АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административное судопроизводство в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования»
На правах рукописи
4841идо
ЗАРЯЕВА НАТАЛЬЯ ПАВЛОВНА
АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПОСТРОЕНИЯ, ПРАКТИКА ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
2 4 :.;АР 2011
Воронеж-2011
4841099
Работа выполнена в Воронежском государственном университете
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Старилов Юрий Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Лупарев Евгений Борисович
кандидат юридических наук Носова Юлия Борисовна
Ведущая организация: Саратовская государственная акаде-
мия права
Защита состоится 24 марта 2011 года в 16 часов на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при Воронежском государственном университете по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, д. 10-А, корпус 9, ауд. 809 (конференц-зал).
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.
Автореферат разослан февраля 2011 г.
Ученый секретарь ЛА *
диссертационного совета / В.А. Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования. Административное судопроизводство является одной из форм осуществления в Российской Федерации судебной власти. Установление института административного судопроизводства в Конституции Российской Федерации 1993 года стало началом формирования в стране законодательства об административном правосудии, развития административно-процессуального законодательства, разработки проектов законодательных актов, определяющих создание в стране специальных судов, рассматривающих дела, возникающие из административных и иных публично-правовых отношений. Формирование административного правосудия - одна из главнейших задач проводимой в России с начала 90-х годов прошлого столетия судебной реформы. Одновременно административное судопроизводство считается важнейшей формой защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законных интересов организаций (юридических лиц) и индивидуальных предпринимателей; административное правосудие - форма судебного нормо-контроля, осуществляемого в сфере административного нормотворчества. Наконец, административное правосудие направлено на обеспечение принципа законности в организации и функционировании исполнительных органов государственной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Таким образом, принципиальные позиции конституционно-правового регулирования административного правосудия, установленные в статьях 118 и 126 Конституции Российской Федерации, создают прочную основу для формирования законодательства об административном судопроизводстве, для совершенствования системы и модели российской административной юстиции.
Актуальность темы диссертации обусловлена как потребностью формирования в России системы эффективной судебной правовой защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц, так и созданием судебной власти в стране, соответствующей всем элементам стандарта современного правового государства. В настоящее время в Российской Федерации адми-
нистративное судопроизводство осуществляется как судами общей юрисдикции (ст. 4 ФКЗ от 7 февраля 2011 г. «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации), так и арбитражными судами (ФКЗ от 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации). Административные дела, которые рассматриваются в порядке административного судопроизводства, не имеют сегодня точного определения, полноценного законодательного регулирования и видовых характеристик. Следовательно, сложноструктурированное законодательство об административном правосудии, неясность терминов «административное процессуальное законодательство», «административный процесс», «административные дела», отсутствие четкой и понятной стратегии развития административной юстиции в стране, противоречивость судебной практики по административно-правовым спорам обусловливают актуальность в проведении исследования института административного правосудия в России на современном этапе государственно-правового строительства в условиях проводимой модернизации правовой системы страны. Российское административное процессуальное законодательство не в полном объеме закрепляет все судебные процедуры рассмотрения административно-правовых споров; в стране отсутствуют специализированные административные суды, которые профессионально в соответствии с установленной подведомственностью и подсудностью на основе соответствующих процессуальных принципов рассматривали бы административные дела. В связи с этим в диссертации отстаиваются мнения о необходимости: завершения реформы судебной системы и приведения ее в соответствие с международными правовыми стандартами; формирования специальной формы осуществления судебной власти - административного правосудия, основанного на особых принципах рассмотрения судами административно-правовых споров; обеспечения доступности правосудия; формирования эффективного судебного контроля за публичным управлением. При этом аргументируются предложения о принятии федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Рос-
сийской Федерации» и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. Административному судопроизводству как научной проблеме посвящено множество научных трудов, в которых оно рассматривается как в историческом, так и в институционально-правовом аспектах. Весьма активно и результативно учеными исследовались институты административной юстиции и административного судопроизводства в царской России. Проблема административного судопроизводства в России (административной юстиции, судебного контроля за исполнительной властью) обсуждается почти полтора века, а её решение развивается в направлении поиска наиболее приемлемого для российских правовых традиций способа разрешения публично-правовых споров и защиты прав граждан (организаций) от незаконных действий (бездействия) и решений органов государственного управления и должностных лиц. Наиболее фундаментально, всесторонне и последовательно данный вопрос обсуждался в России в конце XIX - начале XX в. и в конце XX - начале XXI в. Основоположниками теории административной юстиции и административного судопроизводства являются В.А. Гаген, В.М. Гессен, В.Ф. Дерюжинский, А.И. Елистратов, М.Д. Загряцков, Н.М. Кор-кунов, С.А. Корф, A.M. Кулишер, Н.И. Лазаревский, М.А. Лозин-Лозинский, И.Т. Тарасов и другие. В советские годы административная юстиция не получила детального научно-содержательного познания. Теоретические обоснования формирования соответствующей модели административной юстиции в стране не завершились тогда эффективным нормативным правовым регулированием отношений в области административного правосудия. И лишь в постсоветское время административная юстиция и институт административного судопроизводства стали рассматриваться учеными-юристами как важнейшие элементы современной судебной системы страны. Данная тематика явилась предметом множества научных публикаций, в которых административная юстиция и административное правосудие получили весьма детальное изучение и структурно-содержательный анализ в связи с рассмотрением судами дел об обжаловании
действий (бездействия) и решений должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, осуществлением судебного нормоконтроля, оспариванием в судах нормативных или ненормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц. Судебный нормокон-троль обосновывался как важнейший институт административного права. Таким образом, можно констатировать высокую степень научной разработанности проблемы формирования в России административной юстиции и административного судопроизводства. В настоящее время авторы научных трудов, посвященных институту административного судопроизводства, исследуют, например: практические вопросы рассмотрения судами публично-правовых споров; особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов публичного управления и должностных лиц; специфические черты разрешения споров о нарушениях антимонопольного законодательства; процессуальные порядки обжалования решений налоговых органов, органов публичной власти по земельным правоотношениям. Однако нерешенными и сегодня остаются множество научных проблем современной организации и нормативного правового регулирования осуществления в стране административного правосудия. Осуществляемая в стране судебная реформа так и не привела к учреждению специализированных административных судов, полномочия, порядок образования и деятельности которых устанавливался бы федеральным конституционным законом.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу организации и осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства, обеспечивающего реализацию права граждан, физических и юридических лиц на судебную защиту от незаконных действий (бездействия) и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Предмет исследования составляет: нормативно-правовая основа организации и функционирования в России судебной власти, осуществляемой по-
средством административного судопроизводства; судебная практика; законопроекты, устанавливающие как процесс учреждения в стране специализированных административных судов, так и порядок формирования и осуществления административного судопроизводства.
