АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование деятельности коммерческих организаций-застройщиков в сфере жилищного строительства»
На правах^рукописи
Тенякова Любовь Константиновна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ-ЗАСТРОЙЩИКОВ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 О МЛ'1 2310
Саратов 2010
004602269
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Ростовский государственный экономический университет «РИНХ»
Научный руководитель
доктор юридических наук, профессор Позднышов Алексей Николаевич
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор
Лупарев Евгений Борисович
кандидат юридических наук, доцент Мильшин Юрий Николаевич Ведущая организация — ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет», юридический факультет
Защита состоится «31» мая 20 Юг в 12 00 на заседании Диссертационного совета Д-212 239 02 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» по адресу 410056, г Саратов, ул Чернышевского, 104, ауд 102
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» Автореферат разослан « /07> 20 Юг
Ученый секретарь Диссертационного совета кандидат юридических наук
О С Ростова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность диссертационного исследования Современный период развития России характеризуется масштабными модернизационными изменениями во всех сферах общественной жизни Особое внимание в настоящее время уделяется государством жилищному строительству, так как достаточно длительный период в истории нашего государства темпы строительства жилья оставались довольно низкими, а застройка городов осуществлялась лишь точечно Кроме того, в связи с произошедшим распадом СССР и образованием Российской Федерации, экономическими и политическими трудностями государства на стыке XX и XXI веков, два десятилетия строительство жилья осуществлялось в объемах, несопоставимых с потребностями населения, а изношенность коммунальной инфраструктуры страны на сегодняшний день составляет 60 %
До настоящего времени административно-правовое регулирование деятельности коммерческих организаций-застройщиков не являлось объектом комплексного изучения в науке, хотя потребность в таковом назрела давно и требует последовательного теоретического осмысления
Актуальность настоящего исследования обуславливается рядом взаимосвязанных факторов В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Д А Медведев отметил, что роль РФ как социального государства состоит в обеспечении достойной жизни и социальных гарантий граждан РФ В качестве основного направления государственной политики выступает реализация долгосрочных приоритетных национальных проектов (в том числе и по строительству жилья) Однако эффективная реализация таких проектов невозможна в отсутствии современной нормативно-правовой базы
Таким образом, осознание законодателем необходимости качественного обновления законодательства РФ, отказ от огромного массива устаревших норм и принятие вместо них относительно небольшого, но эффективного числа новых актов (Градостроительного кодекса РФ, Жилищного кодекса РФ,
технических регламентов и других), оказывают непосредственное влияние на деятельность коммерческих организаций-застройщиков
Формирование унифицированного (исчерпывающего по своему содержанию) характера понятий в строительной сфере и приведение в соответствие с действующими законодательными актами огромного числа подзаконных актов, конкретизация отдельных статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях также, безусловно, важны для данной сферы общественных отношений
Изучение проблематики настоящего диссертационного исследования имеет большое значение еще и с точки зрения устранения имеющихся правовых и административных барьеров Постоянно осуществляемый Прокуратурой РФ мониторинг правоприменительной практики и выявление правонарушений также свидетельствуют о необходимости регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений
Степень научной разработанности темы. Административно-правовое регулирование, являясь частью правового регулирования, характеризуется всеми его сущностными признаками, и, соответственно, изучение административно-правового регулирования деятельности коммерческих организаций-застройщиков в сфере жилищного строительства только на основе существующего нормативного материала без обращения к соответствующим теоретическим исследованиям, посвященным государственному управлению (государственному регулированию), а также правовому регулированию, -невозможно
В диссертации использованы достижения теории права, административного и финансового права, содержащиеся в работах Л В Акопова, Н В Акчуриной, С С Алексеева, А П Алехина, И Е Андреевского, В Г Анненковой, Г В Атаманчука, О Ю Бакаевой, М И Байтина, Д Н Бахраха, А М Витченко, А А Воротникова, Б Н Габричидзе, Э Ю Гензюка, И Н Герчиковой, Н И Глазуновой, С А Глотова, В М Горшенева, В В
Денисенко, С Э Жилинского, Д П Зеркина, В В Ивановского, В Г Игнатова, В Т Кабышева, 3 М Казачковой, А А Кармолицкого, В И Кнорринг, В А Козбаненко, Ю М Козлова, Е В Колесникова, Г Н Комковой, Н М Конина, НМ Коркунова, Г Л Купряшина, БН Курашвилн, А Б Лисюткина, ЕБ Лупарева, И В Максимова, А В Малько, В В Мамонова, В М Манохина, М Н Марченко, Н И Матузова, Ю Н Милыиина, А С Мордовца, И С Морозовой, А И Процевского, А Н Позднышова, Е В Покачаловой, Л Л Попова, А И Радченко, В И Радченко. И В Рукавишниковой, О Ю Рыбакова, В А Саковича, Н Ф Селивон, И Н Сенякина, П П Сергуна, В Н Синюкова, С М Соловьева, Ю Н Старилова, М С Студеникиной, А М Тарасова, Ю А Тихомирова, Н И Химичевой, А Г Чернявского, Ф И Шамхалова, Л С Явича и др
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления административно-правового регулирования деятельности коммерческих организаций-застройщиков многоквартирных домов на каждой стадии строительного процесса, контроля за деятельностью коммерческих организаций-застройщиков, привлечения их к административной ответственности за нарушения, возникающие в процессе строительства объектов жилищного строительства
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, регулирующие деятельность коммерческих организаций-застройщиков в сфере жилищного строительства
Цель диссертационного исследования заключается в изучении особенностей формирования системы административно-правового регулирования строительной деятельности в России, анализе стадий строительного процесса как объектов административно-правового регулирования, исследовании административно-правовой характеристики основных понятий (категорий) строительной деятельности, теоретическом
исследовании категорий «контроль», «надзор», и определении основных их направлений в области строительства жилья, выявлении имеющихся пробелов законодательства при осуществлении регулирования рассматриваемой сферы отношений и направлений его совершенствования
Задачи исследования:
- выявление основных этапов формирования системы административно-правового регулирования строительной деятельности в России,
- исследование правового содержания категории «застройщик»,
- изучение форм государственного регулирования как таковых и конкретных их видов применительно к области жилищного строительства,
- определение значения каждой из стадий строительного процесса для сферы жилищного строительства,
- исследование правового содержания категорий «контроль» и «надзор», а также особенностей осуществления контроля и надзора за деятельностью коммерческих организаций-застройщиков,
выявление специфики привлечения к административной ответственности коммерческих организаций-застройщиков, осуществляющих строительство жилья,
- формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства РФ в сфере строительства жилья
Методология и методика исследования В качестве методологической основы диссертационного исследования выступает диалектический метод, являющийся всеобщим методом научного познания
Также в ходе исследования использовались специальные методы познания, а именно исторический, сравнительно-правовой анализ зарубежного и современного российского законодательства в сфере жилищного строительства, формально-логический, системно-аналитический, формально-юридический
Теоретической основой диссертационного исследования являются
фундаментальные работы отечественных ученых в области общей теории права и административного права, а также труды зарубежных ученых
Научная новизна диссертационного исследования проявляется в том, что впервые предпринята попытка проведения комплексного исследования деятельности коммерческой организации-застройщика, предложено авторское определение понятия «застройщик», проанализированы стадии строительного процесса, исследуются категории «контроль» и «надзор» в сфере жилищного строительства
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми*
1 Отношения, складывающиеся в сфере жилищного строительства, подвергаются комплексному правовому регулированию нормами различных отраслей права (гражданского, административного, уголовного), а также нормами, обладающими различными правовыми характеристиками (нормами общеправового регулирования и нормами технических регламентов (техническими нормами))
