АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование управления внутренними делами Республики Беларусь»
Белорусский государственный университет
УДК 342.951 (476) (043.3)
Для служебного пользования Экз. № 23
ПОСТНИКОВА Алла Анатольевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ ВНУТРЕННИМИ ДЕЛАМИ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; ;сударстпе1Шог управление; административное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации па соискание ученой степени кандидата юридических наук
Минск 1999
Диссертация выполнена в Академии Министерства внутренних дел
Республики Беларусь
Научный руководитель — кандидат юридических наук,
доцент, заслуженный работник образования Республики Беларусь А.Н. Сапогин
Официальные оппоненты
- доктор юридических наук,
профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь A.A. Головко
— кандидат юридических наук, доцент С.А. Трахвмеиок
Оппониругощая организация
— Академия управления при Президенте Республики Беларусь
Защита состоится
апреля 1999 года в
часов на заседании
Совета по защите диссертаций Д 02.01.01 при Белорусском государственном университете по адресу \ 22QQQQ г. ЗХ'Гккск, проспскт Ф. Скспипы, 4 Главный корпус, аудитория 206, тел.: 2265541.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Белорусского государственного университета.
Автореферат разослан
марта 1999 года.
Ученый секретарь
Совета по защите диссертаций л А
кандидат юридических паук, // /
доцент а/^ М.К. Козлов
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертации
Новое качественное состояние современного общества возможно при условии наличия и функционирования в нем механизма управления, полностью соответствующего но своим параметрам содержанию задач обновления существующей действительности. Тем самым вполне объяснима потребность в научных изысканиях управленческой направленности.
Нормативно-правовой потенциал Конституции Республики Беларусь, особенно той ее части, которая посвящена защите прав и свобод человека, чести и достоинства личности, может быть реально воплощен в жизнь только при условии выработки действенного механизма его реализации. В поиске такого механизма реализации регулятивного потенциала Конституции одно из центральных мест занимает проблема правового регулирования управления в сфере внутренних дел Республики Беларусь.
Успешная реализация задач борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности с целью обеспечения прав и свобод граждан, защиты интересов общества и государства требует высокого уровня правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти в сфере внутренних дел, в первую очередь специальной отраслевой системы управления. Речь идет прежде всего об определении правовых основ формирования системы управления отраслью, четком закреплении функций, правомочий субъектов управления, создания надежных организационно-правовых гарантий решений стоящих перед ними задач.
Важную роль в реализации целей, задач и функций управления внутренними делами государства принадлежит административно-правовым средствам. Нормы адмшшефативвого права, регулируя общественные отношения в сфере управления внутренними делами, определяют содержание управления, систему и полномочия органов исполнительной власти, других государственных органов, общественных объединений и 1раждан. Они определяют формы, средства и методы обеспечения надлежащего состояния отношений, отвечающих интересам личности, общества, государства.
Вместе с тем, в настоящее время практически отсутствует базовое отраслевое законодательство, регулирующее основы управления внутренними делами Республики Беларусь, отвечающее современным реалиям общественного развития. Предпринимаются попытки обновления или создания нормативной базы, закрепляющей правовой статус отдельных звеньев управления системы Министерства внутренних дел. Однако только комплексный анализ проблем административно-правового регулирования управления внутренними делами государства в целом позволяет выявить закономерности, раскрыть роль отраслевой системы упраатения в механизме государственного управления, а также создает теоретическую базу для
разработки конкретных вопросов ее правового статуса, совершенствования управления.
Следует отметить, что несмотря на многолетний период функционирования системы управления внутренними делами государства, правовые вопросы ее организации и деятельности не получили до настоящего времени целостного обстоятельного освещения в юридической литературе. В имеющихся работах по проблемам управления внутренними делами, как правило, освещались ее отдельные аспекты, касающиеся проблем функционирования отдельных звеньев системы управления в бывшем Союзе ССР.
В Республике Беларусь не было и в настоящее время нет научных публикаций монографического характера и диссертационных исследований, в которых комплексно рассматривались бы узловые вопросы названной проблемы.