Целью диссертации является расширение и уточнение теоретических основ построения административного судопроизводства в Российской Федерации, изучение практики осуществления и проблем правового регулирования административного судопроизводства, обеспечение правовой защиты субъективных прав граждан и разработка нового подхода к пониманию содержания, видов и эффективности административного правосудия.
Достижение поставленных целей обусловило решение следующих задач:
- обосновать административное судопроизводство как особую форму осуществления российской судебной власти;
- раскрыть понятие и основные признаки административного правосудия;
- установить принципиальные позиции, содержание конституционно-правового регулирования и процессуальные правовые источники административного правосудия, рассмотреть их виды и особенности;
- определить сущность, правовое установление и виды административных дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства;
- исследовать теоретическое обоснование дуализма административного судопроизводства, а также теоретические предпосылки вопроса о видах административного судопроизводства;
- рассмотреть административное судопроизводство в системе арбитражных судов, судов общей юрисдикции и иные виды административного судопроизводства (у мирового судьи, в военных судах);
- раскрыть понимание, определить критерии и дать характеристику эффективности административного правосудия в Российской Федерации;
- выявить главные направления совершенствования административного судопроизводства и основные проблемы его осуществления в Российской Федерации;
- определить направления осуществления, главные проблемы и противоречия кодификации процессуального законодательства об административном правосудии.
Методологической основой исследования являются общенаучные методы (анализ, синтез, диалектико-материалистический) и частно-научные методы (сравнительного правоведения, формально-логический, исторический, системно-структурный, толкования). Использование этих методов позволило всесторонне и комплексно изучить проблему административного судопроизводства в Российской Федерации, сформулировать теоретические обобщения и сделать выводы о необходимости совершенствования действующего российского законодательства и принятия новых законов, регламентирующих порядок формирования и осуществления российского административного правосудия.
Теоретическую базу диссертации составили научные труды таких российских ученых-теоретиков права, представителей науки конституционного и других отраслей права, как С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Н.В. Витрук, Г.А. Гад-жиев, А.Г. Гаджиев, H.A. Громошина, Т.Д. Зражевская, Г.В. Игнатенко, М.И. Клеандров, А.Н. Кокотов, В.А. Кряжков, В.В. Лазарев, A.B. Малько, В.В. Маклаков, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, A.A. Матюхин, В.В. Невинский, C.B. По-ленина, В.В. Полянский, В.Н. Синюков, В.М. Сырых, Т.Я. Хабриева, В.Ф. Яковлев.
Существенный вклад в разработку отдельных проблем административного судопроизводства и административного процесса внесли такие ученые, как A.B. Абсалямов, Е.В. Абросимова, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.В. Бойцова, А.Т. Боннер, И.И. Веремеенко, A.B. Воронков, У.В. Гриб, A.A. Гришковец, A.A. Демин, O.K. Застрожная, А.Б. Зеленцов, В.Т. Квиткин, С.Д. Князев, Ю.М. Козлов, В.М. Конин, М.С. Крупина, Г.А. Кузьмичева, В.М. Лебедев, В.Л. Лория, Е.Б. Лупарев, М.Я. Масленников, В.М. Манохин, С.Н. Махина, C.B. Никитин,
Л.А. Николаева, А.Ф. Ноздрачев, Г.Л. Осокина, И.В. Панова, С.М. Петрова, А.Н. Пилипенко, И.Н. Поляков, Л.Л. Попов, Ю.А. Попова, В.И. Радченко, В.И. Рем-нев, Б.В. Российский, В.Н. Руднев, В.А. Рязановский, Н.Г. Салищева, П.П. Серков, В.В. Скитович, И.А. Соколов, А.К. Соловьёва, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Стари-лов, М.С. Студеникина, Н.В. Сухарева, Ю.А. Тихомиров, Б.А. Тулинова, И.Д. Фиалковская, С.Д. Хазанов, Н.Ю. Хаманева, Д.М. Чечот, М.А. Штатина, К. Эк-штайн, В.А. Юсупов, А.Ю. Якимов.
