АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса»
ГОРОДЕЦКАЯ Елена Анатольевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА
Специальность:
12.00.14-Административное право, административный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
^4 июл гои
Москва 2014
005550852
Работа выполнена на кафедре административного права Федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Научно-исследовательский университет "Высшая школа экономики"».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Панова Инна Викторовна
Официальные оппоненты: Запольский Сергей Васильевич,
доктор юридических наук, профессор, Институт государства и права Российской академии наук, заведующий сектором административного права
Зырянов Сергей Михайлович,
доктор юридических наук, профессор, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, ведущий научный сотрудник
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Государственный университет по землеустройству».
Защита состоится 7 октября 2014 года в 13 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212.123.05, созданного на базе федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина (МГЮА)», г. Москва, 123995, ул. Садовая-Кудринская, дом 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА) и на сайте академии: http://шsal.ru/geneгal/academy/councils/collab/all_public_text_dis/
Ссылка на сайт Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), на котором соискателем ученой степени размещен полный текст диссертации, а также отзыв научного руководителя соискателя ученой степени и автореферат диссертации.
Автореферат разослан « у/'/>•> 2014 года.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, профессор
I
^ > Ю. И. Мигачев
\!
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Существующая в настоящее время проблематика недостаточного обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации, низкой рентабельности агропромышленного производства и снижения конкурентоспособности российских предприятий в связи со вступлением государства во Всемирную торговую организацию (ВТО) ставит задачу совершенствования форм и методов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса (АПК).
Общественные отношения в сфере АПК как непосредственный объект административно-правового регулирования отличаются рядом особенностей, среди которых наиболее значимыми являются широкий спектр видов деятельности, охватываемых данным видом регулирования, и сама специфика агропромышленного комплекса как отрасли экономики. Для АПК характерна сезонность производства, сравнительно медленный оборот капитала, рискованность производства в связи с нестабильностью природно-климатических условий, высокая капиталоемкость и энергоемкость, расположение большинства регионов России в зонах рискованного земледелия.
Осуществление эффективного административно-правового регулирования АПК сегодня невозможно без реального соблюдения общественных интересов, создания благоприятных условий для субъектов хозяйствования, в частности посредством установления нового административно-правового режима и усиления мер по обеспечению продовольственной безопасности, снижению себестоимости производимой продукции, достигаемому в том числе путем упрощения и удешевления административных процедур. Выработка более эффективных по сравнению с имеющимися форм и методов административно-правового регулирования АПК возможна только на основе изучения генезиса данного вида регулирования, анализа причин недостаточной полезности ранее применяемых мер, сравнительно-правового анализа моделей административно-правового регулирования агропромышленного комплекса в зарубежных государствах, изучения требований обязательных для Российской Федерации международных актов и соглашений, четкой классификации и анализа существующих форм и методов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса.
По мнению автора, особенностью современного административно-правового регулирования в этой сфере является то, что ведущую роль в наборе, правового инструментария должны играть меры стимулирующего характе/ ра, позволяющие обеспечить устойчивое развитие сельскохозяйственной 'и
\
связанных с ней отраслей, повышение рентабельности сельхозтоваропроизводителей и иных субъектов данной сферы.
Значительное влияние на механизм административно-правового регулирования АПК России оказывают интеграционные процессы в рамках Таможенного союза и осуществляемая унификация законодательства в сфере таможенного, технического регулирования, ветеринарных, фито-санитарных, санитарных правил. Существующая ситуация как с недостаточным обеспечением продовольственной безопасности России, так и с адаптацией к ведению хозяйствования в условиях членства России во Всемирной торговой организации, аргументирует необходимость формирования новой государственной аграрной политики, нацеленной на стимулирование субъектов агропромышленного комплекса, выработку и реализацию эффективных мер долгосрочной государственной поддержки субъектов АПК, активное привлечение научных разработок и обучение кадров, создание условий для масштабного распространения кооперативных форм хозяйствования в сельском хозяйстве, особенно в звене «производитель - переработчик». Для субъектов агропромышленного комплекса в качестве одной из мер совершенствования административно-правового регулирования должен быть выработан и предложен к реализации комплексный отраслевой административно-правовой режим - представленный режим стимулирования агропромышленного производства, который установит упрощенные и ускоренные административные процедуры, позволит сэкономить временные и финансовые ресурсы, создаст дополнительные конкурентные преимущества для российских субъектов АПК.
Вышеобозначенное аргументирует актуальность темы исследования и необходимость разработки и предложения мер по повышению эффективности административно-правового регулирования агропромышленного комплекса, а также проведения анализа эффективности применяемых подходов в регулировании и формулирования существующих недостатков правореализационных механизмов в сфере АПК.
Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса является комплексным и многоаспектным процессом упорядочивающего воздействия государства на субъекты АПК, основывающимся и на правовых, и на экономических инструментах регулирования, сочетающим в себе организационные, управленческие и рыночные элементы. Административно-правовое регулирование - это всегда целенаправленное упорядочивающее воздействие, причем значимыми условиями его эффективности являются мониторинг соответствия достигнутых результатов поставленным задачам, а также постоянная актуализация целей. Сегодня на первый план выходит необходимость обеспечения продовольственной безопасности в стране и одновременно содействия конкурентоспособности отечественных субъектов АПК, способствуя импортозамещению, занятости российского населения и высокой доходности аграрного бизнеса.
По мнению диссертанта, достаточную научную основу для повышения эффективности и общественной полезности государственных регуляций в сфере агропромышленного комплекса возможно обеспечить только при детальном изучении каждой из составляющих регулирования, среди которых важнейшее место, по мнению диссертанта, принадлежит административно-правовому регулированию. В настоящее время формы и методы административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России подвергаются значительной корректировке в связи с расширением нормативной базы регулирования правилами Всемирной торговой организации, что требует от субъектов административно-правового регулирования особой взвешенности и гибкости в формировании новых регуляций.
Степень научной разработанности темы и теоретико-правовая база исследования. В основу рассмотрения вопросов теоретической базы административно-правового регулирования как одного из видов государственного регулирования положены научные исследования И.Л. Ба-чило, И.И. Веремеенко, B.C. Елисеева, О. Ивановой, A.B. Кирина, М.И. Козыря, Ю.М. Козлова, А.П. Коренева, В.А. Кундиуса, В.И. Кушлина, A.A. Леонтьева, С.С. Маиляна, В.Д. Мельгунова, В.М. Манохина, Ю.И. Мигачева, А.Ф. Ноздрачева, О.Г. Овчинникова, И.Ф. Панкратова, И.В. Пановой, A.B. Перфильева, Л.Л. Попова, Е.Е. Румянцевой, Н.Г. Сали-щевой, В.И. Семчика, A.B. Серегина, В.Д. Сорокина, С.А. Старостина, Ю.Н. Старилова, В.Л. Тамбовцева, Ю.А. Тихомирова, B.C. Четверикова, Т.Я. Хабриевой.
