АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовые и организационные основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи
МИКАИЛОВ
Самир Мурсал оглы
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ИМУЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ И ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ (ПО МАТЕРИАЛАМ ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ВНЕВЕДОМСТВЕННОЙ ОХРАНЫ)
Специальность: 12.00.11 — судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
1 9 МАЙ 2011
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
¿.^.ainl^Ull....
/82.....
Москва • 2011
4846449
Работа выполнена на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России.
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент Ефанов Юрий Иванович
Научный консультант:
кандидат юридических наук Казюлин Владимир Александрович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, доцент Кобозев Алексей Анатольевич
кандидат юридических наук, доцент Овчинников Олег Анатольевич
Ведущая организация: ФГОУ ДПО ««Всероссийский институт
повышения квалификации сотрудников МВД России» (ВИПК МВД России).
Защита состоится « й » 2011 г., в 14 часов 30 мин., на
заседании диссертационного совета Д 203.002.08 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, г. Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, зал заседаний Совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России по адресу: 125171, г. Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8.
Автореферат разослан «ЗРъгЯ^/» 2011г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203.002.08 доктор юридических наук, профессор
А.Г. Елагин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Обеспечение безопасности, в том числе и имущественной безопасности юридических и физических лиц1, является одной из важнейших задач государства и необходимым условием поступательного движения общества по пути либерализации социальной, культурной и экономической его жизни. Конституция РФ провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Это подразумевает и надлежащий уровень имущественной безопасности гражданина, и, признавая высшей ценностью права и свободы человека, берет на себя обязанность их соблюдать и защищать .
Одним из основных условий обеспечения реализации проводимого в государстве курса модернизации, как акцентировал в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ Д.А. Медведев, является эффективное функционирование органов правопорядка, которые должны делать все, чтобы люди не боялись за свою жизнь и жизнь близких, не опасались потерять здоровье, имущество и человеческое достоинство3.
Обеспечение имущественной безопасности связано с удовлетворением одной из базовых потребностей человека - потребности в безопасности, что указывает на высокую социальную значимость принимаемых государством мер по надлежащей защите имущественных интересов граждан и организаций.
Анализ криминогенной ситуации в стране за последние годы свидетельствует о том, что по-прежнему в структуре общеуголовной преступности продолжает оставаться высоким удельный вес преступлений имущественной направленности (кражи, грабежи, разбои и т.д.) и не фиксируется устойчивая тенденция к кардинальному снижению количества преступлений данного вида. Например, по данным МВД России, краж чужого имущества было зарегистрировано в 2005 г. 55,7% от общего количества зарегистрированных преступлений, в 2006 г. - 54,3%, в 2007 г. - 53,2%, в 2008 г. - 50%., в 2009 г. -47,6%. В 2010 г. почти половину всех зарегистрированных преступлений (49,4%) составляют хищения чужого имущества, совершенные путем: кражи -1108,4 тыс. (6,7%), грабежа -164,5 тыс. (19,9%), разбоя - 24,5 тыс. (18,4%).
За тот же период в среднем в год совершается 600 преступлений террористического характера, из них около 100 на различных объектах. С учетом латентной части количество краж, по самым заниженным оценкам, превышает 4 млн. в год4.
'Далее - имущественная безопасность.
конституция Российской Федерации // Рос. газ. 1993. №237.25 дек.
3См.: Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации // Рос. газ. 2010. № 5350(271). 1 дек.
4См.: Официальный сайт МВД России. URL: http://www.mvd.ru/ [Доступ за 25.03.2010 г.].
В системе МВД России вопросы обеспечения имущественной безопасности возложены на многие структурные подразделения и службы органов внутренних дел1, однако основные функции по осуществлению государственной защиты имущества физических и юридических лиц реализуют подразделения вневедомственной охраны.
После перевода в 2004 г. подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел2 на сметно-бюджетное финансирование возникло множество противоречий, в том числе стали более явными пробелы законодательства, регламентирующего сферу обеспечения имущественной безопасности. Несоответствие правовых и организационных основ деятельности вневедомственной охраны условиям динамично развивающейся социально-экономической среды ее функционирования требует безотлагательного принятия мер по оптимизации организационно-правовых характеристик основного звена органов внутренних дел в механизме обеспечения имущественной безопасности. При этом учитывается, что вневедомственная охрана является одним из основных субъектов, осуществляющим охрану объектов, которые представляют особую важность для обеспечения национальной безопасности (объектов жизнеобеспечения, потенциально опасных и критически важных объектов). В настоящее время под защитой вневедомственной охраны находится более 66 тыс. таких объектов3.
Указанные обстоятельства актуализируются в условиях продолжающейся административной реформы, реализации решений Президента Российской Федерации по преобразованию системы МВД России и вступления в силу Закона Российской Федерации «О полиции»4.
Необходимость выработки теоретических, правовых и организационных вопросов для решения таких проблем обеспечения имущественной безопасности, как недостаточная сформированность системы обеспечения имущественной безопасности; повышение надежности имущественной безопасности и антитерростической устойчивости охраняемых объектов; совершенствование нормативно-правового регулирования, предусматривающего кодификацию нормативно-правовых актов, которые регламентируют обеспечение имущественной безопасности; недостаточная упорядоченность процесса осуществления охранных услуг по обеспечению имущественной безопасности, а также ряда других предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Наибольший вклад в разработ-
'В настоящем автореферате и диссертационном исследовании под органами внутренних дел подразумевается вневедомственная охрана.
2 Далее - вневедомственная охрана.
3См.: Официальный сайт ЦОРДВО МВД России. Раздел «Служебная деятельность». URL: http://www.cordvo.ru/ [Доступ за 28.11.2010 г.].
40 полиции: Федеральный закон Российской Федерации от 7 апр. 2011 г. №3-ФЗ //Рос. газ. 2011. № 5401.8 февр.
ку и практическое применение методологии управления внесли, прежде всего, исследователи: П.К. Анохин, Л.И. Абалкин, Г.В. Атаманчук, П.Г. Бунич, В.В. Глущенко, Ю.И. Дегтярев, Н.Д. Кондратьев, JI.A. Колесников, В.В. Мыльник, B.C. Рапопорт, В.Г. Сазонов, Б.П. Титаренко, Ю.А. Тихомиров, Л.В. Фаткин, Д.К. Шевченко, В.Г. Шорин и другие.
В осмысление проблем государственного управления в условиях проводимой в стране административной реформы большой вклад внесли такие ученые, как Е.К. Волчинская, H.A. Игнатюк, Н.М. Казанцев, A.B. Калмыкова, В.Б. Коробов, A.B. Минашкин, А.Ф. Ноздрачев, Е.И. Спектор, Н.В. Сухарева, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, М.Д. Чеснокова и другие.
