондов. Считаем уместным включение в указанный перечень фонда поддержки органов внутренних дел, который даст возможность предприятию внести свой вклад в усиление кйдрового состава и развитие материально-технической базы органов внутренних дел.

Анализируя процесс реформирования аналогичной службы в структуре МВД Украины, а также практику обеспечения имущественной безопасности других стран, диссертант приходит к выводу о том, что дальнейшее развитие вневедомственной охраны как особого субъекта административно-правовой защиты имущества требует новой организационно-правовой базы учета накопленного международного опыта в этой области.

Четвертая глава - «Проблемы совершенствования правовых и организационных основ частной охраной деятельности». В ней автор на основе сравнительного анализа опыта возникновения и функционирования частных охранных предприятий за рубежом (Германия, США, Франция) и в России обосновывает возрастание роли этих формирований по обеспечению имущественной безопасности в условиях развития рыночных отношений и предлагает меры по совершенствованию их деятельности. При этом

отмечается, что за период с 1998 г. по 2003 г. численность лицензированных охранников достигла 375 тыс человек и практически сравнялась с численностью работников вневедомственной охраны органов внутренних дел.

Исследуя правовые основы деятельности рассматриваемых структур, диссертант делает вывод о том, что Федеральный закон от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охраной деятельности в Российской Федерации» нуждается в дальнейшем совершенствовании. Кроме приведенных в первой части автореферата предложений по данному нормативно-правовому акту мы обращаем внимание на то обстоятельство, что в части третьей статьи 14 «Охранно-сыскные подразделения на предприятиях» службам безопасности объектов запрещается оказывать услуги, не связанные с обеспечением безопасности своего предприятия. Такая позиция законодателя пока практически никем не оспаривается, хотя вряд ли ее можно считать в нынешних условиях состояния борьбы с имущественными правонарушениями единственно верной При необходимости жесткого ограничения деятельности службы безопасности объекта пределами своего предприятия данное положение можно отразить в уставе конкретного охранно-сыскного предприятия. В остальных случаях указанным организациям, на наш взгляд, можно разрешить осуществление охранных услуг в микрорайоне, где располагается объект охраны, включая охрану квартир граждан. Это позволит снять остроту проблемы защиты имущества, включая защиту жилищ граждан, их гаражных и дачных кооперативов в отдаленных микрорайонах, на отдельных территориях и т.п.

Автор также считает целесообразным с учетом повышения качества оказываемых частными охранными предприятиями услуг сокращение количества объектов, которые не могут охраняться этими организациями. Перечень объектов, подлежащих только государственной охране, был утвержден Правительством РФ в 1992 г. и претерпел около 25 изменений.

Среди проблем повышения эффективности частной охранной деятельности диссертант выделяет осуществление взаимодействия частных охранных предприятий с другими охранными услугодателями и органами внутренних дел в целом. Проведенные исследования по этим проблемам пока или, что инициатива осуществления совместных мероприятий лишь в 9% случаев исходит от органов внутренних дел. Вместе с тем существует множество оправдавших себя форм взаимодействия государственных охранных структур, органов внутренних дел с частными охранными предприятиями, среди которых: охрана общественного порядка при проведении массовых мероприятий; совместная охрана объектов (банков, промышленных предприятий и др.); установка технических средств контроля на постах частных охранных структур с выводом на пункт централизованной охраны (ПЦО) подразделений органов внутренних дел вневедомственной охраны, реагирование на поступающие сигналы на договорной основе; проведение совместных учений по отработке действий нарядов охраны при поступлении сигнала «Тревога» с охраняемого объекта (г. Омск); проверка постов частных охранных структур нарядами милиции вневедомственной охраны в соответствии с договором (г Владивосток); выезды нарядов милиции вневедомственной охраны по сигналам «Тревога» на объекты, подключенные на пункт централизованной охраны частного предприятия на основании заключенного соглашения (г. Владивосток); совместное обследование охраняемых объектов на предмет их технической укрепленности и оснащенности техническими средствами охраны; обмен опытом по оказанию охранных услуг и др.