Указанными обстоятельствами, а также необходимостью дать новый импульс развитию теории и практики правового регулирования управления в сфере внутренних дел, обусловлен выбор темы и основных направлений диссертационного исследования, актуальность которого не вызывает сомнений по следующим основаниям:
3 во-первых, традиционные взгляды на сущность управления в сфсре внутренних дел и механизм его правового регулирования не отвечает требованиям времени;
в во-вторых, в различных государствах СНГ и мира накоплен определенный опыт организационно-правовых основ управления в сфере внутренних дел, использование которого с учетом национальных особенностей может дать позитивные результаты в совершенствовании управления внутренними делами;
В в-третьих, в Министерстве внутренних дел Республики Беларусь разрабатывается концепция совершенствования управления в сфере внутренних дел, в которой могут быть учтены предложения ученых и практических работников, касающиеся проблем правового регулирования управления, совершенствования системы его отраслевых органов. Связь работы с крупным» научными программами, темами
Диссертация выполнены в рамках программы исследования в соответствии с п. 1.19 плана научно-исследовательской работы Академии МВД Республики Беларусь на 1996-2000 годы «Проблемы совершенствования организации и тактики обеспечения общественного порядка, борьбы с преступностью органов внутренних дел: управленческий, административно-правовой аспекты». Тема диссертационного исследования согласуется также с мероприятиями, предусмотренными Государственной программой первоочередных мер по усилению борьбы с преступностью, декретами, указами Президента, касающихся вопросов функционирования исполнительной ветви власти, проблем борьбы с преступностью, Концепцией развития органов внутренних дел и внутренних войск, разработанной на период до 2005 года.
Цель и задачи исследования
Цель исследования заключается в анализе механизма административно-правового регулирования управления внутренними делами и теоретическом обосновании путей и методов его совершенствования на основе изучения современных научно-правовых концепций, действующего законодательства и практики его применения.
Для достижения поставленной цели автор ставит перед собой следующие исследовательские задачи:
И сформулировать понятие сферы внутренних дел Республики Беларусь, определить ее место как объекта управления и общественных отношений, складывающихся в ней, как предмета правового регулирования в условиях унитарного государства;
Я изучить и обобщить отечественный исторический и зарубежный опыт управления в сфере внутренних дел государства;
а дать анализ и характеристик}' современного состояния проблем управления в сфере внутренних дел Республики Беларусь;
3 проанализировать существующее состояние нормативно-правового регулирования управления внутренними делами, выявить пробелы и сформулировать научные и практические рекомендации по их устранению;
Я разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию организационно-правового обеспечения деятельности отраслевой системы управления, непосредственно реализующей цели, задачи и функции управления внутренними делами.
Определяя задачи исследования, диссертант не стремился охватить все аспекты изучаемой проблемы. Учитывая недостаточность теоретической базы по современным проблемам управления внутренними делами, сложность управления данной отраслью, не разработанность механизма правового регулирования, отвечающего потребностям современного развития, большим объемом подлежащею исследованию практического материала, автор счет возможным выделить те из них, которые в настоящее время имеют особую актуальность.
Обьект н предмет исследования
Объектом диссертационного исследования являются опосредованные социально-политической средой общественные отношения, составляющие сферу внутренних дел Республики Беларусь, организационно-функциональные отношения, складывающиеся в процессе управляющего воздействия отраслевой системы управления на сферу внутренних дел.
В качестве предмета исследования выступают правовые и организационные основы построения действующей системы управления внутренними делами Республики Беларусь, рассматриваемые с позиций поиска путей повышения эффективности ее функционирования.
Методология и методы проведенного исследования
Автор рассматривает проблему административно-правового регулирования управления внутренними делами на основе диалектико-
материалистического метода познания, применяя наряду с этим такие общие и частнонаучные методы как формально-логический, системно-структурного и функционального анализа, историко-правовой, сравнительно-правовой, социологический. В процессе разработки вопросов темы автором учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе по теории государственного управления, теории государства и права, конституционного, административного и другим отраслям юридической науки.
Диссертант исходил из системы современных взглядов, принципов и приоритетов деятельности соответствующих органов в сфере внутренних дел. Научная новизна и значимость полученных результатов
Научная новизна полученных результатов определяется прежде всего кругом анализируемых проблем. Диссертация является первым самостоятельным научным исследованием, в котором предпринята попытка в систематизированном виде поставить и решить некоторые актуальные проблемы административно-правового регулирования управления внутренними делами Республики Беларусь. Эти проблемы явились предметом комплексного правового анализа и рассмотрены с учетом новейшего нормативного материала, практики, а также позитивного исторического и зарубежного опыта.
В работе содержатся новые теоретико-прикладные выводы, конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию управления внутренними делами.