При анализе вопросов государственного регулирования АПК использовались работы С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Е.А. Галиновской, Ю.М. Козыря, Е.Л. Мининой, И.Г. Ушачева, Г.Г. Файзуллина, В.Н. Яковлева.
Теоретическую основу исследования вопроса административной ответственности за правонарушения в сфере АПК составили труды А.Б. Агапова, С.М. Зырянова, A.B. Кирина, Ю.М. Крупки, А.Б. Панова, П.П. Серкова, В.Д. Сорокина.
Тема настоящей работы носит межотраслевой характер, поэтому при ее подготовке были также использованы труды ученых в области аграрного и земельного права - С.А. Боголюбова, Г.Е. Быстрова, О.Н. Войтенко, Е.А. Галиновской, О.В. Глебы, B.C. Елисеева, М.И. Козыря, И.В. Корчагиной, A.A. Леонтьева, Е.Б. Лупарева, В.Д. Мельгунова, Е.Л. Мининой, И.Ф. Панкратова, А.Л. Пашина, Л.Л. Попова, В.И. Семчика, И.Г. Ушачева, Г.Г. Файзуллина, В.А. Шамаева, В.Н. Яковлева.
В основу рассмотрения вопросов теоретической базы административно-правового регулирования как одной из функций государственного управления положены научные исследования Ю.М. Козлова, В.М. Манохина, A.B. Перфильева, Л.Л. Попова, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова.
В ходе разработки правовой конструкции комплексного отраслевого административно-правового режима стимулирования агропромышленного производства соискатель опиралась на научные исследования С.С. Ма-иляна и В.Д. Мельгунова.
Предметом научных исследований в подавляющем большинстве случаев становилась проблематика государственного регулирования агропромышленного комплекса в целом. Так, Г.Г. Файзуллин исследовал государственное управление аграрным сектором экономики России1, Р.Н. Крастелев - государственное регулирование сельского хозяйства в аспекте проводимой аграрной реформы2, Е.Б. Лупарев - проблемы государственного регулирования сельского хозяйства в Российской Федерации (административно-правовые вопросы)3. И.В. Корчагиной охарактеризована сущность административно-правового регулирования одной из отраслей АПК - рыболовства4. А.Л. Пашин в своем диссертационном исследовании осветил административно-правовой аспект регионального регулирования экономики сельского хозяйства в контексте муниципального права.
Проводимые в последние годы диссертационные исследования в подавляющем большинстве случаев освещают проблематику государственного регулирования сельского хозяйства с экономической точки зрения (Лукичев П. М. Государственное регулирование аграрной сферы: диссертация на соискание научной степени доктора экономических наук; Городу-лина В. В. Совершенствование системы государственного регулирования агропромышленного комплекса в условиях становления инновационной экономики: диссертация на соискание научной степени кандидата экономических наук). Значительный вклад в увеличение степени научной изученности цивилистического аспекта государственного регулирования аграрных отношений внес В. С. Елисеев5.
Несмотря на внимание ученых и практиков к данной проблематике, целостного и системного исследования административно-правового регу-
1 Файзуллин Г.Г. Правовые вопросы государственного управления аграрным сектором экономики России // Актуальные проблемы аграрного права России: теория и практика: Сборник ночных статей. - М.: Право и государство, 2004. - 126 с.
2 Крастелев Р.Н. Приоритетные направления государственного регулирования сельского хозяйства на современном этапе аграрной реформы: Дисс. ... канд. экон. наук: 08.00.05. - Волгоград, 2012. - 12 с.
3 Лупарев Е.Б. Проблемы государственного регулирования сельского хозяйства в Российской Федерации (административно-правовые вопросы): Дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.14.-Краснодар, 1998.
4 Корчагина И. В. Административно-правовое регулирование рыболовства и охраны запасов Каспийского региона: Дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. - Ростов н/Д., 2010.
5 Елисеев В. С. Государственное регулирование аграрных отношений: правовое обеспечение и защита имущественного интереса субъектов сельского хозяйства: Дисс. ... докт. юрид. наук: 12.00.06, 12.00.03.-М., 2011.
лирования АПК не проводилось. Отдельные нерешенные вопросы в этой области лишь обозначены, но при этом конкретные механизмы их разрешения не предложены.
Нормативную базу исследования составили международные акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты в сфере административно-правового регулирования АПК, постановления и определения Конституционного суда РФ, связанные с темой исследования, законодательство зарубежных государств. В процессе исследования автором проанализированы законодательные акты в сфере административно-правового регулирования АПК периода РСФСР, СССР и более 20 законодательных актов зарубежных государств.
Цель и задачи исследования. Цель работы заключается в том, чтобы на основе исторического материала, имеющихся теоретических разработок, сравнительно-правового анализа зарубежного опыта регулирования, действующего законодательства Российской Федерации и актов правоприменения выработать конкретные предложения по повышению эффективности элементов механизма административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России.
Для достижения цели в диссертации были поставлены следующие задачи:
- изучить сущность и современное состояние механизма административно-правового регулирования АПК и государственной аграрной политики России;
- исследовать административно-правовой статус участников административных правоотношений в сфере АПК, охарактеризовать объекты и субъекты административно-правового регулирования в данной сфере;
- предложить меры по совершенствованию законодательного обеспечения административной ответственности за правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель, в области охраны окружающей природной среды и природопользования, а также за правонарушения в области предпринимательской деятельности, имеющие отношение к агропромышленному комплексу;
- на основе комплексного и многоаспектного анализа нормативно-правового обеспечения административно-правового регулирования АПК, взаимосвязи и взаимного влияния международных актов и национального законодательства дать характеристику современного состояния и основных тенденций развития нормативного регулирования АПК России, выявить полезные для имплементации зарубежные модели административно-правового регулирования АПК;
- классифицировать и охарактеризовать основные административно-правовые формы и методы регулирования агропромышленного комплекса России;
- выявить существующие коллизии и пробелы в нормативном регулировании агропромышленного комплекса России.
Научная новизна. В настоящее время отсутствуют комплексные научно-правовые исследования, предметом которых являлось бы административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса Российской Федерации, не сформулировано понятие «административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса», на уровне федерального законодательства не определена дефиниция «агропромышленный комплекс». В этой связи к научной новизне диссертации относится комплексное исследование сущности, форм и методов, субъектов и объектов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса, принципов регулирования, современного состояния нормативного обеспечения форм и методов данного вида административно-правового регулирования, характеристика основных тенденций нормативного регулирования АПК России. В диссертации выявлена сущность административно-правового регулирования АПК России, классифицированы формы и методы регулирования. Диссертантом на основе анализа имеющихся в научных источниках определений административно-правового регулирования, а также тех особенностей, которые значительно отличают деятельность в сфере агропромышленного комплекса как предмет регулирования от иных отраслей экономики, предложено авторское понятие административно-правового регулирования агропромышленного комплекса и его принципов, дано определение административно-правового статуса участников отношений в сфере агропромышленного комплекса. В диссертации осуществлена авторская классификация административных правонарушений в сфере агропромышленного комплекса.