Заметную роль в улучшении взаимодействия органов внутренних дел, государственных охранных подразделений с частными охранными предприятиями сыграл приказ МВД РФ от 31 декабря 1999 г. № 1105 «О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью», в котором начальникам органов внутренних дел было поручено ежеквартально рассматривать вопросы

взаимодействия их подразделений с частными охранно-сыскными структурами в охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности.

Вместе с тем анализируемый документ значительно увеличил масштабы контроля за частными охранными структурами со стороны различных служб данного правоохранительного органа. Так, только на сотрудников патрульно-постовой службы возлагается обязанность практически ежедневно контролировать при несении службы деятельность частных охранников. Такая постановка вопроса вступает в определенное противоречие с положениями Постановления Правительства РФ от 14 августа 2002 г. № 600 «Об утверждении Положения о лицензировании негосударственной (частной) охранной деятельности и Положения о лицензировании негосударственной (частной) сыскной деятельности», определившими порядок и периодичность проведения плановых и внеплановых проверок данного вида деятельности.

Особое значение, по нашему мнению, приобретает участие органов внутренних дел в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров указанных формирований, в том числе на базе учебных заведений МВД России.

В целом, только конструктивная совместная деятельность всех правоохранительных структур, независимо от их организационной подчиненности и форм собственности, способна позитивно повлиять на состояние правопорядка в стране.

В заключении подводятся основные итоги диссертационного исследования, формулируются выводы и предложения, направленные на решение рассмотренных в работе теоретических, правовых и практических проблем имущественной безопасности.

По теме диссертации опубликованы следующие работы автора:

Монографии

1. Хагуаев, В.У. Система имущественной безопасности в России /В.У. Хатуаев. - Воронеж: Воронежский институт МВД РФ, 2000. - 11,6 печ. л.

2. Хатуаев, В.У. Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности /В.У. Хатуаев. - Воронеж: Воронежский государственный университет, 2004. - 13,5 печ.л.

Статьи

3. Хатуаев, В.У. Административно-правовые способы обеспечения имущественной безопасности: проблемы становления и развития /В.У. Хатуаев // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы /Отв. ред. Л.Л. Попов и М.С. Студеникина. - М.: Юристъ, 2004. - 0,8 печ. л.

4. Хатуаев, В.У. Совершенствование правовой регламентации деятельности подразделений охраны органов внутренних дел. /В.У. Хатуаев. - деп. в ИНИОН 1989, № 309808. - 1,4 печ. л.

5. Хатуаев, В.У. Структура систем и комплексов охранно-пожарной сигнализации в терминах и определениях /В У Хатуаев, А В. Соломоненко, B.C. Зарубин //Системы безопасности. - 1999. - № 27. -0,3 печ.л.; 1999. - № 28. - 0,4 печ. л.

6. Хатуаев, В.У. Проблемы определения основных угроз имущественной безопасности в России /В.У. Хатуаев //Сборник научных трудов НОУ «Номос». - Воронеж: Издательство «Номос», 2001. - 0,3 печ. л.

7. Хатуаев, В.У. О некоторых проблемах повышения роли граждан в обеспечении имущественной безопасности в России /В.У. Хатуаев //Вестник Воронежского института МВД России. - 2001. - 0,3 печ. л.

8. Хатуаев, В.У. Вневедомственная охрана органов внутренних дел в системе административно-правовых способов защиты собственности /В.У. Хатуаев // Сборник научных трудов НОУ «Номос». - Воронеж: Издательство «Номос», 2002. - 0,5 печ. л.

9. Хатуаев, В.У. Охрана собственности в Кодексе РФ об административных правонарушениях /В.У. Хатуаев //Формирование профессиональной компетенции специалистов в системе непрерывного образования: материалы межвузовской научно-практической конференции. - Воронеж: Воронежский государственный университет, 2002. - 0,2 печ. л.