Впервые исследована сфера внутренних дел Республики Беларусь в свете истории ее становления, современного состояния и перспектив развития. Изучены проблемы управления внутренними делами, показана возрастающая роль совершенствования его правового регулирования, определено место отраслевой системы управления в механизме государственной власти и ее роль в управляющем воздействии на внутренние дела государства. Практическая (экономическая, социальная) значимость полученных результатов
Сформулированные автором в диссертации выводы и предложения подчинены задаче совершенствования системы государственного управления внутренними делами, правотворческой и правоприменительной деятельности отраслевой системы органов управления. Они могут быть использованы при осуществлении мероприятий по улучшению организационного построения системы МВД, а также в процессе совершенствования правового регулирования ее деятельности.
Материалы диссертационного исследования имеют определенное прикладное значение для отраслевых юридических наук и могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях проблемы, а также используются в процессе преподавания соответствующих разделов курса административного права, административной деятельности органов внутренних дел, основах управления в органах внутренних дел, для подготовки лекций в системе служебной подготовки сотрудников органов внутренних дел.
Экономическая значимость полученных результатов не имеет конкретного денежного эквивалента, поскольку исследование имеет в основном теоретико-
прикладной характер. Тем не менее, вьшоды, сформулированные в диссертации, позволили бы по-новому взглянуть на многие проблемы функционирования системы МВД. В частности, научно обоснованное построение системы управления внутренними делами, исключающее дублирование в реализации задач, функций, рациональное построение звеньев системы МВД обеспечит более обоснованный подход к финансированию органов и подразделений системы, выделению им соответствующих средств и ресурсов.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту
ЕЗ определение понятия внутренних дел Республики Беларусь как объекта управления, сформулированное на основе анализа исторического опыта, научной литературы и современных реалии общественного развития;
В уточненные общие черты и специфические особенности, присущие управлению внутренними делами;
0 пути устранения пробелов и противоречий правового регулирования управления внутренними Делами Республики Беларусь, выявленные на основе анализа действующего законодательства, практики его применения;
3 вывод о необходимости разработки и принятия Закона «Об органах внутренних дел» как базового, отраслевого, его структуры, примерного содержания раздела, касающегося общих положений, отражающего выводы, сформулированные в настоящем диссертационном исследовании;
0 теоретическое и практическое осмысление понятия отраслевой системы органов управления внутренними делами, ее правового статуса, сформулированных в свете современного состояния и перспектив совершенствования;
В ряд научно-практических рекомендаций, в том числе:
- о необходимости типологии и системности в установлении правового статуса республиканских отраслевых органов государственного управления Республики Беларусь;
- о централизации в организационном плане милиции в рамках отраслевой системы управления внутренними делами как начальный этап объединения сил, ведущих борьбу с преступностью;
- о дополнении действующего Положения о Министерстве внутренних дел в части правовых основ его деятельности, дополнив их общепризнанными нормами международного права, международными договорами и соглашениями Республики Беларусь по вопросам защиты прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, а также соглашениями с государствами - членами СНГ о взаимоотношениях в сфере охраны правопорядка;
- о необходимости упорядочения ведомственного регулирования за счет сокращения его правовых форм в соответствии с действующим законодательством; отказ от практики издания актов, воспроизводящих текст самостоятельных правовых актов, введенных в действие издавшими их компетентными органами, а также утверждения инструкций приказами, поскольку они являются самостоятельными нормативными актами;
- с целью улучшения правовой информации организовать издание сборников ведомственных актов, касающихся отдельных направлений деятельности органов и подразделений внутренних дел, которые затрагивают интересы физических и юридических лиц. Личный вклад соискателя
Диссертация выполнена соискателем единолично, ей же принадлежат все выносимые на защиту положения и выводы. Автором лично подготовлен текст диссертации, автореферат, раздел учебного пособия объемом 3 п.л., конкретные предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего управление внутренними делами государства.
При формулировке ряда положений автором учитывались предложения и рекомендации научного руководителя, коллектива кафедры охраны общественного порядка Академии МВД Республики Беларусь. Апробация результатов диссертации
Основные теоретические выводы, рекомендации и предложения по совершенствованию административно-правового регулирования управления внутренними делами, сформулированные по результатам исследования, отражены и опубликованы в научных статьях, учебном пособии и обсуждены на кафедре охраны общественного порядка Академии МВД, докладывались на республиканской научно-практической конференции «Управление в социальных и экономических системах» (19-20 февраля 1997 года г. Минск); международной научно-практической конференции «Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях и подготовки кадров для системы МВД» (9-10 апреля 1998 года г. Минск); на ежегодных (1995-1998 г.г.) научно-практических конференциях в Академии МВД Республики Беларусь, посвященных Дню белорусской науки и обсуждавших проблематику организации и деятельности органов внутренних дел, борьбы с преступностью.
