СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Тучков, Михаил Федорович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. ОБЩЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ КАК ОБЪЕКТ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ.
§1.Правовые предпосылки исследования общего образования как объекта административно-правового регулирования.
§2.Характеристика основных элементов механизма правового регулирования сферы общего образования.
ГЛАВА II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СИСТЕМЕ ОБЩЕГО
ОБРАЗОВАНИЯ.
§1,Общее состояние и проблемы развития федерального законодательства об образовании (в части общего образования).
Проблемы становления законодательства в субъектах Российской
Федерации об общем образовании.
Муниципальное и локальное нормотворчество в сфере общего образования.
§4.Пути совершенствования административно-правового регулирования системы общего образования.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовое регулирование общего образования России"
Актуальность темы исследования обусловлена тем поистине судьбоносным значением, которое реформа системы образования и ее правовое обеспечение способны иметь в деле обновления и демократизации современной России.
Мировой опыт показывает, что функционирование эффективной системы образования современных государств составляет основу их экономического, политического и культурного благополучия, а также конкурентоспособность на мировом рынке. Нам необходимо такое образование, которое поможет молодому поколению лучше адаптироваться к жизни в жестких условиях переходного периода.
Характерна прямая зависимость между ходом реформ, государственной политикой в образовательной сфере и общеобразовательным уровнем населения. Необходимым средством проведения государственной политики в области образования, его реформирования и обеспечения системой образования ее функций, является законодательство об образовании.
Поскольку формирование личносш (основы мировоззрения, развитие способностей, становление гражданственности) происходит в детском и подростковом возрасте, главный акцент в реформировании образования приходится на общее образование. Общее образование является базовым во всей системе образования. Именно бесплатная общеобразовательная школа определяла и будет определять культурно-образовательный уровень населения страны в целом, а тем самым состояние начального, среднего и высшего профессиональное образования, наконец - развитие культуры и науки, промышленности и экономики России.
Хотя правоотношения в сфере образования регулируются нору^ми различных отраслей права, правовое регулирование образовательной сфеоы поныне является преимущественно административно-правовым. Оно призвано обеспечить: реализацию многоуровнего и непрерывного образования; защиту конституционных прав личности на доступность, свободу и плюрализм обучения; диверсификацию существующей образовательной системы с учетом изменений, происходящих в экономике и социальной сфере. Обязанность государства - гарантировать строго определенный соответствующими стандартами качественный уровень образования. Образовательный процесс должен носить демократический характер, обеспечивать приоритет общечеловеческих ценностей и развитие личности, воспитывать чувство гражданственности и любви к Родине. Право призвано закрепить новую роль образования в деле духовного возвышения и саморазвития личности, обеспечивая устойчивое развитие гражданского общества.
Состояние законодательства в сфере образования, как и во многих других сферах, характеризует то, что действуют многие законы, принятые до перестройки, и принимаются новые нормативные акты, в той или иной мере свидетельствующие о началах становления правового государства и рыночных отношений.
Происходящие в стране социально-политические перемены требуют кардинально новых правовых решений в сфере образования. Надо не только отменить устаревшие законодательные акты, значительно изменить действующие, но и принять новые, которые должны обеспечивать реформирование всей системы образования. Сильная и динамичная образовательная политика, с одной стороны, должна быть направлена на сохранение единого федерального образовательного пространства, с другой -должна учитывать конкретные социально-экономические условия, а также историко-культурные традиции населения каждого региона. Это требует четкого разграничения предметов ведения и полномочий государственных и муниципальных органов власти. Предстоит привести весь массив законодательных и иных нормативных правовых актов в соответствие с основополагающими принципами Конституции Российской Федерации, согласно которой право на образование относится к числу фундаментальных, неотъемлемых прав человека и гражданина.
Изменения и дополнения, внесенные в 1996г. в Закон Российской Федерации «Об образовании» (1992г.), а также принятые на его основе подзаконные нормативные правовые акты не устранили многочисленные пробелы и противоречия российского образовательного законодательства. Анализ законов, пришлых на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, свидетельствует о том, что многие из них, как с точки зрения содержания, так и юридической техники не свободны от недостатков. Подобного рода недостатки еще в большей степени присущи нормотворчеству на муниципальном уровне, а также локальному нормотворчеству учреждений образования. Несовершенна в целом и правоприменительная практика по вопросам образования граждан.
В свете вышеизложенного актуальна концептуальная разработка проблем, связанных с совершенствованием законодательства об общем образовании, без чего, в свою очередь, невозможно повысить эффективность его административно-правового регулирования и тем самым в полной мере осуществить конституционные гарантии личности на получение образования.
Многогранность и сложность теоретических проблем образования, непродолжительность действия новых законодательных актов, необходимость, создания эффективной программы очередного этапа реформирования системы образования требуют детального исследования проблем административно-правового регулирования и управления образовательными подсистемами различного уровня и, в первую очередь, подсистемой общего образования.
Степень научной разработанности темы. По теме диссертационного исследования до настоящего времени отсутствуют монографические работы, в которых давалось бы целостное и комплексное представление о содержании и методах административно-правового регулирования отношений в системе общего образования современной России. Вместе с тем основные направления совершенствования законодательной базы в условиях реформирования образовательной сферы получили в последние годы отражение в исследованиях по конституционному и административному праву, в материалах ряда совещаний на президентском, правительственном уровне, на уровне Министерства образования Российской Федерации и в ходе ряда парламентских слушаний. Намечены этапы разработки такого законодательства, которое придавало бы образованию свойства целостности и устойчивости, гарантировало преодоление несогласованности программ развития образования Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образовательных программ, обеспечивало сохранение единого федерального образовательного пространства.
Анализируя правовые аспекты регулирования отношений в сфере образования, диссертант опирался на те труды специалистов по теории государства и права, конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, которые вышли как в последнее десятилетие, так и в более ранний период. Большую помощь в проведении диссертационного исследования оказали работы С.С. Алексеева, Ю.И. Гревцова, В.Д. Сорокина, ЮГ. Ткаченко, P.O. Халфиной, JI.C. Явича1 и др. (для углубления понятий общей теории права о юридических нормах, правоотношениях, механизме правового регулирования и т.д.), труды Г.В. Атаманчука, И.Л. Бачило, Н.А. Емельянова, Ю.М. Козлова, Г.В. Мальцева, Ю.А. Тихомирова, B.C. Четверикова2 (при уяснении правовых основ государственного и муниципального управления, роли управленческих структур в этой области общественных отношений, а также в качестве методологической базы для исследования вопросов административно-правового статуса субъектов образовательных правоотношений, способов и методов административно-правового регулирования), работы В.Н. Кудрявцева, А.С. Пашкова, И.С. Самощенко, Ф.Н. Фаткуллина, Л.Д. Чулюкина3 (при рассмотрении проблемы эффективности правового регулирования сферы образования).
1 Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. - М.: Изд-во "Юрид. лиг.", 1966: Социальная ценность права в советском обществе. - М.: Юрия, лит., 1971; Структура советского права. - М.: Юрид. лит., 1975; Общая теория права: В 2 - х т. Т. 1, М: Юрид. лит., 1981; Гревцов Ю.И. Правовые отношения и осуществление права. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1987; Проблемы теории правового отношения. Л.: Изд-во ЛГУ, 1981; Административно-процессуальные правоотношения. - Л.; Издательство Ленинградского университета, 1968; Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. - М.: Юрид. лит . 1980. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. - М., 1974; Явич Л.С. Право и общественные отношения (основные аспекты содержания и формы советского права). - М.: Юрид. лит., 1971 и др.