В диссертационном исследовании посредством компаративного анализа законодательного материала и широкого спектра научных воззрений выработано собственное определение агропромышленного комплекса, которое в отличие от имеющихся позволяет объединить в полноценную правовую конструкцию объекты административно-правового регулирования, связанные общими задачами создания условий для обеспечения продовольственной безопасности страны, в том числе путем стимулирования сельскохозяйственного производства и сокращения импортозависимости в аспекте продовольственной продукции. Кроме того, настоящая работа в отличие от существующих исследований рассматривает государственное регулирование агропромышленного комплекса России в аспекте реализации административно-правовых форм и методов, увеличивая степень изученности и систематизации знаний именно в контексте административ-
ного права. В ходе исследования были выявлены коллизии в нормативном регулировании деятельности государственных органов исполнительной власти и предложены пути их устранения.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России.
Предметом диссертационного исследования являются совокупность административно-правовых норм, регулирующих агропромышленный комплекс России, соотношение международных актов с национальным законодательством и степень их имплементации, нормативно-правовая основа форм и методов административно-правового регулирования АПК, особенности и пути совершенствования административной ответственности в изучаемой сфере, направления повышения эффективности деятельности субъектов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России.
Методологическую основу исследования составил общенаучный диалектический метод познания, а также связанные с ним специальные методы, соответствующие специфике юридической науки: анализ и синтез, исторический, формально-логический, системный, структурный, компаративный и сравнительно-правовой методы, методы индукции и дедукции.
Эмпирическую базу исследования составили доклады федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, комитетов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ, международных органов, материалы Федеральной службы государственной статистики (Росстата), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Россельхознадзора, Роспотребнад-зора, акты правоприменения и судебная практика. Использовались также материалы Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы и материалы иных федеральных целевых программ в сфере регулирования агропромышленного комплекса.
Формулируя выводы и предложения, диссертант опиралась на опыт административно-правового регулирования в его исторической ретроспективе, на иностранный опыт административно-правового регулирования АПК, на итоги реализации государственных и региональных программ, на обобщение практики административно-правового регулирования в исследуемой сфере. Кроме того, автором использовались собственные эмпирические данные, полученные в результате посещения организаций аграрной сферы Российской Федерации, Приднестровья, Молдовы и Украины, участия в международных конференциях, а также материалы интернет-ресурсов.
На защиту выносятся следующие основные положения, обладающие элементами научной новизны.
1. Авторское определение понятия «административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса». Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса - это упорядочивающее воздействие правовыми средствами уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, а также на производственно-техническое, научное и кадровое обеспечение агропромышленного производства путем применения совокупности административно-правовых форм и методов с целью обеспечения продовольственной безопасности и повышения уровня рентабельности агропромышленного производства.
2. Обоснование необходимости закрепления в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства» понятия «агропромышленный комплекс» и авторское определение данного понятия. Агропромышленный комплекс - это совокупность взаимосвязанных отраслей промышленности, сферы услуг, сельского хозяйства и рыболовства, задачей которой является производство, заготовка, переработка, хранение и реализация сельскохозяйственной, рыбной продукции и доведение ее до потребителя, включая ее упаковку, транспортировку, обеспечение технологическим оборудованием, их финансирование, строительство объектов АПК, а также деятельность учреждений, осуществляющих информационное, научное, кадровое и образовательное обеспечение указанных видов деятельности.
Закрепление в Федеральном законе единого понятия агропромышленного комплекса позволит консолидировать и оптимизировать регулирующее воздействие государства на сферу АПК, установить четкие критерии к субъектам АПК, определить организационно-правовой объект регулирования, тем самым повысив эффективность реализации мер административно-правового регулирования как одной из основных функций управления.
3. Вывод о необходимости определения принципов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса и обеспечения четкой корреляции между разрабатываемыми формами и методами регулирования и указанными принципами. Принципами административно-правового регулирования агропромышленного комплекса, по мнению автора, должны быть:
• законность;
• системность;
• справедливость и соразмерность;
• единство и непротиворечивость;
• социальная направленность;
• эффективность;
и
• мотивационная направленность;
• ответственность.
Введены новые принципы административно-правового регулирования АПК: справедливость и соразмерность, социальная направленность, эффективность, мотивационная направленность.
4. Разработана классификация форм и методов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса. К административно-правовым формам регулирования автор относит государственное программирование, внешнеэкономическое регулирование, нетарифное регулирование. Административно-правовыми методами регулирования агропромышленного комплекса, по мнению диссертанта, являются налоговое регулирование, государственное планирование, квотирование, легализующие методы (государственная регистрация, лицензирование, аккредитация), нормирование (техническое регулирование, установление норм, нормативов, правил, регламентов), таможенно-тарифное регулирование, закупочные и товарные интервенции, ценовое регулирование, антимонопольное регулирование, аграрный протекционизм, прекращение права на земельный участок сельскохозяйственного назначения по инициативе государства.
5. Сформулировано определение административно-правового статуса участников отношений в сфере агропромышленного комплекса, которое автор предлагает понимать как организационно-правовую общность урегулированных нормами административного права задач, функций, компетенции, прав и обязанностей, объема ответственности соответствующих органов государственной власти, государственных органов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц.
6. Сформулировано предложение о дополнении Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» новыми целями государственной аграрной политики, такими как обеспечение продовольственной безопасности и повышение рентабельности агропромышленного производства. Государственную аграрную политику автор предлагает определить как системную деятельность органов государственной власти и государственных органов, направленную на обеспечение продовольственной безопасности, устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий, повышение рентабельности агропромышленного производства.
7. Диссертант предлагает в целях создания благоприятных условий для устойчивого развития агропромышленного комплекса России, усиления стимулирующей роли административно-правового воздействия на субъекты АПК и повышения его эффективности ввести комплексный отраслевой административно-правовой режим - режим стимулирования агропромышленного производства. Под административно-правовым режимом стимулирования агропромышленного производства предлагается понимать установленный нормами права и обеспеченный администра-
тивными процедурами комплекс средств и инструментов административно-правового регулирования, применяемых уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления для стимулирования развития агропромышленного комплекса с целью обеспечения продовольственной безопасности и повышения уровня рентабельности деятельности субъектов АПК.
В диссертационном исследовании определена правовая конструкция комплексного отраслевого административно-правового режима. В качестве форм, методов и средств данного режима рассматриваются правотворческая деятельность уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления, административно-правовая легализация деятельности, осуществление контроля и надзора уполномоченных органов государственной власти, создание реестра субъектов АПК, принятие правотворческих и правоприменительных мер по упрощению административных процедур, расширение сферы применения электронных административных процедур (электронной сертификации и т. п.), сокращение сроков осуществления административных процедур, снижение уровня оплаты административных процедур для субъектов АПК, сокращение количества согласований при предоставлении субсидий указанным субъектам.