Нормативную основу исследования составляют международно-правовые акты в сфере организации судебной власти и обеспечении правовой защиты прав и свобод человека и гражданина, действующие нормативные акты Российской Федерации, постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, посвященные рассмотрению вопросов построения и осуществления судебной власти посредством административного судопроизводства.
В диссертации проанализированы проекты федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составила судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, а также материалы архивных дел арбитражных судов и областных судов Воронежской, Липецкой, Белгородской и Саратовской областей, где проводилось непосредственное изучение и обобщение судебной практики. Проанализировано и обобщено более пятисот дел, возникающих из публичных правоотношений, об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов, об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и их должностных лиц. В процессе исследования также были изучены статистические данные арбитражных и областных судов субъектов Российской Федерации за 2005 - 2010 гг.
Научная новнзна диссертации состоит в исследовании административного судопроизводства как особой формы осуществления российской судебной
власти, в выявлении принципиальных позиций и содержания конституционно-правового регулирования административного правосудия, а также процессуальных правовых источников административного правосудия, в определении дуализма административного судопроизводства и эффективности административного правосудия в Российской Федерации, а также в установлении понимания административных дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, имеющие элементы научной новизны:
1. Анализ тождества конституционно-правовых положений о формах осуществления судебной власти в России, судебной системе, основных видов судопроизводства и их процессуально-правовых характеристик позволил выявить подход к пониманию административного правосудия как деятельности уполномоченного суда (судей) по рассмотрению и разрешению различных категорий административных дел в соответствии с установленной подведомственностью и подсудностью на основе административно-процессуальных норм и принципов, отражающих публично-правовые особенности рассматриваемых спорных правоотношений. Результатом сопоставления конституционно-правовых терминов является то, что конституционной, гражданской, административной и уголовной юстицией считаются соответствующие виды правосудия (судопроизводства). Таким образом, под административным судопроизводством (административным правосудием) следует понимать особую форму судебной власти, осуществляемую уполномоченными судебными органами (судьями) по заявлениям граждан и иных субъектов права в связи с оспариванием решений и действий (бездействия) органов публичного управления, их должностных лиц, нормативных и ненормативных правовых актов, целью которой является разрешение публично-правовых споров, административных дел и осуществление судебного контроля за публичным управлением.
2. Административно-юрисдикционная деятельность по привлечению лиц к административной ответственности и назначению мер административного на-
казания за совершенные административные правонарушения, осуществляемая в административном порядке многочисленными должностными лицами исполнительных органов государственной власти в целях разрешения индивидуальных конкретных дел (а именно дел об административных правонарушениях), административным судопроизводством считаться не может, поскольку правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом и никакие другие органы публичной власти и должностные лица не вправе принимать на себя его осуществление.
3. Для решения проблемы обеспечения единства в понимании и практическом осуществлении административного судопроизводства предлагается внести изменения в действующий ФКЗ от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» в части установления основных видов судопроизводства, полномочий соответствующих судов, главных признаков, особенностей, принципиальных порядков организации и функционирования судебной власти в стране. Предлагаемые нововведения можно было бы установить также и в соответствующем рамочном законодательном акте «Об основах судопроизводства в Российской Федерации», который в полной мере, всесторонне и ясно определил бы понятия и виды судопроизводства, осуществляемого судами в Российской Федерации. Необходимость принятия таких правовых новелл обусловлена неоднозначностью нормативного правового регулирования отношений в области осуществления различными судами административного судопроизводства, противоречивостью воззрений на виды судопроизводства в теории и практике (конституционно-правовое установление института административного судопроизводства, наличие административного судопроизводства в структуре арбитражного процесса, отсутствие единой модели административного правосудия в единой судебной системе Российской Федерации).
4. В результате проведения детального анализа практики рассмотрения судами дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений, а также статистических данных был сделан вывод о низкой эффективности осуществляемого в стране административного правосудия. Под эффек-
тивностъю административного правосудия следует понимать его результативность, действенность и практическую значимость. Создание условий для осуществления эффективного и полноценного административного судопроизводства в России представляет собой одну из актуальных проблем укрепления судебной власти. Судебная статистика по делам, возникающим из публичных правоотношений, свидетельствует об увеличении количества обращений в суды по административно-правовым спорам. Вместе с тем, перегруженность судов является серьезным препятствием для эффективного судебного реагирования на нарушения прав физических и юридических лиц органами исполнительной власти и должностными лицами, так как в данном случае не обеспечиваются должным образом оперативное рассмотрение административных дел и реализация бремени доказывания в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений. Кроме того, многообразие и сложная структура современных административно-правовых отношений, важность дел, возникающих из данных отношений, требуют высокого профессионализма их рассмотрения и правильного разрешения, а также специального обучения судей и повышения их квалификации по программам дополнительного изучения общего административно-правового регулирования управленческих отношений. При этом важнейшим вопросом является специальная подготовка судей по рассмотрению различных видов публично-правовых споров.