2 Предлагается унифицировать понятие «застройщик», используемое в законодательстве РФ для обозначения субъекта, осуществляющего строительную деятельность В предлагаемой формулировке под категорией «застройщик» следует понимать - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему на праве собственности (или ином вещном праве) земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального строительства, имеющее право привлекать денежные средства участников долевого строительства в соответствии с законодательством РФ
3 Деятельность застройщика в сфере строительства жилья представляет ряд последовательных и взаимосвязанных между собой стадий, каждая из
которых нуждается в четком административно-правовом регулировании Закрепленные на законодательном уровне основные стадии строительного процесса нуждаются в дополнении, отражающем, во-первых, факт приобретения и фиксации права собственности или иного вещного права на земельный участок, предназначенный под строительство, во-вторых, факт завершения строительства, выражающийся вводом вновь созданного объекта в эксплуатацию
4 Стадии строительного процесса по критерию обязательности их прохождения застройщиком можно подразделить на
- основные,
- дополнительные (факультативные)
К основным стадиям строительного процесса следует относить приобретение права собственности (или иного вещного права) на земельный участок, инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, государственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий, получение разрешений на строительство, осуществление строительства, получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, ввод вновь созданного объекта в эксплуатацию
К дополнительным (факультативным) стадиям строительного процесса следует относить негосударственную экспертизу проектной документации
Строительный контроль (внутренний контроль застройщика, самоконтроль) и государственный строительный надзор (осуществляемый уполномоченными на то государственными органами) сопровождают строительный процесс и не могут выделяться в качестве отдельных его стадий
5 Придерживаясь теории разграничения понятий «контроль» и «надзор», предлагается под категорией «контроль в сфере жилищного строительства» понимать деятельность уполномоченных органов, направленную на осуществление систематических проверок соблюдения субъектами строительной деятельности требований действующего законодательства,
качества строительных работ, сохранения градостроительной эстетики близлежащей территории, выполнения социально значимых проектов и т д Под категорией «строительный надзор» предлагается понимать деятельность уполномоченных органов в отношении неподчиненных им субъектов, выражающуюся в проверке соблюдения законности в сфере жилищного строительства субъектами строительной деятельности, соответствующими государственными органами и их должностными лица
6 В рамках совершенствования законодательства предлагается
- дополнить Градостроительный кодекс Российской Федерации ст 55' «Ввод вновь созданного объекта в эксплуатацию» следующего содержания
«1 Ввод вновь созданного объекта в экстуатацию представчяет собой совокупность действий застройщика, осуществчяемых им с собчюдением требований законодательства РФ и на основании полученного в установленном законом порядке разрешения на ввод объекта в экстуатацию, направленных на фактическую передачу в использование вновь созданного объекта
2 Застройщик обязан осуи(ествить ввод вновь созданного объекта в экстуатацию в течение десяти календарных дней с момента почучета разрешения уполномоченного органа на ввод объекта в экстуатацию Для этого
- застройщик должен сформировать путем издания приказа по организации внутреннюю комиссию по вводу соответствующего объекта в эксплуатацию, осуществчяющую инспектирование, осмотр соответствующего объекта и иные необходимые действия,
по результатам проведенного инспектирования, осмотра соответствующего объекта, подлежащего вводу в эксплуатацию, комиссией должен быть составлен акт о готовности к вводу вновь созданного объекта в экстуатацию,
- акт комиссии о готовности к вводу вновь созданного объекта в
эксплуатацию является основанием для ввода такого объекта в эксплуатацию, оформляемого застройщиком путем издания приказа о вводе объекта в эксплуатацию
3 В трехдневный срок с момента ввода вновь созданного объекта в эксплуатацию застройщик обязан представить информацию об этом в орган, выдавший разрешение на строительство»,
- дополнить ст 9 5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях пунктом 6 следующего содержания
«п 6 Нарушение сроков ввода вновь созданного объекта в экстуатацию, либо представления информации об осуществленном вводе в орган, выдавший разрешение на строительство - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - »
Реализация предлагаемых изменений также потребует пересмотра и дополнения полномочий и функций органа, выдавшего разрешение на строительство
7 Анализ действующего законодательства РФ выявляет несоразмерность административных наказаний характеру и степени общественной опасности действий застройщиков при наличии достаточно мягких и либеральных санкций за правонарушения (в том числе статей 8 1,84,94,1428 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) застройщики зачастую осуществляют строительную деятельность с нарушениями российского законодательства, уплачивая при этом предусмотренные законом административные штрафы в целях избежания более крупных убытков, вызванных неисполнением договоров в срок
8 В связи с проведением административной реформы, в русле программы по борьбе с коррупцией, действующей в РФ, а также в целях соблюдения баланса интересов всех субъектов строительной деятельности, предлагается осуществить конкретизацию санкций статей 8 1, 84, 9 4, 14 28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а именно
- закрепить в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях для целей каждой из статей (ст ст 8 1,84,94) понятие «грубое нарушение»,
- изменить систему штрафов по ст ст 8 1 , 84, 94, 14 28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установив ответственность юридических лиц (в том числе коммерческих организаций-застройщиков) за нарушение указанных норм с учетом аспектов однократности, повторности и «грубого нарушения», путем усиления санкций статей ст ст 8 1,
8 4,94 по суммам штрафов,
- для п 1 ст 9 4 и п 2 ст 9 4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотреть санкцию за и\ нарушение
- возможность административного приостановления деятельности на срок до десяти суток,
- изменить процессуальные аспекты применения к юридическим лицам (коммерческим организациям-застройщикам многоквартирных домов) стст
9 4, 14 28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях путем определения максимального количества штрафов, которое может быть них наложено за совершенные правонарушения, а также случаи и условия применения более строгой (по сравнению со штрафом) санкции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к указанным субъектам административных правоотношений
- административное приостановление деятельности
Теоретическая и практическая значимость работы определяется тем, что изложенные положения и выводы могут быть использованы в законотворческой деятельности в целях совершенствования законодательства РФ, в научно-исследовательской работе, а также при преподавании курсов в юридических вузах и для подготовки учебных пособий по проблематике диссертационного исследования
Апробация результатов исследования Отдельные положения работы
использовались для подготовки докладов для участия в научно-практических конференциях и международных научно-практических конференциях
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении диссертации обосновывается произведенный выбор темы исследования и ее актуальность, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрываются методология и методика исследования, анализируется степень научной разработанности, отмечается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, формулируются основные положения и выводы, предлагаемые к защите
Первая глава «Строительная деятельность как объект административно-правового регулирования» состоит из четырех параграфов, в которых рассматриваются государственное регулирование строительного процесса, формирование системы административно-правового регулирования строительной деятельности, административно-правовая характеристика основных понятий (категорий) строительной деятельности, а также стадии строительного процесса
В первом параграфе «Государственное регулирование и формы его осуществления в процессе строительства жилья» отмечается, что жилищное строительство является важной сферой общественных отношений Регулируя процесс строительства жилья, государство, во-первых, организовывает такую систему, при которой происходит сочетание интересов всех участников строительных отношений, гармонизация их взаимных прав и обязанностей, а, во-вторых, выступает в качестве гаранта соблюдения прав и законных интересов иных лиц Для целей диссертационного исследования рассматриваются категории «управление», «регулирование», «государственное