8. Делая логический вывод о необходимости повышения конституционной гарантии справедливости наказания, повышения эффективности административной ответственности за правонарушения в сфере агропромышленного комплекса и предупреждения ее излишней репрессивности, автор предлагает главу 4 «Назначение административного наказания» действующего Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) дополнить таким принципом административного наказания, как принцип справедливости, определив его следующим образом: наказание за совершение административного правонарушения должно быть справедливым, т. е. соразмерным характеру правонарушения, степени вредности наступивших последствий, обстоятельствам совершения правонарушения, в том числе обстоятельствам, смягчающим и отягчающим административную ответственность, личности виновного лица, его имущественному и финансовому положению.
9. Анализируя практику применения мер административной ответственности к субъектам агропромышленного комплекса, автор делает вывод о том, что в главе 4 «Назначение административного наказания» КоАП РФ необходимо предоставить суду право назначать более мягкое административное наказание, чем предусмотрено за соответствующее административное правонарушение КоАП РФ. Диссертант предлагает следующую правовую конструкцию: при наличии исключительных обстоятельств, существенно уменьшающих степень противоправности совершенного деяния, с учетом имущественного, финансового положения
субъекта, личности правонарушителя, а также иных обстоятельств суд может назначить наказание ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей статьей Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях, или назначить более мягкий вид наказания, чем предусмотрено этой статьей, или не применить дополнительный вид наказания, предусмотренный в качестве обязательного. Исключительными могут быть признаны как отдельные смягчающие обстоятельства, так и совокупность таких обстоятельств.
10. В результате исследования особенностей административной ответственности в сфере АПК, с учетом комплексного рассмотрения вопросов административно-правового регулирования данной сферы осуществлена авторская классификация административных правонарушений в области агропромышленного комплекса в зависимости от методов регулирования, общественных отношений, являющихся объектом правонарушения, и субъекта правонарушения.
11. В связи с необходимостью обеспечения соразмерности административного наказания автором сформулированы предложения о дополнении санкций статей 8.6 «Порча земель», 8.7 «Невыполнение обязанности по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв», 8.8 «Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению» КоАП РФ указанием на то, что штраф должен взиматься соразмерно площади земельного участка, явившегося предметом административного правонарушения, при этом общая сумма назначаемого штрафа не должна превышать предельных размеров для соответствующей категории субъекта административного правонарушения, предусмотренных в статье 3.5 КоАП РФ.
12. На основе анализа законодательных норм об административной ответственности за правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель, в области охраны окружающей природной среды и природопользования, а также за правонарушения в области предпринимательской деятельности, имеющие отношение к агропромышленному комплексу, автор предлагает исключить из статьи 14.40 КоАП РФ устанавливающее необходимость учета степени вины примечание следующего содержания: «Административная ответственность, предусмотренная частью 3 настоящей статьи, устанавливается в зависимости от степени вины субъекта, осуществляющего торговую деятельность по продаже продовольственных товаров посредством организации торговой сети, и хозяйствующего субъекта, осуществляющего поставки продовольственных товаров в торговые сети». Одновременно предлагается включить в части 2 и 3 статьи 4.1 «Общие правила назначения административного наказания» КоАП РФ форму вины привлекаемого к ответственности лица как элемент субъективной стороны правонарушения, который должен
учитываться при назначении наказания. Реализация данного предложения позволит обеспечить единство и непротиворечивость законодательства об административных правонарушениях и повысить эффективность административной ответственности в исследуемой сфере.
13. Поскольку исторический анализ и международный опыт показывают, что именно кооперативные формы хозяйствования с наибольшей эффективностью обеспечивают устойчивое развитие АПК, автор предлагает разработать федеральную программу государственной поддержки и развития кооперации в агропромышленном комплексе. В этой программе должны быть установлены меры, стимулирующие развитие кооперации на селе, включая предложенные в Национальном докладе Министерства сельского хозяйства РФ «О ходе и результатах реализации в 2012 году государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 годы» меры по созданию сети сельскохозяйственных кооперативных рынков.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Изложенные в работе положения и выводы направлены на развитие и углубление теоретических положений института административно-правового регулирования агропромышленного комплекса и, как представляется, позволят увеличить степень научной изученности данного комплексного правового института в широком спектре его межотраслевых связей. Результаты исследования могут получить свое применение в научно-практической деятельности в области административного и аграрного права, при анализе современного состояния правовых механизмов административно-правового регулирования АПК, в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, при осуществлении правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности в сфере регулирования АПК, при разработке проектов законов и проектов нормативных правовых актов, при подготовке учебных курсов по специальности «Административное право». Положения и выводы, выносимые на защиту, способствуют комплексному пониманию правовой природы и оценки экономической эффективности административно-правового регулирования АПК.
Апробация результатов исследования. Результаты исследования получили апробацию в публикациях автора по теме исследования, в обсуждении работы на совместном заседании кафедр административного права, финансового права и антимонопольного регулирования НИУ «Высшая школа экономики», а также на международных научно-практических конференциях, на заседаниях «круглых столов» и на парламентских слушаниях. Основные результаты исследования опубликованы в девяти работах; личный вклад автора составляет 3,96 п. л. Выводы и положения диссертации использованы в законодательной деятельности Верховного Совета
Приднестровской Молдавской Республики при разработке проекта нового Кодекса Приднестровской Молдавской Республики об административных правонарушениях и проекта закона Приднестровской Молдавской Республики «О государственном регулировании агропромышленного комплекса и сельских территорий». Результаты диссертационной работы используются кафедрой конституционного, административного и муниципального права юридического факультета Приднестровского государственного университета им. Т.Г. Шевченко при подготовке учебного материала по соответствующей тематике, преподавании курса административного права, проведении семинарских занятий.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены предмет и объект исследования, его цели и задачи, охарактеризованы степень научной проработанности темы, методологические, теоретические, правовые и эмпирические основы исследования, показана его научная новизна, сформулированы положения, выносимые на защиту, обосновано теоретическое и практическое значение выводов и предложений, сделанных в диссертации, приведены сведения об апробации полученных результатов.
В первой главе «Сущность административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России» проведено исследование сущности административно-правового регулирования АПК России, динамики развития государственной аграрной политики, охарактеризован административно-правовой статус участников административных правоотношений в сфере агропромышленного комплекса, проанализированы и классифицированы административные правонарушения в этой области.
Первый параграф первой главы «Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса и государственная аграрная политика России» посвящен характеристике сущности и исторического развития административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России, а также ретроспективному анализу подходов к формированию научных воззрений на административно-правовое регулирование экономики в целом и АПК в частности. В параграфе выделены особенности административно-правового регулирования данной сферы в зависимости от конкретных исторических, экономических и политических предпосылок. Охарактеризована государственная аграрная политика, дано авторское определение этого понятия, выявлено ее соотношение с ад-
министративно-правовым регулированием. Кроме того, сформулировано авторское определение административно-правового регулирования агропромышленного комплекса и его принципов.