5. Обосновывается положение о том, что основным препятствием для осуществления эффективного административного судопроизводства является отсутствие процессуальной дифференциации, полноценного отраслевого публично-правового регулирования порядка рассмотрения административно-правовых споров, а также особенностей рассмотрения в судах гражданских и административных дел. Очевидно, что рассмотрение частно-правовых и публично-правовых споров основывается на принципиально одинаковых процессуально-правовых порядках. Именно такое правовое регулирование и обусловливает низкую эффективность административного правосудия и большое количество проблем при регулировании порядка разрешения данной категории споров
гражданско-процессуальными и арбитражно-процессуальными нормами. В целях достижения высокого уровня эффективности административного судопроизводства целесообразно исключить из подсудности судов общей юрисдикции и арбитражных судов дела административно-правового характера. В диссертации сделан вывод о том, что стремление законодателя полностью поместить рассмотрение административных дел в арбитражно-процессуальный или гражданско-процессуальный порядок, с одной стороны, приведет к негативному результату реформирования судебной системы; с другой стороны, фактически на длительное время приостановится разработка специальной процедуры судебного рассмотрения административно-правовых споров.
6. На основе всестороннего анализа предложений некоторых авторов о создании в Российской Федерации квазисудебных административных органов по разрешению административных дел (административно-правовых споров), обосновывается предложение о нецелесообразности создания в стране административных трибуналов или Федеральной административной службы. При этом критикуются мнения и доводы некоторых авторов о «необходимости реформирования административного судопроизводства». Так как административное судопроизводство в России изначально не регламентировано в административно-процессуальном законодательстве, то есть оно не приобрело полноценного отраслевого правового регулирования, то вряд ли можно говорить о его «реформировании». До настоящего времени в России не принят закон об административном судопроизводстве, а установление в Арбитражном процессуальном кодексе РФ административного судопроизводства не может составлять полноценную систему правового процессуального регулирования порядка рассмотрения соответствующих категорий административных дел. Кроме того, создание Федеральной административной службы перенесет за рамки судебной системы рассмотрение административно-правовых споров и обяжет гражданина пройти административную стадию рассмотрения такого спора, тем самым нарушит конституционное право на обжалование в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан и юридических лиц. Предлагаемый досудебный поря-
док рассмотрения административных дел ничего общего не имеет с вопросом об установлении специальных административно-процессуальных порядков рассмотрения уполномоченными судами (судьями) административных дел. Таким образом, оспаривая идею учреждения в России административных судов, многие авторы предлагают улучшить судебную систему страны типично административными мерами, путая при этом цели и задачи административной и судебной реформ.
7. Дальнейшее совершенствование судебной системы, предоставляющей возможность гражданину чувствовать себя защищенным субъектом, должно происходить путем учреждения в стране административных судов, которые смогли бы более эффективно обеспечивать законность деятельности органов исполнительной власти, а также надежно защищать права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. Современная судебная система (в аспекте правовой защиты прав и свобод от действий публичной администрации и должностных лиц) не выполняет в полной мере функций правовой защиты, обеспечения законности функционирования исполнительных органов государственной власти, судебного нормоконтроля. Установление в судебной системе специализации правосудия по административным делам является важнейшей задачей реформы судебной системы, которая определяется в настоящее время Конституцией Российской Федерации и ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», в статьях 4, 19 и 26 которого еще в 1996 году закреплены нормы о порядке учреждения и деятельности специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел. Таким образом, повысить действенность судебного контроля возможно не только посредством усиления ответственности судей, но и проведением новых структурных изменений в судебной системе. Административные суды смогут стать одной из главных антикоррупционных гарантий в сфере государственного управления, укрепят государство, обеспечат единство его правового пространства, станут ближе и доступнее гражданам, более квалифицированно защитят их права и свободы, установят высокие стандарты нормотворчества и административного поведения должностных лиц.
Другим аргументом в пользу создания административных судов являются статистические данные практики арбитражных судов, свидетельствующие, что почти половину рассмотренных дел составляют дела, возникающие из административных и иных публичных отношений. Принимая во внимание то, что количество данной категории дел ежегодно возрастает, осуществление административного судопроизводства в рамках арбитражных судов может привести к ограничению гражданского судопроизводства и выполнению ими функций специализированных административных судов. Несомненно, арбитражные суды в рамках компетентной судебной системы должны рассматривать лишь хозяйственные споры, тогда как административное правосудие должны осуществлять другие судьи и иные суды.
8. С целью обеспечения реальной правовой ответственности исполнительных органов государственной власти и их должностных лиц предлагается установить административную ответственность должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления за их незаконные действия (бездействие) и решения, нарушающие права граждан и иных субъектов права. Обосновывается предложение о внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях, дополнив главу пятую данного кодекса статьей 5.58 «Нарушение прав и свобод граждан и иных субъектов права действиями (бездействием) и решениями органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц». Судебные решения о признании соответствующих действий (бездействия) и решений органов публичной власти и их должностных лиц незаконными (недействующими) должны являться основаниями для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении соответствующих должностных лиц.
9. Отстаивается мнение о необходимости принятия федерального закона, регулирующего процессуальную деятельность специально создаваемых судов для рассмотрения административно-правовых споров - Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Потребность в данном процессуальном акте в правовой системе Российской Федерации доказывается отсут-
ствием единообразной судебной практики по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов, действий (бездействия) и решений субъектов публичной администрации, что подтверждается принятыми за последние три года постановлениями Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» и «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». Внесение предложенных на Совете судей в 2009 году дополнений (по сути, административно-процессуальных норм) в Гражданский процессуальный кодекс РФ и Арбитражный процессуальный кодекс РФ вряд ли можно признать правильным. Такой подход в реформировании процессуального законодательства не будет способствовать повышению эффективности административного правосудия, ибо он не приведет к утверждению современной полноценной системы и модели административного судопроизводства и к верному итоговому разрешению существующих сегодня проблем административного судопроизводства (процесса), так как сама процедура рассмотрения административно-правовых споров так и останется гражданско-процессуальной, что негативно скажется на формировании административного судопроизводства в Российской Федерации и создании новой процессуальной отрасли права - Административного процессуального права.