управление», «правовое регулирование», исследуются подходы к их определению, механизмы осуществления Акцентируется внимание на том, что процесс строительства жилья представляет собой не что иное, как определенный вид отношений, урегулированных нормами права, субъектами которых являются как физические и юридические лица, так и непосредственно государство следовательно, каждый из указанных субъектов строительных правоотношений обладает субъективными правами и обязанностями (в том числе и коммерческая организация-застройщик многоквартирных домов) Обращается внимание, что к жилищному строительству применяются различные формы государственного регулирования При этом важнейшей формой государственного регулирования строительства является техническое регулирование
Во втором параграфе «Формирование системы административно-правового регулирования жилищного строительства» акцентируется внимание на том, что существующая нормативно-правовая база в строительной сфере является результатом эволюционирования законодательства и развития правовой мысли в России
Рассмотрены основные этапы становления и развития жилищного строительства, и отмечается, что идея регулирования строительного процесса строительства жилья имеет давний генезис Ретроспективный анализ позволил выделить в развитии отечественного строительного законодательства несколько этапов
Зарождение процесса регулирования строительства жилья происходит при первобытно-общинном строе, а объединение восточных славян под властью Киева является отправной точкой развития городского строительства Регулирование строительства в Древней Руси не имело системного характера, осуществлялось от случая к случаю, по большей части для защиты от вражеских набегов Начало кодификации отечественного строительного законодательства связывается с именем Ярослава Мудрого, так как именно им в
XI веке впервые в истории государства Российского был введен исторически -первый кодифицированный документ - «Строительный устав» В дальнейшем с развитием государства и эволюцией строительной мысли, с изменением условий жизни людей и стремлением к определению качества и объема используемых материалов, в 1714 году Петром I был издан указ «О каменном строении Петербурга» (вводивший запрет на осуществление какого-либо каменного строительства в любых других городах страны, кроме как в Санкт-Петербурге), а также в 1737 году появился Строительный кодекс «Должность архитектурной экспедиции» (содержал обязательность «регулярной застройки» - с геометрической правильностью планировки, едиными правилами и приемами строительства, симметричностью в застройке улиц, соотношением высоты создаваемых зданий и их размеров) XIX век является периодом непрерывного реформирования строительного законодательства в России Именно в этот временной промежуток были приняты «Урочный реестр» 1811 года (содержались требования о расходе рабочей силы и количестве материалов на строительство каменных зданий), «Строительный устав» 1837 года, где отражались некоторые количественные нормативы, обязательные при проектировании жилых зданий и зданий общественного назначения впервые упоминается необходимость сооружения лестниц, их количество в конкретных случаях, расположение брандмауэров, вводятся ограничения на высоту строящихся деревянных зданий, и др), и др
Первые годы Советской власти ознаменованы тяжелейшим жилищным кризисом Первым документом Советской республики в жилищной сфере был Декрет Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета 20/УШ-1918 года «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах» С 1917 года по 1923 год в СССР создавались санитарные нормы устройства и содержания жилища, а так же легальные нормы предоставления жилья В период НЭПа были отменены принципы жилищного передела В 1922 году был принят закон «О праве застройки», а с 1924 года появился институт
кооперативной собственности в виде жилищных товариществ В конце 1920-х годов произошел возврат к существовавшему ранее принципу раздачи жилья директивно, свойственному политике большевиков,а в 1950 годах на смену «Урочному положению» 1869 года пришла методика расчета строительных конструкций по предельным состояниям и основным сводом нормативных документов для строительства становятся строительные нормы и правила (СНиПы) К концу 1980 годов в стране сформировалась иерархичная система нормативных документов для осуществления строительства СНиП, государственные стандарты на строительные материалы, детали и конструкции, содержащие требования к этим изделиям промышленного производства, стандарты СПДС с требованиями к рабочим чертежам в области строительства Таким образом приведенный краткий экскурс в историю позволил сделать вывод о глубинных корнях административно-правового регулирования строительства жилья в России
Отмечается, что в российском законодательстве в последнее время интенсивно идет процесс реформирования сложившейся системы технического регулирования Проведено сравнение российского законодательства в рассматриваемой сфере с законодательством зарубежных государств, отмечаются важные параллели (реформа технического регулирования и наличие единого технического регламента) и фиксируются отличия
В третьем параграфе «Административно-правовая характеристика основных понятий (категорий) строительной деятельности» указывается, что для осуществления эффективной и сбалансированной политики в сфере жилищного строительства государству необходимо наличие четкого инструментария и унифицированного категориального аппарата Однако законодательство в рассматриваемой сфере, не отличаясь четкостью и исчерпывающим характером определений и формулировок, зачастую, характеризуется двойственностью и противоречивостью норм, предложены пути совершенствования законодательства в данном направлении
В четвертом параграфе «Стадии строительного процесса как объекты административно-правового регулирования» исследуется категория «строительный процесс», выявлены и проанализированы стадии строительного процесса (инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование, государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, негосударственная экспертиза проектной документации, получение разрешений на строительство, осуществление строительства, получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию) Отмечено, что к вопросу определения стадий строительного процесса законодатель подошел с технической точки зрения, а выделенные им стадии в Градостроительном кодексе РФ - неполные 1) не отражается аспект приобретения права собственности на земельный участок (или иного вещного права), предназначенный под строительство, 2) не учтен аспект завершения строительного процесса, выражающегося вводом вновь созданного объекта в эксплуатацию Исследуется значение каждой из стадий строительного процесса для сферы жилищного строительства в целом
Вторая глава «Административно-правовые основы организации государственного контроля и надзора за деятельностью коммерческих организаций-застройщиков в жилищном строительстве» состоит из двух параграфов рассматриваются категории «контроль» и «надзор» как таковые и применительно к жилищному строительству, определяются основные направления контроля и надзора в области строительства жилья, определяются основания (условия) привлечения к административной ответственности коммерческих организаций-застройщиков многоквартирных домов за нарушения, возникающие в процессе строительства объектов жилищного строительства
В первом параграфе «Контроль и надзор в строительной деятельности. Основные направления контроля и надзора в области строительства жилья» исследуется правовое содержание категорий
«контроль» и «надзор», их сходства и отличия, обращается внимание на то, что российское законодательство, не отличающееся в настоящее время четкостью правовых конструкций и совершенством юридической техники, содержит оба понятия и государственный контроль, и государственный надзор При этом законодателем происходит смешение указанных правовых категорий, зачастую они употребляются в качестве синонимических понятий Подвергается критике существующее смешение рассматриваемых понятий и в правоприменительной практике, при этом предлагается внести изменения в отдельные нормативно-правовые акты Исследуются специфические виды контроля в строительной деятельности «строительный контроль» (внутренний контроль застройщика, самоконтроль), «государственный строительный надзор» (осуществляется уполномоченными на то государственными органами), «авторский надзор» Отмечено, что строительный контроль (внутренний контроль застройщика, самоконтроль) и государственный строительный надзор (осуществляемый уполномоченными на то государственными органами) сопровождают строительный процесс и не могут выделяться в качестве отдельных его стадий
Рассматривается структура и компетенция соответствующих государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в жилищном строительстве, а также основания отнесения таких органов к контролирующим, а не к надзорным органам