10.Хатуаев, В.У. Принуждение в системе административно-правовых способов обеспечения имущественной безопасности /В.У. Хатуаев // Государственная служба. - 2003. - №5. - 0,4 печ. л.

11. Хатуаев, В.У. Имущественная безопасность в России /В.У. Хатуаев // Государственная служба. - 2004. - №2. - 0,4 печ. л.

12. Хатуаев, В.У. Правовые основы защиты имущества /В.У. Хатуаев // Актуальные проблемы судебной защиты прав личности: материалы всероссийской научно-практической конференции (22-24 апреля 2004 г. г. Воронеж). - Воронеж: Воронежский государственный университет,

2004. - 0,3 печ. л.

13. Хатуаев, В.У. Проблемы реорганизации вневедомственной охраны органов внутренних дел в свете проводимой в России административно-правовой реформы / В.У. Хатуаев, А.З. Дышеков // Актуальные проблемы судебной защиты прав личности: материалы всероссийской научно-практической конференции (22-24 апреля 2004 г., г. Воронеж). -Воронеж: Воронежский государственный университет, 2004. - 0,3 псч.л.

14. Хатуаев, В.У. Граждане и их объединения в административно-правовой системе защиты имущества /В.У. Хатуаев //Закон и право. -

2005. - №6. - 0,45 печ.л.

15.Хатуаев, В.У. Классификация угроз имущественной безопасности /В.У. Хатуаев //Современное право. - 2005. - №6. - 0,4 печ.л.

16. Хатуаев, В.У. Этапы развития ведомегвенной охраны / В.У. Хатуаев //Современное право. - 2005. - №7. - 0,3 печ.л.

17. Хату ас в, В.У. Органы исполнительной власти в системе имущественной безопасности / В.У. Хатуаев //Актуальные проблемы защиты прав и свобод личности: теория, история, практика: материалы межвузовской научно-практической конференции (22 апреля 2005 г., г. Воронеж.) ~ Воронеж: РАГС при Президенте РФ, Воронежский филиал, 2005. - 0,5 печ.л.

Тезисы докладов

18. Хатуаев, В.У. Организация процесса обучения сотрудников вневедомственной охраны /В.У. Хатуаев, В.И. Сумин, Я.Е. Львович // Научно-методическая конференция BBLIJ МВД России: тезисы докладов. - Воронеж: Воронежская высшая школа МВД России, 1995.-0,15 печ. л.

19. Хатуаев, В.У. Совершенствование системы информационного обеспечения при управлении подразделениями вневедомственной охраны /В.У. Хатуаев, В.И. Сумин // Научно-практическая конференция BB1II МВД России: тезисы докладов. - Воронеж: Воронежская высшая школа МВД России, 1995. - 0,15 печ. л

20 Хатуаев, В.У. Система имущественной безопасности собственников в России /В.У. Хатуаев // Материалы III Всероссийской научно-пракгической конференции «Охрана - 99»: тезисы докладов. Часть II. -Воронеж: Воронежский институт МВД России, 1999. - 0,15 печ. л.

21 Хатуаев, В.У. Административно-правовые способы защиты имущества в системе имущественной безопасности /В.У. Хатуаев // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Охрана и безопасность». - Воронеж: Воронежский институт МВД России, 2001. -0,15 печ. л.

Учебные пособия

22 Хатуаев, В.У Организация службы милиции вневедомственной охраны: учебное пособие /В У. Хатуаев. - Москва: Московская специальная средняя школа милиции МВД СССР, 1988. - 2,5 печ. л.

23. Хатуаев, В.У. Организация и совершенствование деятельности подразделений вневедомственной охраны ОВД: учебное пособие /В.У. Хатуаев. - Москва: Московская специальная средняя школа милиции МВД СССР, 1991.-3,5 печ. л.