10. Содержание обсуждаемого проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации показывает возможность существования особой административно-процессуальной формы разрешения административно-правовых споров, использование которой обеспечит доступ к правосудию и реализацию в полной мере конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве. Проект Кодекса административного судопроизводства РФ можно высоко оценить, учитывая основные требования, предъявляемые к созданию такого процессуального закона. Вместе с этим, данный законопроект по
некоторым позициям не является совершенным, а некоторые его положения требуют дальнейшего уточнения:
- предлагается исключить п. «р» ч. 1 ст. 18 проекта Кодекса административного судопроизводства РФ, предусматривающий подсудность межрайонному административному суду административных дел о назначении физическим и юридическим лицам наказаний за административные правонарушения, так как данная категория дел относится к делам о применении наказания, которые зарождаются в известном смысле вне спорных отношений;
- положение ч. 2 п. 2 ст. 29 проекта Кодекса «Вопрос о вызове в судебное заседание заявителя и административного ответчика суд решает по своему усмотрению» является нарушением прав граждан и юридических лиц на защиту своих интересов в суде; извещение сторон о месте и времени судебного заседания представляется обязательным;
- пункт 4 ст. 29 проекта Кодекса «Решение по модельному делу является основанием для рассмотрения последующих дел в сокращенном порядке только в том суде, который вынес решение по модельному делу». При такой постановке вопроса в каждом суде будет свое модельное дело, что может привести к нарушению единообразия судебной практики;
- статья 33 проекта Кодекса гласит: «представителями физических лиц в административных судах, кроме случаев, установленных настоящим кодексом, выступают адвокаты». Представляется, что круг субъектов, к которым стороны, участвующие в деле, могут обратиться за защитой своих интересов в административном суде, неоправданно ограничен. Гражданин должен иметь право доверить представлять свои интересы в административном суде любому лицу; в противном случае нарушается его конституционное право на защиту;
- согласно ст. 74 проекта Кодекса «заявитель, полагающий, что его права, свободы и охраняемые законом интересы нарушены неправомерным решением, действием (бездействием) административного ответчика, вправе обратиться в суд с жалобой...». Употребление формы «жалоба», а не заявления по-
рождает нелогичность используемых в законопроекте терминов; очевидно, данное несоответствие должно быть устранено;
- отсутствие в ст. 81 проекта Кодекса исчерпывающего перечня мер предварительной правовой защиты не является удачным; в связи с этим необходимо исключить ч. 6 ст. 81 «Настоящим Кодексом могут быть предусмотрены иные меры предварительной защиты»;
- требует должного дополнения гл. 17 проекта Кодекса административного судопроизводства РФ «Производство по пересмотру судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам» (ст. 174 - 178) из-за отсутствия норм, устанавливающих сроки подачи заявления о пересмотре судебных решений по вновь открывшимся обстоятельствам.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение исследования заключается в том, что на основе комплексного анализа специальной научной литературы и действующих в настоящее время в Российской Федерации нормативных правовых актов определены теоретические подходы к пониманию административного судопроизводства. Положения диссертации обобщают и дополняют научные знания об административном судопроизводстве, его видах, эффективности, основных проблемах осуществления и главных направлениях совершенствования. Полученные результаты позволяют сформировать наиболее правильную, эффективную и соответствующую всем принципам современного правового государства модель процессуально-правового регулирования отношений в системе административного судопроизводства.
Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней положения, предложения, выводы и рекомендации могут использоваться в научном изучении проблем административного судопроизводства, в правотворческой деятельности по совершенствованию законопроектов, определяющих модель и содержание института административной юстиции. Материалы диссертационной работы могут быть полезны и при преподавании учебных курсов
«Административное право», «Административный процесс (административное судопроизводство)», «Административная юстиция».
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена, обсуждена и одобрена на кафедре административного и муниципального права ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет».
Основные положения диссертации нашли отражение в статьях, опубликованных автором в сборниках научных трудов и специализированной периодической печати, а также использовались при выступлениях на научно-практических конференциях.
Структура диссертации обусловлена целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения, перечня нормативных актов, специальной литературы и приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования и степень ее теоретической разработанности, определяются цель и задачи исследования, формулируются объект и предмет работы, демонстрируются научная новизна выносимых на защиту положений, теоретическая и практическая значимость диссертации и предоставляются сведения об апробации ее результатов.
Первая глава «Административное судопроизводство - форма осуществления судебной власти» состоит из пяти параграфов. В ней всесторонне рассматриваются и анализируются история становления административного судопроизводства как особой формы российской судебной власти, понятие и основные признаки административного правосудия, принципиальные позиции и содержание конституционно-правового регулирования административного правосудия, процессуальные правовые источники административного правосудия, а также административные дела, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства.