2 Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юрид. лит., 1980. Теория государственного управления. Курс лекций. - М.: Юрид лит., 1997; Бачило И,Л. Организация советского государственного управления: Правовые проблемы. М.: Наука, 1984; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. - М.: Юристь, 1998; Емельянов Н А. Местное самоуправление в Российской Федерации (конституционно-правовой анализ). Москва-Тула, 1998; Козлов Ю.М. Советское административное право. М.: Юрид. лит., 1973; Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. М.: Мысль, 1976; Образование в условиях перехода к регулируемой рыночной экономике. М., 1991; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса - М . 1998: Четвериков B.C. Административное право. - М., 1998 и др.
3 Кудрявцев B.H., Никитинский В., Самощенко И. С. Глазырин В В. Эффективность правовых норм - М.: Юрид. лит., 1980; Пашков А.С., Чечот ДМ. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965-№8; Эффективность действия правовых норм / Редакц. Коллегия: Проф. Пашков А С (отв. ред.), проф. Явич Л.С., ст. н. с. Фомин Э.А. Л.: Изд-во Ленингр, Университета, 1977; Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. - Казань: Изд-во Казанского университета, 1977.
Диссертант опирался на разработку проблемы правовой регламентации управленческого труда, осуществленную Л.А. Сергиенко, В.Д. Сорокиным1, другими учеными, уделяя особое внимание тем аспектам этой проблематики, которые непосредственно связаны со сферой образования. Учитывалось, кроме всего то, что «.правовая регламентация управленческого труда, характеризуемая сочетанием и взаимодействием предписания, дозволения и запрета, реализуемых в обязывающих, управомочивающих и запрещающих нормах, представляет собой одно из конкретных проявлений метода правового регулирования»2.
Проблемы правового регулирования и управления образованием в 60 - 80-е годы XX века исследовали Е.Б. Баянов, Г.А. Дорохова, Г.С. Сапаргалиев и др\ Их работы позволили уточнить представление о системе и структуре законодательства в сфере образования, уяснить особенности правоотношений в эпгой области, определить принципиальные подходы к разрешению проблемы совершенствования законодательства об образовании. Однако эта труды опираются на нормативно-правовой материал, утративший юридическую силу и практику деятельности органов управления образованием и образовательных учреждений в социально-экономических и политических условиях Советского Союза. Правоотношения в области образования рассмотрены, в частности, лишь по линии отношений между гражданами и образовательными учреждениями. В них также недостаточно затрагивались юридические аспекты управления школьным образованием на низовом уровне, отсутствовал комплексный подход к исследованию правовых проблем отдельных подсистем образовательной сферы.
Исследования последнего десятилетия не дают целостного представления о путях, формах и методах правового регулирования отношений в образовательной облает. Практическое отсутствие фундаментальных научных работ, основанных на
1 Сергиенко Л.А Правовая регламентация управленческого труда. - М.: Наука, 1984; Сорокин В.Д, Метод правового регулирования: теоретические проблемы. - М.: Юрид. лит., 1976.
Сергиенко Л. А. Указ. соч. - С. 24
3Баянсв ЕБ,, Сапаргалиев Г.С. Правовые основы развития щродного образования,- Алма-Ата: Наука, 1983; Отношения по воспитанию и обучению граждан - предмет правового регущфования // Советское государство и право. - 1977. - № 8; Дорохова ГА Законодательство о народном образовании (теорешческие проблемы оовершеиявования). - М., 1985 и др. действующих нормативных актах, которые приняты по вопросам образования, приходилось отчасти компенсировать обращением к разноплановым по содержанию и значимости публикациям (в их числе труды Ю.С. Алферьева, Э.Д. Днепрова, В.И. Ерошина, СБ. Курова, МБ. Рыжакова и др.1); наряду с правовыми в них затрагивались политические, экономические, социальные и другие проблемы образования.
На этом фоне выделяется монография В.И. Шкатуллы «Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы»2, где поставлен вопрос о специфике законодательства об образовании в переходный период, а само это законодательство характеризуется в качестве особой отрасли российского законодательства. Однако основное внимание в указанной работе уделено законодательным актам федерального уровня, а также международным правовым актам, принятым по вопросам образования.
Отдельные проблемы административно-правового регулирования образовательной сферы получили освещение в диссертационных исследованиях Ф.Т. Нагаева3 и А.А. Меншикова4.
Анализируя состояние правового регулирования и государственного управления образованием в Российской Федерации и Азербайджанской республике, Ф.Т. Нагиев уделил главное внимание системе высшего и послевузовского профессионального образования.
А.А. Меншиков в своей диссертации предложил относить к законодательству об образовании только федеральные законы и указы Президента Российской Федерации. Однако это утверждение не согласуется с расширительным толкованием данного понятия законодателем.
В обеих работах за рамками исследования системы образования оставлена специфика регулирования отдельных ее подотраслей (уровней). Практически
1Алферьев Ю.С. Роль общественности в управлении образованием в зарубежных странах И Педагогика 1994. - № 3; Днепров Э.Д Школьная реформа между "вчера" и "завтра". М, 1995; Ерошин В.И. Организация экономической деятельности общеобразовательных школ. М, 1994; Куров С.В. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект. М., 1999; Рыжаков М.В, Стандарты образования и современная российская .школа //Народное образование. -1995. -№8.
2 Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы,- М. 1997.
3 Нагиев Ф.Т. Правовое регулирование и государственное управление образованием (сравнительный анализ в РФ и
Азербайджанской республике). Дисс. . канд. юрвд. наук: 12.00,02 / Российская академия управления. - М., 1994. "Меншиков А.А.Административно-правовое регулирование образования в РФ. Дисс. . канд. юрид. ктук. 12.00.02. Российская академия государственной службы при Президенте РФ. - М : 1998 отсутствует сравнительно-правовой анализ форм и средств административно-правового регулирования образовательной сферы. Вопросы управления образованием на муниципальном уровне и уровне общеобразовательных учреждений в работах указанных авторов затронуты косвенно, лишь в рамках общей проблематики.
Налицо, таким образом, недостаточная изученность проблем, касающихся административно-правового регулирования общего образования, а также путей повышения эффективности этого регулирования. На очереди дня - необходимость разработки концепции как образовательного законодательства субъектов Российской Федерации, так и муниципального и локального нормотворчества.
Объектом исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в сфере общего образования Российской Федерации.
Предмет исследования - принципы, формы, способы и методы административно-правового регулирования отношений в системе общего образования современной России.
Цель исследования - анализ проблем административно-правового регулирования общего образования , разработка предложений по совершенствованию законодательства об общем образовании с целью повышения эффекшвносш его правового регулирования и обеспечения констшуционных прав граждан на получение общего образования.
Задачи исследования:
- рассмотрение общего образования как объекта административно-правового регулирования;
- выявление основных элементов механизма административно-правового регулирования отношений в данной системе;
- разработка предложений по совершенствованию законодательства об общем образовании на уровне Российской Федерации и ее субъектов и соответствующих нормативных правовых актов муниципального и локального уровня;
- определение путей совершенствования и выявление факторов повышения эффекшвносш административно-правового регулирования отношений в системе общего образования.
Теоретическую основу исследования составили основополагающие выводы и заключения отечественных ученых по общим и отраслевым вопросам права, проблемам права и управления сферой образования, публикации специалистов в области правового обеспечения образовательного процесса.
Методологической основой диссертационного исследования является совокупность диалектического, системного, сравнительно-правового, сравнительно-исторического и ситуационно-аналитического методов исследования общественных явлений, применение которых способствовало выявлению сущности изучаемых проблем, позволило уточнить место и роль законодательства об образовании в общей правовой системе, определить особенности правового регулирования сферы общего образования.
