АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации»
На правах рукописи
КУЛАКОВА Юлия Михайловна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОГРАНИЧЕНИЙ ПРАВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность: 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва -2008
uuiá 1B33Q2
/
003169302
Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, доцент Крылова Елена Геннадьевна
Официальные оппоненты.
доктор юридических наук, профессор Михайлова Наталья Владимировна
кандидат юридических наук Гудаев Роман Валерьевич
Ведущая организация:
Военный университет Министерства обороны Российской Федерации
Защита состоится 29 мая 2008 года в 12.00 часов на заседании диссертационного совета Д. 502.006.01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу 119606, г. Москва, пр-т Вернадского 84, корпус 1, ауд. 3370.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГОУ ВПО Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Автореферат разослан 28 апреля 2008 года.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук, доцент
Е.Ю.Киреева
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью, что является неотъемлемым признаком правового государства, и означает приоритет прав и свобод человека в деятельности органов государственной власти, государственных служащих, их ориентацию на эти права и свободы
Приоритет прав человека, их утверждение в качестве высшей ценности невозможны без обязанности государства не только признавать, но и неукоснительно соблюдать и защищать права и свободы Это предъявляет особые требования к государственным гражданским служащим, уровню их профессиональной подготовки, к их практической деятельности по исполнению и обеспечению полномочий государственных органов
Государство должно не тотько основываться на правовом принципе, закрепленном ст 2 Конституции Российской Федерации, но и обеспечивать его практическую реализацию в ходе всех проводимых в стране преобразований, в частности в ходе реформирования государственной службы Основное значение здесь отводится созданию законодательной базы, направленной на формирование государственной гражданской службы, обеспечивающей исполнение полномочий государственных органов в интересах граждан
Федеральным законом от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» одним из принципов правового регулирования государственной гражданской службы устанавливается приоритет прав и свобод человека и гражданина Этот принцип находит свое отражение в требовании, предъявляемом к государственному гражданскому служащему исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека определяют смысч и содержание его профессиональной служебной деятельности
Реализация данных норм представляется возможной только с установлением для государственных гражданских служащих действенных средств, влияющих на их интересы, и сообразующих их с интересами государства и общества В этом аспекте основным является вопрос о правовых ограничениях Устанавливая ограничения для лиц, находящихся на государственной гражданской службе, государство руководствуется осознанием того, что его политика должна быть направлена на создание уело-
вий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого члена общества, признание и уважение прав человека, что является гарантией укрепления благополучия и безопасности самого государства
В этом смысле, правовые ограничения призваны воздействовать на государственных гражданских служащих в целях согласования интересов, сдерживания негативных проявлений, стимулирования их социально полезного поведения, что в свою очередь возможно лишь путем формирования законодательства о государственной гражданской службе, надлежащим образом организовывающего их профессиональную служебную деятельность Не полное, не четкое установление ограничений или полная их ликвидация будет являться оправданием противоправного поведения государственных гражданских служащих, идущего вразрез с государственными и общественными интересами
Необходимость анализа правовых ограничений, связанных с государственной гражданской службой Российской Федерации, потребность разработки действенных мер по обеспечению их эффективного административно-правового регулирования в контексте совершенствования государственной службы Российской Федерации обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Общую теоретическую основу исследования составили работы таких ведущих ученых в сфере государственной гражданской службы как А А Гришковец, В А Козбаненко, А В Кудашкин, В М Манохин, А Ф Ноздрачев, А В Оболонский, Ю Н Старилов
Фундаментальные концептуальные идеи административно-правового направления, являющиеся отправными для исследования, сформулированы в трудах А П Алехина, Г В Атаманчука, И Н Барцица, Д Н Бахраха, Б Н Габричидзе, Н М Казанцева, Ю А Тихомирова, Н.Ю Хаманевой
Теоретико-правовую и философско-правовую основы диссертационного исследования составили работы С С Алексеева, С В Бошно, А Г Братко, Н В Витрука, В И Гоймана, Д А Керимова, А В Малько, Г В Мальцева, М Н Марченко, Н И Матузова, В С Нерсесянца, А С Пиголкина, Ф Н Фактуллина, А Ф Черданцева
Различные аспекты правовых ограничений в реализации тех или иных прав человека и гражданина нашли свое отражение в работах отечественных ученых в области конституционного права С А Авакьяна,
М В Баглая, Л Д Воеводина, Л И Глухаревой, Ю.А Дмитриева, А Л Кононова, Ю В Кудрявцева, И А Ледяч, Ю И Лейбо, Е А Лукашевой, В О Лучина, В В Маклакова, М А Митюкова, Л А Окунькова, Ю А Тихомирова, Г П Толстопятенко, В А Туманова, ТЯХабриевой, И Д Хутинаева, В А Четвернина, В Е Чиркана, Б С Эбзеева
При подготовке диссертационного исследования использовались труды ученых в области международного права С А Горшковой, Г В Игнатенко, В А Каргашкина, А П Мовчана, Р А Мюллерсона, В Я Суворовой, О И Тиунова
Правовую основу работы составляют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, решения органов конституционного правосудия, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации
Объектом исследования являются государственные служебные правоотношения, складывающиеся в процессе государственного управления между государственными гражданскими служащими и государством по поводу действий, на которые направлено регулирующее воздействие правовых ограничений
Предмет исследования составляют административно-правовые и конституционно-правовые ограничения прав государственных гражданских служащих, совокупность правовых норм, устанавливающих эти ограничения, а также проблемы их реализации
Целью диссертационного исследования является комплексное административно-правовое исследование совокупности установленных законодательством ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации и выработка на основе этого рекомендаций по совершенствованию нормативных правовых основ государственной службы Российской Федерации в этой сфере
Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи
- исследовать существующие теоретико-правовые и административно-правовые подходы к изучению правовых ограничений, устанавливаемых для государственных гражданских служащих, и проблем обеспечения их прав и свобод,
- определить правовую природу ограничений прав государственных гражданских служащих, уточнить понятийный аппарат, выявить при-
знаки, цели, функции ограничений прав государственных гражданских служащих,
- провести классификацию правовых ограничений в зависимости от вида ограничиваемых прав граждан, замещающих должности государственной гражданской службы,
- исследовать особенности административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих в законодательстве Российской Федерации,
- на основе сравнительно-правового анализа определить общие тенденции и особенности правового регулирования ограничений прав государственных служащих в зарубежных странах,
- выработать предложения по совершенствованию законодательства об ограничении прав государственных гражданских служащих в условиях реформирования государственной службы Российской Федерации
Методология исследования. Базовой методологической основой исследования явился системный подход к анализу различных аспектов административно-правового регулирования ограничений, связанных с государственной гражданской службой. Анализ в рамках поставленных задач был сопряжен с использованием различных методов Так, сравнительно-правовой метод применялся при выявлении общих направлений развития исследуемой сферы государственных служебных отношений, их специфических особенностей, динамики развития правовых основ государственной службы Российской Федерации, а также зарубежного законодательства, при анализе нормативных правовых основ, регламентирующих избранную для диссертационного исследования сферу государственных служебных отношений Интегральный метод использовался при определении оптимального состояния правовых и организационных основ регулирования правовых ограничений, связанных с государственной гражданской службой Российской Федерации как единого целого Теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по вопросам совершенствования административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих и правоприменительной практики