Значительный вклад в разработку проблем управления в правоохранительной деятельности органов внутренних дел внесли такие ученые, как В.М. Анисимков, Ю.Е. Аврутин, Л.Ш. Берекашвили, В.Н. Бутылин, В.З. Веселый, С.Е. Вицин, Г.М. Воскресенский, И.В. Гончаров, H.H. Иванов,
A.П. Ипакян, С.А. Капитонов, М.П. Киреев, Л.М. Колодкин, A.M. Кононов,
B.Д. Малков, А.Ф. Майдыков, А.Х. Миндагулов, А.Е. Наташев, А.Н. Роша,
B.Ф. Сухарев, Г.А. Туманов, Е.Ф. Яськов и другие. Методологические основы обеспечения безопасности, проблемы достижения ее соответствия существующей общественно-экономической модели и стратегическим устремлениям конкретных субъектов ее обеспечения нашли заметное отражение в трудах отечественных и зарубежных авторов, таких как Л.И. Абалкин, Г.В. Атаманчук, Ж. Борожье, H.H. Брушлинский, Я.В. Бузанов, Ю.Л. Воробьёв, A.B. Возженников, М.Н. Графкина, И. Дайг-ман, Г.С. Вечканов, В.В. Гордиенко, А.Г. Елагин, С.А. Капитонов, В.В. Лунёв, H.A. Махутов, В.А. Михайлов, В.К. Сенчагов, О.Н. Русак, H.H. Рыбал-кин, A.A. Прохожев, А.Д. Урсул, Б. Шнаер, В.И. Ярочкин и других.
В различной степени проблемы обеспечения имущественной безопасности в России освещены в трудах E.H. Арестовой, А.Н. Арзамасцева,
C.Г. Аникеева, С.Н. Бочарова, В.М. Безденежных, В.Б. Белорусова, Б.Е. Богданова, И.А. Божкова, Д.К. Брагера, Н.Е. Бунякина, А.З. Гливинского, И.П. Голосниченко, Г.Е. Дудина, В.И. Васина, Ю.И. Ефанова, И.Ф. Каляпи-на, Г.А. Караваева, H.H. Карташова, Л.Ф. Кваша, В.И. Козлова, В.А. Козюли-на, А.П. Коренева, Ф.Е. Колонгаевского, И.А. Косицина, Б.М. Лазарева,
B.А. Леднева, Н.Е. Лишанкова, В.П. Мак-Мак, О.Н. Онищенко, О.И. Мали-ковой, А.П. Опальского, О.В. Попова, З.М. Рахлина, В.Д. Резвых, М.Н. Рози-на, Ю.Н. Полетаева, М.Я. Савина, А.Н. Сапогина, И.А. Склярова, М.С. Сту-деникиной, С.А. Тудоса, В.У. Хатуаева, В.В. Черникова и других авторов.
Отдельные организационно-правовые проблемы защиты имущества были рассмотрены в работах С.Г.Аникеева, Д.К. Брагера, В.И. Васина, А.З. Гливинского, И.П. Голосниченко, H.H. Карташова, Ф.Е. Колонтаевского,
C.B. Лаврентьева, В.А. Леднева, A.B. Семенистого и ряда других авторов.
Значительный вклад в развитие теории управления, используемый при решении задач при организации деятельности, внесли такие зарубежные ученые, как Р. Аккоф, И. Ансофф, Р. Бауэр, Дж. Бейли, М. Вебер, Ф. Джордж, П. Друкер, С.А. Думлер, Г. Кунц, Д. Мак Грегор, М. Мескон, Б. Мильнер,
С. О'Доннел, К. Поппер, Р. Уотерман, А. Файоль, С. Янг и другие.
Вместе с тем, организационные и правовые основы обеспечения имущественной безопасности в условиях проведения административной реформы и реформирования системы МВД России, предъявления новых требований к организации государственных услуг в сфере охраны, их стандартизации и регламентации, перевода вневедомственной охраны на сметно-бюджетное финансирование еще не рассматривались и не нашли отражения в научной литературе. При этом назрела необходимость в надлежащей оценке организационных, правовых, экономических, кадровых и других аспектов деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности и, прежде всего, деятельности вневедомственной охраны.
Объектом исследования являются правоотношения, возникающие в сфере государственной защиты имущества юридических и физических лиц, осуществляемой органами внутренних дел.
Предметом исследования являются правовая база, правоприменительная практика, а также состояние теоретической разработки вопросов организации правоохранительной деятельности вневедомственной охраны при органах внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности.
Цель работы заключается в комплексном исследовании деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности, а также в разработке конкретных рекомендаций по совершенствованию законодательства и повышению эффективности деятельности вневедомственной охраны в данной сфере.
Для достижения поставленной цели потребовалось решить ряд задач:
- рассмотреть содержание имущественной безопасности;
- определить место и роль органов внутренних дел в системе обеспечения имущественной безопасности;
- выявить проблемы в организационно-правовом обеспечении деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности;
- разработать предложения по совершенствованию правовых и оптимизации организационных основ деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности;
- выработать рекомендации и предложения, направленные на повышение эффективности деятельности вневедомственной охраны по осуществлению государственной защиты имущества.
Гипотеза исследования заключается в том, что одной из главных причин недостаточной эффективности деятельности органов внутренних дел по осуществлению государственной защиты имущества является несоответствие организации деятельности вневедомственной охраны тенденциям развития общества, характеризующимся интенсивностью динамики угроз, при возрастающих со стороны граждан и организаций требованиях к качеству оказываемых соответствующих охранных услуг. Преодоление указанного несоответствия зависит от корректировки отдельных, но ключевых аспектов организации функционирования вневедомственной охраны (связанных, прежде
всего, с упорядочением деятельности субъектов управления подразделениями вневедомственной охраны и уточнением их полномочий, корректировкой механизма контроля, разработкой дополнительных критериев и показателей оценки деятельности по осуществлению государственной защиты имущества физических и юридических лиц), а также от реализации мер по дополнительной нормативной правовой регламентации отношений, которые возникают в сфере обеспечения имущественной безопасности.
Методологическую основу исследования составили современные труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам управления, труды в области права, теории организации правоохранительной деятельности. При выполнении работы использован широкий спектр методов исследования -системный, структурно-функциональный, исторический, сравнительно-правовой методы, а также статистический и социологический анализ. Нормативной базой исследования послужили Конституция РФ, законы и другие нормативно-правовые акты, определяющие статус органов внутренних дел и вневедомственной охраны, иные официальные документы.
Эмпирическую базу исследования составили результаты прикладного исследования, проведенного автором в 2009-2010 гг. в семи субъектах Российской Федерации (Астраханская, Курганская, Костромская, Мурманская области, Карачаево-Черкесская Республика, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Москва). В ходе исследования по проблемам, связанным с обеспечением имущественной безопасности, было опрошено 2 056 респондентов: 1 182 представителей различных слоев населения (475 служащих, 344 предпринимателя, 181 рабочий и 182 пенсионера) и 874 сотрудника органов внутренних дел (674 сотрудника из числа рядового и младшего начальствующего состава, 152 из среднего и старшего начальствующего состава, а также 48 руководителей подразделений).