Нормативно-источниковую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации (1993г.), Закон Российской Федерации «Об образовании» (от 10 июля 1992 г. № 3266 - 1 в ред. Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ), Федеральная программа развитая образования (принята Федеральным законом от 10 апреля 2000г. № 51-ФЗ), Национальная доктрина образования в Российской Федерации (одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000г. № 751), законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации об образовании. В сравнительном плане исследованы не только законодательные, но и подзаконные нормативные правовые акты, а также акты локального нормотворчества. В диссертации проанализированы материалы парламентских слушаний («Образование и национальная безопасность России», 1996г.; «О национальной доктрине образования Российской Федерации», 1998г. и др.), а также Российских и международных конференций по вопросам образования («Роль органов управления в стабилизации финансово-экономической ситуации в российской системе образования». Санкт-Петербург, 1997г.; «Проблемы развития отечественного и международного законодательства об образовании». Москва, 1998г. и др.).
При написании диссертации были приняты во внимание законодательные акты по вопросам образования ряда зарубежных стран (США, Франции, Великобритании, Испании, Нидерландов и др.), а также международные правовые акты (Всеобщая декларация прав человека (1948г.), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966г.), Конвенция ООН о правах ребенка (1989г.) и др.).
Эмпирическую основу исследования составляет изучение деятельности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в том числе Орловской области, органов управления образованием всех уровней, общеобразовательных учреждений. Использован собственный многолетний опыт работы в системе общего образования.
Научная новизна исследования состоит в том, что на основе комплексного изучения актуальных проблем административно-правового регулирования системы общего образования на современном этапе развития Российского государства: осуществлен системный анализ законодательства об общем образовании как особой подотрасли образовательного законодательства, которое поныне остается в рамках административного права; рассмотрена специфика основных элементов механизма административно-правового регулирования общего образования; показан реальный диапазон действия административно-правовых норм, регулирующих отношения на уровне общего образования и взаимодействие формирующегося образовательного права с другими отраслями отечественного права; в рамках сферы общего образования дан анализ применения принципов, форм, способов и методов административно-правового регулирования общественных отношений на уровне Федерации и ее субъектов, а также на муниципальном уровне и уровне общеобразовательных учреждений; выявлены отдельные пробелы и противоречия в законодательстве об общем образовании, намечены способы устранения этих недоработок и просчетов; определены факторы повышения эффективности правового регулирования образовательных отношении, а также тенденции дальнейшего развития и совершенствования законодательства об общем образовании;
На защиту выносятся следующие положения диссертации: анализ состояния законодательства об общем образовании, позволивший выдвинуть ряд предложений по его совершенствованию: о восстановлении гарантий общедоступности и бесплатности среднего (полного) общего образования; об ответственности органов государственной власти за реализацию конституционного права граждан на получение среднего (полного) общего образования; о ликвидации коллизий между нормами, регулирующими отношения в сфере общего образования и действующими в рамках административного, финансового, гражданского права; характеристика применительно к системе общего образования основных элементов механизма правового регулирования данной системы (норм права, правоотношений и др.), что позволило выявить специфику административно-правового регулирования деятельности общеобразовательных учреждений; авторская разработка структур модельных проектов Программы развития общего образования субъекта Российской Федерации и Закона субъекта Российской Федерации «Об общем образовании», принятие которых способно ликвидировать отдельные пробелы федерального законодательства относительно недостаточной гарантированности реализации прав граждан на получение общего образования, создать дополнительные возможности повышения качества предоставляемых населению образовательных услуг за счет введения региональных нормативов финансирования общеобразовательных учреждений, которые предусматривают установление обучающимся и работникам дополнительные к федеральным льготы; пакет проектов локальных нормативных актов для муниципальных учреждений общего образования (устав общеобразовательной школы, должностные инструкции работников, примерный договор на дополнительные платные образовательные услуги, примерное положение о попечительском совете), способствующих оформлению процессуальных гарантий конституционных прав личности на образование; предложения по повышению эффектвносга административно-правового регулирования системы общего образования относительно отраслевой кодификации, межотраслевой систематизации, реализации концепции правового образования в целях повышения уровня правовой культуры и правового сознания обучающихся (воспитанников) и др.) с учетом необходимости совершенствования Федеральной программы развития образования, а также принятия в качестве Федерального закона Национальной доктрины образования, Закона Российской Федерации «Об обеспечении государственных гарантий права граждан на общее образование» и других нормативных правовых актов;
Практическая значимость диссертационного исследования определяется конкретными предложениями и рекомендациями, направленными на совершенствование федерального образовательного законодательства и систематизированную разработку соответствующего законодательства в субъектах Российской Федерации, на повышение эффективности административно-правового регулирования общего образования.
Предложенные диссертантом структуры модельных проектов Закона субъекта Российской Федерации «Об общем образовании» и Программы развития общего образования субъекта Российской Федерации, а также пакет локальных нормативных актов для муниципальных общеобразовательных учреждений целесообразно использовать при разработке соответствующих документов органами управления образованием и в общеобразовательных учреждениях.
Теоретические заключения исследования могут найти применение в административно-правовом регулировании системы общего образования, при подготовке документации по лицензированию, аттестации и аккредитации общеобразовательных учреждений, а также тех учреждений, которые функционируют в системе повышения квалификации работников образования.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в научных публикациях. Пакет локальных нормативных актов, разработанный диссертантом в 1995-2000гг., используется в практической деятельности муниципальных общеобразовательных школ Колпнянского района Орловской области и рекомендован Орловским областным инстапутом усовершенствования учителей к применению в учреждениях общего образования других районов.
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных источников и литературы, восьми приложений.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Тучков, Михаил Федорович, Москва
- выводы и предложения по развитию септа учреждений образования.
При разработке программ развития образования субъектов РФ необходимо исключить недостатки, присущие уже принятым программам: вопросы совершенствования содержания образования многими их них решаются без учета экономических и социальных перемен и прогнозов, изменения целей, структур и функций образовательного процесса.
Претворение в жизнь программы развития системы образования в субъекте РФ должно обеспечить ед инство государственных и муниципальных органов власти в подходах к решению проблем управления, материально-технического и кадрового обеспечения региона, будет способствовать его экономическому и социальному развитию.
§ 3. Муниципальное и локальное нормотворчество в сфере общего образования
Исторический российский и зарубежный опыт наглядно свидетельствуют о том, что образовательная деятельность местного самоуправления - действенный, эффективный рычаг развития образования в стране1. Муниципализация образования имеет многостороннее значение как для мобилизации местных материальны^ и интеллектуальных ресурсов муниципальной системы образования в целом, так и для развития самих муниципальных образовательных учреждений.
1 См. Днепров Э.д. Школьная реформа между "Вчера" и "Завтра". - М, 1995. - С.20.
То, что в настоящее время понимается под муниципальным уровнем управления образованием, ранее в административно-правовой литературе называлось низовым звеном управления народным образованием1. Авторы, исследовавшие данный вопрос, относили к низовому звену не только районный (городской) уровень управления образованием, но и уровень управления образовательными учреждениями2. По мнению диссертанта, такое название как "низовой уровень" отвечало положению вещей, когда все органы управления образованием были государственными и едиными. Со времени принятия Конституции РФ (1993 г.), наряду с государственными органами власти, самостоятельно функционируют муниципальные органы самоуправления, что уже само по себе исключает и прежнюю субординацию, и использование соответствующих понятий («низовой» уровень - в том числе). Наряду с государственными федеральными органами управления образованием и государственными органами управления образованием субъектов РФ, необходимо выделение местных (муниципальных) органов и соответственно местного (муниципального) звена управления системой образования, включающего муниципальные органы управления образованием и органы управления муниципальными образовательными учреждениями.
На основании п. 3 ст. 37 Закона РФ "Об образовании" местные (муниципальные) органы управления образованием могут создаваться по решению соответствующих органов местного самоуправления. Отсюда следует, что органы местного самоуправления могут, не создавая местные (муници пальные)органы управления образованием, самостоятельно управлять подведомственной системой образования. Именно поэтому Закон РФ "Об образовании" (п. 5 ст. 37) определяет лишь компетенцию государственных органов управления образованием, не выделяя
1 См., например, Дорохова Г.А. Управление народным образованием в СССР. М.: Юридическая литература. 1965,- С. 62 и след. Законодательство о высшем образовании. - М, 1985. - С. 108 и след.
