Административно-правовое регулирование охраны земель населенных пунктовтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование охраны земель населенных пунктов»

1111111111111111

004607561_

На правах рукописи

СУЛЕЙМАНОВА Ольга Леонидовна

Административно-правовое регулирование охраны земель населенных пунктов

Специальность 12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва — 2010

Работа выполнена на кафедре уголовно-правовых и специальных дисциплин ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет»

Научный руководитель - кандидат юридических наук, доцент

Трегубова Елена Валентиновна

Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор

Костенников Михаил Валерьевич, кандидат юридических наук Агафонов Сергей Иванович

Ведущая организация - ФГОУ ВПО «Российская академия

государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Защита диссертации состоится 10 июня 2010 г в 14 00 часов на заседании диссертационного совета Д 521004 06 при ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу 111395, г Москва, ул Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд 511

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет»

Автореферат разослан «_» мая 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент

ЕВ Белоусова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования. В современный период земельные отношения достаточно интенсивно развиваются Участниками рассматриваемых отношений становятся как граждане, так и органы государственной власти и местного самоуправления Усложнение земельных отношений, повышение стоимости земельных участков влекут за собой возникновение различного рода земельных споров, а также тех или иных правонарушений. В этой связи земельные правоотношения, а также участники соответствующих отношений нуждаются в правовой охране Одним из видов правовой охраны земель является административно-правовая охрана Административно-правовая охрана земельных отношений осуществляется по целому спектру направлений, а также с использованием различных средств. В частности, административно-правовая охрана земель в населенных пунктах включает меры предупреждения, пресечения, административные наказания, иные меры ответственности В этой связи необходимо признать, что административно-правовая охрана земель вообще, и административно-правовая охрана земель в населенных пунктах в частности, имеет весьма существенное значение

Особое значение имеет административно-правовая охрана земель в населенных пунктах Обусловлено это тем, что земля населенных пунктов, особенно городов, имеет большое социально-экономическое значение, а также свою стоимость Высокий уровень антропогенного воздействия на земли городов вызывает объективную необходимость совершенствования административно-правового регулирования охраны соответствующего вида земель В настоящее время в городах совершается большое количество административных правонарушений, объектом посягательства которых является земля Субъектами соответствующих правонарушений являются как физические, так и юридические лица Опасность административных правонарушений, объектом посягательства, которых является земля населенных пунктов, заключается в том, что данные правонарушения причиняют вред окружающей среде, что самым неблагопри-

ятным образом сказывается на жизнедеятельности, а также развитии социально-экономической инфраструктуры соответствующего населенного пункта

В настоящее время приходится констатировать, что органы государственного управления земельными ресурсами далеко не всегда адекватно реагируют на различные правонарушения в сфере землепользования Как показывает практика, органы управления земельными ресурсами зачастую оказываются технически и организационно не готовыми к предупреждению и пресечению административных правонарушений, объектом посягательства которых являются земельные участки Названные и ряд других обстоятельств обусловливает объективную необходимость совершенствования административно-правового механизма охраны земельных участков в населенных пунктах

Важность проблемы правовой охраны земельных участков не могла остаться без внимания ученых различных специальностей В частности, проблемам правовой охраны земельных участков посвящены работы В В Алакоза, М М Бринчука, С А Боголюбова, В К Григорьева, А К Голиченкова, О Л Дубовик, Б В. Ерофеева, И А Иконицкой, Н.И. Краснова, Н.Д. Казанцева, ГН Крассова, П Ф Лойко, Е Н Лисицына, А Ф Мудрецова, Е А Носкова, А С Стамкулова, В В Петровой, Г.В Чубукова и др

Проблеме административно-правовой охраны общественных отношений в различных сферах посвящены работы А.П. Алехина, Д К Аннамурадова, Н И Абрамова, Д Н Бахраха, И И Веремеенко, П И Кононова, А П Коренева, А В Куракина, М.В Костенникова, Б М Лазарева, В.Д Сорокина, Ю Н. Старилова, Г.И. Петрова, А.П Шергина и др

Следует признать, что проблемы охраны земельных участков были предметом научного анализа, но говорить о том, что в настоящее время в полной мере разработаны эффективные административно-правовые средства охраны земельных участков в населенных пунктах, отвечающих требованиям современных реалий, пока не приходится В этой связи проведенное исследование носит актуальный и своевременный характер

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правовой охраны земель населенных пунктов

Предметом диссертационного исследования являются проблемы реализации административно-правового механизма охраны земель населенных пунктов

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие теоретических основ административно-правового регулирования охраны земель и подготовка на этой основе предложений по совершенствованию административно-правового механизма охраны земель населенных пунктах

Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач

- определить тенденции развития административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах,

- дать классификацию системы средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах,

- раскрыть компетенцию органов исполнительной власти в сфере охраны земель в населенных пунктах;

- дать понятие и раскрыть содержание административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах,

- исследовать нормы права в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах,

- проанализировать правоотношения в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах,

- рассмотреть правоприменительные акты в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах

Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории по-

знания В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др)

Эмпирическая и информационная база исследования. В ходе исследования было проанализировано 4 Государственных (национальных) доклада об использовании земель в РФ, изучено 6 аналитических справок о состоянии использовании земель, подготовленных Департаментом земельных ресурсов г Москвы При подготовке работы было проанализировано 160 актов проверок, подготовленных в ходе проведения государственного земельного контроля Департаментом земельных ресурсов г Москвы, а также 176 актов проверок, составленных в ходе проведения государственного земельного контроля, проводимого Управлением земельных ресурсов г. Оренбурга

В ходе исследования было проанализировано 75 протоколов административных правонарушений, объектом посягательств которых являлись земельные участки в населенных пунктах, а также 57 постановлений о применении административных наказаний к физическим и юридическим лицам за совершение правонарушений, объектом посягательств которых являлись земельные участки

Научная новизна диссертации. В работе определены тенденции развития административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах, определена система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах В исследовании определена компетенция органов исполнительной власти в механизме охраны земель в населенных пунктах, а также раскрыто содержание административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах В работе дан анализ норм административного права, а также раскрыто содержание и выявлены особенности административных правоотношений в механизме охраны земель в населенных пунктах В диссертации дана

характеристика, а также показано значение актов применения норм административного права в механизме охраны земель в населенных пунктах

На защиту выносятся следующие положения:

1 Административно-правовая охрана земель в населенных пунктах - это нормотворческая, контрольно-надворная, разрешительная, юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, направленная на рациональное использование и восстановление земли населенных пунктов как компонента окружающей среды, охрану земли населенных пунктов как объекта права собственности, а также организацию землеустройства на территории соответствующего населенного пункта.

2. Система средств администрагивно-правовой охраны земель в населенных пунктах дифференцируется в зависимости от цели, формы, метода, а также времени воздействия органов управления земельными ресурсами на участников административно-земельных отношений В исследовании отстаивается позиция, согласно которой система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах включает учетно-регистрационные средства, государственный земельный контроль, территориальное земельное планирование, мелиорацию земли, землеотвод, организацию земельной территории населенного пункта, а также административный порядок разрешения земельных споров

3 Компетенция субъектов, осуществляющих охрану земли в населенных пунктах - это установленный административно-правовыми нормами перечень вопросов, которые подлежат разрешению в процессе организации управления земельными ресурсами Компетенция субъектов, осуществляющих административно-правовую охрану земли в населенных пунктах, включает обеспечение установленного режима использования земель, предотвращение загрязнения земли в результате ведения хозяйственной и иной деятельности, предотвращение использования земель населенных пунктов способами, которые могут привести к истощению и уничтожению почв, предотвращение загрязнения, захлам-

ления земель населенных пунктов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также предупреждение и пресечение самовольного занятия земельных участков в населенных пунктах.