Опубликованное в соашорстве учебное пособие используется в учебном процессе Академии МВД. Некоторые выводы и предложения используются в нормотворческой деятельности МВД Республики Беларусь.
Опубликованность результатов
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в 4 научных статьях, учебном пособии, 2 тезисах докладов на научных конференциях.
Структура и объем диссертации подчинены целям и задачам научного исследования.
Диссертация состоит из общей характеристики работы, 5 глав, объединяющих В параграфов, и заключения. Прилагаются список использованной литературы на 14 листах и приложения к материалам отдельных глав из 3 наименований.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В первой главе «Обзор литературы по исследованию проблем административно-правового регулирования управления внутренними делами» показана степень разработанности в научной литературе вопросов диссертационного исследования. Отмечается, что комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в настоящей диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы.
В первую очередь это касается сферы внутренних дел государства, ее смыслового значения, круга общественных отношений, составляющих ее содержание. Указывается на отсутствие специальных работ, яссзященных данному вопросу. Сфера внутренних дел исследовалась учеными, как правило, в контексте исследуемых вопросов В.М. Безденежных, П.Я. Герценым, A.I1. Герасимовым, В.П. Мазыриным и другими.
В большей степени исследованы отдельные элементы, входящие в сферу внутренних дел государства: общественный порядок и проблемы его охраны (М.И. Еропкин, Г.А. Туманов, A.B. Серегин, И.И. Веремеенко, Ф.Е. Колонтаевский, К.С. Вельский, A.M. Кононов и др.); общественная безопасность (C.B. Гущин, С.А. Трахименок, Б.П. Кондратов).
Отмечаются фундаментальные научные работы в ооласти методологических и теоретических проблем социального управления вообще, государственного управления в частности: В.Г. Афанасьева, Г.В. Атаманчука. Д.Н. Гвишиани, В.П. Кузьмина, Л.К. Науменко, A.M. Омарова, Г.Х Попова, А.Н. Роша, В.А. Юсупова, Д.Д. Цабрия и других.
Правовой аспект социального управления раскрыт в трудах В.П. Курашвили, Б.М. Лазарева, Г.И. Петрова, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, Д.А. Гавриленко, М.И. Пискотина, А.Е. Лунева, Ю.А. Тихомирова, B.C. Основина, Ц.А. Ямпольской и других.
Говоря о вопросах правового регулирования управления внутренними делами отмечаются труды в области теории права С.С. Алексеева, Л.С. Явич,
A.Ф. Шебанова, Н.И. Матузова и других, а также ученых-административистов Ю.М. Козлова, И.И. Веремснко, А.П. Коренева, А.Н. Сапогина и других.
Правовой статус специальных субъектов управления внутренними делами исследован в работах О.Г. Архипова, С.Е. Вицина, В.З. Веселого, А.Н. Волкова, Э.П. Гришниса, Г.Г. Зуйкова, JIM. Колодкина, А.Ф. Майдыкова, Б.И. Сазонова,
B.А. Постольника, Ю.П. Соловей, Г.А. Туманова, Е.Ф. Яськова, Н.Т. Шестаева.
Вопросы правоохранительной деятельности органов внутренних дел исследовались в трудах И.Ш. Килясханова, C.B. Котюргина, Ф.Е. Колоитаевского, O.K. Граковича, В.Р. Кисина, В.А. Круглова, Л.Л. Попова, Л.М, Рябцева, И.В. Ростовщикова, А.И. Сухарковой и других.
Во второй главе «Методологические основы и частные методики исследования проблем административно-правового регулирования управления внутренними делами Республики Беларусь» отмечается, что методологической
основой исследования является диалектический метод познания, системный, комплексный, программно-целевой подход как его конкретное проявление, учение о праве, как регуляторе общественных отношений.
Конкретные методы изучения проблем диссертационного исследования, обусловленные объектом изучения, делятся на общие (анализа и синтеза, сущность и явление, единичное, особенное и общее, необходимость и случайность) и частнонаучные методы современного познания (системного анализа, функциональный, сравнительный, историческо-правовой и другие).