Взаимосвязь приведенных методов позволила оценить реальное состояние административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации, соотнести
его с должным состоянием, выработать юридические процедуры и правовые механизмы его достижения
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в диссертации представлена концепция ограничения прав государственных гражданских служащих как неотъемлемого элемента государственной гражданской службы, обеспечивающего эффективность ее функционирования
Проведено комплексное и системное административно-правовое исследование совокупности ограничений прав государственных гражданских служащих с элементами конституционно-правового и теоретико-правового исследования заявленной темы
Разработаны и предложены рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе в целях повышения согласованности с одной стороны ограничений, с другой стороны гарантий прав государственных гражданских служащих, а также повышения эффективности государственной гражданской службы в условиях реформирования государственной службы Российской Федерации На защиту выносятся следующие положения:
1 На основе проведенного анализа проблем установления правовых ограничений сформулировано и обосновано положение о том, что вопрос об установлении правовых ограничений выступает проблемой определения пределов и правомерных ограничений свободы человека и гражданина в обществе, государстве Назначение правовых ограничений заключается в достижении разумного компромисса между общественной необходимостью и интересами обладателя права
2 Уточнен понятийный аппарат в заявленной теме В частности, сформулировано понятие ограничений прав государственных гражданских служащих как правомерных, конституционно и административно обоснованных ограничений, запретов, требований, налагаемых на государственных гражданских служащих в связи с их профессиональной служебной деятельностью по занимаемой должности и сужающих их общегражданский статус в целях обеспечения интересов государственной гражданской службы
3 Обоснованы основные признаки правовых ограничений, которые выступают в роли внешних факторов, влияющих на интересы государственных гражданских служащих, предполагают и влекут за собой определенные юридические и фактические последствия в виде неблагоприятных
условий для осуществления собственных интересов государственными гражданскими служащими, предполагают сознательное изменение поведения государственных гражданских служащих в процессе осуществления ими профессиональной служебной деятельности, являются основой правовой информации для государственных гражданских служащих, носят характер обязательности, отличающийся своей категоричностью и безусловностью
4. Выявлены и обобщены функции правовых ограничений Это функции охраны и защиты, контролирующая, коммуникативная, воспитательная, мотивационная Ограничения, устанавливаемые в сфере государственной гражданской службы, направлены на охрану и защиту интересов государства и общества, создание должных условий для решения государственных задач, на установление баланса государственных и общественных интересов Контролирующая функция представляет собой основное направление воздействия ограничений, удерживающих государственных гражданских служащих от совершения действий, которые нарушают государственные интересы, препятствуя тем самым осуществлению интересов общества Коммуникативная функция ограничений в сфере государственной гражданской службы заключается в определенной правовой информации, содержащей сообщения для государственного гражданского служащего о возможностях выбора вариантов поведения в рамках права, об уменьшении объема прав Воспитательная функция направлена на формирование правосознания и правовой культуры государственного гражданского служащего, его нравственных качеств Мотивационная функция ограничений заключается в том воздействии, которое оказывает вся система правовых ограничений на внутренний мир человека, поступившего на государственную гражданскую службу его интересы, потребности, цели, мотивы, волю
5 Обоснованы рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации, предлагаемые диссертантом в системном единстве со всей совокупностью организационно-правовых мер, предпринимаемых в процессе реформирования государственной службы Сущностью решаемых задач должно стать совершенствование института государственной гражданской службы и положения государственного гражданского служащего в социальной структуре общества, что обуславливает необходимость уточнения и совершенствования системы
правовых ограничений
Предложено внести ряд изменений и дополнений в Федеральный закон от 27 июля 2004 г «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
- включить в ст 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» дополнительное ограничение, согласно которому «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления сведений о выполнении иной оплачиваемой работы (внешней деятельности)»,
- установить отдельными статьями порядок выдвижения государственным гражданским служащим своей кандидатуры на выборах, порядок предоставления государственному гражданскому служащему статуса доверенного лица в период проведения избирательной кампании, дополнить ст 46 «Отпуск на гражданской службе» понятием «неоплачиваемый отпуск»,
- исключить ч 2 из ст 17 и внести соответствующее дополнение в ст 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой», в соответствии с которым «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий находиться на ней в случае отказа от передачи в доверительное управтение в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации ценных бумаг, по которым может быть получен доход, в том числе акций (долей участия в уставных капиталах организаций)»,
- внести в ст 17 следующие положения «гражданскому служащему, взявшему на себя обязательства по прохождению гражданской службы на должности гражданской службы категории «руководители», запрещается* принимать подарки не связанные с исполнением должностных обязанностей, за исключением подарков, стоимость которых не превышает десяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, полученных в течение года на момент представ тения государственным гражданским служащим сведений о доходах, не допускается получение подарков из одного источника общей стоимостью более пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, обязательному включению в сведения о доходах гражданского служащего подлежат подарки, общая стоимость которых, превышает пять установленных законом минимальных размеров оплаты труда, не подлежат обязательному включению в
сведения о доходах подарки, общая стоимость которых составляет менее двух установленных законом минимальных размеров оплаты труда»
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации состоит в представлении концепции административно-правового регулирования ограничений, связанных с государственной гражданской службой, проанализированных с точки зрения признаков и функций ограничения прав государственных гражданских служащих, исследования принципов ограничения прав государственных гражданских служащих, рассмотрения зарубежного опыта правового регулирования ограничений прав государственных служащих
Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения по актуальным вопросам ограничения прав государственных гражданских служащих Российской Федерации формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию законодательства об ограничении прав государственных гражданских служащих Российской Федерации
Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания юридических дисциплин «Административное право», «Правовое обеспечение государственной службы», спецкурсов по проблемам государственной службы
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в опубликованных научных статьях и тезисах сообщений, представленных на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственного управления и местного самоуправления» Пензенского государственного университета и Саратовского государственного университета (Пенза, 2007), междисциплинарных аспирантских конференциях Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и Северо-Западной академии государственной службы «Россия приоритетные национальные проекты и программы развития» (Москва, 2006), «Россия ключевые проблемы и решения» (Москва, 2007)