Кроме того, было изучено 250 различных статистических и аналитических документов Главного информационно-аналитического центра МВД России, Главного управления вневедомственной охраны МВД России1 за период с 2005 г. по 2010 г., характеризующих деятельность органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности, основными из которых являются аналитические обзоры ГИАЦ МВД России «Состояние преступности в Российской Федерации» за 2005-2010 гг. и информационно-аналитические обзоры ГУВО МВД России «Основные результаты служебной деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации» за 2005-2010 гг.
Использованы результаты изучения деятельности по обеспечению имущественной безопасности сотрудников правоохранительных структур Республик Белоруссия, Азербайджан, Казахстан, Украина и Турция, во время пребывания в этих странах, а также многолетний опыт службы автора в подразделениях вневедомственной охраны на различных должностях.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней на основе ком-
1 Далее - ГУВО МВД России.
плексного анализа сферы обеспечения защиты имущества рассмотрено содержание имущественной безопасности, а также организация деятельности органов внутренних дел по осуществлению государственной защиты имущества юридических и физических лиц. Это позволило обосновать пути совершенствования деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности. В процессе реализации цели диссертационного исследования и решения связанных с ней задач были получены следующие обладающие научной новизной результаты:
- с позиций структурно-функционального анализа обосновано место имущественной безопасности в системе национальной безопасности, определена ее роль как ключевого звена в структуре экономической безопасности, которая в свою очередь выступает системообразующим элементом национальной безопасности;
- уточнено содержание имущественной безопасности как результата деятельности соответствующих субъектов ее обеспечения;
- обеспечение имущественной безопасности рассмотрено с позиции деятельности вневедомственной охраны по оказанию государственных услуг защиты имущества на договорной основе;
- обоснован вывод о доминирующей роли органов внутренних дел в решении задач по государственной охране имущества;
- выработаны предложения, направленные на исключение пробелов в правовом регулировании деятельности участников процесса обеспечения имущественной безопасности;
- определены направления оптимизации организационного обеспечения деятельности органов внутренних дел по осуществлению государственной защиты имущества;
- разработаны и предложены авторские проекты Концепции обеспечения имущественной безопасности Российской Федерации и Административного регламента исполнения государственной функции по охране имущества и объектов на договорной основе, включающего стандарт ее исполнения;
- сформулированы авторские подходы к совершенствованию системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по осуществлению государственной защиты имущества, а также дополнительный перечень критериев и показателей, наиболее адекватно отражающих характер оцениваемой деятельности по обеспечению имущественной безопасности.
Указанные элементы новизны диссертационного исследования позволяют сделать вывод о том, что оно вносит вклад в развитие теории и практики организации правоохранительной деятельности.
Основные положения и выводы, выносимые на защиту:
1. Уточненное автором определение «имущественной безопасности», под которой понимается состояние защищенности имущества физических и юридических лиц от угроз различного характера (природных, техногенных и других, в том числе от противоправных посягательств в виде хищений, порчи
и др.), достигаемое путем реализации государством комплекса мер (в том числе путем оказания услуг), обеспечивающих соблюдение имущественных прав этих лиц в отношении данного имущества.
2. Имущественная безопасность является ключевым звеном в структуре экономической безопасности, которая в свою очередь выступает системообразующим элементом национальной безопасности. В обеспечении имущественной безопасности участвуют государственные и негосударственные субъекты. При этом основным субъектом обеспечения имущественной безопасности представляется возможным рассматривать вневедомственную охрану, учитывая выполняемый ею объем работы, который связан с обеспечением охраны различных объектов, а также с возложением государством на вневедомственную охрану задач по охране объектов особой важности.
3. Авторское определение «обеспечения вневедомственной охраной имущественной безопасности», под которым понимается деятельность уполномоченного субъекта по исполнению возложенной функции государственной защиты имущества собственников на договорной основе путем реализации комплекса мер (правовых, организационно-управленческих, инженерно-технических, профилактических и иных), обеспечивающих соблюдение имущественных прав юридических и физических лиц в отношении данного имущества.
4. Решение вневедомственной охраной задач по непосредственной охране имущества юридических и физических лиц, внедрению современных технических средств охраны, инспектированию подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны способствует реализации основных функций государства в сфере имущественной безопасности. Обеспечение имущественной безопасности актуализируется в условиях сохранения угроз ее стабильности (краж, грабежей, разбоев и террористических актов), одной из причин которых является несовершенство правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел в данной сфере.
5. Деятельность вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности постепенно будет принимать характер сервисной деятельности. Для придания указанной деятельности сервисного характера необходимы создание стандарта государственной услуги по обеспечению защиты имущества на договорной основе, а также постоянная оценка динамики отношения потребителя к предоставляемым услугам, уровня качества оказываемых услуг. Немаловажен мониторинг причин и условий, негативно влияющих на эффективность данной деятельности.
6.Необходимо придать системный характер деятельности в сфере обеспечения имущественной безопасности. Решению указанной задачи будет способствовать следующее:
а) реализация авторского проекта Концепции обеспечения имущественной безопасности Российской Федерации. Данный проект предусматривает приоритетные направления деятельности субъектов обеспечения имущественной безопасности, цели, задачи, принципы, формы и методы
ее обеспечения, а также выступает в качестве основы для разработки целевых программ в сфере обеспечения имущественной безопасности;
б) на основе положений указанной Концепции разработать и принять федеральный закон «Об основах имущественной безопасности в Российской Федерации» либо «Об охранной деятельности в Российской Федерации»;
в) определение в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года имущественной безопасности, как одного из направлений обеспечения национальной безопасности в экономической сфере.
7. Предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности, заключающиеся в необходимости внесения изменений:
- в Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации», предусматривающих, что охрана объектов, подлежащих обязательной государственной охране, осуществляется на безвозмездной основе;
- в Постановление Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2009 г. № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг», дополняющих указанный перечень государственной услугой по обеспечению имущественной безопасности на договорной основе;
- в законодательные нормы, которые регламентируют деятельность органов внутренних дел, в части безвозмездного инспектирования подразделений юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений охраны ведомственной охраны;
- в гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» Кодекса РФ об административных правонарушениях, в части установления ответственности за непринятие мер по обеспечению охраны объектов, подлежащих обязательной государственной охране;
- в ст. 23.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающих право полиции рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.5 данного Кодекса.
8. В рамках оптимизации организационных основ деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности необходимо следующее:
- придать вневедомственной охране статус органа специальной компетенции в сфере обеспечения имущественной безопасности в составе МВД России, с возложением на нее консультационной функции по организации защиты имущества различных форм собственности, контроля за деятельностью субъектов, оказывающих услуги по охране имущества и уточнением механизмов их реализации;
- наделить начальника управления вневедомственной охраны при МВД (ГУМВД, УМВД) по субъекту Российской Федерации1 полномочиями по
•Далее -УВО.