Выделяются основные направления контроля в строительной сфере (контроль за использованием лесных и земельных участков, контроль за соблюдением экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию сооружений и иных объектов недвижимости, контроль за соблюдением требований проектной документации и нормативных документов в области строительства, контроль за соблюдением установленного порядка строительства, объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию, контроль за соблюдением требований экологической
экспертизы) Также исследована компетенция государственных органов при рассмотрении дел об административных правонарушениях в области строительства жилья
Во втором параграфе «Основания (условия) привлечения к административной ответственности коммерческих организаций-застройщиков за нарушения, возникающие в процессе строительства объектов жилищного строительства» исследованы существующие основания и особенности привлечения к административной ответственности коммерческих организаций-застройщиков многоквартирных домов как субъектов строительных отношений за совершенные административные правонарушения
Рассмотрены конкретные составы административных правонарушений, субъектом которых может являться коммерческая организация-застройщик многоквартирных домов, исследуется категория «вина юридического лица», предложены пути совершенствования законодательства РФ в данном направлении
В заключении подводятся итоги по теме диссертационного исследования, формулируются основные практические предложения, намечены направления и перспективы ее дальнейшей разработки
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора
I. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных мсурналах, рекомендованных ВАК
1 Тенякова Л К Жилищное строительство формы и методы государственного регулирования // Юрист-Правоведъ Ростов-на-Дону Изд-во ФГОУ ВПО «Ростовский юридический институт МВД России», 2007 № 3(22) (0,3 п л ),
2 Тенякова Л К К вопросу о необходимости определения
админнстративно-правового статуса коммерческой организации-застройщика многоквартирных домов // Право и государство теория и практика Королев Издательский дом «Право и государство», 2009 №3(51) (0,3 п л),
II. Статьи в иных изданиях, тезисы выступлений на международных
научно-практических конференциях, круглых столах, семинарах
3 Теиякова Л К, Напольскга И В Новое в законодательстве об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости // Юридический вестник Ростовского государственного экономического университета Ростов-на-Дону Изд-во ГОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет «РИНХ», 2005 № 3 (35) (0,5 п л ),
4 Тенякова Л К Административно-правовое регулирование понятие и сущность // Научные труды Российская академия юридических наук Выпуск 6 В трех томах Том 2, М Издательская группа «Юрист», 2006 (0,1 п л ),
5 Теиякова Л К История развития государственного управления жилищным строительством в России // Вопросы экономики и права сборник статей аспирантов и соискателей ученой степени кандидат наук Выпуск № 5 Ростов-на-Дону Изд-во ГОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет «РИНХ», 2007 (0,3 п л ),
6 Тенякова Л К Техническое регулирование как форма государственного регулирования жилищного строительства // Российское право на современном этапе Материалы международной научной конференции студентов и молодых ученых Ростов-на-Дону Изд-во ГОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет «РИНХ», 2007 (0,1 пл),
7 Тенякова Л К Этапы (стадии) строительной деятельности как объекты государственного регулирования // Финансовое право М Издательская группа «Юрист», 2007 № 6 (0,1 п л ),
8 Тенякова Л К К вопросу об основаниях привлечения к административной ответственности коммерческих организаций за нарушение законодательства о жилищном строительстве // Вопросы экономики и права
Сборник статей аспирантов и соискателей ученой степени кандидата наук Выпуск 6 Ростов-на-Дону Изд-во ГОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет «РИНХ», 2008г (0,3 п л ),
9 Теткова Л К К вопросу о необходимости разграничения понятий «контроль» и «надзор» в сфере жилищного строительства // Юридический вестник Ростовского государственного экономического университета Ростов-на-Дону Изд-во ГОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет «РИНХ», 2009 № 1 (49) (0,5 л л),
10 Тенякова Л К Реформа технического регулирования в России объективные предпосылки и опыт иностранных государств // Научные труды Российская академия юридических наук Выпуск 9 В 3 томах Том 2 М Издательская группа «Юрист», 2009 (0,3 п л)
Сдано в набор 14 04 2010 Подписано в печать 14 04 2010 Формат 60x84 1/16 Ризография Уел печ л 0,8 Бумага книжно-журнальная Тираж 150 экз Заказ 1404/1
Отпечатано в ЗАО «Центр универсальной полиграфии» 340006, г Ростов-на-Дону, ул Пушкинская, 140, телефон 8-918-570-30-30 www сору61 ru e-mail info@copy61 ru
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Тенякова, Любовь Константиновна, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Строительная деятельность как объект административноправового регулирования.
1.1. Государственное регулирование и формы его осуществления в процессе строительства жилья.
1.2. Формирование системы административно-правового регулирования жилищного строительства.
1.3. Административно-правовая характеристика основных понятий (категорий) строительной деятельности.
1.4. Стадии строительного процесса как объекты административно-правового регулирования.
Глава 2. Административно-правовые основы организации государственного контроля и надзора за деятельностью коммерческих организаций-застройщиков в жилищном строительстве.
2.1. Контроль и надзор в строительной деятельности. Основные направления контроля и надзора в области строительства жилья.
2.2. Основания (условия) привлечения к административной ответственности коммерческих организаций-застройщиков за нарушения, возникающие в процессе строительства объектов жилищного строительства.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовое регулирование деятельности коммерческих организаций-застройщиков в сфере жилищного строительства"
Актуальность диссертационного исследования. Современный период развития России характеризуется масштабными модернизационными изменениями во всех сферах общественной жизни. Особое внимание в настоящее время уделяется государством жилищному строительству, так как достаточно длительный период в истории нашего государства темпы строительства жилья оставались довольно низкими, а застройка городов осуществлялась лишь точечно. Кроме того, в связи с произошедшим распадом СССР и образованием Российской Федерации, экономическими и политическими трудностями государства на стыке XX и XXI веков, два десятилетия строительство жилья осуществлялось в объемах, несопоставимых с потребностями населения, а изношенность коммунальной инфраструктуры страны на сегодняшний день составляет 60 %.
До настоящего времени административно-правовое регулирование деятельности коммерческих организаций-застройщиков не являлось объектом комплексного изучения в науке, хотя потребность в таковом назрела давно и требует последовательного теоретического осмысления.
Актуальность настоящего исследования обуславливается рядом взаимосвязанных факторов. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию Д.А. Медведев отметил, что роль РФ как социального государства состоит в обеспечении достойной жизни^и социальных гарантий граждан РФ. В качестве основного направления государственной политики выступает реализация долгосрочных приоритетных национальных проектов (в том числе и по строительству жилья). Однако эффективная реализация таких проектов невозможна в отсутствии современной нормативно-правовой базы.
Таким образом, осознание законодателем необходимости качественного обновления законодательства РФ, отказ от огромного массива устаревших норм и принятие вместо них относительно небольшого, но эффективного числа новых актов (Градостроительного кодекса РФ, Жилищного кодекса РФ, технических регламентов и других), оказывают непосредственное влияние на деятельность коммерческих организаций-застройщиков.
Формирование унифицированного (исчерпывающего по своему содержанию) характера понятий в строительной сфере и приведение в соответствие с действующими законодательными актами огромного числа подзаконных актов, конкретизация отдельных статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях также, безусловно, важны для данной сферы общественных отношений.
Изучение проблематики настоящего диссертационного исследования имеет большое значение еще и с точки зрения устранения имеющихся правовых и административных барьеров. Постоянно осуществляемый Прокуратурой РФ мониторинг правоприменительной практики и выявление правонарушений также свидетельствуют о необходимости регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений.
Степень научной разработанности темы. Административно-правовое регулирование, являясь частью правового регулирования, характеризуется всеми его сущностными признаками, и, соответственно, изучение административно-правового регулирования деятельности коммерческих организаций-застройщиков в сфере жилищного строительства только на основе существующего нормативного материала без обращения к соответствующим теоретическим исследованиям, посвященным государственному управлению (государственному регулированию), а также правовому регулированию, -невозможно.