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы, приложения
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы исследования, определена степень научной разработанности проблемы, раскрыты объект, предмет, цели и задачи, охарактеризована методологическая основа работы, определена научная новизна, сформулированы основные положения и выводы, выносимые на защиту, отражены теоретическая и практическая значимость полученных результатов
Первая глава - «Административно-правовой аспект ограничения прав государственных гражданских служащих» - посвящена раскрытию содержания понятия правовое ограничение, выявлению сущностных характеристик рассматриваемой правовой категории, обозначению роли правовых ограничений в правовом институте государственной гражданской службы Российской Федерации, определению признаков, целей, функций и принципов ограничения прав государственных гражданских служащих
Проблема установления правовых ограничений выступает, прежде всего, проблемой определения пределов свободы человека в обществе, где каждый должен считаться с правами и свободами других лиц, не препятствовать нормальному функционированию общественных и государственных институтов Свобода, таким образом, выступает в качестве присущей человеку возможности действовать в соответствии со своей волей, интересами, достигая поставленных целей, не ограничивая при этом прав и свобод других лиц, интересы общества и государства
Назначение правовых ограничений заключается в охране общих интересов, благ, в защите жизни, здоровья, чести и достоинства личности Их цель - достижение разумного компромисса между общественной необходимостью и интересами обладателя права
В диссертации правовое ограничение рассмотрено с таких аспектов как полный запрет определенного права, обусловливаемый объективными или субъективными обстоятельствами и как уменьшение вариантов возможного, дозволенного поведения в рамках определенного права путем правомерного законодательного установления пределов такого поведения
Изучены доктринальные подходы ведущих ученых-правоведов на предмет соотношения категорий «правовое ограничение» и «правовой запрет»
Показано, что данные понятия можно соотносить следующим образом Правовое ограничение - установленный законодательством специальный порядок реализации прав и свобод, направленный на удержание соответствующего общественного отношения в строго ограничиваемых рамках, за пределы которых не представляется возможным выйти, и, следовательно, нарушить их Правовой запрет - установленная законодательством юридическая невозможность совершения определенных действий (которые фактически представляются возможными), могущих причинить вред как личным, так и общественным интересам, под угрозой применения ответственности в случае нарушения условий, предусмотренных соответствующей правовой нормой
Сформулированные в диссертации теоретические положения о правовых ограничениях положены в основу исследования ограничений прав государственных гражданских служащих и определения их роли в процессе административно-правового регулирования государственных служебных отношений
В работе отмечено, что основным предназначением государственной гражданской службы признается обеспечение исполнения полномочий российского государства, органов государственной власти и лиц, замещающих государственные должности, так, чтобы в полном объеме определялись сущность и социальное назначение государства, призванного обеспечивать интересы граждан В свою очередь, конституционное положение о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, выступает определяющим стержнем в профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих
Определены основные признаки ограничения прав государственных гражданских служащих выступают в роли внешних факторов, влияющих на интересы государственных гражданских служащих, предполагают и влекут за собой определенные юридические и фактические последствия в виде неблагоприятных условий для осуществления собственных интересов государственными гражданскими служащими, предполагают сознательное изменение поведения государственных гражданских служащих в процессе осуществления ими профессиональной служебной деятельности, являются основой правовой информации для государственных гражданских служащих, носят характер обязательности, отличающийся своей категоричностью и безусловностью
Сформулированы цели ограничения прав государственных гражданских служащих' обеспечение должного развития и функционирования всей социальной системы, гарантирование полного осуществления государственными гражданскими служащими основных прав и свобод человека, обеспечение эффективного функционирования государственной гражданской службы, сведение к минимуму возможностей использования государственными гражданскими служащими своих служебных полномочий во вред государству, обществу, создание условий для независимой государственной служебной деятельности гражданских служащих
Выявлены основные функции ограничений, связанных с государственной гражданской службой, под которыми понимается основное направление воздействия на поведение государственных гражданских служащих в период осуществления ими профессиональной служебной деятельности, в том числе, после увольнения с гражданской службы
Функции охраны и защиты, а также контролирующая, коммуникативная, воспитательная, мотивационная функция ограничений, устанавливаемых дтя государственных гражданских служащих, направлены на достижение общих целей административно-правового регулирования, способствуют как строительству правового государства с развитыми демократическими институтами, так и поступательному развитию общества
В диссертационном исследовании раскрыто понятие ограничений прав государственных гражданских служащих, под которым понимаются правомерные, конституционно и административно обоснованные ограничения, запреты, требования, налагаемые на государственных гражданских служащих в связи с их профессиональной служебной деятельностью по занимаемой должности, сужающие их общегражданский статус в целях обеспечения интересов государственной гражданской службы
Показано, что правовая природа ограничений, устанавливаемых для государственных гражданских служащих, состоит в правах, принадлежащих гражданину, в пользовании которыми он ограничивается во время прохождения государственной гражданской службы Данный факт позволил провести их классификацию в зависимости от вида ограничиваемых прав и свобод граждан, находящихся на государственной гражданской службе
Права человека представляют собой нормативную форму взаимодействия индивидов, общества, государства Каждое право выступает в качестве системы норм, обусловленных и опосредованных экономическими,
социально-политическими, духовно-идеологическими отношениями по поводу и в связи с соответствующими благами и социальными ценностями Эти права признаются и гарантируются Конституцией Российской Федерации, а также международными правовыми актам г г, признаваемыми российским государством
Отмечено, что права, в пользовании которыми гражданин ограничивается при поступлении на государственную гражданскую службу, включены в основные группы личных, общественно-политических, экономических и социальных прав и свобод
При раскрытии основных характеристик ограничений прав государственных гражданских служащих выявлены принципы их установления
Специфика функционирования государственной службы, порядок ее прохождения предопределяют особый правовой статус государственных гражданских служащих Поэтому, регламентируя правовое положение государственных гражданских служащих, порядок поступления на государственную гражданскую службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере и особые правила (ограничения), но строго обусловленные мерами обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов
Учитывая то, что в юридической литературе принципы ограничения прав государственных гражданских служащих не рассматривались отдельно от принципов ограничения прав и свобод человека, на основании сформулированных конституционно-правовой доктриной подходов к пониманию данной правовой категории, представлено следующее определение принципов ограничения прав государственных гражданских служащих основополагающие правовые требования в сфере ограничения прав и свобод, закрепленные международными правовыми актами, Конституцией Российской Федерации, предопределяющие содержание ограничений, устанавливаемых законодательством о государственной гражданской службе Российской Федерации, и выступающие критериями обеспечения необходимого баланса между свободой государственного гражданского служащего и интересами государства, общества, отдельной личности