Эмпирическая база исследования включает в себя обширный фактический материал, полученный в результате анализа и обобщения нормативных актов, правоприменительной деятельности органов внутренних дел Республики Беларусь, стран СНГ (России, Украины, Казахстана), некоторых зарубежных государств (Франции, Великобритании, Эстонии и др.) аналитических отчетов, материалов периодической печати. Также проанализированы материалы международных, республиканских научных и научно-практических конференций по проблемам управления внутренними делами и правоохранительной деятельности органов отраслевого управления.
В третьей главе диссертации «Внутренние дела государства как сфера управления: история и современность» раскрывается понятие внутренних дел государства, исходя из истории становления данной сферы общественной жизни, эволюции обозначения с точки зрения терминологии, а также определяется круг общественных отношений, определяющих ее содержание в Республике Беларусь.
По мнению автора, в историческом аспекте истоки понятия данной сферы уходят в античные времена греческих городов-полисов, в которых сосредотачивалось все государственное управление. Позднее, в новых государствах Европы, с усилением государственной власти, ее деятельность в сфере внутреннего управления получила название «полиция», в отличие от деятельности в сфере внешнего управления - «политики». К началу ХУШ века относится первая попытка научного анализа этой деятельности Николосом де ла Маре, который рассматривает ее безо всякой связи с правом, исключительно с философской точки зрения. В результате полицейская сфера включала обширный круг предметов ведения.
Позднее в Германии (конец ХХУШ в.) полицейская деятельность уже рассматривалась не с точки зрения философии, а права и по содержанию делилась на две части: полицию безопасности и полицию благосостояния и благоустройства. Однако в связи с тем, что задачи полиции быстро множились и усложнялись (в их число входило благосостояние, государственное хозяйство и правосудие), появилась потребность, с одной стороны, призвать к участию в этой деятельности общественные органы, с другой - вообще сузить задачи полиции. В связи с этим было выработано (во Франции) понятие администрации, которая определялась как совместная деятельность правительственных и общественных органов для достижения целей безопасности и благосостояния. При этом полиция рассматривалась уже не как
задача государства, а как часть администрации, ведающая лишь публичной и частной безопасностью.
Позднее с расширением задач администрации их совокупность получила название внутреннее управление, понятие которого было введено в науку Лоренцем фон Штейном.
Задачи администрации получили определенную организацию. В Российской Империи практически это выразилось в учреждении министерств в 1802 г. В это же время в практике государственного строительства официально появился термин «внутренние дела» государства, как обозначение сферы деятельности одноименного министерства. Его деятельность охватывала многие важные области внутренней жизни государства, в последствии также и полицию - управление внутренними делам» в широком смысле слова.
Круг общественных отношений, охватываемых сферой внутренних дел Российской Империи, Советского государства по мере развития государственной власти постепенно сужался и ограничился деятельностью, связанной с борьбой с преступностью, охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности, паспортной системы, режима проживания в СССР иностранных граждан и лип без гражданства - управление внутренними делами в узком смысле слова.
Тем не менее, как указывает автор, развитие сферы внутренних дел не происходило изолированно, сказывались определенные традиции, во-первых, выделения данной сферы общественной жизни как таковой, во-вторых, отнесения тех или иных вопросов к компетенции Министерства внутренних дел и подчиненных ему органов. Анализ компетенции МВД ряда шсударств (Италии, Великобритании, Франции, Израиля, США (Федеральный департамент внутренних дел)) показал, что практически везде сфера внутренних дел не ограничивается рамками борьбы с преступностью, охраной общественного порядка. Круг общественных отношений, выходящих за рамки
ЭТО" ДСл1 СЛЬЯССГЯ бы,Т II ССТ^ч/аЧ^'А ^сипоиО^шпг» 14,
Сфера внутренних дел Республики Беларусь в современный период в диссертации определяется исходя из функций государства на данном этапе экономического и социально-политического развития, в частности его правоохранительной функцией.
Отмечая связь внутренних дел с такими социально-политическими категориями как общественный порядок и общественная безопасность, со сферами обеспечения прав и свобод граждан, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью, охраны правопорядка, а также опираясь на анализ действующего законодательства по вопросам организации и непосредственной деятельности отраслевой системы органов управления внутренними делами, автор формулирует понятие внутренних дел Республики Беларусь.
Четвертая глава «Сущность и правовое регулирование управления внутренними делами Республики Беларусь» посвящена анализу управления внутренними делами республики, его особенностям на современном этапе
общественного развития, а также вопросам правового регулирования данной деятельности.