контролю и координации деятельности филиала подведомственного МВД России ФГУП «Охрана»;
- установить стандарты оказания услуг охраны в административном регламенте осуществления государственной функции по обеспечению имущественной безопасности;
- внести изменения в порядок формирования тарифов на охранные услуги подразделений вневедомственной охраны, предусматривающие расчет данных тарифов, исходя из себестоимости пультового номера, что приведёт к сохранению и увеличению объема оказываемых услуг. Это позволит обеспечить выполнение планового задания по перечислению денежных средств в доход федерального бюджета за счет полного или максимального задействования имеющейся пультовой емкости;
- определить в качестве критерия формирования численности подразделений вневедомственной охраны количество объектов, подлежащих обязательной государственной охране, которые расположены на закрепленной территории, и расширить полномочия руководителей подразделений вневедомственной охраны по утверждению штатного расписания;
- уточнить параметры оценки эффективности деятельности органов внутренних дел, предусмотрев дополнительные критерии и показатели, характеризующие степень обеспечения имущественной безопасности. Авторская позиция относительно совершенствования системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности заключается в том, что с учетом характера деятельности вневедомственной охраны (осуществление государственных услуг в сфере имущественной безопасности) при оценке эффективности обеспечения государственной защиты имущества физических и юридических лиц показатели эффективности целесообразно формировать как и при оценке сервисной деятельности, предусматривающей следующее: оценку ресурсов, процесса оказания услуги (оценка содержания процедур), «выхода» (непосредственный результат - состояние защищенности охраняемого объекта), конечного результата (удовлетворение потребителя содержанием и качеством оказанной услуги), итогового воздействия (укрепление доверия между органами внутренних дел и населением). Одним из первых шагов по формированию такой системы оценки должно быть внесение следующих изменений в приказ МВД России от 19 января 2010 г. № 25 «Вопросы оценки деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности и органов предварительного расследования»:
дополнение раздела «Общественное мнение о работе органов внутренних дел на основе использования вневедомственных источников социологической информации» таким показателем оценки критерия «Качество» как «соответствие услуги установленным стандарту, регламенту услуги и условиям договора»;
установление в разделе оценки деятельности подразделений вневедомственной охраны критерия «качество услуг» и ряда дополнительных показа-
телей («жалобы потребителей на качество услуг», «затраты на содержание подразделения», «затраты на обеспечение имущественной безопасности одного охраняемого объекта»).
Теоретическая значимость исследования непосредственно связана с элементами его научной новизны. Сформулированные автором положения способствуют расширению и углублению имеющихся в современной науке представлений об организационно-правовых основах деятельности по обеспечению имущественной безопасности, вносят вклад в теорию управления органами внутренних дел в части, касающейся вопросов осуществления государственной защиты имущества.
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные автором выводы могут бьггь использованы при совершенствовании законодательных и подзаконных нормативно-правовых актов, регламентирующих организационно-правовое обеспечение деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности; при осуществлении организаторской и исполнительской деятельности, связанной с решением проблем обеспечения имущественной безопасности; в практической деятельности государственных и негосударственных структур при рассмотрении вопросов, касающихся имущественной безопасности, а также при обучении личного состава органов внутренних дел и слушателей учебных заведений.
Достоверность и обоснованность полученных результатов подтверждаются использованием апробированных методологических подходов и средств (социологические методы и методики прикладных исследований -опрос, интервью сотрудников органов внутренних дел и представителей различных групп населения, контент-анализ публикаций в СМИ) при исследовании проблем в деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические выводы отражены автором в семи опубликованных научных работах, представлены в докладах на научно-практических конференциях «Актуальные проблемы административной деятельности органов внутренних дел в современных условиях» (Москва, 2009), «Организационно-экономические, тыловые и гражданско-правовые проблемы деятельности органов внутренних дел» (Москва, 2009), «Оценка деятельности органов внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики» (Москва, 2010). Отдельные положения диссертационного исследования внедрены и используются в учебном процессе Академии экономической безопасности МВД России, а также практической деятельности и учебном процессе в системе служебной подготовки личного состава УВО при МВД Карачаево-Черкесской Республики, УВО при УМВД по Астраханской, Костромской и Курганской областям.
Структура и объем диссертации. Исследование состоит из введения, двух глав, пяти параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, степень ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, теоретическая и практическая значимость, научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации и внедрении полученных научных результатов.
В первой главе - «Имущественная безопасность юридических и физических лиц и ее место в системе национальной безопасности» -
исследуется содержание понятия «имущественная безопасность» и определяются ее место в структуре национальной безопасности, правовая база функционирования и устройство вневедомственной охраны как органа, реализующего правоохранительную функцию в сфере обеспечения имущественной безопасности.
В первом параграфе первой главы - «Теоретико-правовые основы обеспечения имущественной безопасности юридических и физических лиц» -обосновывается высокая значимость имущественной безопасности в общественных отношениях. Еще с древнейших времен человечество, противостоя угрозам различного характера, ощущало потребность в обеспечении безопасности, в том числе безопасности собственности. Идея древних философов о том, что с появлением собственности возникла не только потребность ее охраны, но и в целом потребность в системе обеспечения безопасности государства, как нельзя лучше подчеркивает роль имущественной безопасности в функционировании общества.
Диссертантом анализируются ранее разработанные различными авторами понятия имущественной безопасности, которые принципиально не противоречат друг другу, а дополняют и развивают представления об имущественной безопасности как социальном явлении, о ее сущности. В частности, существующие определения ориентируют на то, что по своей сущности имущественная безопасность представляет собой определенное состояние объекта, системы, характеризующее защищенность от различного рода угроз, обеспечивающее их функционирование и развитие. Подчеркиваются позитивные стороны функционально-деятельностного подхода, при котором имущественная безопасность рассматривается как явление динамичное, постоянно изменяющееся и эволюционизирующее, и которое ориентирует на анализ имущественной безопасности как процесса сохранения и поддержания устойчивого состояния охраняемого объекта, системы, обеспечивающего защищенность имущества.
По мнению автора, функционально-деятельностный подход к пониманию имущественной безопасности позволяет выявлять и оценивать реальные и потенциальные возможности общества по должному обеспечению защиты имущественных интересов. На его основе определяются способности соци-
альной системы адекватно реагировать на опасности, угрозы и вызовы имущественным интересам, действовать с упреждением по их устранению.
С позиций данного подхода соискателем уточняется ранее сформулированные исследователями определения имущественной безопасности. В широком смысле имущественная безопасность - это понятие, характеризующее уровень противодействия угрозам имущественной безопасности и степень защищенности имущества. В узком смысле имущественная безопасность представляет собой состояние защищенности имущества физических и юридических лиц от угроз различного характера (природных, техногенных и других, в том числе от противоправных посягательств в виде хищений, порчи), достигаемое путем реализации государством комплекса мер (в том числе путем оказания услуг), которые обеспечивают соблюдение имущественных прав этих лиц в отношении данного имущества.