24. Хатуаев, В.У. Краткий словарь политолога и правоведа /В.У. Хатуаев, О.П. Надточий, И.О Надточий // Воронеж: Воронежский государственный университет, 2003. - 3,5 печ. л.

Формат 60x84 '/1(1. Объем 2,5 н. я. Тираж 150. Заказ №395

Отпечатано с готового оригинала-макета в типографии ВГУ 394000, г. Воронеж ул. Пушкинская, 3

«14971

РЫБ Русский фонд

2006-4 13845

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Хатуаев, Владимир Умарович, доктора юридических наук

Введение.5if

Глава I Понятие и определение основных угроз имущественной безопасности.21

• §1. Понятие имущественной безопасности.21

§2. Система субъектов имущественной безопасности.39

§3. Правовые основы защиты имущества.57

§4. Проблемы определения основных угроз имущественной безопасности.71

Глава II Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности.100

§1. Содержание административно-правовой защиты имущества.101

§2. Место и роль органов исполнительной власти в обеспечении безопасности имущества.118

§3. Граждане и их объединения в системе имущественной безопасности.150

§4. Административное принуждение в области защиты имущества.171

Глава III Вневедомственная охрана органов внутренних дел как самостоятельный субъект административно-правовой защиты имущества.189

§1. Основные этапы развития и задачи вневедомственной охраны органов внутренних дел. 189-

§2. Организация и пути совершенствования службы подразделений охраны в современных условиях.220

§3. Проблемы реорганизации вневедомственной охраны

МВД РФ в свете концепции административной реформы в России.240

Глава IV Проблемы совершенствования правовых и организационных основ частной охраной деятельности 259-

§1. Условия возникновения и развития частных охранных структур.259

§2. Правовое регулирование частной охранной деятельности.266

§3. Организация деятельности частных охранных предприятий и служб безопасности объектов.277

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности"

Актуальность темы диссертационного исследования. Состояние защищенности имущества от противоправных посягательств, несмотря на Ф определенную стабилизацию в последние годы экономических и общественно-политических процессов в России1, вызывает серьезную тревогу, угрожая цивилизованному существованию российского общества.

В настоящее время в нашей стране имущественные преступления в общей структуре преступности являются доминирующими. Только краж имущества было зарегистрировано в России в 2004 году 1276880 случаев, что составило 44,1% от общего количества преступлений. Наблюдается их рост t в сравнении с прошлым 2003 г. на 10 %.

С учетом латентной части количество краж имущества, по самым ф заниженным оценкам, превышает 6 млн. правонарушений в год.

Обращает на себя внимание значительный рост за первые 3 года XXI в. таких форм хищений, как грабежи и разбойные нападения. Так, рост грабежей в 2003 г. в сравнении с 1997 г. составил 43,3%, а рост разбойных нападений за тот же период достиг 30%. Анализ статистических материалов показывает, что грабежи и разбойные нападения в последние годы устойчиво & занимают второе место (после краж) в структуре преступности России, составив около 9% от общего количества зарегистрированных преступлений. Ф Кроме названных выше наиболее опасных для личности, общества и государства посягательств на чужое имущество в нашей стране получили широкое распространение мелкие хищения, за совершение которых наступает административная ответственность (ст.7.27 КоАП РФ). Установить точное количество таких правонарушений не представляется возможным, в силу того, что подобная статистика отсутствует, а также ввиду апатии определенной части населения, которая перестала заявлять в органы ф 1 См.: Послание Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской

Федерации 25 апреля 2005 г. //Российская газета. - 2005. - 26 апреля. внутренних дел о такого рода фактах, проявляя в массовом порядке «терпимое» отношение к правонарушениям, недоверие к органам государственной власти.