2 Более подробно о различных точках зрения в понимании низового звена управления см., например, Студеникин С С. Власов И.И., Евтихеев. Советское административное право, 1950. - С. 101-105; Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. Изд-во АН СССР, 1954,- С. 36-40; Петров Г.И "О понятии органа государственной власти в СССР // Вестник ЛГУ, 1956. - № 5. - С. 81; Мрига В.В. Организационно-правовые формы управления высшим и среднеспециальным образованием в СССР, автореф. Канд. Дис., 1963. - С. 14; Дорохова Г.А. Управление народным образованием в СССР. - М„ 1965. - С. 62. и др. компетенцию аналогичных местных органов (ст. 31 Закона РФ "Об образовании" она отнесена к органам местного самоуправления в целом).
Придание особого статуса муниципальным образованиям, коренное и частое изменение образовательного законодательства привело к тому, что научные исследования многих проблем управления образованием на муниципальном уровне "не успевают" за такими изменениями и остаются вне поля зрения ученых, устаревший понятийный аппарат теории управления постановку и решение новых проблем. В настоящее время практически отсутствуют научно обоснованные и отработанные модели муниципального и внутришкольного управления, работы в этом направлении ведутся, но слишком незначительными силами.
На муниципальном уровне управления системой образования можно выделить: 1) подуровень нормотворчества органов местного самоуправления и 2) подуровень образовательных учреждений (локальное нормотворчество). Значительную часть локальных нормативных актов1, относящихся к сфере образования составляют акты, которые определяют и конкретизируют статус муниципальных органов управления образованием, образовательных учреждений, участников образовательного процесса, а также акты, которые регулируют взаимоотношения между ними.
Управление муниципальной системой общего образования обычно возлагается на создаваемые органами местного самоуправления местные (муниципальные) органы управления образованием, которые являются структурными подразделениями местных администраций. Такими органами могут быть отделы, комитеты, управления, департаменты и т.п. Решение о создании, наименовании и основных полномочиях подобных органов принимается при разработке, утверждении и регистрации устава муниципального образования. Статус органа управления образованием, конкретные его задачи, функции, компетенция устанавливаются в положении о нем. В связи с быстро меняющимся
1 Подробно об этом см.: Антонова Л.И. Локальное правовое регулирование-Л., 1985. Тарасова В.А., Левианг Ф.М., Гальперин Л.Б., Каринский С.С. // Правоведение. - 1971. - № 5,- С. 36-55; СамипулинВ.К. Локальные нормы в советском праве. - Автореф, канд. дисс. Свердловск. - 1975. законодательством на местах возникают проблемы при разработке таких положений. Многие муниципальные органы управления образованием до настоящего времени их не имеют, что нередко приводит к неоправданному сужению или расширению компетенции этих органов, отрицательно сказывается на реализации ими в соответствии с действующим законодательством собственных управленческих и социально-экономических функций, способствует дезорганизации работы подведомственных образовательных учреждений, ведет к возрождению практики прежнего прямого вмешательства этих органов в деятельность учреждений образования. Ситуация обостряется, когда отсутствует четкое разграничение компетенции между органом местного самоуправления и созданным им органом управления образованием, а также между учредителем - органом местного самоуправления и учрежденным образовательным учреждением.
Определенную помощь органам местного самоуправления в разработке соответствующих документов могут оказать правовые модели положений об этих органах. Они дают обоснованные на уровне федерального законодательства ориентиры по созданию правового акта, учитывающего местные условия. Разработка оптимальной правовой модели Положения о муниципальном органе управления образованием возможна лишь в результате творческой работы ученых и работников органов управления образованием всех уровней.
Рассмотрим основные направления такой работы на примере Орловской области.
Областная концепция управления системой образования требует создания такой технологии управления на уровне области, которая позволила бы придать устойчивость системе образования и обеспечить ее развитие на местах. Известно, "то прежде функции органов управления были прописаны "раз и навсегда". В последние годы в Орловской области настойчиво реформировалась традиционная технология управления, в результате чего выстроилась модель, которая учитывает особенности муниципальных образований, а также требования к муниципальным учреждениям образования со стороны населения и вышестоящих органов.
С 1996 г. муниципальные (районные) органы власти взамен бывших ЮНО начали создавать отделы и комитеты общего и профессионального образования в качестве структурных подразделений местных администраций. Правовой статус указанных органов управления образованием установлен положениями о соответствующем отделе или комитете образования. Следует отметить, что указанные органы управления образованием являются, прежде всего, органами управления системой общего образования.
Проведем сравнительный анализ Положения об отделе общего и профессионального образования1 и Положения о Комитете образования2 администраций соответственно Колпнянского и Кромского районов Орловской области.
В обоих случаях налицо смена названия муниципальных органов управления образованием и соответствующие изменения в их организационной структуре. Комитет образования Кромского района, в дальнейшем именуемый "Комитет", также как и Отдел общего и профессионального образования Колпнянского района, в дальнейшем именуемый "Отдел", являются самостоятельными структурными подразделениями районных администраций, наделенными полномочиями юридического лица. Положения о Комитете и Отделе устанавливают их основные задачи:
- обеспечение надлежащих условий для реализации прав граждан на получение установленного Законом РФ "Об образовании" обязательного основного общего образования;
- обеспечение контроля за деятельностью образовательных учреждений, находящихся на подведомственной территории;
- совершенствование организации и управления системой образования, подготовка, переподготовка и повышение квалификации педагогических кадров, а также оказание организационно-педагогической и методической помощи учреждениям и организациям образования;
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование проблем административно-правового регулирования системы общего образования позволяет сделать следующие выводы и предложения.
1. Право на образование - одно из главных и неотъемлемых конституционных прав граждан. Особая роль во всей образовательной сфере отводится общему образованию. Административно-правовое регулирование данной подотрасли образования призвано обеспечил, реализацию конституционного права граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Но в соответствии с Конституцией РФ основное общее образование является не только правом, но и обязанностью. Поэтому административно-правовое регулирование системы общего образовался должно также обеспечить исполнение гражданами данной обязанности. Без административно-правового метода регулирования общественных отношений невозможна, кроме того, реализация приоритетности сферы образования, которая обеспечивается нормами, носящими императивный характер (повышенная бюджетная защищенность, гарантии и льготы обучающимся (юсгштанникам), работникам системы образования и образовательным учреждениям и т.д.)
Выявленные в ходе исследования противоречия и пробелы образовательного законодательства нацеливают на необходимость внесения изменений в ст. 43 Конституции РФ, в отдельные статьи законов РФ "Об образовании" и "Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ", а также в проект Закона РФ "Об обеспечении государственных гарантий на получение гражданами общего образования".
Суть перемен состоит в ликвидации пробела Конституции о доступности и бесплатности среднего (полного) общего образования и введения в указанные законодательные акты юридических норм об ответственности соответствующих органов власти и управления за реализацию конституционных прав граждан на получение общего образования.
2. Исследование подтверждает тезис о том, что образование является особым объектом правового регулирования. Предметом регулирования законодательства об образовании являются сложные образовательные отношения: педагогические, управленческие, трудовые, финансовые, имущественные и другие. Однако ядром всех отношений являются управленческие отношения, возникающие в ходе образовательного процесса. Эти отношения имеют преимущественно административно-правовой характер, что позволяет говорить об относительной самостоятельности образовательного права в рамках права административного. Формированию образовательного права способствует значительное изменение характера общественных отношений в нашей стране, которое произошло в последнее десятилетие. Императивный характер юридических норм административного права, регулирующих образовательные отношения, по многим позициям уступает место диапозитивным нормам, которые предоставляют свободу выбора субъектам образовательных отношений. Тем не менее, административно-правовой метод и в дальнейшем будет играть основную роль в сфере управления сферой образования.