К принципам ограничения прав государственных гражданских служащих в диссертационном исследовании отнесены соответствие ограничений международным стандартам, требование определенной правовой формы закрепления ограничений, обоснованносгь п соразмерность ограничений
Вторая глава - «Развитие административно-правового регулирования ограничении прав государственных гражданских служащих в условиях реформирования государственной службы» - направлена на выявление тенденций развития административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих посредством исследования нормативных правовых актов Российской Федерации и анализа зарубежного опыта правового регулирования государственных служебных отношений рассматриваемой сферы
Проведен анализ законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации Отмечено, что в настоящее время законодательно установлены следующие правовые категории, связанные с понятием «ограничение» ограничения, запреты, требования к служебному поведению Ограничения выступают обязательными предпосылками, определяющими существование правового статуса государственного гражданского служащего и обеспечивающими сочетание субъективных притязаний гражданина на занятие определенной должности государственной гражданской службы с позитивным требованием соответствия ей, запреты и требования к служебному поведению являются неотъемчемыми элементами правового статуса
Вместе с тем, сделан вывод о том, что введенные термины нормативно не уточнены Предложено следующее их определение «ограничения» — установленные федеральным законом обстоятельства (юридические факты), при наличии или возникновении которых гражданин не может быть принят на государственную гражданскую службу, а государственный гражданский служащий, осуществляющий свою профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы, должен быть освобожден от замещаемой должности и уволен с государственной гражданской службы, «запреты» - установленные федеральным законом требования, связанные с несовместимостью должности государственной гражданской службы с иными видами деятельности, а также с обеспечением надлежащего дисциплинарного режима на государственной гражданской службе, несоблюдение которых влечет юридическую ответственность, «требования» - установленные федеральным законом нравственные критерии (моральные ограничения), в рамках которых государственный гражданский служащий обязан осуществлять свою профессиональную служебную деятельность
В работе показано, что публичный характер деятельности государственных гражданских служащих, наличие властных полномочий и права выступать от имени государства, участвуя в подготовке, принятии и реализации важных для общества и государства решений, обусловливает необходимость нормативного закрепления правовых ограничений Однако, как и в любой сфере общественных отношений, регуляторами государственных служебных отношений выступают право и мораль в их единстве и взаимосвязи
Основное назначение моральных ограничений состоит в уточнении норм поведения, которых должны придерживаться государственные гражданские служащие, оказании им помощи в их соблюдении, информировании граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных гражданских служащих
Исходя из этого, автор диссертационного исследования пришел к заключению о том, что, лишь при условии взаимодействия правовых и моральных ограничений может быть достигнуто должное эффективное функционирование государственной гражданской службы
В ходе осуществляемых в Российской Федерации социально-экономических и политических реформ государственное управление претерпевает значительные изменения с учетом актуализации внедрения в отечественную практику наиболее адаптивных демократических правовых процедур и механизмов Вместе с тем, в российском законодательстве о государственной гражданской службе остаются пробелы, негативно сказывающиеся на практике правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих, от которых в равной мере зависит как эффективность защиты государственных интересов, прав и свобод граждан, так и эффективность защиты прав, законных интересов самих государственных гражданских служащих
В данном контексте обоснована возможность обращения к опыту правового регулирования ограничений прав государственных служащих зарубежных государств, законодательство которых весьма подробно регламентирует порядок ограничения прав государственных служащих на осуществление иной трудовой деятельности, а также прав в политической сфере
В результате проведенного иссаедования сделан вывод о том, что законодательство зарубежных стран отличается в основном нюансами в правовом регулировании ограничений, связанных с государственной
гражданской службой, а также степенью подробности их регламентирования В целом подходы очень близки, что служит подтверждением универсального характера рассматриваемых проблем
Основное внимание в диссертационном исследовании отведено изучению и анализу норм Федерального закона от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Отмечено наличие некоторых противоречий и неясностей в установлениях об ограничениях и запретах, связанных с государственной гражданской службой, требующих уточнений и дополнений
К изучению содержания правового регулирования ограничений и запретов применен дифференцированный подход В связи с чем, для более потного и четкого рассмотрения предмета диссертационно!о исследования, основываясь на положениях Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», выделены следующие группы а) ограничения, связанные с возможностью поступления гражданина на государственную гражданскую службу и нахождения государственного гражданского служащего на ней, б) запреты, действующие во время прохождения государственным гражданским служащим гражданской службы, в) запреты, действующие после увольнения государственного гражданского служащего с гражданской службы
В ходе анализа административно-правового регулирования ограничений, связанных с государственной гражданской службой, проводимого по трем, отмеченным выше направлениям были выявлены проблемные сферы государственных служебных отношений в области ограничения прав государственных гражданских служащих, обоснована необходимость их упорядочения и должного административно-правового регулирования, к ним относятся
- государственные служебные отношения, связанные с возникновением близкого родства, наличием гражданства другого государства, представлением сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера,
- государственные служебные отношения, связанные с несовместимостью должности государственной гражданской службы с иными видами деятельности, обеспечением надлежащего дисциплинарного режима на государственной гражданской службе,
- отношения, связанные с выполнением работы на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции госу-
дарственного управления данными организациями непосредственно входили в должностные обязанности уволенного государственного гражданского служащего
Сформулированы предложения по совершенствованию адмпнистра-тивно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих
1) в связи с тем, что на законодательном уровне, остается не урегулированным вопрос о необходимости изменения служебного положения государственных гражданских служащих, состоящих в близком родстве или свойстве, в случае прямого повышения одного из них (фактически ограничивается право на карьерный рост), решить данную проблему представляется возможным либо путем внесения лицу, которое становится непосредственно подчинено или подконтрольно повышаемому государственному гражданскому служащему, предложения о переводе на другую должность государственной гражданской службы, либо путем предоставления повышаемому государственному гражданскому служащему новой должности в ином структурном подразделении органа государственной власти Однако названные варианты, требуют добровольного согласия государственных гражданских служащих, поэтому для должного правового регулирования государственных служебных отношений рассматриваемой сферы, необходима разработка норм, обеспечивающих право государственного гражданского служащего на карьерный рост в случае возможного возникновения соподчиненности в процессе служебного роста,
2) обстоятельством, препятствующим приобретению или влекущим утрату правового статуса государственного гражданского служащего, в соответствии с п 7 ч 1 ст 16 Федерального закона от 27 июля 2004 г № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» является наличие гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации
Вместе с тем, устанавливая данное ограничение, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» оставляет не урегулированными вопросы, возникновение которых может привести к конфликту интересов на государственной гражданской службе В частности, нерешенными остаются следующие моменты может ли лицо, обладающее в соответствии с международным договором двойным гражданством и определяющее свое постоянное место жительства не в России-
скоп Федерации, оставаться на должности государственной гражданской службы Российской Федерации, какие должности государственной гражданской службы могут или не могут замещать лица, обладающие двойным гражданством
Предложено дополнить ст 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» Федерального закона от 27 июля 2004 г «О государственной гражданской службе Российской Федерации» положением, в соответствии с которым «гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» не может находиться на гражданской службе в случае наличия или приобретения гражданства иностранного государства»,
3) в связи с тем, что законодательство о государственной гражданской службе Российской Федерации в отличие от ранее действовавшего, существенно изменило подход к возможности выполнения государственным гражданским служащим иных видов трудовой деятельности, целесообразным представтяется включить в ст 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» Федерального закона от 27 июля 2004 г «О государственной гражданской службе Российской Федерации» дополнительное ограничение «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления сведений о внешней деятельности»,
4) для урегулирования вопросов, касающихся возможности реализации государственным гражданским служащим пассивного избирательного права, а также права участвовать в избирательном процессе в качестве доверенного лица предложено
- закрепить в ч 1 ст 14 «Основные права гражданского служащего» Федерального закона от 27 июля 2004 г «О государственной гражданской службе Российской Федерации» право государственного гражданского служащего добиваться выдвижения своей кандидатуры на соответствующих выборах до или в течение периода выборов при условии, что он получит необходимый для подготовки предвыборной кампании неоплачиваемый отпуск, право государственного гражданского служащего участвовать в избирательном процессе в качестве доверенного лица,
- закрепить отдельной статьей Федерального закона от 27 июля 2004 г «О государственной гражданской службе Российской Федерации» порядок выдвижения государственным гражданским служащим своей кандидатуры на выборах, порядок предоставления государственному граж-
данскому служащему статуса доверенного лица в период проведения избирательной кампании,
- дополнить ст 46 «Отпуск на гражданской службе» Федерального закона от 27 июля 2004 г «О государственной гражданской службе Российской Федерации», закрепив в ней понятие «неоплачиваемый отпуск» и представив его следующим образом « это период или какая-либо его часть, в течение которого государственный гражданский служащий добивается выдвижения своей кандидатуры на выборах, является кандидатом на выборах до периода выборов, является кандидатом в течение периода выборов, является доверенным лицом в период проведения соответствующей избирательной кампании, является доверенным лицом в течение периода выборов»,
5) согласно ч 2 ст 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г «О государственной гражданской службе Российской Федерации» передача в доверительное управление приносящих доход ценных бумаг, которыми владеет государственный гражданский служащий, происходит лишь в случае, если такое владение может привести к конфликту интересов
Однако связывать доверительное управление с возникновением конфликтной ситуации не совсем рационально Рассматриваемая норма должна быть направлена на объединение интересов физического лица как собственника и как государственного гражданского стужащего, исключение личной заинтересованности, которая может стагь причиной возникновения конфликта интересов
Предложено исключить норму, установленную ч 2 ст 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», и внести соответствующее дополнение в ст. 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» этого же Федерального закона, в соответствии с которым «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий находиться на ней в случае отказа от передачи в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации ценных бумаг, по которым может быть получен доход, в том числе акций (долей участия в уставных капиталах организаций)»
Представляется, что внесенные предложения могут определенным образом способствовать повышению уровня эффективности функционирования государственной гражданской службы, которая должна соответствовать принципам правового государства
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, изложены основные выводы, сформулированы предложения, направленные на совершенствование административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации
По теме диссертации опубликованы следующие статьи:
1 Кулакова Ю М Некоторые вопросы правовых ограничений на государственной гражданской службе // Арбитражный и гражданский процесс -2007 -№9 -С 21-26, №10 -С 12-17 -1,2пл
2 Кулакова Ю М Соотношение категорий «запрет» - «ограничение» при определении статуса гражданских служащих // Вестник Московской академии рынка труда и информационных технологий - 2006 -№20(42) - С 61-68 - 0,5 п л
3 Кулакова ЮМ К проблеме правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих // Россия ключевые проблемы и решения Сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС Выпуск 7 Часть I / Под общ ред В К Егорова, А С Горшкова, В М Герасимова, М А Кашиной - М Изд-во РАГС, 2008 - С 149-152 -0,2 пл
4 Кулакова Ю М Правовые ограничения (теоретический аспект) // Государственное строительство и право Сборник научных трудов кафедры государственного строительства и права Выпуск 19/Под общ ред Г В Мальцева -М,2007 - С 71-80 -0,5пл
5 Кулакова Ю М Сущность ограничения прав государственных гражданских служащих // Россия приоритетные национальные проекты и программы развития Сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС Выпуск 6 Часть 1 / Под общ ред В К Егорова, А С Горшкова, В М Герасимова, М А Кашиной - М Изд-во РАГС, 2007 -С 280-285 -0,2 пл
6 Кулакова Ю М Требования и правовые ограничения, предъявляемые законодательством к государственным гражданским служащим // Актуальные проблемы государственного управления и местного самоуправления Сборник статей Всероссийской научно-практической конференции / Под ред. Л С Аникина, Г Б Кошарной, Л В Рожковой - Пенза АНОО «Приволжский Дом знаний», 2007 -С 27-30 - 0,2 п л
Автореферат диссертации на соискание >ченой степени кандидата юридических наук
Кулаковой Юлии Михайловны
Тема диссертационного исследования
Административно-правовое регулирование ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации
Научный руководитель кандидат юридических наук, доцент Крылова Елена Геннадьевна,
Изготовление оригинал-макета Кулакова Ю М
Подписано в печать 24 04 2008 г Тираж 80 экз
Уел пл 1,0
ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Отпечатано ОПМГ РАГС Заказ № 192
119606, г Москва, пр-т Вернадского, 84
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Кулакова, Юлия Михайловна, кандидата юридических наук
Введение.3
Глава I. Административно-правовой аспект ограничения прав государственных гражданских служащих.13
§1. Теоретические основы правовых ограничений.13
§ 2. Ограничение прав государственных гражданских служащих: понятие, цели, функции.26
§ 3. Принципы ограничения прав государственных гражданских служащих.49
Глава II. Развитие административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих в условиях реформирования государственной службы.73
§ 4. Нормативно-правовая основа ограничений прав государственных гражданских служащих.73
§ 5. Правовое регулирование ограничений прав государственных служащих в зарубежных странах. 93
§ 6. Совершенствование законодательства об ограничении • прав государственных гражданских служащих
Российской Федерации.110
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовое регулирование ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации признает человека, его права и свободы высшей ценностью, что является неотъемлемым признаком правового государства и означает приоритет прав и свобод человека в деятельности органов государственной власти, государственных служащих, их ориентацию на эти права и свободы.