В данном параграфе обозначены основные черты государственной аграрной политики в ее исторической ретроспективе, выделены актуальные проблемы административно-правового регулирования агропромышленной отрасли на современном этапе. Особое внимание уделено содержанию и результатам столыпинской аграрной реформы, а также переломным преобразованиям советской эпохи. Сформулированы главные цели и принципы аграрной политики на современном этапе, раскрыты административно-правовые, социально-экономические, публично- и частноправовые предпосылки эволюции российской аграрной политики. Изложены основные функции административно-правового регулирования как одного из видов государственного регулирования и специфические черты административно-правового регулирования АПК.
Параграф содержит обоснование необходимости закрепления на законодательном уровне понятия «агропромышленный комплекс», позволяющего обеспечить единообразный подход к государственному регулированию деятельности субъектов АПК.
На основании проанализированных фактов, научных и практических данных сделан вывод о том, что аграрная политика государства должна органично сочетать в себе стимулирующие меры административно-правового регулирования и инновационные, базирующиеся на прогнозировании и планировании управленческие технологии. Принципами государственной аграрной политики должны быть мотивирующий и стимулирующий агропромышленное производство характер регулирования, а также ориентация на результат. Конечной целью аграрной политики наряду с обеспечением продовольственной безопасности должно стать увеличение доходности предприятий АПК, которое неизбежно повлечет за собой рост занятости и доходов населения, увеличение платежей в бюджеты, даст толчок развитию сопутствующих отраслей и инфраструктуры.
Обоснована необходимость внесения ряда дополнений в ФЗ «О развитии сельского хозяйства».
Во втором параграфе «Административно-правовой статус участников административных правоотношений в сфере агропромышленного комплекса России» исследуется административно-правовой статус участников административных правоотношений в сфере АПК, дается характеристика субъектов и объектов регулирования.
Административно-правовой статус участников административных правоотношений в исследуемой сфере определен автором как организационно-правовая общность урегулированных нормами административного права задач, функций, компетенции, прав и обязанностей, объема ответственности соответствующих органов государственной власти, государ-
ственных органов, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц.
В результате проведенного исследования обоснована необходимость устранения коллизий международных актов и национального законодательства в сфере ветеринарного контроля (надзора); предложено включить в функции Министерства сельского хозяйства РФ обеспечение продовольственной безопасности и создание благоприятных условий для стимулирования агропромышленного комплекса, возложить на Россельхознадзор функции по мониторингу продовольственной безопасности с формированием соответствующей единой базы данных. В целях повышения эффективности реализации государственной аграрной политики на местах предложно создать органы публичного управления в сфере АПК межведомственного формата с участием представителей Министерства сельского хозяйства РФ, Россельхознадзора, Роспотребнадзора, Росрыболовства, отраслевых министерств субъектов Федерации и соответствующих муниципальных управлений, а также унифицировать наименования органов управления АПК в субъектах Российской Федерации.
Третий параграф первой главы «Административная ответственность за правонарушения в сфере агропромышленного комплекса России» посвящен анализу особенностей административно-правовой ответственности за правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель, в области охраны окружающей природной среды и природопользования, в области предпринимательской деятельности и за иные правонарушения, имеющие отношение к агропромышленному комплексу в рассматриваемой автором совокупности общественных отношений. Здесь проведен анализ административных правонарушений в зависимости от методов административно-правового регулирования АПК, общественных отношений, являющихся объектом административного правонарушения, и от субъекта правонарушения. Кроме того, отражены результаты анализа судебной практики.
По результатам проведенного исследования сформулирован ряд предложений по совершенствованию положений КоАП РФ. В частности, обоснована целесообразность предоставления суду права назначать более мягкое административное наказание, чем предусмотрено за соответствующее административное правонарушение, т. е. ниже низшего предела, предусмотренного статьей 3.5 КоАП РФ; дополнения КоАП РФ принципом справедливости административного наказания; корректировки санкций статей 8.6, 8.7, 8.8 КоАП РФ и установления порядка исчисления штрафа соразмерно площади земельного участка, явившегося непосредственным предметом правонарушения. Обосновано предложение в целях обеспечения единства и непротиворечивости законодательства об административных правонарушениях исключить из статьи 14.40 КоАП РФ примечание и предусмотреть в частях 2 и 3 статьи 4.1 «Общие правила назначения
административного наказания» КоАП РФ форму вины привлекаемого к ответственности лица как элемент субъективной стороны правонарушения, который должен учитываться при назначении наказания.
Во второй главе «Механизм административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России» анализируются отдельные элементы, составляющие механизм административно-правового регулирования АПК России.
Первый параграф второй главы «Нормативно-правовое регулирование агропромышленного комплекса России (национальное законодательство и международные акты)» является результатом изучения и анализа нормативно-правового обеспечения административно-правового регулирования АПК России на международном и национальном уровне, а также исследования иностранного опыта нормативного правового обеспечения данного регулирования.
Автором выявлены основные тенденции современного состояния реализации правотворческих полномочий наднациональных и национальных субъектов; установлены сферы активной гармонизации и унификации законодательства государств - членов СНГ и Таможенного союза (таможенное и техническое регулирование, ветеринарные, санитарные, фито-санитарные правила); сформулированы основные направления модернизации нормативно-правового регулирования АПК в связи со вступлением России в ВТО; предложены полезные для имплементации в российское законодательство иностранные правовые модели. Международные акты и федеральные законы в данном сегменте исследования классифицированы в зависимости от методов и объектов административно-правового регулирования. В параграфе нашли отражение основные особенности нормативных актов, составляющих правовую конструкцию правил ВТО, а также принципы организации деятельности международной организации.
Второй параграф второй главы «Административно-правовые формы и методы административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России» посвящен анализу и классификации форм и методов административно-правового регулирования АПК. Результаты исследования позволили сделать вывод о том, что на современном этапе все большее распространение получают методы смешанной правовой природы: они либо содержат и административно-правовые, и экономические правовые средства, формы и методы государственного регулирования АПК, либо, являясь экономическими по своей сущности, реализуются административно-правовыми средствами. Действенность всех форм и методов государственного регулирования АПК обеспечивается мерами административной ответственности, контрольной и надзорной деятельностью органов исполнительной власти.
Одной из характерных черт современного развития форм и методов административно-правового регулирования является интенсивное раз-
витие нормативно-правового обеспечения технического регулирования, ветеринарного, фитосанитарного законодательства, санитарно-эпидемиологических норм, перевод уровня установления регуляций на наднациональный (ВТО, Евразийская экономическая комиссия) и унификация законодательства государств - членов Таможенного союза в указанных сферах.