В диссертации использованы достижения теории права, административного и финансового права, содержащиеся в работах: JI.B. Акопова, Н.В. Акчуриной, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, И.Е. Андреевского, В.Г. Анненковой, Г.В. Атаманчука, О.Ю. Бакаевой, М.И. Байтина, Д.Н. Бахраха, A.M. Витченко, А.А. Воротникова, Б.Н. Габричидзе, Э.Ю. Гензюка, И.Н. Герчиковой, Н.И. Глазуновой, С.А. Глотова, В.М. Горшенева, В.В. Денисенко, С.Э. Жилинского, Д.П. Зеркйна, В.В. Ивановского, В.Г. Игнатова, В.Т. Кабышева, З.М. Казачковой, А.А. Кармолицкого, В.И. Кнорринг, В.А.
Козбаненко, Ю.М. Козлова, Е.В. Колесникова, Г. Н. Комковой, Н.М. Конина, Н.М. Коркунова, Г.Л. Купряшина, Б.Н. Курашвили, А.Б. Лисюткина, Е.Б. Лупарева, И.В. Максимова, А.В. Малько, В.В. Мамонова, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Ю.Н. Милыдина, А.С. Мордовца, И.С. Морозовой, А.И. Процевского, А.Н. Позднышова, Е.В. Покачаловой, Л.Л. Попова, А.И. Радченко, В.И. Радченко, И.В. Рукавишниковой, О.Ю. Рыбакова,
B.А. Саковича, Н.Ф. Селивон, И.Н. Сенякина, П.П. Сергуна, В.Н. Синюкова,
C.М. Соловьева, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, A.M. Тарасова, Ю.А. Тихомирова, Н.И. Химичевой, А.Г. Чернявского, Ф.И. Шамхалова, Л.С. Явича, и др.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления административно-правового регулирования деятельности коммерческих организаций-застройщиков многоквартирных домов на каждой стадии строительного процесса; контроля за деятельностью коммерческих организаций-застройщиков; привлечения их к административной ответственности за нарушения, возникающие в процессе строительства объектов жилищного строительства. \
Предметом диссертационного исследования выступают правовые нормы, регулирующие деятельность коммерческих организаций-застройщиков в сфере жилищного строительства.
Цель диссертационного исследования заключается в изучении v особенностей формирования системы административно-правового регулирования строительной деятельности в России, анализе стадий строительного процесса как объектов административно-правового регулирования, исследовании административно-правовой характеристики основных понятий (категорий) строительной деятельности, теоретическом исследовании категорий «контроль», «надзор», и определении основных их направлений в области строительства жилья, выявлении имеющихся пробелов законодательства при осуществлении регулирования рассматриваемой сферы отношений и направлений его совершенствования.
Задачи исследования:
- выявление основных этапов формирования системы административно-правового регулирования строительной деятельности в России;
- исследование правового содержания категории «застройщик»;
- изучение форм государственного регулирования как таковых и конкретных их видов применительно к области жилищного строительства;
- определение значения каждой из стадий строительного процесса для сферы жилищного строительства;
- исследование правового содержания категорий «контроль» и «надзор», а также особенностей осуществления контроля и надзора за деятельностью коммерческих организаций-застройщиков; выявление специфики привлечения к административной ответственности коммерческих организаций-застройщиков, осуществляющих строительство жилья;
- формулирование предложений, v направленных на совершенствование законодательства РФ в сфере строительства жилья.
Методология и методика исследования. В качестве методологической основы диссертационного исследования выступает диалектический метод, являющийся всеобщим методом научного познания.
Также в ходе исследования использовались специальные методы познания, а именно: исторический, сравнительно-правовой анализ зарубежного и современного российского законодательства в сфере жилищного строительства, формально-логический, системно-аналитический, формально-юридический. ^
Теоретической основой диссертационного исследования являются фундаментальные работы отечественных ученых в области общей теории права и административного права, а также труды зарубежных ученых.
Научная новизна диссертационного исследования проявляется в том, что впервые предпринята попытка проведения комплексного исследования деятельности коммерческой организации-застройщика; предложено авторское определение понятия «застройщик»; проанализированы стадии строительного процесса; исследуются категории «контроль» и «надзор» в сфере жилищного строительства.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми:
1. Отношения, складывающиеся в сфере жилищного строительства, подвергаются комплексному правовому регулированию нормами различных отраслей права (гражданского, административного, уголовного), а также нормами, обладающими различными правовыми характеристиками (нормами общеправового регулирования и нормами технических регламентов (техническими нормами)).
2. Предлагается унифицировать понятие «застройщик», используемое в законодательстве РФ для обозначения субъекта, осуществляющего строительную деятельность. В предлагаемой формулировке под категорией «застройщик» следует понимать - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему на праве собственности (или ином вещном праве) земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального строительства, имеющее право привлекать денежные средства участников долевого строительства в соответствии с законодательством РФ.
3. Деятельность застройщика в сфере строительства жилья представляет ряд последовательных и взаимосвязанных между собой стадий, каждая из которых нуждается в четком административно-правовом регулировании. Закрепленные на законодательном уровне основные стадии строительного процесса нуждаются в дополнении, отражающем, во-первых, факт приобретения и фиксации права собственности или иного вещного права на земельный участок, предназначенный под строительство; во-вторых, факт завершения строительства, выражающийся вводом вновь созданного объекта в эксплуатацию.
4. Стадии строительного процесса по критерию обязательности их прохождения застройщиком можно подразделить на:
- основные;
- дополнительные (факультативные).
К основным стадиям строительного процесса следует относить: приобретение права собственности (или иного вещного права) на земельный участок; инженерные изыскания; архитектурно-строительное проектирование; государственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий; получение разрешений на строительство; осуществление строительства; получение разрешения на ввод объекта в эксплуатацию; ввод вновь созданного объекта в эксплуатацию.
К дополнительным (факультативным) стадиям строительного процесса следует относить негосударственную экспертизу проектной документации.
Строительный контроль (внутренний контроль застройщика, самоконтроль) и государственный строительный надзор (осуществляемый уполномоченными на то государственными органами) сопровождают строительный процесс и не могут выделяться в качестве отдельных его стадий.
5. Придерживаясь теории разграничения понятий «контроль» и «надзор», предлагается под категорией «контроль в сфере жилищного строительства» понимать деятельность уполномоченных органов, направленную на осуществление систематических проверок: соблюдения субъектами строительной деятельности требований действующего законодательства; качества строительных работ; сохранения градостроительной эстетики близлежащей территории; выполнения социально значимых проектов и т.д. Под категорией «строительный надзор» предлагается понимать деятельность уполномоченных органов в отношении неподчиненных им субъектов, выражающуюся в проверке соблюдения законности в сфере жилищного строительства субъектами строительной деятельности, соответствующими государственными органами и их должностными лица.
6. В рамках совершенствования законодательства предлагается:
- дополнить Градостроительный кодекс Российской Федерации ст. 551 «Ввод вновь созданного объекта в эксплуатацию» следующего содержания:
1. Ввод вновь созданного объекта в эксплуатацию представляет собой совокупность действий застройщика, осуществляемых им с соблюдением требований законодательства РФ и на основании полученного в установленном законом порядке разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, направленных на фактическую передачу в использование вновь созданного объекта.
2. Застройщик обязан осуществить ввод вновь созданного объекта в эксплуатацию в течение десяти календарных дней с момента получения разрешения уполномоченного органа на ввод объекта в эксплуатацию. Для этого:
- застройщик должен сформировать путем издания приказа по организации внутреннюю комиссию по вводу соответствующего объекта в эксплуатацию, осуществляющую инспектирование, осмотр соответствующего объекта и иные необходимые действия; по результатам проведенного инспектирования, осмотра соответствующего объекта, подлежащего вводу в эксплуатацию, комиссией должен быть составлен акт о готовности к вводу вновь созданного объекта в эксплуатацию;
- акт комиссии о готовности к вводу вновь созданного объекта в эксплуатацию является основанием для ввода такого объекта в эксплуатацию, оформляемого застройщиком путем издания приказа о вводе объекта в эксплуатацию.