Приоритет прав человека, их утверждение в качестве высшей ценности невозможны без обязанности государства не только признавать, но и неукоснительно соблюдать и защищать права и свободы. Это предъявляет особые требования к государственным гражданским служащим, уровню их профессиональной подготовки, к их практической деятельности по исполнению и обеспечению полномочий государственных органов.
Государство должно не только основываться на правовом принципе, закрепленном статьей 2 Конституции Российской Федерации, но и обеспечивать его практическую реализацию в ходе всех проводимых в стране преобразований, в частности в ходе реформирования государственной службы. Основное значение здесь отводится созданию законодательной базы, направленной на формирование государственной гражданской службы, обеспечивающей исполнение полномочий государственных органов в интересах граждан.
Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» одним из принципов правового регулирования государственной гражданской службы устанавливается приоритет прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип находит свое отражение в требовании, предъявляемом к государственному гражданскому служащему исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека определяют смысл и содержание его профессиональной служебной деятельности.
Реализация данных норм представляется возможной только с установлением для государственных гражданских служащих действенных средств, влияющих на их интересы, и сообразующих их с интересами государства и общества. В этом аспекте основным является вопрос о правовых ограничениях. Устанавливая ограничения для лиц, находящихся на государственной гражданской службе, государство руководствуется осознанием того, что его политика должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого члена общества, признание и уважение прав человека, что является гарантией укрепления благополучия и безопасности самого государства.
В этом смысле правовые ограничения призваны воздействовать на государственных гражданских служащих в целях согласования интересов, сдерживания негативных проявлений, стимулирования их социально полезного поведения, что, в свою очередь, возможно лишь путем формирования законодательства о государственной гражданской службе, надлежащим образом организовывающего их профессиональную служебную деятельность. Неполное, нечеткое установление ограничений или полная их ликвидация будет являться оправданием противоправного поведения государственных гражданских служащих, идущего вразрез с государственными и общественными интересами.
Необходимость анализа правовых ограничений, связанных с государственной гражданской службой Российской Федерации, потребность разработки действенных мер по обеспечению их эффективного административно-правового регулирования в контексте совершенствования государственной службы Российской Федерации обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Общую теоретическую основу исследования составили работы таких ведущих ученых в сфере государственной гражданской службы, как: А.А.Гришковец, В.А.Козбаненко, А.В.Кудашкин, В.М.Манохин, А.Ф.Ноздрачев, А.В.Оболонский, Ю.Н.Старилов.
Фундаментальные концептуальные идеи административно-правового направления, являющиеся отправными для исследования, сформулированы в трудах А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, И.Н.Барцица, Д.Н.Бахраха, Б.Н.Габричидзе, Н.М.Казанцева, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю.Хаманевой.
Теоретико-правовую и философско-правовую основы диссертационного исследования составили работы С.С.Алексеева, С.В.Бошно, А.Г.Братко, Н.В.Витрука, В.И.Гоймана, Д.А.Керимова, А.В.Малько, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, А.С.Пиголкина, Ф.Н.Фактуллина, А.Ф.Черданцева.
Различные аспекты правовых ограничений в реализации тех или иных прав человека и гражданина нашли свое отражение в работах отечественных ученых в области конституционного права: С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, Л.Д.Воеводина, Л.И.Глухаревой, Ю.А.Дмитриева, А.Л.Кононова, Ю.В.Кудрявцева, И.А.Ледях, Ю.И.Лейбо, Е.А.Лукашевой, В.О.Лучина, В.В.Маклакова, М.А.Митюкова, Л.А.Окунькова, Ю.А.Тихомирова, Г.П.Толстопятенко, В.А.Туманова, Т.Я.Хабриевой, И.Д.Хутинаева, В.А.Четвернина, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева.
При подготовке диссертационного исследования использовались труды ученых в области международного права: С.А.Горшковой, Г.В.Игнатенко, В.А.Карташкина, А.П.Мовчана, Р.А.Мюллерсона, В.Я.Суворовой, О.И.Тиунова.
Правовую основу работы составляют международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, решения органов конституционного правосудия, нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.
Объектом исследования являются государственные служебные правоотношения, складывающиеся в процессе государственного управления между государственными гражданскими служащими и государством по поводу действий, на которые направлено регулирующее воздействие правовых ограничений.
Предмет исследования составляют административно-правовые и конституционно-правовые ограничения прав государственных гражданских служащих, совокупность правовых норм, устанавливающих эти ограничения, а также проблемы их реализации.
Целью диссертационного исследования является комплексное административно-правовое исследование совокупности установленных законодательством ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации и выработка на основе этого рекомендаций по совершенствованию нормативных правовых основ государственной службы Российской Федерации в этой сфере.
Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:
- исследовать существующие теоретико-правовые и административно-правовые подходы к изучению правовых ограничений, устанавливаемых для государственных гражданских служащих, и проблем обеспечения их
I I прав и свобод;
- определить правовую природу ограничений прав государственных гражданских служащих, уточнить понятийный аппарат, выявить признаки, цели, функции ограничений прав государственных гражданских служащих;
- провести классификацию правовых ограничений в зависимости от вида ограничиваемых прав граждан, замещающих должности государственной гражданской службы;
- исследовать особенности административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих в законодательстве Российской Федерации;
- на основе сравнительно-правового анализа определить общие тенденции и особенности правового регулирования ограничений прав государственных служащих в зарубежных странах;
- выработать предложения по совершенствованию законодательства об ограничении прав государственных гражданских служащих в условиях реформирования государственной службы Российской Федерации.