Дифференциация системы образования по уровням дает основание выделить подотрасли образовательного законодательства, регулирующих общественные отношения на каждом уровне образования. Каждая такая подотрасль имеет съои особые задачи, занимает особое положение в системе образования. Важнейшей и наиболее развитой из таких подотраслей является подотрасль законодательства об общем образовании, регулирующая отношения на базовом уровне. В диссертации показано, что законодательство об общем образовании отличается особенностями деятельности субъектов общественных отношений, спецификой отдельных видов норм и регулируемых ими правоотношений.
Соискателем выдвинуты конкретные предложения по совершенствов?*шю структуры и содержания Типового положения об общеобразовательном учреждении, которое в отсутствие Федерального закона "Об общем образовании" "вынужденно" возглавляет подотрасль законодательства об общем образовании. В частности, в указанном положении целесообразно выделить разделы о государственных образовательных стандартах начального общего, основного общего и среднего (полного) общего образования, о финансово-хозяйственной деятельности общеобразовательного учреждения и др.
3. В результате исследования сделан вывод о том, что, поскольку, законодательство об образовании и его подотрасль, регулирующая отношения в системе образования, имеют комплексный характер, то концептуально значимым является объединение и приведение в единую систему тех норм различных отраслей права, которые тем или иным образом соотносятся с регулированием правоотношений в сфере общего образования. Сравнительно-правовой анализ показывает, что образовательное законодательство во многих случаях противоречит гражданскому, налоговому, бюджетному и другим отраслям законодательства. В первую очередь это относится к нормам, устанавливающим льготы по уплате налогов и финансированию образовательных учреждений, а также нормам, регулирующим отношения собственности в сфере образования. С целью реализации указанных норм, установленных Федеральным законом "Об образовании", необходимо интегрировать их соответственно в Налоговый, Бюджетный и Гражданский кодексы РФ.
Отсутствие такой интеграции создает определенные трудности в правовом регулировании образовательных отношений, препятствует согласованию различных отраслей отечественного законодательства (по горизонтали), а также приведение в соответствие с федеральным законодательства субъектов РФ, нормативных актов муниципального уровня и актов локального характера (по вертикали).
4. В ходе сравнительно-правового анализа нормативных актов установлено, что на всех уровнях правового регулирования отношение в системе общего образования (от федерального до муниципального) существуют акты, которые содержат многочисленные противоречия и пробелы. Указанные недостатки вызывают необходимость проведения кодификации образовательного законодательства. Такую кодификацию целесообразно проводить в направлениях, заданных Законом РФ "Об образовании" по типам образовательных программ и образовательных учреждений. В этом случае система образовательного законодательства на государственном уровне может выглядеть следующим образом: 1) Конституция РФ; 2) Закон РФ "Об образовании"; 3)федеральные отраслевые законы об образовании; 4) общие законы субъектов РФ об образовании; 5) отраслевые законы субъектов РФ об образовании. Представляется, что в таком виде законодательство об образовании будет представлять стройную, целостную и согласованную систему.
5. Исследование показало важную роль административно-правового регулирования образования на уровне субъектов федерации. Многие проблемы, не решаемые на федеральном уровне, вызывают необходимость принятия не только региональных образовательных законов, но и разработку масштабной программы развития образования в регионе с учетом местных условий. Как несомненный плюс следует рассматривать децентрализацию управления образованием в РФ, значительное перераспределение нормотворчества в пользу субъектов РФ. Вместе с тем, крайне важно выявление той грани, за которой свобода нормотворческой деятельности субъектов РФ фактически превращает федерацию в конфедерацию В связи с этим необходим контроль за соответствием Конституции РФ законов, издаваемых в субъектах РФ. Иначе невозможно будет создать единую систему законодательства РФ и ее субъектов, что является необходимым условием существования ед иного правового пространства.
В субъектах РФ требуется принятие законов об общем образовании, законов по другим отраслям образования, а также региональных программ развития образования. Необходим общий закон об образовании (или кодекс) в каждом субъекте РФ. Практический интерес для региональных и муниципальных органов управления образованием, образовательных учреждений могут представлять предложенные в диссертации подходы к разработке законодательства об общем образовании на региональном уровне, представленные в приложении модельные проекты структур региональной программы развития образования и регионального закона об общем образовании, другие документы и их комментарий.
Децентрализация образования ставит проблему взаимоотношений органов государственного управления образованием субъектов РФ и муниципальных органов управления образованием. Практика идет по пути расширения компетенции органов местного самоуправления за счет делегирования им полномочий органов управления субъектов РФ. Однако следует иметь в виду, что Конституция РФ допускает такое делегирование с условием финансового обеспечения делегируемых функций. Поэтому должна быть выработана схема административно-договорных отношений между органами управления субъекта РФ и органами местного самоуправления.
6. Одним из главных направлений дальнейшего развитая законодательства должна быть ориентация на расширение прав граждан и их процессуальных гарантий. Как показывает проведенное исследование, административная правосубъектность граждан в области образования во многом определяется правосубъектностью образовательных учреждений. Действующее законодательство преимущественно ориентировано на органы и учреждения, а не на гражданина.
Поэтому отраслевой статус гражданина устанавливается во многих случаях не прямо и непосредственно, а косвенно выводится из статуса органов управления образованием и образовательных учреждений. В связи с этим необходимо направить нормотворчество не только на орган или учреждение, но и на гражданина, для которого должны быть четко установлены его права и свободы. В этом плане возрастает значение не только законодательных, но и локальных нормативных актов, в частности уставов образовательных учреждений. Именно уставы трансформируют конституционное право на образование в конкретные права личности, предусматривая соответствующие гарантии и порядок их осуществления.
Подробный анализ действующего устава конкретного общеобразовательного учреждения позволяет сделать вывод о том, что при разработке такого акта особое внимание следует уделять четкой регламентации отношений между всеми участниками образовательного процесса (особенно важно установление норм, регулирующих прием, перевод, отчисление и выпуск обучающихся).
Для конкретизации прав, обязанностей и ответственности участников образовательного процесса существенное значение имеет принятие, наряду с Уставом, других локальных актов: Правил внутреннего трудового распорядка, Должностных инструкций, Правил для учащихся и др. Однако Устав является основным документом, определяющим правовой статус не только субъектов образовательных отношений, но и статус образовательного учреждения. Он устанавливается в соответствии с нормами целого ряда отраслей законодательства* административного, гражданского, трудового, финансового и др.
7. Принятие в 1995 году Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и его последующие изменения заложили, в частности, прочные основы муниципализации образования, которая позволяет учесть образовательные потребности местного населения, потребности учреждений образования. Однако муниципализацию не следует понимать как изоляцию от государственной власти. При любой степени муниципализации должно оставаться единым правовое и образовательное пространство. В рамках этого пространства возникает необходимость создания муниципальных программ развития образования. Данная программа не может быть замкнутой, она должна исходить из программы развития образования соответствующего субъекта РФ. Так как муниципальную систему образования составляют в основном общеобразовательные учреждения, эта программа, в первую очередь, должна быть программой развития общего образования.
Муниципальная программа развития общего образования, наряду г аналогичными программами федерального уровня и уровня субъекта РФ, относится к программно-целевым средствам административно-правового регулирования. Она призвана определить главные местные приоритеты образования, структуру местного органа управления образованием, местные нормативы финансирования общеобразовательных учреждений, оптимизировать их сеть. Принятие и реализация муниципальных программ развития образования будет способствовать утверждению местного самоуправления как полнокровного субъекта образовательной политики
Исследование показывает, что на муниципальном уровне важно создание эффективной технологии управления образовательными учреждениями. Муниципальные органы управления образованием, призванные создать такую технологию, являются в первую очередь органами управления общего образования. Сравнительный анализ двух различных по статусу муниципальных органов управления образованием Орловской области (Отдела общего и профессионального образования и Комитета образования районной администрации) показывает, насколько зависит роль указанных органов от четкого и полного установления их задач, функций и полномочий.