В третьем параграфе «Направления совершенствования административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России на современном этапе (с учетом членства России в ВТО)» в результате проведенного исследования, изучения широкого спектра международных, законодательных и подзаконных актов, на основе исторического материала были сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере административно-правового регулирования АПК, выработаны меры по повышению его эффективности в контексте интеграционных процессов Российской Федерации. По мнению автора, социально-экономическую эффективность административно-правового регулирования АПК, наращивание конкурентных преимуществ отечественных субъектов агропромышленной сферы и недопущение роста зависимости от импорта продовольствия возможно обеспечить только при условии совершенствования форм, методов, правоприменительной практики административно-правового регулирования.
Здесь охарактеризованы изменения условий осуществления деятельности субъектами исследуемой сферы и механизмов административно-правового регулирования АПК в связи со вступлением России в ВТО. Предложен ряд мер по минимизации негативных последствий вступления России в ВТО. Наиболее значимыми представляются меры, стимулирующие производство, и меры по субсидированию потребления.
В целях повышения уровня информационной обеспеченности российских аграриев предлагается организовать для них «горячую линию» либо информационную службу, посредством которой они могли бы получать актуальные сведения о погодных условиях, консультации по графику технологического процесса, удобрениям и др. Кроме того, необходимо организовать рассылку зарегистрированным в специальном реестре сельхозтоваропроизводителям, крестьянско-фермерским хозяйствам сводок по наиболее важной для эффективного ведения сельского хозяйства информации. С учетом требований ВТО, определяющих разрешенные меры поддержки, предлагается в Федеральном законе РФ «О развитии сельского хозяйства» предусмотреть критерии, определяющие неблагоприятные для развития сельского хозяйства территории, расходы на поддержку которых по правилам ВТО могут не включаться в расчет средств, подлежащих регулированию напрямую правилами ВТО.
В целях совершенствования административно-правового регулирования АПК автором предлагаются следующие меры:
- совершенствование законодательства: указание на обеспечение продовольственной безопасности и стимулирование агропромышленного производства как целей государственной аграрной политики; определение единой дефиниции агропромышленного комплекса; установление в законе минимального объема средств, которые государство ежегодно должно выделять на поддержку АПК и развитие сельских территорий, например не менее 2 % от ВВП, а также основных условий предоставления поддержки в виде субсидирования процентов по кредиту и затрат на страхование; устранение двойного ветеринарного сертифицирования продукции животного происхождения, не прошедшей тепловую и промышленную переработку и изготовленной из него же продукции;
- выработка и реализация комплексного отраслевого административно-правового режима - режима стимулирования агропромышленного производства. Составлен перечень элементов административно-правового регулирования, которые составили бы правовую конструкцию нового административно-правового режима. В частности, предлагается включить в данный режим меры по упрощению административных процедур, сокращению сроков таможенного оформления, снижению платы за выдачу ветеринарного сертификата. Достаточным обоснованием для применения упрощенных требований именно для субъектов АПК является наибольшее среди иных сфер экономики давление требований ВТО и более значимое по сравнению с другими видами деятельности влияние временного фактора на уровень рентабельности сельскохозяйственного производства;
- введение реестра субъектов АПК;
- разработка федеральной целевой программы по развитию кооперации в агропромышленном комплексе.
Также в данном сегменте исследования аргументируется полезность и значимость для повышения эффективности административно-правового регулирования АПК проведения экономического анализа вводимых регуляций, предусматривающего количественный и качественный анализ нормативного акта.
По мнению автора, базой для выработки административно-правовых регуляций в исследуемой сфере должна быть идеология согласования интересов государства и субъекта агропромышленного комплекса, их добросовестное партнерство в целях создания комфортной для хозяйствующих субъектов бизнес-среды для стимулирования агропромышленного производства и обеспечения продовольственной и экологической безопасности государства и общества. В условиях комфортного ведения бизнеса, соблюдения гарантий права собственности достигается высокий уровень развития производительных сил и производственных отношений, что позволяет работодателю обеспечивать высокий уровень оплаты труда, интенсифицировать тем самым потребление и давать толчок развитию иных отраслей экономики. Для полноценной реализации заявленных целевых ориенти-
ров необходимо скорейшее изменение самой философии и образа мышления регулирующих органов: они должны воспринимать экономических агентов, граждан как клиентов, которых нужно привлечь к собственному рынку услуг и сделать их оказание максимально комфортным.
В условиях вступления государства в ВТО превалирующую роль в административно-правовом регулировании АПК должны играть меры стимулирующего характера, создающие для субъектов агропромышленного комплекса правовые конструкции, привлекающие предпринимательскую инициативу простотой и скоростью решений, мотивирующие к производству более качественного, потребительски привлекательного продукта, что одновременно будет иметь мультипликативный эффект, обеспечивая занятость населения и увеличивая поступления в бюджет. Сегодня в выборе путей совершенствования административно-правового регулирования АПК первостепенной задачей должно стать создание комфортной бизнес-среды, в которой будут созданы условия для инициативного, высокотехнологичного, прибыльного, социально ответственного предпринимательства.
В заключении подводятся итоги исследования, обобщаются основные научные и практические результаты, состоящие из совокупности выводов и предложений.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях
Статьи, опубликованные в ведущих научно-практических журналах и изданиях, которые указаны в перечне ВАК:
1. Городецкая Е. А. О необходимости совершенствования подходов к введению государственных регуляций в экономике // Налоги. - 2011. -№ 3. - С. 27-30.-0,4 п. л.
2. Городецкая Е. А. Агропромышленному комплексу необходимо новое законодательное обеспечение / Е. А. Городецкая в соавторстве с И. В. Пановой // Право. - 2013. -№ 1. - С. 102-112. - 0,74 п. л. Личный вклад -0,5 п. л.
3. Городецкая Е. А. Российский агропром и продовольственная безопасность. Актуальные проблемы правового регулирования // Родина. -2014. - № 1. - С. 72-73. - 0,73 п. л.
Иные публикации:
4. Городецкая Е.А. О необходимости совершенствования подхода к введению государственных регуляций в экономике // Сборник по итогам Международной научно-практической конференции «Гражданское общество и правовое государство: опыт становления и перспективы развития». -Тирасполь, 2010. - С. 288-295. - 0,4 п. л. ББК 66.4 (4Молд-И) Г75.
5. Городецкая Е.А. К вопросу о дуализме права управления государственной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. - 2012. - № 4. - С. 19-23. - 0, 56 п. л.
6. Городецкая Е.А. Пересмотр полномочий органов административной юрисдикции: опыт Приднестровья // Административная юрисдикция: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - М., 2012. - С. 74-79.-0,51 п. л. УДК 342.9 (075,8) ББК 67.401я73 А43.