3. В трехдневный срок с момента ввода вновь созданного объекта в эксплуатацию застройщик обязан представить информацию об этом в орган, выдавший разрешение на строительство»',
- дополнить ст. 9.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях пунктом 6 следующего содержания: п. 6. Нарушение сроков ввода вновь созданного объекта в эксплуатацию, либо представления информации об осуществленном вводе в орган, выдавший разрешение на строительство - влечет наложение административного штрафа .на юридических лиц - .»
Реализация предлагаемых изменений также потребует пересмотра и дополнения полномочий и функций органа, выдавшего разрешение на строительство.
7. Анализ действующего законодательства РФ выявляет несоразмерность административных наказаний характеру и степени общественной опасности действий застройщиков: при наличии достаточно мягких и либеральных санкций за правонарушения (в том числе статей 8.1.,8.4,9.4., 14.28. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) застройщики зачастую осуществляют строительную деятельность с нарушениями российского законодательства, уплачивая при этом предусмотренные законом административные штрафы в целях избежания более крупных убытков, вызванных неисполнением договоров в срок.
8. В связи с проведением административной реформы, в русле программы по борьбе с коррупцией, действующей в РФ, а также в целях соблюдения баланса интересов всех субъектов строительной деятельности, предлагается осуществить конкретизацию санкций статей 8.1., 8.4., 9.4, 14.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а именно:
- закрепить в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях для целей каждой из статей (ст.ст. 8.1., 8.4., 9.4.) понятие «грубое нарушение»;
- изменить систему штрафов по ст.ст. 8.1., 8.4., 9.4., 14.28. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, установив ответственность юридических лиц (в том числе коммерческих организаций-застройщиков) за нарушение указанных норм с учетом аспектов однократности, повторности и «грубого нарушения», путем усиления санкций статей ст.ст. 8.1.,
8.4., 9.4. по суммам штрафов,
- для п.1 ст.9.4. и п.2 ст.9.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотреть санкцию за их нарушение
- возможность административного приостановления деятельности на срок до десяти суток;
- изменить процессуальные аспекты применения к юридическим лицам (коммерческим организациям-застройщикам многоквартирных домов) ст. ст. 9.4., 14.28. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях путем определения максимального количества штрафов, которое может быть них наложено за совершенные правонарушения, а также случаи и условия применения более строгой (по сравнению со штрафом) санкции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к указанным субъектам административных правоотношений
- административное приостановление деятельности.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется тем, что изложенные положения и выводы могут быть использованы в законотворческой деятельности в целях совершенствования законодательства РФ, в научно-исследовательской работе, а также при преподавании курсов в юридических вузах и для подготовки учебных пособий по проблематике диссертационного исследования.
Апробация результатов исследования. Отдельные положения работы использовались для подготовки докладов для участия в научно-практических конференциях и международных научно-практических конференциях.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав,
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Тенякова, Любовь Константиновна, Ростов-на-Дону
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное диссертационное исследование на тему «Административно-правовое регулирование деятельности коммерческих организаций застройщиков в сфере жилищного строительства» показало, что жилищное строительство представляет собой одно из приоритетных направлений государственного регулирования и контроля. Государство по-прежнему играет ведущую роль в управлении экономикой путем установления и непосредственного принятия организационных и юридических мер, оказывает влияние на деятельность хозяйствующих субъектов, к которым справедливо относятся и коммерческие организации-застройщики.
В диссертационном исследовании отмечено, что в сфере жилищного строительства государством применяются различные формы государственного регулирования: помимо общих - специфические его формы (лицензирование отдельных видов деятельности, техническое регулирование и др.).
Система административно-правового регулирования строительной деятельности в России сложилась исторически, поэтому выявленные в диссертации основные этапы его формирования позволяют определить. особенности данной системы на каждом историческом этапе развития нашей страны. История убедительно свидетельствует, что принятие конкретного нормативного акта было обусловлено объективными причинами соответствующей эпохи, а эволюционировавшая в дальнейшем на протяжении веков правовая мысль служит базисом, основой современного законодательства РФ в области жилищного строительства.
Исследование показало, что характерным для современного этапа является стремление законодателя к реформированию всей нормативной базы в области строительства, к совершенствованию юридической техники, а также к определению четких рамок поведения всех субъектов строительных отношений.
В диссертации обосновано, что одним из ключевых субъектов строительных правоотношений является «застройщик», а определение правового содержания данной категории приобретает особую актуальность в современных реалиях. Российское законодательство - несовершенно, а отсутствие исчерпывающих по содержанию и унифицированных формулировок - одно из проявлений такого несовершенства. Предложенное в рамках настоящего диссертационного исследования унифицированное понятие «застройщик» должно, на наш взгляд, способствовать развитию правотворческой и правоприменительной деятельности.
Выявление в рамках диссертационного исследования основных, дополнительных (факультативных), а также особой категории стадий строительного процесса, определение значения каждой из них направлено на формирование целостного представления о сфере жилищного строительства и понимания того, что лишь соблюдение определенных требований законодательства может гарантировать достижение нужного результата -строительство объекта капитального строительства и ввод его в эксплуатацию.
Исследованию правового содержания категорий «контроль» и «надзор», их особенностей в русле жилищного законодательства РФ, выявление соответствующих компетентных органов государственной власти, имеющих , полномочия на осуществление контроля, в рамках диссертационной работы уделено особое внимание. Обосновано положение о том, что жилищное строительство, как и любая другая сфера общественных отношений, нуждается в определенном управляющем воздействии со стороны государства.
В диссертации отмечено стремление законодателя установить баланс отношений заинтересованных сторон и государства в сфере жилищного строительства и повышение уровня ответственности коммерческих организаций-застройщиков за совершение административных правонарушений в рассматриваемой сфере.
В целях совершенствования законодательства, с учетом теории сущностного разграничения понятий «контроль» и «надзор» и полномочий соответствующих компетентных органов, диссертантом предложено:
1) изменить Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2006 года N°
54 «О государственном строительном надзоре»1 в части его названия на «О государственном строительном контроле», так как содержание и смысл данного акта не соответствует ныне существующему названию. Также необходимо, с учетом проведенного анализа функций соответствующих органов государственной власти, внести изменения по тексту данного Постановления Правительства РФ, путем замены понятия «надзор» на «контроль»;
2) внести необходимые корректировки в Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных жилых домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» по замене термина «надзор» на «контроль»;
3) внести изменения в ст. 54 Градостроительного кодекса РФ по замене словосочетания «государственный строительный надзор» на «государственный строительный контроль»;
4) внести изменения в Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2 в части названия - «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля» и по тексту указанного закона использовать только термин «контроль»);
5) внести изменения в Постановление Правительства РФ № 394 от 22 июня 2007 года «Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора»3 в части его названия («Об
1 Постановление Правительства РФ от 1 февраля 2006 года № 54 «О государственном строительном надзоре в Российской Федерации» (в последней редакции Постановления Правительства РФ от 10.03.2009 № 204) // Собрание законодательства РФ.2006.№7.Ст.774; 2009.№ 11. Ст.1304. 2
Федеральный закон РФ от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в последней редакции Федерального закона № 365-ФЗ от 27.12.2009) // Собрание законодательства РФ. 2008.№ 52 (ч.1). Ст.6249; 2009.№ 52 (ч.1). Ст.6441. 3
Постановление Правительства РФ № 394 от 22 июня 2007 года «Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора» (в последней редакции Постановления Правительства РФ от 26.02.2009 № 176) // Собрание законодательства РФ. 2007.№ 27.Ст.3282; 2009.№ Ю.Ст.1224. утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля») и по тексту указанного Положения, оставив лишь понятие «контроль»;
6) внести в Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 года № 401 «О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»1 необходимые изменения с учетом того, что, фактически, по смыслу указанного акта деятельность соответствующих государственных органов представляет собой не что иное, как контроль. В связи с этим, предлагается изменить название указанного Постановления Правительства РФ «О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному контролю», с необходимыми корректировками по тексту указанного Постановления Правительства РФ. При изменении названия органа государственной власти в соответствии с предлагаемыми изменениями, полагаем необходимым внести изменения в Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 30 июня 2009 года № 588 «Об утверждении Перечня должностных лиц федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях» как в части его названия, так и необходимые корректировки по тексту вышеназванного Приказа.