Отмечая необходимость принятия и положительную роль Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" нельзя не видеть в нем недостатков и противоречий с Конституцией РФ, Законом РФ "Об образовании", другими законодательными актами. Закон о местном самоуправлении, в нарушение Конституции РФ, отнес вопросы образования к вопросам местного значения без передачи местным органам власти необходимых материальных и финансовых средств. Он не устанавливает гарантий на получение гражданами общедоступного и бесплатного среднего (полного) общего образования. Эти обстоятельства привели к резкому ухудшению финансирования муниципальных образовательных учреждений, к снижению конституционных гарантий на получение образования. По этой причине возникла острая необходимость принятия закона "Об обеспечении государственных гарантий на получение гражданами общего образования", призванного установить ответственность государственных органов за обеспечение права граждан на получение общего образования. Предлагаемый проектом механизм соучредительства и многоуровневая система финансирования общеобразовательных учреждений позволяет укрепить конституционные права граждан на общее образование и права органов местного самоуправления.
8. Перспективы правового регулирования всех отраслей сферы образования связаны с принятием в качестве Федерального закона Национальной доктрины образования в РФ, внесением изменений и дополнений в Федеральную программу развития образования. Во исполнение и на основании указанных законопроектов необходимо принять перечень подзаконных актов, содержащих механизмы реализации общих норм законодательных актов. Это одно из необходимых условий создания эффективной системы правового регулирования образования. Эффективность административно-правового регулирования сферы общего образования во многом определяется оптимальным сочетанием административно-правовых форм, средств и методов (нормативного регулирования основ деятельности; легализующих и контрольных способов: регистрации, лицензирования, аттестации, аккредитации; метода нормативов и стандартов; целевых программ и различных форм государственной поддержки и т.п.).
Решение данной проблемы важно для обеспечения проритетности образования, что относит ее к числу ключевых социальных проблем. Следует отметить, что такая система должна стать социальным механизмом, объединяющим многочисленные общественные и государственные институты, имеющие свои интересы в образовательной области. Право должно закрепить новую роль образования: быть средством духовного становления личности и развития ее базовых способностей, а также обеспечить устойчивое развитие общества. Образовательное законодательство, вся система административно-правового регулирования призваны закрепить образование как особый социальный институт, особую инфраструктуру пронизывающую все общество и обеспечивающую его целостность, в конечном счете сохранить уникальность отечественного образования и его мировую значимость
9. С учетом современного состояния общественных отношений в диссертации предпринята попытка выявить пробелы и противоречия в законодательстве об общем образовании, определил» пути их устранения, меры по повышению эффективности административно-правового регулирования сферы общего образования.
Проблемы правового регулирования образования и его базовой отрасли, отрасли общего образования, сложны и многоаспектны. По нашему мнению, в предверии нового этапа реформирования системы образования усилия ученых, исследующих проблемы образовательного права, должны быть сосредоточены на повышении эффективности его правового регулирования. Отдельного внимания требуют вопросы правового регулирования отношений в негосударственных образовательных учреждениях (частных, религиозных, учреждениях общественных организаций и др.), проблемы правового обеспечения управления общим образованием на различных уровнях (федеральном, региональном и муниципальном).
Рассмотренные проблемы также требуют особого внимания законодателя. Аристотель более 2-х тысячелетий назад писал: "Вряд ли кто будет сомневаться в том, что законодатель должен отнестись с исключительным вниманием к воспитанию молодежи, так как в тех государствах, где этот предмет находится в пренебрежении, и самый государственный строй терпит от этого ущерб. Ведь лля каждой формы государственного строя соответствующее воспитание - предмет первой необходимости"1.
1 Цит. по: Образование в современном мире (Состояние и тенденции развитая). - М. : Педагогика. -1986, - С. 20.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование общего образования России»
1. ЛИТЕРАТУРЫ1. НОРМАТИВНЫЕ МАТЕРИАЛЫ
2. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература. 1993.
3. Закон Российской Федерации "Об образовании" от 10 июля 1992г. №3266-1. Ведомости Съезда народных депутатов РФ. 1992. № 30. Ст. 1779.
4. Закон РСФСР. О народном образовании. М, 1974
5. Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Собрание законодательства РФ. 1995. №35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; . Л. №12. Ст. 1378.
6. Закон Союза СССР "Об укреплении связи школы с жизнью и развитии народного образования'^ 1958г.).
7. Всеобщая декларация прав человека. Одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989г.
8. Гражданский кодекс РФ, ч. 1. Собрание Законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3302.
9. Декларация о государственном суверенитете России(1991 г.).
10. Выступление первого заместителя Министра образования РФ А.Ф. Киселева на Всероссийском совещании работников образования (Москва, 14-15 января 2000г.) // Вестник образования. 2000г. № 5.
11. Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования от 14 декабря 1960г.
12. Конвенция ООН о правах ребенка. (Одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1989).
13. Концепция структуры и содержания общего среднего образования (в 12 летней школе). Решение коллегии Министерства общего и профессионального образования РФ от 26 января 1999г.№ 2 // Вестник образования. 1999. № 9.
14. Концепция структуры и содержания общего среднего образования(в 12-летней школе).(Проект). // Народное образование. 2000. № 2.
15. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах( 1966г.). Ратифицирован СССР 18 марта 1973г.
16. Мероприятия по подготовке перехода на 12 летний срок обучение в общеобразовательных учреждениях. Приказ Министерства общего и профессионального образования РФ от 5 февраля 1999г. №300. //Вестник образования. 2000. №4.
17. Меры по реализации "Программы реформирования и развития, системы образования РФ в условиях углубления социально-экономических реформ"( 1992- 1994гг).Вестник образования. 1992. №12.
18. Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000г. № 751 "О Национальной Доктрине образования в РФ". Собрание законодательства РФ. 2000. №41,Ст. 4089.
19. Основы законодательства Союза ССР в области образования (1973г.)'.23 .Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о народномобразовании. Закон от 11 февраля 1957г. Ведомости Верховного Совета СССР.1957. №4.
20. Материалы Парламентских слушаний по вопросам образования.// Народноеобразование. 1994. №6; 1996. №7.
21. О национальной Доктрине развития образования РФ. Парламентские слушания.
22. Образование в документах. 1998. №16.
23. Образование и национальная безопасность России. Парламентские слушания повопросам образования. //Народное образование. 1996. №7.
24. Письмо Министерства образования РФ от 19 марта 1996г. №391/11 "О гражданско-правовом образовании учащихся в общеобразовательных учреждениях РФ". Вестник образования. 1996. №4.
25. Положение о Федеральном координационном Совете по общему среднему образованию.(Проект). Народное образование.2000г. №2.
26. Постановление Правительства РФ от 10 декабря 1999г. №1379 "Об утверждении положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения". Собрание законодательства РФ. 1999. № 51. Ст. 6349.
27. Постановление Правительства РФ от 13.05.1992 № 312."О неотложных мерах по экономической и социальной защите системы образования."
28. Постановление Правительства РФ от 28.12.1991г. № 79. Вопросы Министерства образования России. Учительская газета. 1992. 21 января .
29. Постановление Правительства РФ от 9 января 1992г. № 21. О системе государственного управления образованием в РФ. 1992 Учительская газета. 21 января .
30. Постановление Правительства РФ от "Об утверждении программы социальных реформ в РФ на период 1996-2000 гг. Собрание законодательства РФ. 1997.№10. Ст. 1173.
31. Постановление Правительства РФ от 9 января 1992г. № "О системе государственного управления образованием в РФ".
32. Постановление Совета Министров. РСФСР от 16.07.1991.г № 402. О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР.