4 Административно-правовой механизм охраны земель в населенных пунктах, помимо традиционных составляющих, включает и экологические компоненты, обусловленные спецификой объекта правового воздействия Для того, чтобы административно-правовой механизм охраны земель в населенных пунктах начал эффективно работать, необходимо дополнить Федеральный закон «Об охране окружающей среды» статьей, касающейся обязанности органов исполнительной власти разработать карту загрязнений почвенного покрова населенных пунктов Подобная карта должна стать базовой для серии последующих почвенно-экологических карт оценочного, прогнозного, рекомендательного характера

5 В целях совершенствования нормативных предписаний в административно-правовом механизме охраны земель в населенных пунктах в настоящее время целесообразно разработать программы оздоровления земель населенных пунктов Это позволит учитывать природные особенности различных регионов РФ, специфику загрязнений и в итоге более оперативно решать вопросы проведения охранных мероприятий Кроме того, необходимо более дифференцированно подойти к установлению административной ответственности за самовольное занятие земельного участка В частности, в КоАП РФ необходимо поместить статью 7.1.1, в которой предусмотреть ответственность за самовольное занятие земельного участка в населенном пункте, а также за возведение на нем самовольной постройки

6 Административно-правовая охрана земель в населенных пунктах представляют собой сложный феномен, который необходимо рассматривать как единый механизм с учетом внутренних связей между его составными частями Поэтому в ходе реализации норм административного права, определяющих режим административно-правовой охраны земель в населенных пунктах, возни-

кает целый комплекс административных правоотношений как материального, так и процессуального характера

7. В целях развития административно-правового механизма охраны земель населенных пунктов в диссертации предлагается классифицировать земли поселений по степени загрязнения по ряду критериев естественные почвы в пределах населенного пункта, природно-техногенные почвы в пределах города, которые отличаются относительно слабой нарушенностью (изменениям подвергается лишь верхний горизонт почвы мощностью менее 35 см), а также тех-ногенно-природные почвы, которые в пределах населенного пункта образуют тип собственно урбаноземов, который можно рассматривать как особый тип антропогенно преобразованных почв, характеризующихся более высокой степенью нарушенности

8 Акт применения нормы административного права, который реализуется в сфере охраны земель в населенных пунктах, наполнен юридически властным предписанием, определяющим поведение адресата Применительно к исследуемой проблематике акт применения направлен на охрану земельных отношений в населенных пунктах Объектом акта применения нормы административного права является упорядочение общественных отношений, складывающихся в сфере охраны земельных участков в населенных пунктах В механизме административно-правовой охраны земельных участков в населенных пунктах выносятся следующие акты применения норм административного права- акты административного контроля, акты разрешения и регистрации, акты уведомления, акты административного пресечения, акты административно-процессуального обеспечения, а также акты административного наказания

В работе делается вывод, что эффективность реализации правоприменительных актов в административно-правовом механизме охраны земель населенных пунктов может быть достигнута посредством принятия специальных норм, которые будут устанавливать критерии экологичности земель населен-

ных пунктов, а также учитывать специфику нагрузок урбанизированных территорий

9 В целях совершенствования административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах необходимо обеспечить выполнение предписаний Земельного кодекса Российской Федерации мерами административной ответственности. В Земельном кодексе РФ в настоящее время следует отказаться от предписаний общего характера, которые лишь указывают на возможность применения мер ответственности за нарушение земельного законодательства Каждое регулятивное предписание Земельного кодекса РФ должно указывать на конкретные меры административной или иной юридической ответственности за его неисполнение или нарушение, которые содержатся в действующем законодательстве

В этой связи в КоАП РФ целесообразно поместить ряд составов административных правонарушениях, которые будут специально предусматривать меры административной ответственности за нарушение предписаний Земельного кодекса РФ, в частности касающихся землеустройства, земельного контроля, мелиорации, рекультивации земель и др

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в работе проанализированы основные точки зрения относительно понятия и сущности административно-правовой охраны земель в населенных пунктах. В диссертации обоснованы теоретические критерии классификации административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах, а также разработана конструкция административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах В диссертации раскрыта компетенция органов управления земельными ресурсами, обоснована необходимость сочетания в механизме охраны земель в населенных пунктах правовых и экологических механизмов

Практическая значимость диссертации состоит в том, что в ней разработаны предложения по совершенствованию административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах В исследовании обобщен теоре-

тический и эмпирический материал, который можно использовать при подготовке Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель. В исследовании разработаны предложения по совершенствованию административно-правового механизма осуществления земельного контроля, а также административно-процессуального механизма привлечения к ответственности физических и юридических лиц за совершение правонарушений, посягающих на земельные участки в населенных пунктах

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, опубликованы в девяти научных публикациях, три из которых опубликованы в журналах, которые рекомендованы Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации. Часть рекомендаций и предложений, сформулированных в диссертации, внедрены в практическую деятельность Земельного комитета г Оренбурга

Отдельные идеи диссертации излагались в выступлениях на теоретических и научно-практических конференциях и семинарах на VII Межрегиональной научной конференции «Бизнес, политика и образование в России перспективы и стратегии» (Москва-Оренбург, 2006), научно-практической конференции «Земельные паи от права владения до права собственности» (Самара, 2006), Интернет- конференции «Порядок межевание границ между участками в садоводстве» (Москва, 2008) Материалы диссертации использованы на семинарах по темам: «Порядок предоставления права на земельные участки», а также «Порядок предоставления земельных участков под строительство» (Москва, 2010) Кроме этого, результаты настоящего исследования используются в учебном процессе ФГОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации», ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет», и НОА НО «Социально-правовой институт экономической безопасности» в ходе преподавания учебных дисциплин «Административное право» и «Земельное право».

Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цель и задачи диссертационного исследования, характеризуются научная новизна и практическая значимость результатов исследования, раскрываются положения, выносимые на защиту, а также приводятся данные об апробации результатов диссертационного исследования

Первая глава диссертации - «Теоретические основы административно-правовой охраны земель населенных пунктов» - состоит из трех параграфов

В первом параграфе - «Тенденции развития административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах» - отмечается, что различные государства на протяжении целого ряда периодов своего развития принимали разнообразные правовые и организационные меры по охране своих земельных ресурсов, а также обеспечивали рациональное землепользование в городах и иных населенных пунктах Для решения задач охраны земельных ресурсов в населенных пунктах специально формировалась специальная система административно-правовых средств, а также проводились мероприятия по совершенствованию режима землепользования.