Отмечается, что управление внутренними делами является отраслью с традиционным статусом управления - объем и содержание управленческих полномочий, несмотря на процессы демократизации, остался на прежнем уровне и управленческие отношения здесь превалируют. Данное обстоятельство наложило отпечаток на деятельность по воздействию на внутренние дела государства. Отмечаются также ее основные черты: политический характер, отнесение к системе исполнительной власти, наличие у субъектов определенного набора государственно-властных полномочий, исполнительно-распорядительный характер, повседневность, непрерывность, охранительная направленность, сочетание на всех уровнях управления собственно правоохранительной и управленческой деятельности, большой объем контролыго-надзорных полномочий, которые распространяются на неподчиненные в организационном отношении предприятия, учреждения, организации, должностных лиц и граждан. В этой связи, в диссертации отмечается, что функции социального обслуживания, осуществляемые специальными субъектами управления, являются сопутствующими этой деятельности, так как она в первую очередь связана с контролем, надзором и регулированием.
Указывается обусловленность особенностей управления сферой внутренних дел Республики Беларусь спецификой объекта управляющего воздействия, который в свою очередь оказывает влияние на субъекты управления внутренними делами, включающие в себя общесоциальные, действующие в масштабе общества (Президент, Национальное Собрание, Правительство, органы местного управления и самоуправления) и органы управления отраслевой компетенции - система МВД, ее органы, подразделения, отдельные работники.
Содержание управления внутренними делами раскрывается с учетом деления его на внутреннее (связанное с построением органов отраслевого управления, разработкой нормативных актов, закрепляющих правовой статус субьекюв управления, выработкой решений по расстановке сил и средств и т.д.) и внешнее (направлено на осуществление мер по проведению в жизнь законодательных и иных документов по вопросам, входящим в компетенцию органов и подразделений внутренних дел, внутренних войск).
В работе сформулированы цели, задачи, функции управления внутренними делами, показаны методы управления, а также формы их реализации.
Говоря о правовом регулировании управления внутренними делами, автор отмечает, что механизм регулятивного правового воздействия на управленческий процесс включает систему правовых актов, составляющих один из основных его элементов. Правовая основа рассмотрена с точки зрения системно-структурного анализа, исходя из иерархии нормативных актов. Выделена общая нормативная основа (включающая нормы конституционного,
финансового, уголовного и др. отраслей права) и специальная - включающая нормы административного права.
Проведенный анализ нормативно-правовой основы управления внутренними делами Республики Беларусь, позволил автору сформулировать вывод о его организациошю-компетешиюшюй направленности и не соответствии реалиям современности, процессам демократизации общественной жизни, приоритетам общечеловеческих ценностей. Обоснован вывод о необходимости издания базового отраслевого закона, закрепляющего основы управления внутренними делами.
Анализируя ведомственные акты, как одно из средств организации и функционирования отраслевого управления внутренними делами, автор выявляет его отдельные недостатки и предлагает пути их устранения.
В пятой главе «Система отраслевых органов управления внутренними делами» дается понятие отраслевой системы органов управления внутренними делами, исследуются объективные предпосылки ее возникновения, анализируются правовые и организационные основы построения, функционирования системы в целом, а также Министерства внутренних дел, территориальных органов управления внутренними делами.
Отмечается, что наличие названной системы объективно обусловлено образованием Республики Беларусь как суверенного государства; формированием в ней государственных органов как одного из основных признаков государственности; задачами борьбы с преступностью, охраной общественного порядка на всех уровнях управления обществом; сложившимся административно-территориальным делением и вытекающей отсюда необходимостью в едином организационном центре.
С позиций системного анализа отраслевая система органов управления внутренними делами представляет собой целостную систему, в которую в качеств элементов входят: центральный отраслевой орган управления (Министерство внутренних дел); комитеты при Министерстве и их территориальные подразделения; территориальные органы внутренних дел; органы внутренних дел на транспорте; учреждения, обеспечивающие исполнение уголовных наказаний; специальные учебные заведения; иные органы, учреждения, подразделения и предприятия, созданные в установленном порядке для осуществления задач, стоящих перед органами внутренних дел ; внутренние войска.
Обращаясь к структурно-содержательному анализу построения системы органов управления внутренними делами, автор отмечает, что значительное место в ней занимает милиция. В этой связи, обращает на себя внимание то обстоятельство, что в настоящее время в Республике сложилась ситуация, когда милиция организационно «растворена» не только в системе МВД, но и существует целый ряд структур, которые функционируют в иных государственных органах: Главное управление государственной охраны при Президенте (специальная милиция), Государственный комитет финансовых расследований (финансовая милиция).