Указанные выше факты предполагают разработку и реализацию в России теоретико-практической концепции имущественной безопасности, определения системы для ее реализации, включающей в себя в качестве основного субъекта органы исполнительной власти. Этими обстоятельствами обусловлен выбор темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Специальные исследования, посвященные административно-правовой защите собственности, появились в России в конце сороковых годов XX столетия, найдя доктринальное завершение в середине семидесятых годов в трудах профессора В.Д. Резвых. В своих работах он писал, что реализацию задач охраны собственности исполнительно-распорядительные органы осуществляют в процессе хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства. В рамках практически единой государственной собственности и в условиях административно-командных методов управления такой вывод был оправдан.

Среди них труды Б.Е. Богданова, В.В. Бойцова, И.И. Евтихиева, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, Т.К. Зарубицкой, Ф.Е. Колонтаевского, P.C. Мулукаева, Г.И. Петрова, J1.J1. Попова, A.B. Серегина, И.А. Склярова, М.И. Цепковой, В.В. Черникова, А.П. Шергина и др.

Проблемы организации и деятельности государственных органов, осуществляющих непосредственную охрану имущества, раскрыты в работах С.Г. Аникеева, В.И. Васина, Н.Е. Бунякина, И.П. Голосниченко, И.И. Донцова, Г.Е. Дудина, И.Ф. Каляпина, H.H. Карташова, A.C. Кожокаря, Н.Е. Лишанкова и др.

Организационно-правовые основы деятельности частных охранных структур изложены в диссертационных исследованиях E.H. Арестовой, Д.К. Брагера, O.A. Евлаковой, П.В. Иванова, Л.Ф. Кваши и др.

Задачи исследования. Достижение поставленной цели было связано с необходимостью решения следующих задач:

6) раскрытие содержания деятельности отдельных субъектов института административно-правовой защиты имущества и определение основных направлений совершенствования их работы по обеспечению состояния защищенности имущества от противоправных посягательств;

7) установление роли административной ответственности в борьбе с посягательствами на чужое имущество;

Предметом исследования является административно-правовая подсистема обеспечения защиты имущества от угроз противоправного характера как доминирующая часть единой системы имущественной безопасности России.

Теоретическую основу исследования составили труды известных ученых в области теории права, криминологии, государственного управления и административного права, среди которых работы А.Б. Агапова, С.С.

Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, В.А. Власова, Б.Н. Габричидзе, И.И. Евтихиева, А.И. Елистратова, М.И. Еропкина, Д.А. Керимова, И.Ш. Килясханова, Ю.М. Козлова, Б.П. Кондрашова, А.П. Коренева, Ю.А. Крохиной, В.Н. Кудрявцева, Г.А. Кузьмичевой, Б.М. Лазарева, В.В. Лунеева, В.Г. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, Д.М. Овсянко, Г.И. Петрова, Л.Л. Попова, В.Г. Розенфельда, Б.В. Российского, Н.Г Салищевой, Ю.Н. Старилова, С.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова, A.A. Фатьянова, Н. Ю. Хаманевой, А.Г. Шаваева, А.П. Шергина, Ц.А. Ямпольской и др.

Эмпирическую основу данной работы составили: а) статистические материалы о состоянии преступности в России за период с 1994 по 2004 г.; б) аналитические материалы о деятельности вневедомственной охраны органов внутренних дел за последние 20 лет; в) материалы деловых игр и практических занятий, проведенных автором со слушателями курсов повышения квалификации из числа работников государственных охранных структур из 35 субъектов Российской Федерации в Воронежском институте МВД РФ по вопросам комплексной защиты объектов; г) материалы обобщения практики полиции Великобритании по защите имущества в процессе пребывания автора в этой стране в составе официальной делегации МВД РФ в 1998 г.; д) результаты анкетного опроса 780 человек, представляющих различные категории населения, в том числе 210 экспертов из числа сотрудников государственных и частных охранных формирований из