33. Приказ Государственного Комитета СССР по народному образованию №45 "О хозяйственном механизме в народном образовании".
34. Приказ Министерства образования РФ от 10 сентября 1999г. №275 "О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в РФ.// Вестник образования. 1999. №11.
35. Приказ Министерства общего и профессионального образования РФ от 9 февраля 1998г. №322 "Об утверждении Базисного учебного плана общеобразовательных учреждений РФ" Вестник образования. 1998. №4.
36. Приказ Министра образования РФ от 22.02.2000г. №529 "Об утверждениисостава федерального координационного совета по общему образованию" //
37. Народное образование. 2000. №2.
38. Проблемы развитая отечественного и международного законодательства об ' образовании. Материалы Международной научно-практической конференции. Москва. 1998. 3-5 июня. // Образование в документах. 1998. №16.
39. Постановление Правительства РФ от 24 марта 2000 г. № 258 «Об утверждении Положения о Министерстве образования РФ». Собрание законодательства РФ. 2000. № 14. Ст. 1496.
40. Постановление Правительства РФ от 18 октября 2000г. №796 "Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности". Собрание законодательства РФ. 2000. № 43. Ст. 4249.
41. Приказ Минобразования РФ от 25 января 1996г. №27 "Об утверждении Положения о порядке аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений". // Вестник образования,-!998.-№11-12.
42. Программа реформирования и развития системы образования в условиях углубления социально-экономических реформ. // Вестник образования. 1992. № 10.
43. Распоряжение Правительства РФ от 16 июля 1997г. "Об образовании комиссии по подготовке проекта Концепции очередного этапа реформирования системы образования ". Собрание законодательства РФ. 1997. №29. Ст. 3578.
44. Реформа образования в России и государственная политика в сфере образования. // Вестник образования, 1992. №10.
45. Решение Всероссийского совещания работников образования " О концепции структуры и содержания общего среднего образования (в 12-легней школе)" // Народное образование. 2000. № 2.
46. Решение коллегии Министерства образования РФ от 24 января 1996г. №2/1 "О мерах по поддержке негосударственных общеобразовательных учреждений". // Вестник образования. 1996. №4.
47. Российское образование в переходный период: программа стабилизации и развития. М. 1991.
48. Типовое положение об общеобразовательном учреждении. Утверждено Постановлением Правительства РФ от 19марта 2001г. №196. Собрание законодательства РФ. 2001. №13 . Ст. 1252,
49. Указ Президента РСФСР от 11 июля 1991 г № 1. «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» .Учительская газета. 1991.
50. Указ Президента РФ от 3 июня 1996г. №803 "Об утверждении Основных положений региональной политики в РФ".// Российская газета. 1996.11 июня.
51. Указ Президента РФ от 31 августа 1999г. №1134 " О дополнительных мерах по поддержке общеобразовательных учреждений в РФ". Собрание законодательства РФ. 1999. №36. Ст. 4376.
52. Указ Президента РФ от 7 июня 1996г. № "О мерах по повышению социального статуса работников образования и здравоохранения".
53. Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1998 год". Собраниезаконодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1464.
54. Федеральный закон "Об обеспечении государственных гарантий прав граждан на общее образование ".(Проект). // Народное образование. 2000г. № 2.
55. Федеральный закон от 10 апреля 2000г. № 51 ФЗ "Об утверждении Федеральной программы развития образования". Собрание законодательства РФ. 2000г. № 15. Ст. 1639.
56. Федеральный закон от 13 января 1996г ."О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании" (с изм. и доп. от 16 ноября 1997г, № 144 ФЗ). Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150).
57. Федеральный закон РФ "О государственном образовательном стандарте основного общего образования".(Проект). Одобрен Решением Коллегии Минобразования РФ от 28 октября 1997г. №12. // Вестник образования.-1998. №2.1. П. НАУЧНАЯ ЛИТЕРАТУРА
58. Александров Н.Г. Основные закономерности развития социалистического права. М.: Юрид. лит., 1966. 168с.
59. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М.: Издательство "Юридическая литература", 1966. 187с.
60. Алексеев С.С. Общая теория права : В 2- х т. т.1, М.: Юрид лит., 1981. 359с.
61. Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М.: Юридическая литература, 1971. 223с.
62. Алексеев С.С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. 263с.
63. Алексеев С.С., Проблемы теории права. Свердловск, 1973. 213с.
64. Андрющенко М.Н. Понятие эффективности и ее философский смысл -"Философские и социологические исследования", вып. 12, Л, 1971.
65. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1990. 351с.
66. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций М: Юрид.лит.- 1997.-400с,
67. Ю.Афиногенов Ю.А. Цель и эффективность уголовного закона. "Проблемысоветского государства и права", вып. 7, Иркутск, 1974. П.Бачило И.Л. Функции органов управления:(Правовые проблемы оформления и реализации)./ И.Л. Бачило. М.: «Юрид. лит.» 1976. 198с.
68. Братусь С.Н. Предмет и система советского гражданского права. М, 1963. 217с.
69. Витрук Н.В. Понятие правового статуса граждан в СССР. -В кн. Доклад итоговой научной конференции юрид. факультета Томского ун-та, Томск, 1965
70. Гревцов В.И. Правовые отношения и осуществление права. Л. Издательство Ленинградского университета, 1987. 127с.
71. Гревцов Ю.И. Проблемы теории правового отношения. Л., Изд-во ЛГУ, 1981. 113с.
72. Джалилов Д.Р. Гражданско-процессуальные правоотношения и его субъекты. Душанбе, 1962.156с.
73. Днепров Э.Д. Школьная реформа между "вчера" и "завтра". М., 1995. 193с.
74. Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования).-М., 1985. 165с.
75. Дорохова. Г.А. Управление народным образованием в СССР. М.: Юридическая литература, 1965. 182с.
76. Дюрягин И .Я. Право и управление. М.: Юрид. лит. 1981.168с. 21.Зивс С.Л. Источники права. М, 1981.
77. Иоффе О.С. Структурные подразделения системы права (на материалах гражданского права). Ученые записки ВНИИСЗ, вып. 14.
78. Иоффе О.С., Шаргородский М.Д., Вопросы теории права, Госюриздат, 1961.
79. Испания. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс. 1982.
80. Керимов Д.А. Философские проблемы права. М.: Мысль, 1972.
81. Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М., 1958.
82. Козлов Ю.М. Советское административное право. М.: "Юрид. лит., 1973. 319с.
83. Куров С.В. Образовательные услуги: гражданско-правовой аспект. М: Издательство РАГС, 1999. 120с.
84. Комментарий к Закону РФ "Об образовании". / Отв. ред. проф. В.И. Шкатулла. -М.: Юристъ, 1998.
85. Комментарий к основам земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. М., 1974.
86. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: "Юрид. лит."., 1972.
87. Лейст О.Э. Санкции в советском праве.
88. Малеин В.И. Право и социология, М.: Наука, 1973.
89. Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. М.: Мысль, 1976
90. Маркс К.,Энгельс Ф. Соч. т. 16.
91. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. т. 23.
92. Мицкевич А.В. Соотношение системы советского права с системой советского законодательства. Ученые записки ВНИИСЗ, вып. 11, М., 1967.
93. Никитинский В.И. Эффективность норм трудового права, М.: "Юридическая литература", 1971.
94. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976.
95. Образование в мире на пороге 21 в.: Сб. научн. трудов. М., 1991.
96. Образование в современном мире (состояние и тенденции развития). М.: Педагогика, 1986.
97. Общая теория права. Курс лекций. Нижний Новгород. Нижегородская высшая школа МВД РФ, 1993.
98. Общая теория советского права. М.: "Юрид. лит., 1966.
99. Пашков А.С. Советское трудовое право. Д., изд-во ЛГУ, 1966.