В первом параграфе «Административное судопроизводство - особая форма осуществления российской судебной власти: к истории вопроса» исследуется исторический взгляд на проблему административного судопроизводства, что позволило сделать следующие научные выводы. Наиболее фундаментально и результативно данный вопрос обсуждался в России в конце XIX - начале XX в. и в конце XX - начале XXI в. Результатом первой дискуссии явилось принятие в 1917 году Временным правительством Положения о судах по административным делам, создание системы административной юстиции, которая в связи с событиями данного времени не могла быть полностью реализована. Следствием второй - разработка проектов федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекса административного судопроизводства РФ.
Во втором параграфе «Административное правосудие: понятие и основные признаки» установлено, что административное правосудие необходимо рассматривать как основную форму административной юстиции, которая выполняет функцию судебного контроля за законностью действий в сфере публичного управления, является способом защиты субъективных прав граждан по отношению к деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. Необходимо выработать четкое, единственно правильное представление об административном правосудии (судопроизводстве), характерными особенностями которого являются: рассмотрение заявлений граждан и иных субъектов права в связи с оспариванием решений и действий (бездействия) органов публичного управления, их должностных лиц, нормативных и ненормативных правовых актов; наличие специальных уполномоченных судебных органов, специализации судей и территориальное разделение специализированных судов и органов публичной администрации.
Соискатель формулирует основные признаки административного правосудия: осуществление административного правосудия только судом (специальными судебными органами, территориально отделенных от органов публичной администрации); наличие административно-правового, управленческого спора;
осуществление судебного контроля за исполнительной властью, нормоконтроля; обеспечение законности; административное правосудие должно осуществляться по установленным процессуальным правилам, в установленной законом особой процессуальной форме, предусматривающей специфику рассмотрения административных дел; наличие специальных субъектов; защита субъективных публичных прав.
В третьем параграфе «Конституционно-правовое регулирование административного правосудия: принципиальные позиции и содержание»
определено, что принципиальные позиции конституционно-правового регулирования административного правосудия основаны на ст. 118 и 126 Конституции РФ, в соответствии с которыми в настоящее время в Российской Федерации настала необходимость формирования и совершенствования административного судопроизводства. Конституционные положения об осуществлении судебной власти посредством административного судопроизводства являются конституционно-правовым базисом, на котором и должно формироваться административное правосудие.
Осуществление и неотчуждаемость конституционного права обжалования в суд действий (бездействия) и решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и их должностных лиц, предусмотренное ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, являются ключевыми направлениями создания и укрепления российского правового демократического государства и важными обоснованиями совершенствования административного правосудия.
Кроме того, в данном параграфе рассмотрены правовые позиции Конституционного Суда РФ о понимании административного судопроизводства. Рассмотрев и проанализировав некоторые судебные решения, можно утверждать, что административное судопроизводство осуществляется как в форме защиты прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти, так и в форме реализации административной ответственности. В данном случае хотелось бы отметить, что при толковании в рамках конституционного правосудия значения
и содержания соответствующих статей Кодекса РФ об административных правонарушениях, в которых отсутствует термин «административное судопроизводство», следовало бы использовать категории и термины, определенные российским законодателем, а не сопоставлять данное правовое понятие с производством в судах дел об административных правонарушениях.
Четвертый параграф «Процессуальные правовые источники административного правосудия: виды и особенности содержания» посвящен анализу важнейших процессуальных правовых источников административного правосудия: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. При исследовании нормативных положений данных актов соискателем установлено, что российский законодатель весьма неоднозначно определяет понятие и содержание административного судопроизводства. С одной стороны, нормы Арбитражного процессуального кодекса РФ закрепляют, что дела об административных правонарушениях рассматриваются по правилам «административного судопроизводства», с другой -Кодексом РФ об административных правонарушениях порядок рассмотрения судьями дел об административных правонарушениях закреплен как «производство по делам об административных правонарушениях». Таким образом, несмотря на практически одновременное принятие российских процессуальных кодексов, вопрос о сущности и значении административного судопроизводства остается неопределенным, противоречивым и весьма сложным.
В пятом параграфе «Административные дела, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства: понимание, правовое установление, виды» определено, что «административное дело» является одним из основных элементов правового регулирования института административного правосудия. Рассмотренные особенности правового установления и основные виды административных дел приводят к выводу, что административные дела -это дела, возникающие из спорных административно-правовых отношений. Основанием для возбуждения административного дела, рассматриваемого в поряд-
ке административного судопроизводства, является спор о субъективном публичном праве гражданина, а также спор, имеющий государственно-правовой характер. Если под «административными делами» понимать дела об административных правонарушениях, то следует полагать, что последние должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства (т.е. в судебном порядке). Однако на практике большая часть всех дел об административных правонарушениях разрешается в административном порядке уполномоченными должностными лицами или в исполнительных органах государственной власти. Кроме того, например, правовые положения международных договоров (например, Договора между Российской Федерацией и Аргентинской Республикой о сотрудничестве и правовой помощи по гражданским, торговым, трудовым и административным делам) также позволяет утверждать, что под административными делами необходимо понимать дела об обжаловании действий должностных лиц и решений государственных органов в судах.
Вторая глава «Дуализм административного судопроизводства: теоретическое обоснование и критерии разграничения» состоит из четырех параграфов. В ней со всей полнотой рассматриваются виды административного судопроизводства, административное судопроизводство в системе арбитражных судов, судов общей юрисдикции, у мирового судьи и в военных судах.