Научная новизна исследования заключается в том, что работа является первым исследованием комплексного характера административно-правовой системы защиты имущества после принятия Конституции РФ 1993г. в новых политических и социально-экономических условиях российской действительности, а также в рамках постперестроечного нового правового поля и развивающейся науки административного права. Кроме того, новизна диссертации определяется: а) разработкой и введением в научный оборот понятий «имущественная безопасность», «система имущественной безопасности», «угрозы имущественной безопасности» и их характеристик; б) анализом возникновения и развития административно-правовой системы защиты имущества; в) разработкой понятия и определением структуры административно-правовой системы обеспечения имущественной безопасности, установлением ее места и роли в общей системе имущественной безопасности России; г) определением административно-правовой защиты имущества как самостоятельного института административного права и раскрытием его содержания; д) обоснованием особенностей функционирования различных субъектов административно-правовой системы имущественной безопасности по обеспечению состояния защищенности имущества от противоправных посягательств и определением направлений совершенствования их деятельности; е) определением этапов и особенностей развития ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, вневедомственной охраны органов внутренних дел, частных охранных предприятий, дающих возможность учета положительного опыта перечисленных образований в обеспечении имущественной безопасности; ж) разработкой предложений по совершенствованию правовой основы обеспечения имущественной безопасности; з) определением направлений реорганизации вневедомственной охраны органов внутренних дел в свете административной реформы; е) научным обобщением эффективности мер административной ответственности за посягательства на чужое имущество.

Основные положения, выносимые на защиту.

3. Принципы обеспечения имущественной безопасности, среди которых приоритетность защиты конституционных прав личности на собственность, взаимодействие субъектов исследуемой системы между собой, непрерывность осуществления защиты имущества, сотрудничество в области безопасности имущества с другими государственными и межгосударственными организациями, просвещенность населения в области защиты собственности законными способами и др.

Среди косвенных угроз, создающих условия для незаконного завладения или уничтожения чужого имущества, определяющее значение имеют криминализация экономики и коррупция государственных служащих. На основе анализа влияния теневого и преступного капитала, преднамеренного и фиктивного банкротства, легализации (отмывания) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления, коррупции должностных лиц формулируются предложения по улучшению криминогенной ситуации в указанных сферах.

При этом на основе анализа большого количества положений о различных федеральных органах исполнительной власти делается вывод о необходимости включения в указанные выше нормативно-правовые акты в качестве задач и функций вопросов защиты имущества, ибо такой подход носит системообразующий характер.

Повышение значимости их вклада в защиту имущества предполагает: ликвидацию бедности и создание значительного среднего слоя населения по четко выверенной государственной концепции;

- воссоздание и активацию деятельности общественных объединений, специально предназначенных для охраны общественного порядка и защиты имущества: специализированных народных дружин, оперативных отрядов, общественных пунктов охраны правопорядка, органов территориального общественного самоуправления и др.

В результате проведенных исследований установлено, что в главу 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» включены статьи, в которых имущество не является объектом посягательства (ст. ст. 7.21, 7.22, 7.23, 7.25). В то же время аналогичные составы встречаются в других главах кодифицированного закона. Исходя из изложенного, вносится предложение главу 7 КоАП РФ изложить в новой редакции: «Административные правонарушения, посягающие на чужое имущество», исключив из нее составы, не содержащие прямого посягательства на чужое имущество.

Проведенные исследования дают возможность разделить развитие частной охранной деятельности на 2 этапа:

I - с 1 мая 1987 г. по 11 марта 1992 г.;

II - с марта 1992 г. по настоящее время.