Отмечена необходимость:
- закрепить в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях: для целей статей 8.1., 8.4., 9.4. понятие «грубое нарушение»; изменить систему штрафов (по ст.ст. 8.1., 8.4., 9.4., 14.28.), установив ответственность юридических лиц (в том числе коммерческих организаций-застройщиков) за нарушение указанных норм с учетом аспектов однократности, повторности и «грубого нарушения», путем усиления санкций статей ст.ст. 8.1., 8.4., 9.4. по суммам штрафов; для п.1 ст.9.4. и п.2 ст.9.4. предусмотреть
1 Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 года № 401 «О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» (в последней редакции Постановления Правительства РФ от20.02.2010№67)//СобраниезаконодательстваРФ.2007.№27.Ст.3282; 2010.№9.Ст. 960. санкцию за их нарушение - возможность административного приостановления деятельности на срок до десяти суток; изменить процессуальные аспекты применения к юридическим лицам (коммерческим организациям-застройщикам многоквартирных домов) ст.ст. 9.4., 14.28. путем определения количества штрафов, которое может быть них наложено за совершенные правонарушения, а также случаи и условия применения более строгой (по сравнению со штрафом) санкции Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к указанным субъектам административных правоотношений - административное приостановление деятельности, и изложить указанные статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в следующей редакции:
Статья 8.1. Несоблюдение экологических требований при осуществлении градостроительной деятельности и эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов
1.1. Те же деяния, совершенные повторно в течение года
- влекут наложение административного штрафа .на юридических лиц в размере . ,
1.2. Грубое нарушение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектоы капитального строительства влечет наложение административного штрафа на юридических лиг}. в размере .
Под грубым нарушением экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектоы капитального строительства для целей настоящей статьи понимается систематическое (более двух раз в течение года) нарушение экологических требований при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории, архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектоы капитального строительства»;
Статья 8.4. Нарушение законодательства об экологической экспертизе
1.1. Те же деяния, совершенные повторно в течение года
- влекут наложение административного штрафа .на юридических лиц в размере .
1.2. Грубое нарушение законодательства об экологической экспертизе
- влечет наложение административного штрафа .на юридических лиц в размере .
2.1. Те же деяния, совершенные повторно в течение года
- влекут наложение административного штрафа .на юридических лиц в размере .
Под грубым нарушением законодательства об экологической экспертизе для целей настоящей статьи понимается систематическое (более двух раз в течение года) нарушение законодательства об экологической экспертизе»;
Статья 9.4. Нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства
1.1. Те же деяния, совершенные повторно в течение года
- влекут наложение административного штрафа .на юридических лиц в размере .
1.2. Грубое нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительный норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий) влечет административное приостановление деятельности на срок до десяти суток.
2.1. Те же деяния, совершенные повторно в течение года влекут наложение административного штрафа .на юридических лиц в размере .
2.2. Грубое нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительный норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), которое затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения,влечет административное приостановление деятельности на срок до десяти суток.
Под грубым нарушением требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительный норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий), и тем же действием, которое затрагивает конструктивные и другие характеристики надеэюности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инэ/сенерно-технического обеспечения, для целей настоящей статьи понимается систематическое (более двух раз в течение года) нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства».
Статья 14.28. Нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости
1.1. То же деяние, совершенное повторно в течение года влечет наложение административного штрафа .на юридических лиц в размере .
1.2. Систематическое (более двух раз в течение года) привлечение денежных средств граждан для целей строительства многоквартирных домов лицом, не имеющим на это права в соответствии с законодательством об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, влечет наложение административного штрафа .на юридических лиц в размере .
2. Опубликование в средствах массовой информации . - оставить без изменения.
3.1. То же деяние, совершенное повторно в течение года, влечет наложение административного штрафа .на юридических лиц в размере .».
Таким образом, проведенный анализ позволяет заключить, что проводимое реформирование и совершенствование законодательства РФ в сфере жилищного строительства направлено на достижение конечной практической цели - строительства комфортного и безопасного для людей жилья, а постоянное внимание государства именно к данной сфере общественных отношений и ее научное осмысление, безусловно, будут способствовать дальнейшему развитию жилищного строительства в РФ.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование деятельности коммерческих организаций-застройщиков в сфере жилищного строительства»
1. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997г. № 2-ФКЗ (в последней ред. ФКЗ от 29.01.10 № 1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 2010. № 5.Ст.458.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 27.12.09 № 343-ф3) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч.4).Ст.16; 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6419.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30 ноября 1994г. №51-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 27.12.09 № 352-Ф3) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6428.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 2) от 26 января 1996г. №14-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 17.07.09 № 145-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.1996.№5. Ст. 410; 2009. № 29. Ст. 3582.
6. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004г. № 188-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 17.12.09 № 316-ф3) // Собрание законодательства РФ.2005. № 1 (ч.1).Ст.14; 2009. № 51 (ч.2). Ст. 6153.
7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001г. № 136-Ф3 (в последней ред. ФЗ от 27.12.09 № 365-ФЭ) // Собрание законодательства РФ.2001. № 44. Ст. 4147; 2009. № 30. Ст. 3735.
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001г. № 195-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 09.03.10 № 20-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.2002.№ i (ч.1). Ст.1; 2010. № 11. Ст. 1169.
9. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999г. № 81-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 18.07.09 № 188-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.1999. № 18. Ст. 2207; 2009. № 29. Ст. 3625.
10. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006г. № 200-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 27.12.09 № Э65-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 50. Ст.5278; 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6441.
11. Федеральный закон «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995г. № 208-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 27.12.09 № Э52-ФЗ) //Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. Ст. 1; 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6428.
12. Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью» от 8 февраля 1998г. № 14-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 27.12.09 № 352-Ф3) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 7, Ст. 785; 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6428.
13. Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002г. № 184-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 30.12.09 № 385-Ф3) // Собрание законодательства РФ. 2002.№ 52 (ч.1).Ст.5140; 20Ю.№ 1.Ст.6.
14. Федеральный закон «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» от 26 января 1996г. № 15-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 09.04.09 № 56-ФЗ) // Собрание законодательства РФ.1996.№5 .Ст.411 ;2009.№ 15 .Ст. 1778.
15. Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 17 ноября 1995г. № 169-ФЗ (в последней ред. ФЗ от 30.12.08 № 309-Ф3) // Собрание законодательства РФ. 1995.№ 47. Ст.4473; 2009. № 1. Ст. 17.
16. Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. М.:1. Статут, 2000. 251с.
17. Административное право России: учеб./Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров; отв. Ред. Л.Л. Попов. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. 688с.
18. Административное право: Учебник/Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2002. 574с.
19. Акопов Л.В. Демократический контроль как государственно-правовой институт (история, теория, практика). Ростов-на-Дону, 1997. 351с.
20. Акчурина Н.В. Историческое правоведение: Становление, развитие в России в 30-70х годах XIX века / Н.В. Акчурина. Саратов: Изд-во СГАП, 2000. 177с. .;.
21. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Юридическая литература, 1966. 187с.
22. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск: Изд-во Свердловского юридического института, 1972. 396с.
23. Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1994. 223с.
24. Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1995. 311с.
25. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ИКД Зерцало-М, 2001. 595с.
26. Алехин А.П.,. Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ИКД Зерцало-М, 2002. 682с.
27. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М.: Зерцало, 2007г. 686с.
28. Андреевский И.Е. Русское государственное право. Спб.: Вольф М.О., 1866. Том I Введение и Часть I - О Правительстве. 496 + IV с.
29. Аркин Д.Е., Русский архитектурный трактат-кодекс XVIII века. Должность архитектурной экспедиции. В кн.: Архитекурный архив. М., 1946. 530с.
30. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004.579с.
31. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М. :Юрид. лит-ра, 1997.578с.
32. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М.: Политиздат, 1968. 392с.
33. Байтин М.И. Предмет и метод теории государства и права // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1999. 380с.
34. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск: Изд-во Урал, ун-та. 1989. 201с.
35. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности и направлениям «Юриспруденция». 3-е изд, испр. и доп., Москва: Эксмо, 2008. ~ 528с.
36. Белявский Ф. Исторический очерк развития государственного контроля в России. М.: Издание Народного комиссариата государственного контроля, 1919. 61с.
37. Березовская С.Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов управления в СССР. М.: Госюриздат, 1959. 136с.
38. Бир С. Кибернетика и управление производством. М.: Физматгиз, 1965. 275с.
39. Борчковский Ф. Организация государственного контроля в России ~~ сравнительно с государствами Западной Европы. СПб., 1895. 145с.
40. Бунин А.В. История градостроительного искусства, том 1. М.: Государственное издательство литературы по строительству и архитектуре, 1953.531с.
41. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие. Изд.2-е, перераб. и доп. М.: Издательская корпорация Логос, 2000.199с.
42. Витрук Н.В. Конституционное правосудие: Constitutional justice: судебное конституционное право и процесс. Учеб. пособие для вузов. М.:
43. ЮНИТИ. Закон и право, 1998. 383с.
44. Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Наука, 1979. 229с.
45. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М.: Юридическая литература, 1985.175с.
46. Витченко A.M. Метод правового регулирования социалистических общественных отношений / Под ред. М.И. Байтина. Саратов: Издательство Саратовского юридического института, 1974. 161с.
47. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. Учебное посо-бие. М.: Издательство МГУ, Издательская группа ИНФРА • М-НОРМА, 1997. 304 с.
48. Воротников А.А. Бюрократия в Российском государстве: Историко-теоретический аспект / А.А.Воротников; Под ред. Ф.И. Ермакова. науч. изд. -Саратов: Саратовская государственная академия права, 2004. 320с.
49. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Курс административного права Российской Федерации. В трех частях:. Учебник для вузов. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2003. 978с.
50. Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1970. 252с.
51. Гедер Г. Конструирование и расчеты. Пособие при практических работах конструкторов и обучающихся Германа Гедера, гражданского инженера в Дуйсбурге. СПб.: Издание К.Л. Риккера. Невский пр., 14. 1904. IV+534 стр.18 вкл.л.
52. Герчикова И.Н. Регулирование предпринимательской деятельности: государственное и межфирменное: Учебное пособие. М.: Консалтбанкир, 2002. 701с.
53. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. 551с.
54. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М.: Юридическая литература,1972. 256с.
55. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридичекая литература, 1987. 187с.
56. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник/Под ред. В.А. Козбаненко. М.: Статут, 2000. 911с.
57. Жилинский С.Э. Правовая основа предпринимательской деятельности (предпринимательское право). Курс лекций. М.: Издательская группа НОРМА ИНФРА-М, 1998. 661с.
58. Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право: Учебник. М.: Юстицинформ, 2007. 415с.
59. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Изд. 2-е, доп. и перераб. Москва: ИКЦ МарТ; Ростов н/Д: издательский центр МарТ, 2005г. 507с.
60. Ивановский В.В. Учебник административного права. Изд. 4-е. Казань, 1911. 516с.
61. Иоффе О.С. Ответственность по советскому гражданскому праву. Д.: Издательство Ленинградского университета, 1955. 190с.
62. Иоффе О.С. Советское гражданское право, ч. II. Л.: издательство ЛГУ, 1961.531с.
63. Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. /Под ред. В.Л. Янина. М.: Мысль, 1987. Т.1. 430 с.
64. Ключевский В.О. Курс русской истории. Соч. в 9 т. Т.2/Под ред. В.Л. Янина. М., 1988. 548с.
65. Кнорринг В.И. Искусство управления: Учебник. М.: БЕК, 1997.263с.
66. Колесников Е.В. Источники российского конституционного права. Саратов: Саратовская государственная академия права, 1988. 196с.
67. Комментарий к Градостроительному кодексу РФ (постатейный) / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2005. 360с.
68. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (5-е изд., перераб. и доп.) (под общей редакцией Е.Н. Сидоренко). М.: Проспект, 2006г. 540с.
69. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях (под ред. Ю.М. Козлова). М.: Юрист, 2002. 979с.
70. Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: Курс лекций. М.: Юристь, 2004. 559с.
71. Конин Н.М. Российское административное право. Общая часть: Курс лекций. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2001. 352с.
72. Конин Н.М. Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2006. 650с.
73. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. Изд-е 5-е (без перетен.) СПб.: Тип. М.М.Стасюлевича, 1904. Том 1.Введение и общая часть. VIII 573с.
74. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Изд-е 5-е (без перетен.) СПб.: Тип. М.М.Стасюлевича, 1904. Том 1. Введение и общая часть. VIII 573с.
75. Королев А.Н., Плешакова О.В. Комментарий к Градостроительному кодексу РФ от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ (постатейный). М.: Юстицинформ, 2005. 450с.
76. Курашвили Б.Н. Очерк теории государственного управления. М.: Наука, 1987. 294с.
77. Курдюмов В.И. Краткий курс оснований и фундаментов. Издание 3-е. С 285 чертежами в тексте. Петроград: Издание Г.В. Гюльстена, 1916. Загородный пр., 13.
78. Лазарев Б.М. Административная ответственность. М.: Московский рабочий, 1985. 77с.
79. Лейст О.Э. Санкции в советском праве. М.: Госюриздат, 1962. 238с.
80. Лисюткин А.Б. Вопросы методологии исследования категории «ошибка» в правоведении / А.Б. Лисюткин; под ред. Н.И. Матузова. Саратов: Изд-во Саратовская государственная академия права, 2001. 240с.
81. Ломакина В.Ф. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Эксмо, 2005. 526с.
82. Лукашева Е.А. Права человека. Учебник для вузов. М.: Издательство НОРМА, 2001.316 с.
83. Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. М.: Госюриздат, 1961. 187с. \
84. Лунев А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. М.: Юридическая литература, 1963. 158с.
85. Лупарев Е.Б. Муниципальное право. Краснодар, 2001. 228с.