Методология исследования. Базовой методологической основой исследования явился системный подход к анализу различных аспектов административно-правового регулирования ограничений, связанных с государственной гражданской службой. Анализ в рамках поставленных задач был сопряжен с использованием различных методов. Так, сравнительно-правовой метод применялся при выявлении общих направлений развития исследуемой сферы государственных служебных отношений, их специфических особенностей, динамики развития правовых основ государственной службы Российской Федерации, а также зарубежного законодательства, при анализе нормативных правовых основ, регламентирующих избранную для диссертационного исследования сферу государственных служебных отношений. Интегральный метод использовался при определении оптимального состояния правовых и организационных основ регулирования правовых ограничений, связанных с государственной гражданской службой Российской Федерации как единого целого. Теоретико-прогностический метод применялся при подготовке рекомендаций по вопросам совершенствования административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих и правоприменительной практики.
Взаимосвязь приведенных методов позволила оценить реальное состояние административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации, соотнести его с должным состоянием, выработать юридические процедуры и правовые механизмы его достижения.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в диссертации представлена концепция ограничения прав государственных гражданских служащих как неотъемлемого элемента государственной гражданской службы, обеспечивающего эффективность ее функционирования.
Проведено комплексное и системное административно-правовое исследование совокупности ограничений прав государственных гражданских служащих с элементами конституционно-правового и теоретико-правового исследования заявленной темы.
Разработаны и предложены рекомендации по совершенствованию законодательства о государственной гражданской службе в целях повышения согласованности с одной стороны, ограничений, с другой — гарантий прав государственных гражданских служащих, а также повышения эффективности государственной гражданской службы в условиях реформирования государственной службы Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие положения:
1. На основе проведенного анализа проблем установления правовых ограничений сформулировано и обосновано положение о том, что вопрос об установлении правовых ограничений выступает проблемой определения пределов и правомерных ограничений свободы человека и гражданина в обществе, государстве. Назначение правовых ограничений заключается в достижении разумного компромисса между общественной необходимостью и интересами обладателя права.
2. Уточнен понятийный аппарат в заявленной теме. В частности, сформулировано понятие ограничений прав государственных гражданских служащих как правомерных, конституционно и административно обоснованных ограничений, запретов, требований, налагаемых на государственных гражданских служащих в связи с их профессиональной служебной деятельностью по занимаемой должности и сужающих их общегражданский статус в целях обеспечения интересов государственной гражданской службы.
3. Обоснованы основные признаки правовых ограничений, которые выступают в роли внешних факторов, влияющих на интересы государственных гражданских служащих; предполагают и влекут за собой определенные юридические и фактические последствия в виде неблагоприятных условий для осуществления собственных интересов государственными гражданскими служащими; предполагают сознательное изменение поведения государственных гражданских служащих в процессе осуществления ими профессиональной служебной деятельности; являются основой правовой информации для государственных гражданских служащих; носят характер обязательности, отличающийся своей категоричностью и безусловностью.
4. Выявлены и обобщены функции правовых ограничений. Это функции охраны и защиты, контролирующая, коммуникативная, воспитательная, мотивационная. Ограничения, устанавливаемые в сфере государственной гражданской службы, направлены на охрану и защиту интересов государства и общества, создание должных условий для решения государственных задач, на установление баланса государственных и общественных интересов. Кон- > тролирующая функция представляет собой основное направление воздействия ограничений, удерживающих государственных гражданских служащих от совершения действий, которые нарушают государственные интересы, препятствуя тем самым осуществлению интересов общества. Коммуникативная функция ограничений в сфере государственной гражданской службы заключается в определенной правовой информации, содержащей сообщения для государственного гражданского служащего о возможностях выбора вариантов поведения в рамках права, об уменьшении объема прав. Воспитательная функция направлена на формирование правосознания и правовой культуры государственного гражданского служащего, его нравственных качеств. Мотивационная функция ограничений заключается в том воздействии, которое оказывает вся система правовых ограничений на внутренний мир человека, поступившего на государственную гражданскую службу: его интересы, потребности, цели, мотивы, волю.
5. Обоснованы рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации, предлагаемые диссертантом в системном единстве со всей совокупностью организационно-правовых мер, предпринимаемых в процессе реформирования государственной службы. Сущностью решаемых задач должно стать совершенствование института государственной гражданской службы и положения государственного гражданского служащего в социальной структуре общества, что обуславливает необходимость уточнения и совершенствования системы правовых ограничений.
Предложено внести ряд изменений и дополнений в Федеральный закон от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации»:
- включить в статью 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» дополнительное ограничение, согласно которому «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления сведений о выполнении иной оплачиваемой работы (внешней деятельности)»;
- установить отдельными статьями: порядок выдвижения государственным гражданским служащим своей кандидатуры на выборах; порядок предоставления государственному гражданскому служащему статуса доверенного лица в период проведения избирательной кампании; дополнить статью 46 «Отпуск на гражданской службе» понятием «неоплачиваемый отпуск»;
- исключить часть 2 из статьи 17 и внести соответствующее дополнение в статью 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой», в соответствии с которым «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий находиться на ней в случае . отказа от передачи в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации ценных бумаг, по которым может быть получен доход, в том числе акций (долей участия в уставных капиталах организаций)»;
- внести в статью 17 следующие положения: «гражданскому служащему, взявшему на себя обязательства по прохождению гражданской службы на должности гражданской службы категории «руководители», запрещается: принимать подарки, не связанные с исполнением должностных обязанностей, за исключением подарков, стоимость которых не превышает десяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, полученных в течение года на момент представления государственным гражданским служащим сведений о доходах; не допускается получение подарков из одного источника общей стоимостью более пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда; обязательному включению в сведения о доходах гражданского служащего подлежат подарки, общая стоимость которых превышает пять установленных законом минимальных размеров оплаты труда; не подлежат обязательному включению в сведения о доходах подарки, общая стоимость которых составляет менее двух установленных законом минимальных размеров оплаты труда».
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение диссертации состоит в представлении концепции административно-правового регулирования ограничений, связанных с государственной гражданской службой, проанализированных с точки зрения признаков и функций ограничения прав государственных гражданских служащих, исследования принципов ограничения прав государственных гражданских служащих, рассмотрения зарубежного опыта правового регулирования ограничений прав государственных служащих.
Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения по актуальным вопросам ограничения прав государственных гражданских служащих Российской Федерации формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию законодательства об ограничении прав государственных гражданских служащих Российской Федерации.
Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания юридических дисциплин «Административное право», «Правовое обеспечение государственной службы», спецкурсов по проблемам государственной службы.
Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в опубликованных научных статьях и тезисах сообщений, представленных на Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы государственного управления и местного самоуправления» Пензенского государственного университета и Саратовского государственного университета (Пенза, 2007); междисциплинарных аспирантских конференциях Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и Северо-Западной академии государственной службы «Россия: приоритетные национальные проекты и программы развития» (Москва, 2006); «Россия: ключевые проблемы и решения» (Москва, 2007).