Проанализировав отечественный исторический опыт, а также опыт зарубежных государств, имеющих унитарную форму правления, автор приходит к выводу, что для придания системе органов управления внутренними делами стройного и законченного вида необходимо выделить в отдельную организационно оформленную структуру милицию, образовав в структуре МВД Департамент (возможно и иное наименование)милиции для централизованного руководства силами и средствами, осуществляющими непосредственно борьбу с преступностью. В рамках Департамента объединить все службы, решающие задачи и функции милиции.
Исходя из анализа действующего законодательства Республики Беларусь, регулирующего общественные отношения складывающиеся в процессе управления внутренними делами, в работе сформулированы цели, задачи, функции отраслевой системы органов управления, Министерства внутренних дел, территориальных органов управления.
Компетенция МВД, территориальных органов управления исследуется с учетом принципиальных позиций, сформулированных учеными (Б.МЛазаревым, А.Е. Луневым, Д.Н. Бахрахом и др.) как совокупность возложенных на них законодательством Республики Беларусь задач и функций управления, а также объемом конкретных обязанностей и прав (полномочий) в сфере внутренних дел.
Говоря о правовых основах функционирования отраслевой системы органов управления, автор отмечает, что в настоящее время действуют акгы, принятые как во времена бывшего Союза ССР, так и вновь принятые. Статус отдельных звеньев системы территориальных органов управления внутренними делами вообще в настоящее время четко не определен. Имеет место также расхождение между действующим законодательством и практикой его применения в части правомочия на утверждение положений о территориальных органах внутренних дел, В этой связи сделан вывод о том, что в силу публичного ларак1ера деятельности территориальных органов, большой социальной значимости решаемых ими задач и функций, установление их правового статуса является государственной, а не узковедомственной прерогативой. Именно такая практика существовала во времена бывшего Союза ССР, такие выводы следуют из смысла ныне действующего в Республике Беларусь законодательства.
Анализ содержательной стороны положений, регламентирующих административно-правовой статус специальных субъектов управления внутренними делами, показывает отсутствие системообразующей идеи. В какой-то мере это объясняется отсутствием базового отраслевого законодательства в сфере внутренних дел, а также единого типового акта, закрепляющего статус министерств Республики Беларусь. Нормы права, обеспечивая место и назначение определенного субъекта в управлении, должны органически вписываться в целостную систему актов I! в комплексе с ними обеспечивать удовлетворение требований, предъявляемых ко всей системе управления.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
1. «Внутренние дела» государства, как совокупность общественных отношений, представляют собой сферу государственной деятельности. Ее формирование происходило длительный период. На разных этапах развития государства «внутренние дела» с точки зрения терминологии рассматривались по разному: от деятельности, связанной со всеми вопросами внутреннего управления государствами («полиция») до отрасли государственной администрации («внутреннее управление»), где полиция уже рассматривалась лишь в связи с деятельностью, связанной с публичной и частной безопасностью. В этой связи, в научной литературе понятие «полиция» (часть) отождествлялось с понятием «администрация», «внутреннее управление» (целое) [1,с.80].
Эволюция круга общественных отношений, входящих в сферу внутренних дел Российской Империи, Советского государства, Республики Беларусь идет по линии постепенного сокращения и в настоящий момент внутренние дела Республики Беларусь представляют собой социально-политическую сферу общественной жизни, содержание которой составляют общественные отношения, складывающиеся по поводу охраны правопорядка с целью защиты прав и свобод личности, общества и государства от противоправных посягательств в границах компетенции системы Министерства внутренних дел [5, с. 62].
2. Управление внутренними делами Республики Беларусь представляет собой вид государственной деятельности, осуществляемой всем государственным механизмом и непосредствешю отраслевой системой управления, которая носит подзаконный, исполнительно-распорядительный, организующий характер, осуществляется повседневно и непрерывно и направлена на обеспечение требуемого интересами личности, общества, государства состояния упорядоченности отношений, связанных с охраной правопорядка [2, с. 6-9].
3. Особенности управления внутренними делами обусловлены спецификой объекта управляющего воздействия. Таковым выступает вся система общественных отношений, складывающихся по поводу охраны правопорядка в пределах компетенции системы Министерства внутренних дел.
Непосредственным объектом управления выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе субъективной деятельности, посредством которой достигаются цели социальной системы управления внутренними делами - организационно-функциональные, полицейские, государственно-служебные отношения.