Необходимость особого землепользования в населенных пунктах вызвана тем, что современные города, а также иные поселения - это природно-техногенная среда, созданная человеком для своей жизнедеятельности, в которой имеют место более благоприятные условия, чем те, которые имеют место в окружающей среде в целом В ходе развития инфраструктуры населенных пунктов условия жизнедеятельности, как правило, изменяются, что сказывается на качестве почв, а также земли в целом. Названное положение обусловлено

тем, что в населенных пунктах имеет место достаточно высокое антропогенное воздействие на окружающую среду Это обусловливает необходимость принятия дополнительных административно-правовых средств, направленных на обеспечение сохранности природных объектов, а также земельных ресурсов Земли населенных пунктов достаточно разнообразны В этой связи на протяжении длительного периода осуществлялось формирование системы административно-правовых средств, направленных на охрану земельных ресурсов населенных пунктов

В настоящее время особое значение имеет охрана земель именно в городских поселениях Исследование показало, что в городах проживает 73 % населения нашей страны, около 61 % людей проживает в крупных городах Рост населения в городах вызывает необходимость освоения и использования все большего количества земельных участков, изменения режима землепользования, а также землеустройства Интенсивное использование земельных ресурсов, дефицит свободных земельных участков во многих населенных пунктах, в особенности в городах, является причиной того, что земельные участки все чаще становятся объектом противоправного посягательства Учитывая это, многие органы управления, как на федеральном, так и на региональном уровне принимают генеральные планы развития и использования земель в соответствующих населенных пунктах Однако, как показывает практика, принимаемых мер пока явно недостаточно В настоящее время растет количество земельных правонарушений, реакция на которые достаточно часто не своевременна В этой связи, как никогда, актуальна проблема формирования и развития системы административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах

Во втором параграфе - «Система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах» - указывается, что при развитии системы средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах должны учитываться многие факторы, прежде всего статус, а также площадь соответствующего населенного пункта Земли населенных пунктов, помимо

экологической составляющей, имеют особое социально-экономическое значение Самым большим городом в нашей стране является город Москва Наибольшую площадь в Москве занимают земли жилой и общественно-деловой застройки - 49173 га (45 % от общей территории города), земли промышленных предприятий, предприятий снабжения и объектов коммунального хозяйства составляют - 15572 га (14,4 %), земли улично-дорожной сети - 10624 га (9,8 %), земли внешнего транспорта - 9939 га (9,2 %) Земли пригородного комплекса занимают площадь 19475 га (18 %) Есть в городе и земли сельскохозяйственного назначения, их площадь составляет 3330 га (3,1 %)

Разнообразие земель населенных пунктов обусловливает объективную необходимость проведения мероприятий по их, дифференцированной административно-правовой охране. При административно-правовой охране земель в городах следует учитывать, что земля - это компонент окружающей среды, кроме того, земля - это объект государственного управления, а также объект имущественных прав

Исходя из этого можно сделать вывод о том, что административно-правовая охрана земельных участков в населенных пунктах - это нормотворче-ская, контрольно-надзорная, разрешительная, юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, направленная на рациональное использование и восстановление земли населенных пунктов как компонента окружающей среды, охрану земли населенных пунктов как объекта права собственности, а также организацию землеустройства в соответствующем населенном пункте

В третьем параграфе - «Компетенция органов исполнительной власти в административно-правовом механизме охраны земель в населенных пунктах» - отмечается, что компетенция - это сложная административно-правовая категория, включающая различные полномочия, которые реализует орган управления или должностное лицо в установленной сфере управления или жизнедеятельности В настоящее время в нашей стране сформирована сис-

тема органов управления, в компетенцию которых входит проведение мероприятий по административно-правовой охране земель в населенных пунктах. Тем не менее, достаточно остро стоит вопрос относительно разграничения компетенции в сфере осуществления земельного контроля Земельный контроль занимает особое место в компетенции органов управления земельными ресурсами в населенных пунктах

Так, в 2009 г в ходе государственного земельного контроля на территории г Москвы проведено 16995 проверок по соблюдению земельного законодательства на площади 10217 га. В результате проверок выявлено 6106 нарушений на общей площади 1156 га, составлены 6106 протоколов об административных правонарушениях, привлечено к администрашвной ответственности 4686 нарушителей, применено штрафных санкций на сумму 54399 тыс руб В ходе проверок устранено 1165 нарушений земельного законодательства на общей площади 134 га

Наиболее распространенными нарушениями земельного законодательства были следующие использование земельного участка без оформленных в установленном порядке документов на землю (3546 случаев на площади 782,76 га), невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (1180, на 245,88 га), самовольное занятие земельного участка (737, на 37,58 га).

Кроме того, компетенция органов управления земельными ресурсами в населенных пунктах реализуется в соответствии с целями и принципами, установленными земельным законодательством и законодательством об охране окружающей среды Следует отметить, что использование земель в населенных пунктах должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение природного, рекреационного и историко-культурного потенциала территорий соответствующих населенных пунктах Исходя из этого, целями охраны земель в населенных пунктах являются обеспечение права граждан на благоприятную

окружающую среду, предотвращение загрязнения, захламления и другой порчи земель при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, предотвращение развития природных процессов, оказывающих негативное воздействие на состояние земель (карстовые явления, подтопление, оползневые явления), обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся негативному воздействию в результате ведения хозяйственной и иной деятельности и вследствие природных процессов, обеспечение установленного режима использования земель, занятых особо охраняемыми природными территориями, объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры), других земель, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное и иное ценное значение, предотвращение загрязнения окружающей среды в результате ведения хозяйственной и иной деятельности на земельных участках, а также предотвращение использования земель способами, приводящими к истощению и уничтожению почв

Вторая глава диссертации - «Проблемы административно-правового регулирования охраны земель населенных пунктов» - состоит из четырех параграфов

В первом параграфе - «Понятие и содержание административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах» - отмечается, что рассмотрение механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с охраной земельных участков в населенных пунктах, обусловлено тем, что эффективное функционирование соответствующих средств зависит от совершенствования законодательных, а также иных нормативных предписаний, регламентирующих режим административно-правовой охраны земель в населенных пунктах

Необходимо сказать, что в научной литературе существуют различные точки зрения относительно содержания механизма административно-правового регулирования. Основываясь на различных позициях, делается вывод о том, что применительно к рассматриваемой проблематике наиболее приемлемой являет-

ся конструкция механизма, которая включает нормы права, правоотношения, акты применения, а также субъектов, которые реализуют соответствующие средства Однако, учитывая специфику объекта административно-правовой охраны только правовых механизм явно недостаточно. Помимо них следует учитывать и экологическую составляющую, соответствующего объекта

Исходя из вышеизложенного, делается вывод о том, что административно-правовой механизм охраны земель в населенных пунктах, по,мимо традиционных составляющих, включает и экологические компоненты, обусловленные спецификой объекта правового воздействия. Для того, чтобы административно-правовой механизм охраны земель в населенных пунктах начал эффективно работать, необходимо дополнить Федеральный закон «Об охране окружающей среды» статьей, касающейся обязанности органов исполнительной власти разработать карту загрязнений почвенного покрова населенных пунктов Подобная карта должна стать базовой для серии последующих почвенно-экологических карт оценочного, прогнозного, а также рекомендательного характера.

Во втором параграфе - «Нормы права в механизме административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах» - отмечается, что эффективное административно-правовое регулирование охраны земельных участков в населенных пунктах зависит от качества нормативных предписаний В этой связи основополагающим элементом механизма административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в связи с охраной земель в населенных пунктах, является норма административного права. Исследуя правовые нормы в механизме административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах, диссертант обращает внимание на формы их реализации Как известно, форма есть внешнее выражение содержания

Применительно к административно-правовому регулированию общественных отношений, возникающих в связи с охраной земель в населенных пунктах, можно сказать, что форма указывает на способ реализации соответствующей

нормы административного права Особое внимание уделяется рассмотрению такой формы реализации норм, как исполнение закрепленных в них предписаний

Так, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением с соблюдением экологических, санитарных, градостроительных и иных норм и правил, предусмотренных законодательством, не допускать химического, радиоактивного, микробиологического загрязнения земель, их засорения отходами производства и потребления, развития процессов, способствующих ухудшению земель, проводить мероприятия, в том числе с привлечением специализированных организации, по ликвидации химического, радиоактивного, микробиологического загрязнения, захламления земельных участков.