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы, приложения.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Кулакова, Юлия Михайловна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Комплексное административно-правовое исследование совокупности установленных законодательством ограничений прав государственных гражданских служащих Российской Федерации позволило сделать ряд теоретических обобщений, а также выдвинуть и обосновать теоретические положения и практические рекомендации, направленные на совершенствование законодательства об ограничении прав государственных гражданских служащих в условиях проводимого в стране реформирования государственной службы.
Являясь своеобразным индикатором пределов свободы воли и поведения человека в обществе, правовые ограничения выступают одной из составляющих содержания юридической свободы, так как направлены на согласование индивидуальных, общественных и государственных интересов. Общие проблемы свободы получают в сфере государственной гражданской службы специфическое преломление. Прежде всего, здесь свободе присущ признак долженствования, когда необходимость действовать определенным образом проистекает не из принуждения, а из понимания государственным гражданским служащим взаимосвязи личностных и общественных интересов. Поступая на государственную гражданскую службу, гражданин сознательно идет на ограничение свободы своих поступков, действий, подчиняя их общему благу.
Правовые ограничения, устанавливаемые для государственных гражданских служащих, выступают объективной социальной государственно-правовой необходимостью, основой развития демократического общества, гарантией и средством защиты интересов государства, общества, прав и свобод человека. Основная цель ограничения прав государственных гражданских служащих - поддержание баланса интересов государства, общества, отдельной личности, установление компромисса между общественной необходимостью и интересами государственного гражданского служащего.
Проведенное исследование позволило определить ограничения прав государственных гражданских служащих как правомерные, конституционно и административно обоснованные ограничения, запреты, требования, налагаемые на государственных гражданских служащих в связи с их профессиональной служебной деятельностью по занимаемой должности и сужающие их общегражданский статус в целях обеспечения интересов государственной гражданской службы.
Публичный характер деятельности государственных гражданских служащих, наличие властных полномочий и права выступать от имени государства, участвуя в подготовке, принятии и реализации важных для общества и государства решений, обусловливают необходимость нормативного закрепления правовых ограничений. Однако, как и в любой сфере общественных отношений, регуляторами государственных служебных отношений выступают право и мораль в их единстве и взаимосвязи.
Действенное и эффективное функционирование государственной гражданской службы не представляется возможным без рационально разработанных и нормативно закрепленных правовых и моральных ограничений, основное назначение которых состоит в уточнении норм поведения государственных гражданских служащих, оказании им помощи в их соблюдении, информировании граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных гражданских служащих.
Повышение уровня нравственности государственных гражданских служащих может быть обеспечено лишь при условии взаимодействия и параллельного развития административно-правового и морального регулирования ограничений, устанавливаемых для государственных гражданских служащих, с непременным осознанием того, что профессиональная служебная деятельность государственных гражданских служащих должна быть направлена на служение обществу.
В ходе анализа административно-правового регулирования ограничений, связанных с государственной гражданской службой, были выявлены проблемные сферы государственных служебных отношений в области ограничения прав государственных гражданских служащих, обоснована необходимость их упорядочения и должного административно-правового регулирования. К ним относятся: государственные служебные отношения, связанные с возникновением близкого родства, наличием гражданства другого государства, представлением сведений о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера; государственные служебные отношения, связанные с несовместимостью должности государственной гражданской службы с иными видами деятельности; обеспечением надлежащего дисциплинарного режима на государственной гражданской службе; отношения, связанные с выполнением работы на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в должностные обязанности уволенного государственного гражданского служащего.
В целях совершенствования административно-правового регулирования ограничений прав государственных гражданских служащих предложено внести ряд изменений и дополнений в Федеральный закон от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации»:
- установить отдельными статьями: порядок выдвижения государственным гражданским служащим своей кандидатуры на выборах; порядок предоставления государственному гражданскому служащему статуса доверенного лица в период проведения избирательной кампании; дополнить статью 46 «Отпуск на гражданской службе» понятием «неоплачиваемый отпуск»;
- исключить часть 2 из статьи 17 и внести соответствующее дополнение в статью 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой», в соответствии с которым «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий находиться на ней в случае . отказа от передачи в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации ценных бумаг, по которым может быть получен доход, в том числе акций (долей участия в уставных капиталах организаций)»;
- внести в статью 17 следующие положения: «гражданскому служащему, взявшему на себя обязательства по прохождению гражданской службы на должности гражданской службы категории «руководители», запрещается: принимать подарки, не связанные с исполнением должностных обязанностей, за исключением подарков, стоимость которых не превышает десяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, полученных в течение года на момент представления государственным гражданским служащим сведений о доходах; не допускается получение подарков из одного источника общей стоимостью более пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда; обязательному включению в сведения о доходах гражданского служащего подлежат подарки, общая стоимость которых превышает пять установленных законом минимальных размеров оплаты труда; не подлежат обязательному включению в сведения о доходах подарки, общая стоимость которых составляет менее двух установленных законом минимальных размеров оплаты труда»;
- включить в статью 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» дополнительное ограничение, согласно которому «гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления сведений о выполнении иной оплачиваемой работы (внешней деятельности)»;
- дополнить статью 16 «Ограничения, связанные с гражданской службой» положением, в соответствии с которым «гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы категории «руководители» не может находиться на гражданской службе в случае наличия или приобретения гражданства иностранного государства»;
- в связи с тем, что на законодательном уровне остается неурегулированным вопрос о необходимости изменения служебного положения государственных гражданских служащих, состоящих в близком родстве или свойстве, в случае прямого повышения одного из них решить данную проблему представляется возможным либо путем внесения лицу, которое становится непосредственно подчинено или подконтрольно повышаемому государственному гражданскому служащему, предложения о переводе на другую должность государственной гражданской службы, либо путем предоставления повышаемому государственному гражданскому служащему новой должности в ином структурном подразделении органа государственной власти. Однако названные варианты требуют добровольного согласия государственных гражданских служащих, поэтому для должного правового регулирования государственных служебных отношений рассматриваемой сферы необходима разработка норм, обеспечивающих право государственного гражданского служащего на карьерный рост в случае возможного возникновения соподчи-ненности в процессе служебного роста.
Внесенные предложения по совершенствованию законодательства об -ограничении прав государственных гражданских служащих направлены на повышение уровня эффективности функционирования государственной гражданской службы, которая должна соответствовать принципам правового государства.