Первый параграф «К вопросу о видах административного судопроизводства: теоретические предпосылки и практическая значимость» установил, что в настоящее время административное судопроизводство представляет собой достаточно непростую, лишенную единого и целостного понимания правовую категорию. Несомненно, основанием для выделения разновидностей административного судопроизводства служит отсутствие единого его нормативно-правового регулирования и двусмысленность высших судебных инстанций в толковании законодательства об административном правосудии.
Проанализировав гражданско-процессуальное, арбитражно-
процессуальное законодательство и судебную практику, можно полагать, что в настоящее время определяется два вида административного судопроизводства:
административное судопроизводство по делам об административных правонарушениях и административное судопроизводство по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Соискателем отстаивается мнение о том, что административное судопроизводство должно осуществляться в рамках правосудия по делам, содержащим спорные правоотношения, т.е. по публично-правовым спорам.
Во втором параграфе «Административное судопроизводство в системе арбитражных судов» исследованы особенности осуществления административного судопроизводства в системе арбитражных судов. Административным судопроизводством, осуществляемом в арбитражных судах, в соответствии с действующим арбитражным процессуальным законодательством, следует считать административную юрисдикцию, реализуемую судьями арбитражных судов, и рассмотрение споров граждан, юридических лиц с публичной властью. При этом особенностями разрешения административных дел в арбитражных судах являются установленные сроки производства, предполагаемая активная роль суда в сборе доказательств, возложение бремени доказывания по административным делам на органы публичной власти, оптимальное сочетание состязательности и активной роли суда на стадии подготовки дела к судебному заседанию. Несомненно, данные процессуальные гарантии способствуют защите нарушенных органами публичной власти прав физических или юридических лиц. Однако при осуществлении административного судопроизводства арбитражными судами возникает проблема правомерности появления в системе арбитражного процесса административного судопроизводства. Так, спорен сам факт, что специфика разрешения административно-правового спора в арбитражных судах зависит от осуществления или неосуществления экономической деятельности, а основанием для отнесения дела к компетенции какого-либо суда является не сам спор, а нахождение его в структуре экономических отношений, в системе осуществляемой предпринимательской деятельности.
В третьем параграфе «Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдикции» проанализированы процессуальные особенности
рассмотрения и разрешения судами общей юрисдикции в порядке гражданского судопроизводства дел, возникающих из публичных правоотношений. Автором отмечено, что Гражданский процессуальный кодекс РФ не предусматривает терминологии «административное судопроизводство», в связи с этим специалисты в области гражданского процесса в настоящее время указывают, что любые административно-правовые споры могут быть успешно рассмотрены в рамках гражданского процесса в порядке искового судопроизводства. Очевидно, такой подход затрудняет выработку каких-то общих рекомендаций к совершенствованию административного судопроизводства. Известное неравенство сторон административно-правовых отношений обязательно должно быть компенсировано соответствующими принципами и порядком разрешения административных дел в рамках административного судопроизводства. Рассмотрение таких дел в порядке гражданского судопроизводства, основанного на принципах состязательности, диспозитивности и равенства сторон, не сможет во многих случаях надлежащим образом защитить права и законные интересы физических и юридических лиц, которым сложно состязаться с представителями публичной администрации в осуществлении доказывания по рассматриваемому делу.
В четвертом параграфе «Иные виды административного судопроизводства (у мирового судьи, в военных судах)» отмечаются особенности организации и деятельности мировых судей и военных судов по осуществлению административного судопроизводства. Основную форму административно-процессуальной деятельности мировых судей представляет собой рассмотрение дел об административных правонарушениях. При этом отмечается, что Кодекс РФ об административных правонарушениях и законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие административную ответственность, не определяют практическую административно-юрисдикционную деятельность мировых судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях в качестве административного судопроизводства.
Особенностями деятельности военных судов по осуществлению административного судопроизводства являются: во-первых, военные суды рассматри-
вают административные дела о защите прав, свобод и интересов военнослужащих, а также дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими; во-вторых, полномочия судебной власти, которыми наделены военные суды, реализуются в отношении не всех граждан, а лишь в отношении военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, лиц, уволенных с военной службы, или окончивших прохождение военных сборов; в-третьих, их деятельность по проверке правомерности действий и решений государственных органов и должностных лиц ограничена сравнительно узкими рамками - она распространяется лишь на органы военного управления и соответствующих должностных лиц.
Третья глава «Эффективность административного правосудия и основные тенденции его развития» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Эффективность административного правосудия в Российской Федерации: понимание, критерии, характеристика» установлено, что эффективность правосудия зависит от того, насколько точно и реально в законе определены его задачи и цели, достаточно ли процессуальных и иных средств для их достижения. В связи с тенденцией увеличения административных правовых споров эффективность административного правосудия также зависит от качества его осуществления. То есть для своевременного и правильного разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, требуется наличие специальных знаний; нужны судьи, которые специализируются на рассмотрении административных делах; необходимо обеспечить независимость административных судов от влияния муниципальной власти и региональных исполнительных органов государственной власти. Положительным результатом совершенствования административного судопроизводства является независимость судов административной юстиции от других ветвей власти и иных судов, а также защищенность судей от внешнего влияния и воздействия на них. Данные суды, осуществляя административное правосудие, смогут разгрузить судебную систему от неправомерных нагрузок, стать ближе и доступнее гражданам, будут более квалифицированно обеспечивать защиту их прав и свобод, а также
способствовать борьбе с коррупцией в системе государственной и муниципальной службы.