Кроме того, субъекты земельно-административных отношений обязаны соблюдать установленный режим использования земель, занятых особо охраняемыми природными территориями, объектами культурного наследия, а также соблюдать режим использования земель охранных зон указанных территорий и объектов, осуществлять рекультивацию земель, нарушенных в результате проведения земляных, строительных, ремонтных и иных работ Кроме того, в соответствии с утвержденными проектами необходимо проводить рекультивацию земель, осуществлять меры по благоустройству и озеленению территорий земельных участков, не допускать просадок поверхности земли в результате проведения земляных, дорожных, ремонтных, строительных и иных работ, а также соблюдать сроки, объемы и иные условия временного размещения отходов производства на земельных участках, используемых для осуществления производственной, в том числе строительной, деятельности и др

В целях совершенствования нормативных предписаний в административно-правовом механизме охраны земель в населенных пунктах в настоящее время целесообразно разработать программы оздоровления земель населенных

пунктов Это позволит учитывать природные особенности различных регионов РФ, специфику загрязнений и в итоге более оперативно решать вопросы проведения охранных мероприятий. Кроме того, необходимо более дифференцированно подойти к установлению административной ответе гвенности за самовольное занятие земельного участка

В частности, в КоАП РФ необходимо поместить статью 7 1 1 , в которой предусмотреть ответственность за самовольное занятие земельного участка в населенном пункте, а также за возведение на нем самовольной постройки При рассмотрении специфики норм административного права, задействованных в административно-правовом механизме охраны земель в населенных пунктах, необходимо сказать, что от совершенствования нормативных предписаний, а также их правильного и законного применения зависит уровень законности и правопорядка в сфере землепользования, осуществляемого в населенных пунктах

В третьем параграфе - «Правоотношения в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах» - отмечается, что административно-правовая охрана земель в населенных пунктах представляет собой сложный феномен, который необходимо рассматривать как единый механизм с учетом внутренних связей между его составными частями Поэтому в ходе реализации норм административного права, определяющих режим административно-правовой охраны земель в населенных пунктах, возникает целый комплекс административных правоотношений как материального, так и процессуального характера

В административно-правовом механизме охраны земель в населенных пунктах возникают общественные отношения, которые можно классифицировать на ряд групп По содержанию данные отношения могут быть административно-процессуальными и материальными, по соотношению прав и обязанностей отношения - вертикальными и горизонтальными, по характеру порождающих юридических фактов они подразделяются на отношения, порождаемые

позитивными действиями, и отношения, которые порождаются в связи с совершением правонарушения. Кроме того, административные правоотношения, возникающие в связи с охраной земель в населенных пунктах, могут быть дифференцированы по способу защиты

В ходе охраны земель в населенных пунктах горизонтальные административные отношения проявляют себя, например, когда гражданин или юридическое лицо обращается в уполномоченный орган с соответствующим заявлением, а должностные лица уполномоченного органа обязаны его принять и провести соответствующую работу Вертикальные отношения возникают при различном правовом статусе их участников Это, например, отношения, которые складываются в связи с осуществлением юрисдикционной, а также контрольно-надзорной деятельности органа управления земельными ресурсами Исследование административных правоотношений в механизме административно-правовой охраны земель в населенных пунктах позволяет сказать, что без данного элемента эффективное землепользования было бы невозможно Совершенствование правоприменительной деятельности в сфере охраны земель в населенных пунктах будет способствовать укреплению законности и правопорядка в сфере землепользования в населенных пунктах

В четвертом параграфе - «Правоприменительные акты в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах» - отмечается, что недостаточное знание содержания административно-правового механизма регулирования охраны земель негативно сказывается на соответствующей правоприменительной деятельности В этой связи вполне оправданно рассмотрение механизма административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах с точки зрения определенной системы, которая имеет свои составные элементы

Административно-правовая охрана земель в населенных пунктах может быть обеспечена при вынесении соответствующих правоприменительных актов В научной литературе данные акты получили название «акты применения

норм права» Без вынесения правоприменительных актов говорить об эффективности административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах достаточно сложно. Акты применения норм административного права в сфере административно-правовой охраны земельных участков в населенных пунктах являются категорическими предписаниями, они направлены на перевод требований норм административного права в конкретно практическое русло Акты применения норм административного права призваны обеспечить необходимый режим законности и правопорядка в сфере землеустройства, земельного контроля, а также рекультивации и милиорации земель. Акт применения нормы административного права, который реализуется в сфере охраны земель в населенных пунктах, наполнен юридически властным предписанием, определяющим поведение адресата Применительно к исследуемой проблематике данный акт направлен на охрану земельных отношений в населенных пунктах Объектом акта применения нормы административного права является упорядочение общественных отношений, складывающихся в сфере охраны земельных участков в населенных пунктах

В частности, в механизме административно-правовой охраны земельных участков в населенных пунктах выносятся следующие акты применения норм административного права акты административного контроля, акты административного пресечения, акты административно-процессуального обеспечения, акты административного наказания, административные акты, возлагающие какую-либо обязанность, и др

При вынесении акта применения нормы административного права в механизме охраны земельных участков в населенных пунктах осуществляется анализ фактических обстоятельств дела, анализ правовой нормы, а также формулирование и вынесение решения

Следует отметить, что такой акт имеет персонифицированного адресата В ходе вынесения данного акта реализуется соответствующая материальная и процессуальная норма Он содержит в себе индивидуальное предписание за-

претительного, обязывающего, уполномочивающего характера Иными словами, вынесение данного акта разрешает, запрещает, легализует какую-либо деятельность или состояние Акт-разрешение строго индивидуален Он связан с конкретным правом, конкретным индивидом, к которому применяется норма права, со строго определенными обстоятельствами времени, места, условий, порядка реализации права Особенность этого вида правоприменительных актов заключается в том, что полученное разрешение не влияет непосредственно на движение правоотношения, а дает лишь право субъекту совершать определенные действия

В заключении диссертации излагаются основные теоретические выводы и практические рекомендации, которые вытекают из исследования

По теме исследования автором опубликованы следующие работы

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:

1 Сулейманова О Л Проблемы становления понятия «населенный пункт» в российском законодательстве // Право и государство, теория и практика -2007 -№ 12 (36).-С. 16-19 (0,3 п л).

2 Сулейманова О Л Актуальные проблемы правовой охраны земель // Право и государство1 теория и практика - 2008 - № 6 (42) - С 57-59 (0,2 п л)

3 Сулейманова О Л Административно-правовое регулирование земельного контроля в населенных пунктах // Административное и муниципальное право -2010 -№4 -С 87-89(0,2 п л)

Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

4. Сулейманова О Л Практика реформирования правового режима земель городов России // Бизнес, политика и образование в России перспективы и стратегии - Оренбург, 2006 - С 105-108 (0,3 п л)

5 Сулейманова О Л Экологическое право - федерация и субъекты // Образование в негосударственном вузе опыт, проблемы, перспективы - Оренбург, 2006 - С. 287-290 (0,3 п л )

6 Сулейманова О Л Экологическое право как предмет в вузах России // Современное образование и глобализация опыт, проблемы, перспективы. -Оренбург, 2007 -С 123-124 (0,2 п л)

7 Сулейманова О Л Понятие и специфика охраны земель городских поселений // Правовые основы защиты прав и свобод человека и гражданина -Оренбург, 2007 - С 173-175 (0,2 п л )

8 Сулейманова О Л Земельное право как отрасль в государстве переходного периода // Бизнес, политика и образование в России, история, современное состояние, будущее - Оренбург, 2008 -С. 310-312 (0,2 п л)

9 Сулейманова О Л Экономический механизм правовой охраны земель городов // Образование в негосударственном вузе опыт, проблемы, перспективы - Оренбург, 2008 -С 166-169 (0,3 п л)

Подписано в печать «22» апреля 2010 Заказ N¡£90 Формат 60x84 1/16 Объем 1,4 п л Тираж 100 экз Издательство ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» 111395, г Москва, уч Юности, 5/1

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Сулейманова, Ольга Леонидовна, кандидата юридических наук

Глава I. Теоретические основы административно-правовой охраны земель населенных пунктов.