100. Петражицкий Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. Том 1. Спб., 1907.
101. Петров Г.И. Административная правосубъектность граждан в СССР. -Изв. вузов. Правоведение, 1975.
102. Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979.
103. Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118 "Обосновах налоговой системы".
104. Процевский А.И. Метод правового регулирования трудовых отношений. М., 1972.
105. Сабо.И. Основы теории права, М., 1974.
106. Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. Правовые основы развития народного образования. Алма-Ата: Наука, 1983.-186с.
107. Свод законов Советского государства: (Теоретические проблемы ). М., 1981.
108. Сергиенко Л. А. Правовая регламентация управленческого труда. М.: Наука, 1984.
109. Система образования во Франции и организация ее администрации. Французская организация технического сотрудничества. 1993г.
110. Систематизация хозяйственного законодательства. М., 1971.
111. Смирнов О.В. Эффективность правового регулирования труда на предприятии. М., 1968.
112. Сорокин В.Д. Административно-процессуальные правоотношения. Изл-во Ленингр. ун-та. Л., 1968. 165с.
113. Сорокин В.Д. Метод правового регулирования: теоретические проблемы. М.: Юрид. лит., 1976. 142с.
114. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань. Изд-во Казанского университета, 1977.
115. Стучка П.И. Избранные произведения., Л., Изд-во Ленингр. ун-та, 1987. 61 .Теория государства и права. М., 1965.
116. Ткаченко Ю.Г. Методологические вопросы теории правоотношений. М.: Юрид. лит., 1980,- 176с.
117. Толстой Ю.К. К теории правоотношения. Л., 1959.
118. Трубников И. О категориях "цель", "средство", "результат". М,. Высшая школа, 1968.
119. Фапсуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань. Издательство Казанского университета, 1977.
120. Фельдман Д.И. Курдюков Г.И. Лазарев В.В. Теоретические проблемыметодологии государства и права. Казань, 1975.
121. ХалфинаР.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. 351с.
122. Халфина P.O. Право как средство социального управления. М.: Наука, 1988. 254с.
123. Четвериков B.C. Административное право.- М.,1998.
124. Шкатулла В.И. Образовательное законодательство: теоретические и практические проблемы /Под ред. Кудрявцева Ю.А. М., 1997
125. Эффективность действия правовых норм / Кудрявцев В.Н., Никитинский В.И., Самощенко И.С., Глазырин В.В. М.: Юрид. лиг., 1980. - 280с.
126. Эффективность действия правовых норм. Изд-во Ленингр. университета, Л., -1977.
127. Эффективность действия правовых норм. Редакц. коллегия проф. Пашков А.С. ( отв. ред. ), проф. Явич Л.С., ст. н. с. Фомин Э.Я. Издательство Ленингр. университета, Л., 1977.
128. Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976.
129. Явич Л.С. Право и общественные отношения (основные аспекты содержания и формы советского права) М.: Юрид. лиг., 1971.
130. Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественгмх отношений, Госюриздат, 1961.
131. Ярославский Г.Ф. Рассуждение о происхождении и некоторых чертах гражданских законов. М, 1827.ш. научные статьи
132. Александров Н.Г. О месте трудового и колхозного права в системе советского социалистического права. // Советское государство и право. 1958. - № 5.
133. Алексеев С.С. О понятии права. // Правоведение, 1970, № 1.
134. Алексеев С.С. О теоретических основах классификации отраслей советского права. // Советское государство и право. 1957 .-№ 7.
135. Алферьев Ю.С. Роль общественности в управлении образованием в зарубежных странах. // Педагогика. 1994. -№ 3.
136. Афанасьев В.Г. О системном подходе в социальном познании. // Вопросы философии. 1973. -№6.
137. Днепров Э.Д. Пересмотр Закона об образовании: шаг вперед или два шага назад? // Первое сентября, 1994, 20 августа.
138. Дорогая цена мнимого порядка. // Первое сентября. 1995. - 4 апреля.
139. Ерошин В. Кто защитит школу. // Народное образование. 1995. - №2.
140. Ершова Н.М. Соотношение гражданского и семейного законодательства. //Советское государство и право, 1973, № 1.
141. Закон в переходный период. // Государство и право. 1996, № 10.11 .Ионова О.Б., Нечаев В.Я. Социокультурные функции образования. // Социально-политический журнал. 1994. № 11-12.
142. Казьмин И.Ф. Право и сельское хозяйство. //Советское государство и право,1974, №1.
143. Красавчиков О.А. Система права и система законодательства.// Правоведение,1975, №2.
144. М.Кудрявцев В.Н. Две книги об уголовном законе. // Советское государство и# право, 1969, № 10.
145. Лебедев М.П. Об эффективности воздействия социалистического права на общественные отношения.// Советское государство и право, 1963.
146. Мазаев В. Проект "Правовое образование в школе": достижения и перспективы. // Народное образование. 1999, №1,2.
147. П.Пашков А.С.,. Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления. // "Советское государство и право", 1965, №8.
148. Поленина С.В. Система советского гражданского законодательства. // Советское государство и право, 1971, № 6.
149. Поленина С.В. Субсидиарное применение норм гражданского законодательства к отношениям смежных отраслей. // Советское государство и право, 1973, № ,.
150. Проблемы развития законодательства федеральном и региональном уровне. //
151. Государство и право. 1996. - №2.
152. Рыжаков М. Стандарты образования и современная российская школа. // Народное образование. 1995. - №8,9.
153. Сапаргалиев Г.С., Баянов Е.Б. Отношения по обучению граждан предмет правового регулирования. // Советское государство и право, 1977, № 8.
154. Состояние образования В РФ: необходимость и направления изменений в законодательстве. Парламентские слушания по вопросам образования. // Народное образование . 1994. - №6.
155. Спасская В. Требуются четкие критерии. О проблемах лицензирования, аттестации и государственной аккредитации.// Директор школы. 1997. -Спецвыпуск. №2.
156. Стапоьгевич А.К. Вопросы теории социалистических правоотношений. // Советское государство и право. 1957, № 2.
157. Суханов Е.А. Право оперативного управления. // Хозяйство и право. 1995. №7
158. Тихонов А.Н. Доклад на заседании коллегии Министерства общего и профессионального образования РФ // Народное образование 1998-№4.
159. Толстой Ю.К. Еще раз о правоотношении. // Правоведение, 1969, № 1.
160. Шебанов А.Ф. О содержании и формах права. // Правоведение, 1964, № 2.
161. Шебанов А.Ф. Система законодательства как научная основа кодификации. // Советское государство и право. 1971.
162. Шебанов А.Ф. Система законодательства как научная основа кодификации. // Советское государство и право. 1976,- № 12.
163. Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства: основания построения.// Правоведение, 1976, № 4.
164. Шкатулла В. Что может регион. // Учительская газета. 1995. - 7 марта.
165. Якиминская И. Мы не готовы к введению стандартов. //Учительская газета. -1994. №14 января.
166. Яковлев В.Ф. Отраслевая дифференциация и межотраслевая интеграция как основа системы законодательства.// Правоведение, 1975 № 2.
167. Якушев B.C. О понятой правового института. // Правоведение, 1970, № 6.1.. Авторефераты и диссертации
168. Менпшков А.А. Административно-правовое регулирование образования в РФ. Дисс. . канд. юрид. наук : 12.00.02 / Российская академия государственной службы при Президенте РФ-М., 1998.
169. Мрига В.В. Организационно-правовые вопросы управления высшим и среднеспециальным образованием. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М, 1963.
170. Нагиев Ф.Т. Правовое регулирование и государственное управление образованием (Сравнительный анализ в РФ и Азербайджанской Республике). Дисс. . канд. юрид. наук : 12.00.02 / Российская академия управления. М., 1994,188 с.
171. Самиггулин В.К. Локальные нормы в советском праве. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Свердловск. - 1975.