Автор полагает целесообразным разграничивать имущественную безопасность юридических лиц и имущественную безопасность физических лиц, так как они имеют разные юридические основания по порядку возникновения, изменения и прекращения правоотношений по поводу охраны объектов.
На основе исследования содержания различных видов безопасности автор приходит к выводу о том, что имущественная безопасность, являясь элементом экономической безопасности, занимает важное место в структуре государственной и общественной безопасности. При этом имущественная безопасность связана со всеми видами безопасности как обеспечивающий национальную безопасность компонент.
Автор обосновывает, что в условиях возрастания террористических угроз значимость имущественной безопасности в системе национальной безопасности усиливается. При этом соискатель приходит к выводу об актуализации в формирующихся условиях деятельности субъектов, реализующих задачи по охране объектов, которые представляют особую важность в обеспечении национальной безопасности (вневедомственная охрана и ФГУП «Охрана» МВД России, внутренние войска МВД России, подразделения Федеральной службы охраны России и ведомственная охрана).
Соискатель приходит к выводу о том, что обеспечение имущественной безопасности является целью государственного управления, которая способствует реализации основных функций государства (политической, экономической и социальной) и включает деятельность органов законодательной (обеспечивающих правовое регулирование в области обеспечения имущественной безопасности) и исполнительной (в лице, прежде всего, правоохранительных органов в целом, в том числе вневедомственной охраны при органах внутренних дел, выполняющих необходимые функции) ветвей власти, а также деятельность негосударственных структур, оказывающих услуги имущественной безопасности.
Диссертант доказывает, что обеспечение имущественной безопасности представляет собой комплекс организуемых государством и негосударственными структурами мер по защите охраняемых объектов от противоправных посягательств. При этом обращено внимание на то обстоятельство, что субъ-
екты системы обеспечения имущественной безопасности, которые автором подразделяются на специализированные и неспециализированные, в целом, в части касающейся сферы имущественной безопасности, реализуют следующие схожие, по сути, функции: сбор, обработка, хранение, анализ информации с целью предотвращения угроз имущественной безопасности; организация собственно мероприятий по охране и защите имущества; взаимодействие с другими субъектами имущественной безопасности; проведение мероприятий по выявлению и предупреждению различного рода правонарушений в отношении имущества и др.
Автор считает, что представляется возможным рассматривать вневедомственную охрану основным субъектом обеспечения имущественной безопасности, учитывая выполняемый ею объем работы, связанный с обеспечением охраны различных объектов, а также в связи с возложением государством на вневедомственную охрану задач по охране объектов особой важности.
По результатам исследования деятельности различных субъектов в сфере обеспечения имущественной безопасности соискатель приходит к выводу о том, что целесообразно придать деятельности в сфере имущественной безопасности, в целях повышения ее эффективности, системный характер.
Решение этой задачи, по мнению автора, должно базироваться на положениях Стратегии национальной безопасности Российской Федерации. При этом диссертант полагает целесообразным в данном базовом документе определить имущественную безопасность в качестве одного из направлений обеспечения национальной безопасности в экономической сфере. Одним из первых шагов по определению и регламентации необходимых параметров системных характеристик обеспечения имущественной безопасности должно стать утверждение Концепции обеспечения имущественной безопасности Российской Федерации.
Автором аргументируется, что целью обеспечения имущественной безопасности является защита от противоправных посягательств на имущество, минимизация угроз имущественной безопасности на основе разработанного и реализуемого комплекса мероприятий правоохранительного, социально-экономического и организационного характера.
На основе анализа различных подходов, используемых при дифференциации принципов управления, с учетом содержания предмета исследования, диссертантом предложен перечень принципов деятельности по обеспечению имущественной безопасности, основными из которых являются следующие:
- принцип законности;
- принцип гуманизма (деятельность субъектов охранной деятельности должна обеспечивать безопасность человека, применяемые меры не могут иметь своей целью причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства);
- принцип защиты прав, свобод и законных интересов граждан и интересов организаций (исключающий, в том числе, избирательное отношение к физическим и юридическим лицам при осуществлении мероприятий по
обеспечению имущественной безопасности);
- принцип системности и комплексности (полнота, . единство и комплексность рассмотрения проблем защищенности от угроз преступности);
- принцип экономической целесообразности (стоимость затрат не должна превышать уровень, при котором теряется экономический смысл необходимости охраны);
- принцип сочетания превентивных и реактивных мер (необходимость органического сочетания мер предупредительного характера, позволяющих не допустить возникновения или реализации угроз имущественной безопасности, и реактивных мер, применяемых в случае реального возникновения угроз и опасностей или при минимизации их негативных последствий) и др.
Во втором параграфе первой главы — «Деятельность органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц» - обосновывается, что обеспечение имущественной безопасности является важнейшим направлением деятельности органов внутренних дел по предупреждению, пресечению, раскрытию преступлений, а также пресечению административных правонарушений. Данную задачу в той или иной мере решают все подразделения органов внутренних дел. Однако непосредственно задача по обеспечению соответствующего уровня защищенности объектов, подлежащих государственной охране, возложена на подразделения вневедомственной охраны как органа специальной компетенции в системе МВД России.
На основе исследования задач, функций вневедомственной охраны, предусмотренных законодательством Российской Федерации, деятельности диссертантом формулируется авторское определение «обеспечения вневедомственной охраной имущественной безопасности», под которым понимается деятельность специализированного субъекта (вневедомственной охраны) по исполнению возложенной функции государственной защиты имущества собственников на договорной основе путем реализации комплекса мер (правовых, организационно-управленческих, инженерно-технических, профилактических и иных), обеспечивающих соблюдение имущественных прав юридических и физических лиц в отношении данного имущества. При этом автор полагает, что решение вневедомственной охраной в сфере имущественной безопасности задач по непосредственной охране имущества юридических и физических лиц, внедрению современных технических средств охраны, инспектированию ведомственной охраны способствует реализации основных функций государства (политической, экономической и социальной) в данной сфере.
Диссертантом анализируются результаты деятельности вневедомственной охраны, а также условия ее функционирования. При этом отмечается, что в целом подразделения вневедомственной охраны справляются с возложенными на них задачами. Вместе с тем акцентируется внимание на отдельных проблемах правового и организационного характера, наличие которых снижает эффективность деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности.
Проблемы в сфере правового регулирования - основная группа проблем, поскольку вся работа (от инструктажа нарядов, тактики организации охраны, делопроизводства и до порядка заключения договоров об охране и взыскания дебиторской задолженности) регламентируется нормативно-правовыми актами.