§ 1. Тенденции развития административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах.

§ 2. Система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах.

§ 3. Компетенция органов исполнительной власти в административно-правовом механизме охраны земель в населенных пунктах.

Глава II. Проблемы административно-правового регулирования охраны земель населенных пунктов.

§ 1. Понятие и содержание административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах.

§ 2. Нормы права в механизме административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах.

§ 3. Правоотношения в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах.

§ 4. Правоприменительные акты в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Административно-правовое регулирование охраны земель населенных пунктов"

Актуальность темы диссертационного исследования. В современный период земельные отношения достаточно интенсивно развиваются. Участниками рассматриваемых отношений становятся как граждане, так и органы государственной власти и местного самоуправления. Усложнение земельных отношений, повышение стоимости земельных участков влекут за собой возникновение различного рода земельных споров, а также тех или иных правонарушений. В этой связи земельные правоотношения, а также участники соответствующих отношений нуждаются в правовой охране. Одним из видов правовой охраны земель является административно-правовая охрана. Административно-правовая охрана земельных отношений осуществляется по целому спектру направлений, а также с использованием различных средств. В частности, административно-правовая охрана земель в населенных пунктах включает меры предупреждения, пресечения, административные наказания, иные меры ответственности. В этой связи необходимо признать, что административно-правовая охрана земель вообще, и административно-правовая охрана земель в населенных пунктах в частности, имеет весьма существенное значение.

Особое значение имеет административно-правовая охрана земель в населенных пунктах. Обусловлено это тем, что земля населенных пунктов, особенно городов, имеет большое социально-экономическое значение, а также свою стоимость. Высокий уровень антропогенного воздействия на земли городов вызывает объективную необходимость совершенствования административно-правового регулирования охраны соответствующего вида земель. В настоящее время в городах совершается большое количество административных правонарушений, объектом посягательства которых является земля. Субъектами соответствующих правонарушений являются как физические, так и юридические лица. Опасность административных правонарушений, объектом посягательства, которых является земля населенных пунктов, заключается в том, что данные правонарушения причиняют вред окружающей среде, что самым неблагоприятным образом сказывается на жизнедеятельности, а также развитии социально-экономической инфраструктуры соответствующего населенного пункта.

В настоящее время приходится констатировать, что органы государственного управления земельными ресурсами далеко не всегда адекватно реагируют на различные правонарушения в сфере землепользования. Как показывает практика, органы управления земельными ресурсами зачастую оказываются технически и организационно не готовыми к предупреждению и пресечению административных правонарушений, объектом посягательства которых являются земельные участки. Названные и ряд других обстоятельств обусловливает объективную необходимость совершенствования административно-правового механизма охраны земельных участков в населенных пунктах.

Важность проблемы правовой охраны земельных участков не могла остаться без внимания ученых различных специальностей. В частности, проблемам правовой охраны земельных участков посвящены работы В.В. Ала-коза, М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, В.К. Григорьева, А.К. Голиченкова, O.JI. Дубовик, Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, Н.И. Краснова, Н.Д. Казанцева, Г.Н. Крассова, П.Ф. Лойко, Е.Н. Лисицына, А.Ф. Мудрецова, Е.А. Носко-ва, А.С. Стамкулова, В.В. Петровой, Г.В. Чубукова и др.

Проблеме административно-правовой охраны общественных отношений в различных сферах посвящены работы А.П. Алехина, Д.К. Аннамурадо-ва, Н.И. Абрамова, Д.Н. Бахраха, И.И. Веремеенко, П.И. Кононова, А.П. Коренева, А.В. Куракина, М.В. Костенникова, Б.М. Лазарева, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Г.И. Петрова, А.П. Шергина и др.

Следует признать, что проблемы охраны земельных участков были предметом научного анализа, но говорить о том, что в настоящее время в полной мере разработаны эффективные административно-правовые средства охраны земельных участков в населенных пунктах, отвечающих требованиям современных реалий, пока не приходится. В этой связи проведенное исследование носит актуальный и своевременный характер.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правовой охраны земель населенных пунктов.

Предметом диссертационного исследования являются проблемы реализации административно-правового механизма охраны земель населенных пунктов.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является раскрытие теоретических основ административно-правового регулирования охраны земель и подготовка на этой основе предложений по совершенствованию административно-правового механизма охраны земель населенных пунктах.

Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:

- определить тенденции развития административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах;

- дать классификацию системы средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах;

-раскрыть компетенцию органов исполнительной власти в сфере охраны земель в населенных пунктах;

- дать понятие и раскрыть содержание административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах;

- исследовать нормы права в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах;

- проанализировать правоотношения в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах;

- рассмотреть правоприменительные акты в административно-правовом механизме регулирования охраны земель в населенных пунктах.

Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический), методы, используемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки и др.).

Эмпирическая и информационная база исследования. В ходе исследования было проанализировано 4 Государственных (национальных) доклада об использовании земель в РФ, изучено 6 аналитических справок о состоянии использовании земель, подготовленных Департаментом земельных ресурсов г. Москвы. При подготовке работы было проанализировано 160 актов проверок, подготовленных в ходе проведения государственного земельного контроля Департаментом земельных ресурсов г. Москвы, а также 176 актов проверок, составленных в ходе проведения государственного земельного контроля, проводимого Управлением земельных ресурсов г. Оренбурга.

В ходе исследования было проанализировано 75 протоколов административных правонарушений, объектом посягательств которых являлись земельные участки в населенных пунктах, а также 57 постановлений о применении административных наказаний к физическим и юридическим лицам за совершение правонарушений, объектом посягательств которых являлись земельные участки.

Научная новизна диссертации. В работе определены тенденции развития административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах, определена система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах. В исследовании определена компетенция органов исполнительной власти в механизме охраны земель в населенных пунктах, а также раскрыто содержание административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах. В работе дан анализ норм административного права, а также раскрыто содержание и выявлены особенности административных правоотношений в механизме охраны земель в населенных пунктах. В диссертации дана характеристика, а также показано значение актов применения норм административного права в механизме охраны земель в населенных пунктах.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Административно-правовая охрана земель в населенных пунктах -это нормотворческая, контрольно-надзорная, разрешительная, юрисдикцион-ная деятельность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, направленная на рациональное использование и восстановление земли населенных пунктов как компонента окружающей среды, охрану земли населенных пунктов как объекта права собственности, а также организацию землеустройства на территории соответствующего населенного пункта.

2. Система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах дифференцируется в зависимости от цели, формы, метода, а также времени воздействия органов управления земельными ресурсами на участников административно-земельных отношений. В исследовании отстаивается позиция, согласно которой система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах включает: учетно-регистрационные средства, государственный земельный контроль, территориальное земельное планирование, мелиорацию земли, землеотвод, организацию земельной территории населенного пункта, а также административный порядок разрешения земельных споров.