12. Комплекс предложений по совершенствованию законодательства в области имущественной безопасности:

12.1. Внести изменения и дополнения в федеральные законы: а) «О безопасности»:

- в ст. 10 «Разграничение полномочий органов власти в системе безопасности» восстановить задачи законодательных органов в обеспечении безопасности, исключенные из его текста Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. №2288;

- включить в закон в качестве самостоятельного субъекта безопасности органы местного самоуправления;

-ввести самостоятельную статью под названием «Виды безопасности», в которой предусмотреть краткие характеристики каждого вида безопасности; б) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации»:

В связи с изложенным предлагается в ст.18 «Применение огнестрельного оружия» внести самостоятельный пункт, предусматривающий применение оружия для отражения нападения на охраняемое лицо, когда его жизнь подвергается непосредственной опасности.

12.3. Разработать новое «Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации», ибо утвержденное постановлением Правительства РФ от 14 августа 1992 г. №583, явно устарело: оно не отражает существа фактически сложившихся отношений в данной службе и не соответствует концепции проводимой в стране административной реформы (проект такого документа приводится в приложении диссертации).

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическое значение выполненной работы заключается в том, что впервые в новейшей истории России обоснована концепция и раскрыто содержание административно-правовой системы обеспечения имущественной безопасности, причем имущественная безопасность представлена в диссертации в качестве самостоятельного вида безопасности.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его результаты могут быть использованы для совершенствования законодательной базы в области имущественной безопасности. Кроме того, реализация высказанных в нем предложений и рекомендаций направлена на повышение эффективности деятельности как органов исполнительной власти, так и различных охранных формирований и самих граждан по обеспечению защищенности имущества от противоправных посягательств.

Апробация исследования.

Результаты исследования использовались: а) при разработке:

- понятий, терминов и определений в области обеспечения имущественной безопасности («Системы безопасности, связи и телекоммуникаций». - 1999 - №№27,28); б) в практической деятельности подразделений вневедомственной охраны органов внутренних дел (акт внедрения Главного управления вневедомственной охраны МВД РФ от 23 января 2002 г.); в) в учебном процессе в системе учебных заведений МВД РФ (акт внедрения Центра обеспечения кадровой политики МВД РФ от 21 августа 2001 г.); г) при разработке программ спецкурсов «Государственная система имущественной безопасности РФ» (64 часа аудиторного времени), «Национальная безопасность и система защиты имущества» (68 часов аудиторного времени), которые включены в учебные планы Воронежского филиала Российской академии государственной службы при Президенте РФ по специальности «Юриспруденция» и реализуются с 2002 г. (акт внедрения ВФ РАГС при Президенте РФ 2005 г.)

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, библиографии и приложений (проект указа Президента Российской Федерации о вневедомственной охране и итоги выполненных социологических исследований).

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности»

1. См.: Указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. №1013 «Вопросы Федеральной службы охраны Российской Федерации» //СЗ РФ. — 2004. №32. — Ст.ЗЗ 14.

2. См.: Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. №278 «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» //СЗ РФ. 2004. -№25.-Ст.2561.

3. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: истоки, теория, закон, практика.М.: РАГС, 2002. С.7.

4. См.: Пахомов И.Н. Виды советских государственных служащих, их права и обязанности. Львов: Львовский госуниверситет, 1965; Манохин В.М. Советская государственнаяф служба. М.: Юридическая литература, 1966.

5. См.: Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом /Под общей ред. В.П. Иванова. М.: Известия, 2003.

6. См.: ЖуковВ.И. Реформы в России: 1985-1995 гг.-М.: Союз, 1997.-С.41.

7. См.: Путь российских реформ //Вопросы экономики. 1996. - №6. - С.126.

8. СмГ: РГ. 17 мая. - 2003. - №93.

9. См.: РГ. 27 мая. - 2004. - №109.

10. См.: СЗ РФ. 1995. - №21. - Ст. 1930,2231.

11. См.: Указ Верховного Совета СССР от 20 мая 1974 г. «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка» //Ведомости Верховного Совета СССР. 1974. - №22. - Ст.326.

12. См.: Козловский А.Б. Участие общественности в борьбе с правонарушениями: Дис. . канд. юрид наук. М.: Московский юридический институт МВД РФ, 1998.