В настоящее время деятельность вневедомственной охраны регламентируется более чем 180 нормативно-правовыми актами различного уровня (в сфере управленческой деятельности, организации охраны объектов и оперативно-служебной деятельности, внедрения и эксплуатационного обслуживания средств охранно-пожарной сигнализации, работы с кадрами, ресурсного, финансового, информационного и договорно-правового обеспечения, организации делопроизводства и режима). Положения нормативных документов нередко противоречат друг другу, что затрудняет их применение. В частности, в соответствии с действующим законодательством руководители объектов, подлежащих обязательной государственной охране, с одной стороны, должны проводить конкурсы на оказание охранных услуг, с другой - поскольку подлежат обязательной государственной охране - такая деятельность исключается.
Автор приходит к выводу, что в вопросе осуществления процедуры решения проблемы неплатежей за оказание охранных услуг, предусмотренной законодательством, существует коллизия. Воспользоваться такой процедурой (предъявление претензии, расторжение договора на оказание услуг по охране, обращение в судебные органы и взыскание задолженности) невозможно в отношении объектов, подлежащих обязательной государственной охране, поскольку эти объекты всегда должны находиться под охраной. Но, в то же время, императивное предписание заключить договор с такими объектами об охране равносильно императивному запрету на его расторжение. Данное обстоятельство создает почву для злоупотребления руководителями объектов указанной категории своим служебным положением.
Соискателем рассматриваются и другие проблемы, лежащие в плоскости правового регулирования и требующие решения в целях повышения эффективности деятельности вневедомственной охраны. Во-первых, несоответствие «Положения о вневедомственной охране» современным условиям деятельности, которое заключается в нелепой, по мнению автора, ситуации, когда услуги охраны объектов, подлежащих обязательной государственной охране, финансируются из федерального бюджета и через счета вневедомственной охраны возвращаются обратно в федеральный бюджет. Во-вторых, сложность исполнения функции по инспектированию объектов ведомственной охраны ввиду обязательного предписания исполнения данной функции на возмездной основе. В-третьих, отсутствие в законодательстве ответственности за неисполнение руководителями объектов, подлежащих обязательной государственной охране, мер по защите имущества, а также внятных критериев дифференциации охраняемых объектов, исходя из их важности и антитеррористической устойчивости.
Другая группа проблем, которые, по мнению автора, препятствуют по-
вышению эффективности деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной защиты, связанна с организационным обеспечением данной деятельности. При этом отмечается, что вопросы совершенствования организационного обеспечения тесным образом переплетаются с задачей по оптимизации правового регулирования.
В части, касающейся проблем организационного построения вневедомственной охраны, автор аргументирует несовершенство взаимодействия подразделений вневедомственной охраны и филиалов ФГУП «Охрана» МВД России. Одной из особенностей указанного взаимодействия является формально закрепленная за вневедомственной охраной функция координации деятельности подведомственного МВД России ФГУП «Охрана». При этом механизм реализации данной координирующей деятельности не регламентируется. В соответствии с организационно-структурным построением руководство филиала ФГУП «Охрана» МВД России не подконтрольно и не подотчетно руководству ОВД или УВО при УМВД. В связи с этим реализация данной функции превращается в формальность, что подчеркивается отсутствием механизма привлечения к ответственности должностных лиц филиалов за недостатки в работе. Существующие недостатки во взаимодействии с ФГУП «Охрана» МВД России отрицательно влияют на обеспечение надежности обеспечения имущественной безопасности, не позволяют обеспечить комплексность охранных услуг, создают волокиту при приеме под охрану объектов, стимулируют отток охраняемых вневедомственной охраной объектов в частные охранные структуры.
К числу проблем организационного характера, выявленных в результате проведенного диссертационного исследования, и требующих, по мнению автора, не только внимания, но и скорейшего разрешения, также относятся проблема отсутствия стандартов реализации государственной функции по обеспечению имущественной безопасности; проблема несовершенства тарифной политики оказания охранных услуг и бюджетного финансирования вневедомственной охраны; проблема лимитирования штатной численности сотрудников вневедомственной охраны и корректировки полномочий руководителей подразделений вневедомственной охраны по формированию штатного расписания.
Автор доказывает, что данные проблемы можно решить путем нормативно-правового установления регламента и стандарта оказания охранных услуг, совершенствования тарифной политики услуг исходя из себестоимости задействованного ключа пультовой емкости, установления штатной численности подразделений вневедомственной охраны исходя из наличия объектов, подлежащих обязательной государственной охране на обслуживаемой территории, и корректировки полномочий руководителей подразделений вневедомственной охраны по формированию штатного расписания.
Во второй главе - «Направления совершенствования правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности» - обосновываются направления совершенствования правовых основ и оптимизации организационных основ
деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности. Определяются пути решения проблем и формулируются конкретные предложения, направленные на повышение эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности.
В первом параграфе второй главы - «Развитие правовых основ деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц» - исходя из понимания совершенствования правовых основ деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности путем постоянного развития и улучшения системы нормативно-правовых актов, которые обеспечивают эффективное регулирование вопросов организации и деятельности, для более качественного достижения цели - надлежащих защищенности имущества и противодействия угрозам имущественной безопасности, автором определяются направления и формулируются конкретные предложения по регламентации отношений в сфере имущественной безопасности.
Диссертант полагает, что выявленные по результатам исследования проблемы в правовом регулировании деятельности по обеспечению имущественной безопасности могут быть разрешены на основе комплексного подхода к решению отношений, возникающих в этой сфере.
По мнению соискателя, документом, способным обеспечить комплексный подход по формированию отношений в сфере обеспечения имущественной безопасности, может выступить «Концепция обеспечения имущественной безопасности в Российской Федерации». В проекте Концепции, разработанной диссертантом, определяются приоритетные направления деятельности субъектов обеспечения имущественной безопасности, цели задачи, принципы, формы и методы ее обеспечения; границы прав и обязанностей субъектов имущественной безопасности; перечень сил и средств, необходимых для осуществления эффективной защиты жизни, здоровья и собственности; механизм контроля и надзора за охранной деятельностью, а также основные параметры механизма возмещения вреда владельцу имущества при порче либо утрате имущества в случае недобросовестного исполнения услуг по обеспечению имущественной безопасности. Развитие положений Концепции, в случае ее принятия, целесообразно будет осуществить в рамках разработки и принятия федерального закона «Об основах имущественной безопасности» либо «Об охранной деятельности в Российской Федерации», который бы систематизировал и унифицировал охранную деятельность в государстве, в том числе определяя место вневедомственной охраны в системе имущественной безопасности.