3. Компетенция субъектов, осуществляющих охрану земли в населенных пунктах - это установленный административно-правовыми нормами перечень вопросов, которые подлежат разрешению в процессе организации управления земельными ресурсами. Компетенция субъектов, осуществляющих административно-правовую охрану земли в населенных пунктах, включает обеспечение установленного режима использования земель, предотвращение загрязнения земли в результате ведения хозяйственной и иной деятельности, предотвращение использования земель населенных пунктов способами, которые могут привести к истощению и уничтожению почв, предотвращение загрязнения, захламления земель населенных пунктов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также предупреждение и пресечение самовольного занятия земельных участков в населенных пунктах.

4. Административно-правовой механизм охраны земель в населенных пунктах, помимо традиционных составляющих, включает и экологические компоненты, обусловленные спецификой объекта правового воздействия. Для того, чтобы административно-правовой механизм охраны земель в населенных пунктах начал эффективно работать, необходимо дополнить Федеральный закон «Об охране окружающей среды» статьей, касающейся обязанности органов исполнительной власти разработать карту загрязнений почвенного покрова населенных пунктов. Подобная карта должна стать базовой для серии последующих почвенно-экологических карт оценочного, прогнозного, рекомендательного характера.

5. В целях совершенствования нормативных предписаний в административно-правовом механизме охраны земель в населенных пунктах в настоящее время целесообразно разработать программы оздоровления земель населенных пунктов. Это позволит учитывать природные особенности различных регионов РФ, специфику загрязнений и в итоге более оперативно решать вопросы проведения охранных мероприятий. Кроме того, необходимо более дифференцированно подойти к установлению административной ответственности за самовольное занятие земельного участка. В частности, в КоАП РФ необходимо поместить статью 7.1.1., в которой предусмотреть ответственность за самовольное занятие земельного участка в населенном пункте, а также за возведение на нем самовольной постройки.

6. Административно-правовая охрана земель в населенных пунктах представляют собой сложный феномен, который необходимо рассматривать как единый механизм с учетом внутренних связей между его составными частями. Поэтому в ходе реализации норм административного права, определяющих режим административно-правовой охраны земель в населенных пунктах, возникает целый комплекс административных правоотношений как материального, так и процессуального характера.

7. В целях развития административно-правового механизма охраны земель населенных пунктов в диссертации предлагается классифицировать земли поселений по степени загрязнения по ряду критериев: естественные почвы в пределах населенного пункта, природно-техногенные почвы в пределах города, которые отличаются относительно слабой нарушенностью (изменениям подвергается лишь верхний горизонт почвы мощностью менее 35 см.), а также техногенно-природные почвы, которые в пределах населенного пункта образуют тип собственно урбаноземов, который можно рассматривать как особый тип антропогенно преобразованных почв, характеризующихся более высокой степенью нарушенности.

8. Акт применения нормы административного права, который реализуется в сфере охраны земель в населенных пунктах, наполнен юридически властным предписанием, определяющим поведение адресата. Применительно к исследуемой проблематике акт применения направлен на охрану земельных отношений в населенных пунктах. Объектом акта применения нормы административного права является упорядочение общественных отношений, складывающихся в сфере охраны земельных участков в населенных пунктах. В механизме административно-правовой охраны земельных участков в населенных пунктах выносятся следующие акты применения норм административного права: акты административного контроля, акты разрешения и регистрации, акты уведомления, акты административного пресечения, акты административно-процессуального обеспечения, а также акты административного наказания.

В работе делается вывод, что эффективность реализации правоприменительных актов в административно-правовом механизме охраны земель населенных пунктов может быть достигнута посредством принятия специальных норм, которые будут устанавливать критерии экологичности земель населенных пунктов, а также учитывать специфику нагрузок урбанизированных территорий.

9. В целях совершенствования административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах необходимо обеспечить выполнение предписаний Земельного кодекса Российской Федерации мерами административной ответственности. В Земельном кодексе РФ в настоящее время следует отказаться от предписаний общего характера, которые лишь указывают на возможность применения мер ответственности за нарушение земельного законодательства. Каждое регулятивное предписание Земельного кодекса РФ должно указывать на конкретные меры административной или иной юридической ответственности за его неисполнение или нарушение, которые содержатся в действующем законодательстве.

В этой связи в КоАП РФ целесообразно поместить ряд составов административных правонарушениях, которые будут специально предусматривать меры административной ответственности за нарушение предписаний Земельного кодекса РФ, в частности касающихся землеустройства, земельного контроля, мелиорации, рекультивации земель и др.

Теоретическая значимость диссертации состоит в том, что в работе проанализированы основные точки зрения относительно понятия и сущности административно-правовой охраны земель в населенных пунктах. В диссертации обоснованы теоретические критерии классификации административно-правовых средств охраны земель в населенных пунктах, а также разработана конструкция административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах. В диссертации раскрыта компетенция органов управления земельными ресурсами, обоснована необходимость сочетания в механизме охраны земель в населенных пунктах правовых и экологических механизмов.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что в ней разработаны предложения по совершенствованию административно-правового механизма охраны земель в населенных пунктах. В исследовании обобщен теоретический и эмпирический материал, который можно использовать при подготовке Государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель. В исследовании разработаны предложения по совершенствованию административно-правового механизма осуществления земельного контроля, а также административно-процессуального механизма привлечения к ответственности физических и юридических лиц за совершение правонарушений, посягающих на земельные участки в населенных пунктах.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения, выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, опубликованы в девяти научных публикациях, три из которых опубликованы в журналах, которые рекомендованы Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации. Часть рекомендаций и предложений, сформулированных в диссертации, внедрены в практическую деятельность Земельного комитета г. Оренбурга.

Отдельные идеи диссертации излагались в выступлениях на теоретических и научно-практических конференциях и семинарах: на VII Межрегиональной научной конференции «Бизнес, политика и образование в России: перспективы и стратегии» (Москва-Оренбург, 2006), научно-практической конференции «Земельные паи: от права владения до права собственности» (Самара, 2006), Интернет- конференции «Порядок межевание границ между участками в садоводстве» (Москва, 2008). Материалы диссертации использованы на семинарах по темам: «Порядок предоставления права на земельные участки», а также «Порядок предоставления земельных участков под строительство» (Москва, 2010). Кроме этого, результаты настоящего исследования используются в учебном процессе ФГОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации», ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет», и НОА НО «Социально-правовой институт экономической безопасности» в ходе преподавания учебных дисциплин «Административное право» и «Земельное право».

Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют цели и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Сулейманова, Ольга Леонидовна, Москва

Таковы основные выводы и предложения, которые стало возможно сформулировать по окончании исследования административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах. Следует отметить, что рассмотренные нами положения, касающиеся административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах, равно как и предлагаемые пути, по совершенствованию механизма осуществления соответствующей административно-правовой охраны не исчерпывают всего комплекса проблем в данной области. Кроме того, новые проблемы, которые появятся в процессе совершенствования земельного, градостроительного, а также административного законодательства, потребуют своего адекватного разрешения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование административно-правового регулирования охраны земель в населенных пунктах позволяет сделать определенные выводы и на этой основе сформулировать предложения, направленные на совершенствование данного соответствующего административно-правового механизма.

1. Проблемы правовой охраны земли в современный период имеют весьма актуальное значение. В этой связи как никогда актуальным является разработка правовых и организационных средств охраны и рационального использования земли и уже отведенных земельных участков.