7. Городецкая Е.А. Новый административно-правовой режим для агропромышленного комплекса // Сборник материалов Международной юридической научно-практической интернет-конференции «Проблемы юриспруденции: теория, практика, общественный опыт». - Киев, 2013. -0,14 п. л. УДК 340.11 ББК 67.01178.
8. Городецкая Е.А. Направления совершенствования административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России // Бизнес и право в России и за рубежом. Приложение к журналу «Предпринимательское право». - 2013. - № 4. - С. 46-51. - 0,48 п. л.
9. Городецкая Е.А. Конституционные основы принципа справедливости применения мер административной ответственности // Сборник материалов Международной юридической научно-практической конференции «Конституция РФ и становление права на постсоветском пространстве». -Тирасполь, 2013. - С. 23-27. УДК 342.4 (470) (082) ББК Х400. (2Рос)я 431 М34.
в печать 11.06.14. Формат 60x90 1/16. Бум. офс. Гарнитура "Тайме". Печ. листов 1,5. Тираж 150 экз. Заказ № 335.
Отпечатано в Изд-ве Приднестр. ун-та. 3300, г. Тирасполь, ул. Мира. 18.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса»
Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» ФАКУЛЬТЕТ ПРАВА КАФЕДРА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
На правах рукописи
04201460599
ГОРОДЕЦКАЯ Елена Анатольевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА
Специальность: 12.00.14 - Административное право, административный процесс
Диссертация
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -д.ю.н., проф. И. В. Панова
Москва 2014 г.
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение.............................................................................................3
ГЛАВА 1. Сущность административно-правового регулирования
агропромышленного комплекса России............................................................20
§ 1. Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса и
государственная аграрная политика России........................................................20
§2. Административно-правовой статус участников административных правоотношений в сфере агропромышленного комплекса
России......................................................................................................49
§3. Административная ответственность за правонарушения в сфере агропромышленного комплекса
России......................................................................................................80
ГЛАВА 2. Механизм административно-правового регулирования агропромышленного комплекса
России....................................................................................................103
§ 1. Нормативно-правовое регулирование агропромышленного комплекса России (национальное законодательство и международные акты)
...............................................................................................................................103
§2. Административно-правовые формы и методы регулирования агропромышленного комплекса
России..................................................................................................................135
§3. Направления совершенствования административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России на современном этапе (с учетом членства России
в ВТО).....................................................................................................172
Заключение..................................................................................................198
Библиографический список
,204
ВВЕДЕНИЕ
Агропромышленный комплекс является важнейшей составной частью экономики России, где производится жизненно важная для общества продукция и сосредоточен огромный экономический потенциал. Развитие агропромышленного комплекса в решающей мере определяет состояние всего народнохозяйственного потенциала, уровень продовольственной безопасности государства и социально-экономическую обстановку в обществе1. Агропромышленный комплекс отличает особая специфика, требующая и особого подхода при выработке и реализации мер государственного регулирования. Существующая в настоящее время проблематика недостаточного обеспечения продовольственной безопасности России, низкой рентабельности агропромышленного производства и снижения уровня конкурентоспособности российских предприятий в связи со вступлением России в ВТО ставит задачу совершенствования форм и методов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса.
Обострение продовольственной ситуации требует установления и апробации новых механизмов административно-правового регулирования АПК. К сектору сельского хозяйства и пищевой промышленности в настоящее время относится 11 % занятого в экономике населения России, задействовано 3,5 % основных фондов, здесь создается 8,5 % внутреннего валового продукта. В целях обеспечения предсказуемости административно-правового воздействия, его качественности и позитивности административно-правовая доктрина должна выработать новые комплексные инструменты регулирования агропромышленного комплекса - правовые режимы, обеспечивающие оптимальное соотношение эффективности государственной аграрной политики и соблюдения общественного интереса. При этом основной целью государственной аграрной политики должно быть обеспечение продовольственной
1 Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2001 г. № 6 (42) : [сайт]. URL : http://www.budgetrf.ru/Publications/Schpalata/2001/bulletin/schpal6422001bulI6-ll.htm. (дата обращения 22.06.2011; 9:38)
безопасности страны и экономического роста аграрной системы, который возможен только посредством обеспечения качественного изменения создаваемых правовыми средствами условий хозяйствования в сфере агропромышленного комплекса (далее -АПК).
Агропромышленный комплекс как непосредственный объект административно-правового регулирования отличается рядом особенностей, в частности, относительно низкой доходностью и длительным оборотом средств, сильной зависимостью от природно-климатических условий, сезонным характером производства, более медленной, чем в других отраслях, модернизацией производства, высокой капитало- и энергоёмкостью. Учитывая положения статьи 7 Конституции Российской Федерации о том, что Россия - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, полагаем, что необходимость обеспечения достойной жизни граждан и продовольственной безопасности страны обуславливают актуальность и необходимость поиска научно обоснованных и практически реализуемых мер по повышению эффективности административно-правового регулирования АПК. Осуществление эффективного административно-правового регулирования АПК сегодня невозможно без установления нового административно-правового режима и усиления мер по обеспечению продовольственной безопасности и снижению себестоимости производимой продукции, чего возможно достичь, в том числе, упрощением и удешевлением административных процедур. Выработка более эффективных по сравнению с существующими форм и методов административно-правового регулирования АПК возможна только на основе изучения генезиса данного вида регулирования, анализа причин недостаточной полезности ранее применяемых мер, сравнительно-правового анализа моделей административно-правового регулирования агропромышленного комплекса в иностранных государствах, изучения требований обязательных для РФ международных актов и соглашений, четкой классификации и анализа существующих форм и методов административно-правового регулирования АПК.
Административно-правовое регулирование агропромышленного комплекса является комплексным и многоаспектным процессом воздействия государства на субъекты АПК, основывающимся и на правовых, и на экономических инструментах регулирования, сочетающим в себе организационные, управленческие и рыночные
элементы. Административно-правовое регулирование - это всегда целенаправленное воздействие, при этом значимыми условиями его эффективности являются мониторинг соответствия результатов поставленным задачам и постоянная актуализация целей. Сегодня на первый план выходит необходимость обеспечить продовольственную безопасность в стране и одновременно содействовать конкурентоспособности отечественных субъектов АПК, способствуя импортозамещению, занятости российского населения и высокой доходности аграрного бизнеса. По мнению диссертанта, особенностью административно-правового регулирования АПК на данном этапе является то, что ведущую роль в наборе правового инструментария должны играть меры стимулирующего характера, позволяющие обеспечить устойчивое развитие АПК и повышение рентабельности сельхозтоваропроизводителей и иных субъектов АПК.
Существующая ситуация, как с недостаточным обеспечением продовольственной безопасности, так и с осуществляемой адаптацией к ведению хозяйствования в условиях членства России в ВТО, аргументирует необходимость формирования новой аграрной политики, нацеленной на стимулирование субъектов агропромышленного комплекса, активное вовлечение научных разработок и обучение кадров в этой сфере, создание условий для масштабного распространения кооперативных форм хозяйствования в сельском хозяйстве, особенно в звене «производитель-переработчик».