В соответствии с авторской позицией работа по комплексному правовому регулированию отношений в сфере обеспечения имущественной безопасности предусматривает внесение «точечных» изменений в законодательство, позволяющих достаточно оперативно воздействовать на условия, способные обеспечить повышение эффективности деятельности по осуществлению государственной защиты. В связи с этим, в частности, предлагается внести следующие изменения:
- в Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации», предусматривающие, что охрана объектов, которые подлежат обязательной государственной охране, осуществляется на безвозмездной основе (с целью исключения, по мнению автора, достаточно абсурдной ситуации, когда услуги охраны объектов подлежащих обязательной государственной охране финансируются из федерального бюджета и через счета вневедомственной охраны возвращаются обратно в федеральный бюджет);
- в Постановление Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2009 г. № 984 «О перечне платных услуг, оказываемых организациями в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг», дополняющие указанный перечень государственной услугой по обеспечению имущественной безопасности на договорной основе;
- в законодательные нормы, которые регламентируют деятельность органов внутренних дел, в части безвозмездного инспектирования подразделений юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений охраны ведомственной охраны, одновременно уточнив механизм инспектирования соответствующих организаций и расширив полномочия органов внутренних дел по фиксированию нарушений требований в сфере обеспечения имущественной безопасности (в настоящее время процедура исполнения предписания уполномоченных сотрудников полиции по устранению недостатков, выявленных в технической укрепленности объектов и обеспечении сохранности государственной и муниципальной собственности, не подкреплена положениями, предусматривающими ответственность руководителей за неисполнение такого предписания);
- в гл. 7 «Административные правонарушения в области охраны собственности» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в части установления ответственности за непринятие мер по обеспечению охраны объектов, подлежащих обязательной государственной охране (отсутствие механизма ответственности приводит к игнорированию руководителями объектов необходимости принятия соответствующих мер по охране объектов и, соответственно, не препятствует возникновению угроз имущественной безопасности);
- в ст. 23.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающие право полиции рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.5 данного Кодекса (в настоящее время сотрудники полиции не наделены полномочиями по рассмотрению дел, по неисполнению вынесенных предписаний);
- в законодательство Российской Федерации, предусматривающие критерии дифференциации охраняемых объектов и уточняющие требования к технической укрепленности указанных объектов и оборудованию средствами охранно-пожарной сигнализации (в настоящее время для законодательства характерна терминологическая неопределенность в формулировании содержания критериев разграничения охраняемых объектов, что создает
сложности в правоприменительной практике).
Во втором параграфе второй главы - «Оптимизация организационных основ деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц» - рассматриваются вопросы оптимизации деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности, как процесса выбора наилучшего (оптимального) варианта организации этой деятельности из множества возможных и нахождения наилучшего решения организации деятельности по обеспечению имущественной безопасности при существующих условиях, ограничениях и критериях. Целевая ориентация преодоления организационных проблем в деятельности вневедомственной охраны, по мнению соискателя, заключается в обеспечении максимального соответствия управляющих воздействий органов внутренних дел на угрозы имущественной безопасности потребностям в имущественной безопасности потребителей услуг и населения в целом. Для этого необходимо: во-первых, сформировать наиболее рациональные и эффективные взаимосвязи между управляющими звеньями и управляемыми подразделениями по обеспечению имущественной безопасности, а также другими субъектами охранной деятельности. Во-вторых, обеспечить функционирование организационной структуры в оптимальном состоянии (с учетом запросов общества и экономической целесообразности деятельности). В-третьих, способствовать постоянному и абсолютному уменьшению затрат на достижение цели и управление деятельностью.
Соискателем обосновываются и предлагаются конкретные меры достижения поставленной целевой ориентации решения организационных проблем в деятельности вневедомственной охраны.
Автор полагает целесообразным определить вневедомственную охрану как орган специальной компетенции в сфере обеспечения имущественной безопасности в составе МВД России, с возложением на нее консультационной функции по организации защиты имущества различных форм собственности и контроля за деятельностью субъектов, оказывающих услуги по охране имущества, а также уточнения механизма их реализации. При этом диссертант аргументирует наличие следующих предпосылок для реализации такого предложения:
вневедомственная охрана является единственной службой в системе МВД России, на которую возложена задача по осуществлению единой технической политики в области сертификации и внедрения систем охраны и безопасности;
ввиду состояния профессиональной подготовки сотрудников и имеющегося опыта обеспечения имущественной безопасности, на вневедомственную охрану целесообразно возложить дополнительные функции по контролю и решению организационно-технических задач, предусмотренных, в частности, Концепцией противодействия терроризму в Российской Федерации;
в структуре вневедомственной охраны уже созданы и успешно функционируют подразделения организации милицейской службы и антитеррористической устойчивости охраняемых объектов;
на уровне субъектов Российской Федерации антитеррористические комиссии задействуют в работе специалистов указанных подразделений.
По мнению диссертанта, одним из резервов повышения эффективности деятельности вневедомственной охраны по обеспечению имущественной безопасности является корректировка организационных отношений между подразделениями вневедомственной охраны и филиалами ФГУП «Охрана» МВД России. Предлагается внести изменения в приказ МВД России от 20 февраля 2009 г. № 155 «Об утверждении Инструкции об организации взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации с ФГУП „Охрана" МВД России», и установить механизм осуществления контроля и координации, наделив руководителя УВО при МВД (ГУМВД, УМВД) по субъекту РФ полномочиями по осуществлению координации и контроля за деятельностью филиала ФГУП «Охрана» МВД России. Указанное предложение основываются на результатах социологического исследования, в соответствии с которыми более 97% опрошенных сотрудников органов внутренних дел и более 80% респондентов из числа клиентов ОВО считают целесообразным подчинение руководителей филиалов ФГУП «Охрана» МВД России руководителю вневедомственной охраны.
Автором аргументируется стратегический характер решения проблемы стандартизации осуществления государственной функции по обеспечению имущественной безопасности. Отсутствие стандарта государственной услуги по обеспечению защиты имущества и объектов на договорной основе не отвечает требованиям проводимой административной реформы и действующего законодательства и отрицательно влияет на качество данных услуг. Между тем в практической деятельности по обеспечению имущественной безопасности и придания указанной деятельности сервисного характера необходимо следующее: постоянно оценивать динамику отношения потребителя к предоставляемым услугам, динамику качества работы в течение разных периодов времени, проверять, анализировать и устранять причины снижения объемов услуг и т.д. Стандарт государственной услуги по обеспечению защиты имущества и объектов на договорной основе, по мнению соискателя, выступает необходимым условием обеспечения качества, безопасности и конкурентоспособности данных услуг. С указанных позиций, автор обосновывает необходимость принятия разработанного им административного регламента исполнения государственной функции по охране имущества и объектов на договорной основе, включающего перечень обязательных требований к качеству и доступности предоставления данной услуги потребителям (стандарт услуги).