Учитывая вышеизложенное в диссертации делается вывод о том, что административно-правовая охрана земель в населенных пунктах — это нормо-творческая, контрольно-надзорная, разрешительная, юрисдикционная деятельность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления направленная на рациональное использование и восстановление земли населенных пунктов как компонента окружающей среды, охрану земли населенных пунктов как объекта права собственности, а также организацию землеустройства на территории соответствующего населенного пункта.

2. Система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах дифференцируется в зависимости от цели, формы, метода, а также времени воздействия органов управления земельными ресурсами на участников административно-земельных отношений. В исследовании отстаивается позиция, согласно которой система средств административно-правовой охраны земель в населенных пунктах включает: учетно-регистрационные средства, государственный земельный контроль, территориальное земельное планирование, мелиорацию земли, землеотвод, организацию земельной территории населенного пункта, а также административный порядок разрешения земельных споров.

3. Компетенция субъектов осуществляющих охрану земли в населенных пунктах — это установленный административно-правовыми нормами перечень вопросов, которые подлежат разрешению в процессе организации управления земельными ресурсами. Компетенция субъектов, осуществляющих административно-правовую охрану земли в населенных пунктах включает обеспечение установленного режима использования земель, предотвращение загрязнения земли в результате ведения хозяйственной и иной деятельности, предотвращение использования земель населенных пунктов способами, которые могут привести к истощению и уничтожению почв, предотвращение загрязнения, захламления земель населенных пунктов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также предупреждение и пресечение самовольного занятия земельных участков в населенных пунктах.

4. Основными задачами административного контроля в механизме охраны земли в населенных пунктах, являются: соблюдение требований и ограничений по использованию земельных участков; соблюдение сроков строительства на земельных участках расположенных в населенных пунктах; выявление оснований для принудительного прекращения прав на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования; пресечение самовольного занятия земельных участков в населенных пунктах, в том числе самовольного ограничения доступа на земли и земельные участки общего пользования; пресечение захламления земельных участков населенных пунктов; выявление и пресечение фактов радиоактивного и химического загрязнения, уничтожения плодородного слоя, порчи, других видов негативного изменения качественного состояния земельных участков по причине их ненадлежащего использования; обеспечение возмещения убытков, причиненных в результате противоправных действий собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

5. Механизм административно-правового регулирования охраны земли в населенных пунктах представляет собой самостоятельную систему правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений, позволяющую достичь необходимого результата — обеспечения правопорядка в деле самовольного захвата земельных участков, уничтожения плодородного слоя почв, а также загрязнения земельных участков бытовыми и промышленными отходами. В свою очередь правовой режим земель городов имеет социальный и правовой аспекты.

6. Административно-правовой механизм охраны земель в населенных пунктах помимо традиционных составляющих включает и экологические компоненты, обусловленные спецификой объекта правового воздействия. Для того, чтобы административно-правовой механизм охраны земель в населенных пунктах начал эффективно работать необходимо Федеральный закона «Об охране окружающей среды» дополнить статьей, касающейся обязанности органов исполнительной власти разработать карту загрязнений почвенного покрова населенных пунктов. Подобная карта должна стать базовой для серии последующих почвенно-экологических карт оценочного, прогнозного, рекомендательного характера.

7. В целях совершенствования нормативных предписаний в административно-правовом механизме охраны земель в населенных пунктах в настоящее время целесообразно разработать программы оздоровления земель населенных пунктов. Это позволит учитывать природные особенности различных регионов РФ, специфику загрязнений и в итоге более оперативно решать вопросы проведения охранных мероприятий. Кроме того, необходимо более дифференцированно подойти к установлению административной ответственности за самовольное занятие земельного участка. В частности, в КоАП РФ необходимо поместить статью 7.1.1. в которой предусмотреть ответственность за самовольное занятие земельного участка в населенном пункте, а также за возведение на нем самовольной постройки.

8. Административно-правовая охрана земель в населенных пунктах представляют собой сложный феномен, который необходимо рассматривать как единый организм с учетом внутренних связей между их составными частями. Поэтому в ходе реализации норм административного права, определяющих режим административно-правовой охраны земель в населенных пунктах, возникает целый комплекс административных правоотношений как материального, так и процессуального характера. Учитывая, это в диссертации отстаивается точка зрения относительно административно-земельного процесса, который реализуется в административно-правовых формах.

9. Акт применения нормы административного права, который реализуется в сфере охраны земель в населенных пунктах, наполнен юридически властным предписанием, определяющим поведение адресата. Применительно к исследуемой проблематике акт применения направлен на охрану земельных отношений в населенных пунктах. Объектом акта применения нормы административного права является упорядочение общественных отношений, складывающихся в сфере охраны земельных участков в населенных пунктах. В механизме административно-правовой охраны земельных участков в населенных пунктах выносятся следующие акты применения норм административного права: акты административного контроля, акты разрешения и регистрации, акты уведомления, акты административного пресечения, акты административно-процессуального обеспечения, а также акты административного наказания.

В работе делается вывод, что эффективность реализации правоприменительных актов в административно-правовом механизме охраны земель населенных пунктов, может быть достигнута посредством принятия специальных норм, которые будут устанавливать критерии экологичности земель населенных пунктов, а также учитывать специфику нагрузок урбанизированных территорий.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Административно-правовое регулирование охраны земель населенных пунктов»

1. Официально-документальные материалы.

2. Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. — № 33.-Ст. 1915.

3. Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993.-№ 19.-Ст. 683.

4. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 1995. № 47. — Ст. 4472.

5. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // Собрание законодательства РФ. 1995. - № 9. - Ст. 713.

6. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» // Собрание законодательства РФ. 1995. — № 12. — Ст. 1024.

7. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» // Собрание законодательства РФ. — 1995. № 48. - Ст. 4556.

8. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственным объектов» // Собрание законодательства РФ. 1997. -№ 30. - Ст. 3588.

9. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства РФ. 1997. - № 30. - Ст. 3594.

10. Федеральный закон от 18 декабря 1997 г. «О наименованиях географических объектов» // Собрание законодательства РФ. — 1997. — № 51. — Ст. 5718.

11. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ. 1998. - № 29. - Ст. 3399.

12. Федеральный закон от 16 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. — № 31.-Ст. 3813.

13. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства РФ. 1999. - № 14. - Ст. 1650.

14. Федеральный закон от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве» // Собрание законодательства РФ. 2001. — № 26. — Ст. 2582.

15. Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. 2002. - № 2. - Ст. 133.

16. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в ред. от 21.12.2009) // Собрание законодательства РФ. 2002. - № 1. - Ст. 1.

17. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. — 2003. -№40. -Ст. 3822.

18. Градостроительный кодекс РФ (в ред. от 27.12.2009) // Собрание законодательства РФ. 2005. - № 1. (ч.1). - Ст. 16.

19. Жилищный кодекс РФ (в ред. от 17.12.2009) // Собрание законодательства РФ. 2005. - № 1. (ч.1). - Ст. 14.

20. Земельный кодекс РФ (в ред. от 27.12.2009) // Собрание законодательства РФ. 2001. - № 44. - Ст. 4147.

21. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // Собрание законодательства РФ. 2002. -№30.-Ст. 3018.

22. Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // Собрание законодательства РФ. 2004. - № 52 (ч.1). - Ст. 5276.

23. Лесной кодекс РФ (в ред. от 27.12.2009) // Собрание законодательства РФ. 2006. - № 50. - Ст. 5278.