Предметом научных исследований в подавляющем большинстве случаев становилась проблематика государственного регулирования агропромышленного комплекса. Так, Г. Г. Файзуллиным государственное регулирование агропромышленного комплекса определено как система форм и методов государственного воздействия на основе разделения властей на общественные отношения по производству, переработке и реализации сельскохозяйственной продукции, их производственно-техническому и социальному обеспечению2; Р. Н. Крастелевым - как система законодательно-правовых и организационно-экономических мер государственного воздействия на рынки земли, производственных ресурсов, сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия с целью достижения социально-справедливых аграрных отношений, сохранения национального
2 Файзуллин Г. Г. Правовые вопросы государственного управления аграрным сектором экономики России // Актуальные проблемы аграрного права России: теория и практика. Сборник научных статей. М.: Право и государство, 2004. 126 с.
природного богатства и обеспечения продовольственной безопасности страны . По мнению диссертанта, достаточную для обеспечения научной базы для корректировки и повышения эффективности и общественной полезности государственных регуляций в сфере агропромышленного комплекса степень их изученности возможно обеспечить только при детальном изучении каждой из составляющих регулирования, среди которых важнейшее место, по мнению диссертанта, принадлежит административно-правовому регулированию. В настоящее время формы и методы административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России подвергаются значительной корректировке в связи с расширением нормативной базы регулирования правилами Всемирной торговой организации, а от субъектов административно-правового регулирования требуется особая взвешенность и гибкость в формировании новых регуляций. Вышеобозначенное аргументирует актуальность темы исследования и необходимость разработки и предложения мер по совершенствованию административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России в целях создания более комфортных условий хозяйствования и стимулирования агропромышленного производства, осуществления анализа эффективности применяемых подходов в регулировании и устранения существующих недостатков правореализационных механизмов в сфере АПК.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России; установление и применение мер административной ответственности в сфере АПК, пути её законодательного совершенствования; направления совершенствования законодательного обеспечения, методологии и правореализационной деятельности уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления в агропромышленной сфере.
Предметом диссертационного исследования являются закономерности и основные характеристики административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России; совокупность административно-правовых норм, регулирующих агропромышленный комплекс России; соотношение международных актов с национальным законодательством и степень их имплементации; компетенция субъектов административно-правового регулирования АПК, деятельность участников
3 Крастелев Р. Н. Приоритетные направления государственного регулирования сельского хозяйства на современном этапе аграрной реформы / тема диссертации и автореферата по ВАК 08.00.05 // Волгоград, 2012. 12 с.
регулирования; формы и методы административно-правового регулирования АПК; особенности и пути совершенствования административной ответственности в исследуемой сфере; направления повышения эффективности деятельности субъектов административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России.
Цель исследования заключается в совершенствовании правового механизма административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России и разработка предложений по совершенствованию этого механизма.
Для достижения цели исследования в диссертации ставятся следующие задачи:
- изучить сущность и современное состояние административно-правового регулирования АПК России и государственной аграрной политики России;
- рассмотреть механизм административно-правового регулирования АПК в разрезе его элементов;
- исследовать административно-правовой статус участников административных правоотношений в сфере АПК, охарактеризовать субъекты и объекты регулирования;
изучить современное состояние законодательного обеспечения административной ответственности за правонарушения в сфере АПК и предложить меры по его совершенствованию;
- на основе комплексного и многоаспектного анализа нормативно-правового обеспечения административно-правового регулирования АПК, взаимосвязи и взаимного влияния международных актов и национального законодательства дать характеристику современного состояния и основных тенденций развития нормативного регулирования АПК России;
- выявить полезные для имплементации зарубежные модели административно-правового регулирования АПК;
- проанализировать, классифицировать и дать характеристику основным административно-правовым формам и методам регулирования агропромышленного комплекса России;
- выработать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в сфере административно-правового регулирования агропромышленного комплекса России и предложить меры по повышению его эффективности.
Методологической основой исследования являлись как общенаучный диалектический метод познания, так и связанные с ним специальные методы, соответствующие специфике юридической науки: анализ и синтез, исторический, формально-логический, системный, структурный, компаративный и сравнительно-правовой методы, методы индукции и дедукции.
Теоретической базой исследования послужили научные труды А. Б. Агапова, Г. В. Атаманчука, И. Л. Бачило, С. А. Боголюбова, Д. А. Ботуринского, Г. Е. Быстрова, И. И. Веремеенко, О. В. Глебы, В. Г. Гусакова, С. М. Зырянова, В. С. Елисеева, О. Ивановой, А. В. Кирина, М. И. Козыря, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, В. А. Кундиуса, В. И. Кушлина, А.А.Леонтьева, С. С. Маиляна, В. Д. Мельгунова, В. М. Манохина, Е. Л. Мининой, Ю. И. Мигачёва, А. Ф. Ноздрачёва, О. Г. Овчинникова, И. Ф. Панкратова, И. В. Пановой, Л. Л. Попова, Е. Е. Румянцевой, Н. Г. Салищевой, В. И. Семчика, А. В. Серегина, В. Д. Сорокина, Ю. Н. Старилова, С. А. Старостина, В. Л. Тамбовцева, Ю. А. Тихомирова, В. С. Четверикова, И. Г. Ушачева, Г. Г. Файзуллина, Т. Я. Хабриевой, В. Н. Яковлева. Несмотря на то, что проблематика административно-правового регулирования экономики, равно как и вопросы сельского хозяйства являлись предметом исследований административистов и специалистов в области аграрного права, ряд актуальных проблем административно-правового регулирования АПК остался за рамками комплексного анализа. Отдельные нерешенные вопросы в области административно-правового регулирования АПК лишь обозначены, но при этом конкретные механизмы их разрешения не предложены. Диссертационные исследования, касающиеся проблематики государственного регулирования агропромышленного комплекса: Елисеев В. С. Государственное регулирование аграрных отношений: правовое обеспечение и защита имущественного интереса субъектов сельского хозяйства: диссертация на соискание научной степени доктора юридических наук; Корчагина И. В. Административно-правовое регулирование рыболовства и охраны запасов Каспийского региона: диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук; Глеба О. В. Правовое регулирование государственной поддержки сельского хозяйства: диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук; Снегирева Н. В. Государственное регулирование в системе агропромышленного производства: диссертация на соискание научной степени кандидата экономических наук; Лукичев П. М. Государственное регулирование
аграрной сферы: диссертация на соискание научной степени доктора экономических наук; Городулина В. В. Совершенствование системы государственного регулирования агропромышленного комплекса в условиях становления инновационной экономики: диссертация на соискание научной степени кандидата экономических наук.
Нормативную базу исследования составили международные акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты в сфере административно-правового регулирования АПК, постановления и определения Конституционного