Во втором параграфе «Основные проблемы осуществления административного судопроизводства в Российской Федерации» анализируются главные проблемы, решение которых имеет важное значение для развития административного судопроизводства в Российской Федерации. К ним относятся: отсутствие единого подхода к пониманию административного судопроизводства; неразвитость административно-процессуального законодательства и отсутствие его кодификации; наличие мнений об отсутствии необходимости создания административных судов; незаинтересованность государственной власти в создании независимого специального судебного контроля за ней; отсутствие единого определения характера дел, рассматриваемых посредством административного судопроизводства и отнесение к подведомственности арбитражных судов споров, возникающих из административных правоотношений, складывающихся в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Вместе с тем, как показывает судебная практика, рассмотренная в данном параграфе, осуществление административного правосудия в рамках гражданского судопроизводства вряд ли можно признать эффективным способом разрешения административных дел. Дело в том, что норма, закрепляющая бремя доказывания в производстве по делам, возникающим из публично-правовых отношений, существует, но на практике не реализована (не применяется), тем самым не исполняется обязанность суда по восстановлению нарушенных прав физических или юридических лиц.
Третий параграф «Главные направления совершенствования административного судопроизводства» представляет исследование направлений совершенствования административного судопроизводства в Российской Федерации посредством приведения судебной системы Российской Федерации и уровня защиты прав и свобод человека в соответствие с европейскими и мировыми государственно-правовыми стандартами. Автором отмечается, что законодательством не в полном объеме закреплены все судебные процедуры рас-
смотрения административно-правовых споров, отсутствуют специализированные административные суды, профессионально рассматривающие споры, возникающие из административно-правовых и иных публично-правовых отношений. При этом главными направлениями совершенствования института административного судопроизводства должны стать: завершение реформы судебной системы, приведение судебной системы России в соответствие с международными правовыми стандартами; формирование новой ветви правосудия, создание полноценной системы административного судопроизводства и специализированных судов, способных эффективно осуществлять судебный контроль за публичным управлением; принятие федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и процессуального закона, регламентирующего их деятельность (Кодекс административного судопроизводства РФ); укомплектование корпуса административных судей (судей по административным делам).
В четвертом параграфе «Кодификация процессуального законодательства об административном правосудии: направления осуществления, основные проблемы, противоречия» проанализированы проблемы кодификации процессуального законодательства об административном правосудии, а также основные положения проекта Кодекса административного судопроизводства РФ. Автором обозначена необходимость принятия данного закона, в котором должны быть закреплены административно-процессуальные нормы, регулирующие процессуальную деятельность специально учреждаемых для рассмотрения административно-правовых споров административных судов. Очевидно, что некоторые положения законопроекта требуют дальнейшего совершенствования. Содержание установленных в нем административно-процессуальных норм позволяет сделать вывод о высоком профессиональном уровне его подготовки и значительной степенью готовности для итогового обсуждения и принятия.
В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования, формулируются основные теоретические и практические выводы, указы-
ваются направления дальнейшей работы по развитию и совершенствованию административного судопроизводства в Российской Федерации.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК
Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Заряева Н.П. Административное судопроизводство как форма осуществления судебного контроля / Н.П. Заряева // Вестн. Воронеж, гос. ун-та. Сер.: Право. - 2008. - № 2 (5). - С. 147-155 (0,6 пл.).
2. Заряева Н.П. К вопросу о видах административного судопроизводства : теоретические предпосылки и практическая значимость I Н.П. Заряева // Вестн. Воронеж, института МВД России. - 2010. - № 2. - С. 73-80 (0,5 пл.).
Статьи, опубликованные в научно-практических изданиях:
3. Заряева Н.П. История становления административного судопроизводства в России / Н.П. Заряева // Юридические записки : сб. науч. трудов / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2009. - Вып. 22 : Демократия и правовая система России : Преимущества, достижения и противоречия. - С. 55-65 (0,7 пл.).
4. Заряева Н.П. Конституционные начала административного правосудия / Н.П. Заряева // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. трудов / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2009. - Вып. 22 : Свобода и государственное регулирование : Соотношение, правовые гарантии, практика осуществления. - С. 271-282 (0,75 пл.).
5. Заряева Н.П. Процессуальные правовые источники административного правосудия: виды и особенности содержания / Н.П. Заряева // Обеспечение законности и правопорядка в странах СНГ: сборник материалов международной науч.-практ. конф. - Воронеж : Воронеж, институт МВД России, 2009. - Ч. 1: Юридические науки. - С. 144—148 (0,3 пл.).
6. Заряева Н.П. Необходимость формирования административного правосудия как антикоррупционой гарантии в сфере государственного управления /
Н.П. Заряева // Юридические записки : сб. науч. трудов / под ред. Ю.Н. Стари-лова. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2010. - Вып. 23: Противодействие коррупции в России : общая теория и отраслевое правовое регулирование. - С. 166-179 (0,7 п.л.).
7. Заряева Н.П. Законопроекты об административных судах и административном судопроизводстве : особенности содержания, проблемы и противоречия / Н.П. Заряева // Правовая наука и реформа юридического образования : сб. науч. трудов / под ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2010. - Вып. 23: Право и справедливость. - С. 176-187 (0,6 п.л.).
Подписано в печать 22.02.11. Формат 60*84 1/16. Усл. печ. л. Тираж 100 экз. Заказ 230.
Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издательско-полиграфического центра Воронежского государственного университета. 394000, Воронеж, ул. Пушкинская, 3