13. См.: Кондратов В.П. Указ. соч. С. 129.

14. См.: Вестник мэрии Москвы. 1994. - №11.

15. См.: Положение об общественных пунктах охраны порядка в РСФСР от 25 июня 1980 г.//Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. - №27. - Ст.772.

16. См.: СЗ РФ. 1997. - №39. - Ст.4465.2 Библия. -М, 1990.-С.79.

17. В России в настоящее время проживают свыше 20 млн. мусульман.

18. Коран /Пер. с араб. акад. И.Ю. Крачковского. М.: АНС-Принт: Ассоциации «Новыйстиль»,1990. С.85.

19. Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РФ. 1993. - №19. - Ст.685.

20. См.: ФЗ РФ от 14.03.2002 «О внесении изменений в ст. 37 Уголовного Кодекса Российской Федерации» //СЗ РФ. 2002. - №11. - Ст. 1021.

21. См.: Кузьмичева Г.А. Административная ответственность. М.: МГУ, 1984. — 76 е.; Кузьмичева Г.А., Калинина J1.A. Административная ответственность: Учебное пособие. Нормативные акты. - М.: Юриспруденция, 2000. - 464 с.

22. См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях /Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юристь, 2002. - С. 297.

23. См.: Комментарий к КоАП РФ/ Министерство юстиции РФ: Редакционная коллегия: Веремеенко И.И., Салищева Н.Г., Сидоренко E.H., Якимов А.Ю. М.: Проспект, 2002. — С. 191-192.

24. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях//СЗ РФ. №44. - Ст. 4298.2 Там же.

25. Комментарий к КоАП РФ/ Под общей ред. проф. Э. Н. Ренова.- М.: НОРМА, 2002. С.Х1.

26. Советский энциклопедический словарь. М., 1981. - С.1573.

27. См.: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М.: Юридическая литература, 1970. -СЛ.

28. Ленин В.И. О государстве //Полн. собр. соч. Т.39. - С.67.

29. См.: Волков A.M. Организация службы вневедомственной охраны. Макет учебного пособия. М.: Академия МВД СССР, 1977; Григорьев М.А., Уврачев JI.H. Организационно-правовые основы деятельности вневедомственной охраны. - М.: УВО МВД СССР, 1976. - С.6 и др.

30. См.: Приказ МВД СССР от 18 марта 1986 г. «О передаче штатной численности милиции, содержащейся за счет средств, ведомств и организаций в состав подразделений охраны и других служб МВД СССР».

31. Охрана имущества собственников на основе договора.

32. Участие в разработке и реализации государственных мер по упорядочению и совершенствованию охраны материальных ценностей.

33. Для инспектирования подразделений ведомственной охраны

34. См.: ФЗ от 31 марта 1999 «О внесении изменений и дополнений в закон РСФСР «О милиции» //РГ. 1999. - 8 апр.2См.: Григорьев М.А., Уврачев Л.И. Организационно-правовые основы деятельности вневедомственной охраны. М.: УВО МВД СССР, 1976. - С. 3.

35. См.: Приказ МВД СССР от 19 февраля 1981 г. № 45 «О порядке инспектирования ведомственной охраны».

36. См.: Приказ МВД России от 5 августа 1993 г. № 371 «Об утверждении Инструкции о порядке инспектирования ведомственной охраны предприятий, учреждений, организаций подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел».

37. Оценка хода выполнения «Основных направлений совершенствования инженерно-технической службы вневедомственной охраны на 1995-1996 гг.». М., 1996. - С.З.250000 200000 150000 100000 50000 01996 1997 1998 1999 2000 2001 2002219006102657 114895132363172780w

Автор: Хатуаев, Владимир Умарович
Город: Москва
Год: 2005
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасноститекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Хатуаев, Владимир Умарович, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Хатуаев, Владимир Умарович, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности"

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовая система обеспечения имущественной безопасности»