Одновременно с решением вопроса о стандартизации охранных услуг диссертантом обосновываются предложения по корректировке тарифной политики и бюджетного финансирования службы (существующие директивные ограничения ценообразования лишают службу гибкости в вопросе тарифооб-разования оказываемых услуг, что снижает, в конечном счете, эффективность ее деятельности, приводит к оттоку потенциальных клиентов вневедомственной охраны в частные охранные структуры). Решение данной проблемы
видится диссертанту в необходимости внесения в Методические рекомендации ДГЗИ МВД России от 23 декабря 2005 г. № 36/3167 «О порядке формирования тарифов на услуги по охране юридических и физических лиц подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел» изменений, предусматривающих расчет тарифов на услуги вневедомственной охраны, исходя из себестоимости задействованного пультового номера. Все это позволит сохранить и увеличить объем оказываемых услуг, в конечном счете, повысить конкурентоспособность вневедомственной охраны на рынке охранных услуг, а также обеспечить доступность государственной услуги по охране объектов для более широкого круга потребителей.
Соискатель приходит к выводу, что для решения проблемы, заключающейся в том, что установленные нормативно-правовыми актами ограничения в формирования штатной численности сотрудников вневедомственной охраны не позволяют обеспечивать имущественную безопасность объектов, подлежащих обязательной государственной охране, необходимо внести изменения в приказ МВД России от 17 сентября 2005 г. № 755 «Об организационно-штатной работе в подразделениях вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской Федерации», которые предусматривают возможность формирования численности подразделений вневедомственной охраны, исходя из количества объектов, подлежащих обязательной государственной охране на обслуживаемой территории. Необходимо также наделить руководителей подразделений вневедомственной полномочиями по утверждению штатов по согласованию с ГУВО МВД России.
В третьем параграфе второй главы - «Конкретизирование системы оценки деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц» - соискателем на основе общепринятых подходов формулируются предложения по совершенствованию системы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности.
Обосновывается, что эффективность деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности - это соотношение между фактическим результатом деятельности по обеспечению имущественной безопасности и той социально-правовой целью, для достижения которой эта деятельность осуществляется. Иными словами, эффективность деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности - это степень достижения цели, т.е. ее результативность, способность при наименьших затратах кадровых, финансовых, материальных, временных и иных ресурсов обеспечить надлежащий уровень имущественной безопасности.
Диссертант аргументирует, что оценка эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности должна состоять из внешней оценки (оценка деятельности населением, характеризующей доверие к подразделениям, реализующим соответствующие охранные услуги) и внутренней оценки (оценка деятельности с позиций самой организации, характеризующей ее целедостижение в разрезе исполнения стоящих перед ней задач).
Автор полагает, что при формировании критериев и показателей оценки деятельности вневедомственной охраны, необходимо учитывать характер этой деятельности, заключающийся в осуществлении государственных услуг в сфере имущественной безопасности. При формировании критериев и показателей оценки указанной деятельности, необходимо исходить из подходов, используемых при оценке сервисной деятельности. Данный подход предусматривает следующие оценки:
- ресурсов (регламенты, кадры);
- процесса оказания услуги (например, в процессе обеспечения имущественной безопасности выполнение услуги оценивается содержанием процедуры принятия объекта под охрану: принятие заявления, его регистрация, обследование объекта, выдача рекомендаций, установка средств сигнализации (в случае технической охраны), принятие средств в эксплуатацию, заключение договора на охрану);
- выхода, т.е. непосредственного результата (в рассматриваемой нами проблеме - это время действия договора на оказание охранных услуг, т.е. непосредственное осуществление охраны);
- конечного результата (это планируемый эффект, достигаемый потребителем охранной услуги за счет получения и использования непосредственного результата услуги) или итогового воздействия (экономические, социальные и политические эффекты, которые должны быть определены, в частности, укрепление доверия между органами внутренних дел и населением).
В процессе проведения социологического исследования диссертант придерживался указанных критериев.
Автор приходит к выводу, что адекватной оценке деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности будет способствовать расширение перечня критериев и показателей, закрепленных нормативно-правовыми актами МВД России, предусмотрев следующие:
- количество охраняемых объектов, подлежащих обязательной государственной охране, от количества расположенных на территории обслуживания;
- уровень имущественной преступности; соответствие услуги установленным стандарту, регламенту и условиям договора;
- жалобы потребителей на качество услуг;
- доступность услуг и др.
В связи с этим предлагается внести соответствующие изменения в нормативные правовые акты МВД России, регламентирующие вопросы оценки деятельности органов внутренних дел.
В заключении диссертационного исследования сформулированы основные выводы и предложения, не вошедшие в число положений, выносимых на защиту, но имеющие значение в плане совершенствования правовых и организационных основ деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности, в частности:
- вывод о сущности имущественной безопасности как социального явления, проявляющегося в повышении уровня жизни населения, снижении
уровня преступности имущественной направленности, в функционировании системы противодействия угрозам имущественным интересам;
- вывод о необходимости разграничения обеспечения имущественной безопасности физических лиц и имущественной безопасности юридических лиц, определяющегося, в частности, особенностями объекта и предмета имущественной безопасности; масштабом объектов, в отношении которых осуществляются мероприятия по обеспечению имущественной безопасности и другими обстоятельствами;
- перечень принципов деятельности по обеспечению имущественной безопасности и др.
В приложении приводятся данные социологического исследования сотрудников органов внутренних дел и населения, авторские проекты «Концепции обеспечения имущественной безопасности в Российской Федерации», «Административного регламента исполнения государственной функции по охране имущества и объектов на договорной основе», а также различные наглядные графические схемы.
Основные положения диссертации опубликованы в семи работах автора общим объемом 3,2 пл.:
В изданиях, рекомендованных перечнем ВАК России:
1. Микаилов С.М. Имущественная безопасность и ее место в системе национальной безопасности // Закон и право. 2011. № 1. - 0,4 пл.
2. Микаилов С.М. Обеспечение имущественной безопасности юридических и физических лиц в деятельности органов внутренних дел // Закон и право. 2010. №1.-0,5 пл.
3. Микаилов С.М. Сервисный характер деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц // Вестник Московского государственного университета. Серия Юриспруденция. 2010. № 1. - 0,6 пл.
Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
4. Микаилов С.М. Актуальные проблемы государственных услуг по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц в деятельности подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел / Актуальные проблемы административной деятельности органов внутренних дел в современной России: сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции (Москва, 23 декабря 2009 г.). - М.: Академия управления МВД России, 2010. - 303 с. - 0,8 пл.
5. Микаилов С.М. Имущественная безопасность как компонент системы национальной безопасности // Актуальные проблемы современной науки. 2010. №5(09).-0,8 пл.
6. Микаилов С.М. Вопросы совершенствования и оценки эффективности деятельности органов внутренних дел по обеспечению имущественной безопасности // Аспирант и соискатель. 2010. № 4(08). - 0,4 пл.
7. Микаилов С.М. Органы внутренних дел как субъект охранной деятельности по обеспечению имущественной безопасности юридических и физических лиц // Юридические науки. 2010. № 4(08). - 0,6 пл.
Отпечатано в ООО «Компания Спутник+» ПД № 1-00007 от 25.09.2000 г. Подписано в печать 15.04.2011 Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,5 Печать авторефератов (495)730-47-74,778-45-60