24. Водный кодекс РФ (в ред. от 27.12.2009) // Собрание законодательства РФ. 2006. - № 23. - Ст. 2381.

25. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. «О государственно кадастре недвижимости» // Собрание законодательства РФ. 2007. - № 31. - Ст. 4017.

26. Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2000 г. «Об утверждении правил проведения государственной кадастровой оценки земель» // Собрание законодательства РФ. 2000. - № 16. - Ст. 1709.

27. Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. «Об утверждении положения о государственной экспертизе землеустроительной документации» // Собрание законодательства РФ. 2002. - № 15. - Ст. 1432.

28. Постановление Правительства РФ от 3 июля 2002 г. «Об утверждении положения об осуществлении государственного мониторинга земель» // Собрание законодательства РФ. 2002. - № 49. - Ст. 4882.

29. Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. «Об утверждении положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» // Собрание законодательства РФ. — 2002. — № 47. — Ст. 4676.

30. Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. «Об утверждении положения об осуществлении государственного мониторинга земель» // Собрание законодательства РФ. 2002. - № 49. - Ст. 4882.

31. Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2006 г. «О государственном земельном контроле» // Собрание законодательства РФ. 2006. -№47.-Ст. 4919.

32. Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. «Об утверждении положения о контроле за проведением землеустройства» // Собрание законодательства РФ. 2009. - № 2. - Ст. 246.

33. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2009 г. «О федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // Собрание законодательства РФ. 2009. - № 25. - Ст. 3052.

34. Приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 31 декабря 2004 г. № П/123 «Об утверждении форм (бланков) документов, необходимых для осуществления государственного земельного контроля» // Документ опубликован не был.

35. Приказ Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 29 июня 2007 г. № П/0152 «Об утверждении технических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов» // Документ официально опубликован не был.

36. Приказ Министерства экономического развития РФ от 5 октября 2009 № 395 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» // Российская газета. 2009. - 21 октября.

37. Закон г. Москвы от 26 мая 2004 г. «Об особенностях использования земельных участков в целях сохранения научно-промышленного потенциала г. Москвы» // Ведомости Мэра и Правительства Москвы. 2004. - № 38.

38. Закон г. Москвы от 19 декабря 2007 г. «О землепользовании в городе Москвы» // Ведомости Мэра и Правительства Москвы. 2007. - № 71.

39. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. №14 «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения» // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 1999. -№ 1.

40. Монографии, учебные пособия, книги, научные статьи

41. Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. — М., 1966.

42. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973.

43. Алакоз В.В., Комов Н.В., Родин А.З. Земельные отношения и землеустройство в России. — М., 1995.

44. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.

45. Аликиева A.M. Государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель // Закон и право. 2007.-№ 9.

46. Анохин С.А. Административно-правовой механизм в сфере использования и охраны земель // Административное и муниципальное право. -2009.-№5(17).

47. Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. — 1994. № 3.

48. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. -№ 3.

49. Башмаков Г.С., Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. — 1999. — № 10.

50. Бобылев А.И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. — 1999. — № 5.

51. Бахрах Д.Н. Предмет и источники административного права // Административное право на рубеже веков. — Екатеринбург, 2003.

52. Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Административная ответственность по российскому законодательству. М., 2004.

53. Бринчук М.М., Дубовик O.JI. Федеральный закон «Об охране окружающей среды». Теория и практика // Государство и право. — 2003. — № 3.

54. Экологическое право / Под ред. М.М. Бринчук. М., 2005.

55. Белый Г.В. Административно-правовые санкции за нарушения правил охраны земли и землепользования // Международные юридические чтения. Материалы научно-практической конференции (12 апреля 2006 г.). — Омск, 2006, Ч. 2.

56. Боголюбов С.А. Земельное право. -М., 2006.

57. Белый Г.В. В соотношении административной ответственности за нарушение правил охраны земель с другими видами юридической ответственности // Право и государство. 2008. - № 6 (42).

58. Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. — М., 1981.

59. Варламов А.А., Волков С.Н., Лойко П.Ф. Новые земельные отношения в Российской Федерации // Земельный вестник. 2005. - № 1-2.

60. Воронина М.Д. Конституционные принципы и формы управления в области использования и охраны земель // Вестник Челябинского государственного университета. Научный журнал. — 2007. — № 7.

61. Воронина М.Д. О некоторых проблемах развития конституционных основ государственного управления в сфере использования и охраны земель в законодательстве субъекта Российской Федерации // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2007. — № 2.

62. Воронина М.Д. Понятие и особенности управления в области использования и охраны земель как предмета конституционно-правового регулирования // Проблемы права. Международный правовой журнал. 2006. -№3.

63. Волков A.M. Административно-правовое регулирование недропользования в Российской Федерации. — М., 2009.

64. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право.-М., 1998.

65. Габучева С.А. Понятие государственного управления в сфере охраны и использования земель // Российская юстиция. 2008. - № 2.

66. Городничев И.М. К вопросу о распространенности правонарушений в сфере земельных отношений // Вестник Воронежского института МВД России. 2004. - № 2 (17).

67. Григорьева М.В. Правовой режим земель городов: некоторые вопросы теории и практики // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций, 1995-1998 гг. -М., 1999.

68. Гужев В.Д. Судебная практика в области государственного контроля за использованием и охраной земель // Земельный вестник России. — 2005.-№3-4.

69. Давидович В.Г. Расселение в промышленных узлах. — М., 1960.

70. Дунаев Р.А. Ограничения экономических прав граждан в Российской Федерации. -М., 2005.

71. Дихтяр А.И. Судебная практика по делам, связанным с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Право и экономика. 2008. - № 9.

72. Дорохов А.П., Жерновой М.В. Административная ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель // Российский следователь. Юрист. - 2008. - № 13.

73. Ерофеев Б.В. Рациональное использование земель городов // Советское государство и право. — 1972. — № 1.

74. Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. — М., 1976.

75. Зырянов С.М. Административный надзор милиции. М., 2008.

76. Жариков Ю.Г. Охрана почв по советскому законодательству. — М., 1962.

77. Ибрагимов К.Х., Ибрагимов А.К. Земли сельскохозяйственного назначения: понятие, сущность и особенности правовой охраны // Право и политика. 2004. - № 4.

78. Иванов П.Ю. Земля как объект уголовно-правовой охраны // IX нижегородская сессия молодых ученых. Гуманитарные науки. Тезисы докладов. Нижний Новгород. 2005.

79. Ивлева А.Ф. Охрана земель в Российской Федерации: принципы и основные направления правового регулирования // Актуальные проблемы правовой науки. Архангельск, 2006.

80. Иванова Т.Г. Правовое значение резервирования земель и земельных участков // Правоведение. 2007. — № 4.

81. Иосифиди С.Д. Принципы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения // Право и государство: теория и практика. — 2007. — № 8.

82. Кассо JI.A. Русское поземельное право. — М., 1906.

83. Казанцев Н.Д. Законодательные основы земельного строя в СССР. -М., 1971.

84. Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. -М., 1978.

85. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов. М.,1986.

86. Крассова Г.Н. Правовая охрана сельскохозяйственных земель в США // Государство и право. 1992. - № 11.

87. Кабакова С. Земля в городе: пора платить // Закон. — 1992. — № 4.

88. Краснов Н.И. О понятиях рационального использования и охраны земли // Государство и право. 1999. - №10.

89. Карамышева О.В., Пелишенко А.А. Некоторые проблемы правового обеспечения государственного контроля за использованием и охране земель в условиях рынка // Закон и право. — 2000. — № 7.