В числе объектов управления выделяется также организационная система управления в лице отраслевой системы управления внутренними делами и ее структурных подразделений, общественных формирований и граждан, участвующих в реализации задач системы (организационно-структурные отношения) [2, с. 7].
4. Правовая основа управления внутренними делами Республики Беларусь представляет собой полиструктурное, многоуровневое образование, макросистему взаимодействующих между собой по вертикали и по горизонтали различных по «происхождению» (ввиду органа, их издавшего), юридической силе и направленности нормативно-правовых актов, обеспечивающих функционирование системы Министерства внутренних дел, реализацию ее задач и функций.
Анализ правовой основы управления внутренними делами Республики Беларусь показал, что отраслевое регулирование по-прежнему осуществляется по единому шаблону, а именно - организационно-компетенционному, в силу чего четко не определены суть и содержание управления отраслью, задачи и функция отраслевой системы управления в свете обновленного представления о политической и экономической основах жизни современного общества, форм его устройства.
Исходя из этих предпосылок, нужен базовый отраслевой закон об органах внутренних дел, регулирующий основы управления внутренними делами Республики Беларусь и устанавливающий правовой статус отраслевой системы управления . В законе необходимо определить:
Н содержание внутренних дел Республики Беларусь, цели, задачи, принципы управления в отрасли управление внутренними делами;
В положения об организации и подчиненности специальных субъектов управления в сфере внутренних дел, основные задачи и принципы их деятельности;
В место органов внутренних дел в системе государственных органов;
Н обязанности и права (полномочия) органов внутренних дел;
В основы прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел;
Н гарантии правовой и социальной защищенности сотрудников;
В надзор за законностью в деятельности органов внутренних дел.
Б дальнейшем следует прььестн в сошвеппвие с базовым законодательством все акты, регламентирующие организацию и деятельность отраслевой системы органов управления внутренними делами, а также ее отдельных звеньев [3, с. 48-52; 4, с. ¡23-124].
3.1. Изучение нормативных актов, устанавливающих статус специальных субъектов управления внутренними делами показало:
В в настоящее время действуют как акты, принятые во времена бывшего Союза ССР, так и вновь принятые;
а имеет место расхождение между действующим законодательством и практикой его применения в части правомочия на утверждение положений о территориальных органах управления внутренними делами .
3.2. Анализ содержания действующих нормативных актов, устанавливающих статус специальных субъектов управления внутренними делами показал:
■ компетенция не в полной мере отражает то место, которое занимает орган в системе государственных органов, а также в отраслевой системе управления;
Я с точки зрения юридической техники не достаточно четко сформулированы фактически выполняемые задачи и функции, которые закреплены за данными органами в актах большей юридической силы;
Я в ряде случаев не скоординирована компетенция республиканского и территориальных органов отраслевого управления.
Разработка новых и уточнение уже действующих положений о субъектах управления в сфере внутренних дел должны проходить в соответствии с требованиями системности [3, с. 50-52].
4. Для оказания воздействия на внутренние дела Республики Беларусь, которое предопределяло бы их требуемое состояние, в структуре государственного аппарата создана специальная отраслевая система - система Министерства внутренних дел. Она представляет собой сложное, динамически развивающееся, иерархически построенное правоохранительное, многофункциональное системное образование, государственно-правовой природы, входящее в систему сил национальной безопасности, управляющее воздействие которой осуществляется как на факторы ее внутриорганизационной деятельности, так и на факторы внешнего функционирования, связанных с выполнением комплекса задач по охране правопорядка [6, с.; 7, с. 53-54].
Управленческий процесс в каждом государстве осуществляется в рамках конкретно определенных национальных условий. Особенности в структуре, функциях, формах и методах деятельности отраслевых органов управления внутренними делами являются в значительной мере отражением объективной необходимости непрерывного приспособления субъекта управления к объекту управления. Однако существующие различия в компетенции системы МВД различных государств (речь идет, разумеется о тех, где она имеется) в существенной мере не влияют на ту роль, предназначение, которое исторически выполняет в обществе данная система. В частности ее роль нигде не ограничена «рамками» деятельности, связанной только борьбой с преступностью [1, с. 85].
Проведенное исследование проблем административно-правового регулирования управления внутренними делами Республики Беларусь ятяе.тся на сегодняшний день первой попыткой разработки данной темы к тому же в условиях становления государственности Республики Беларусь, радикальных перемен в политической и экономической организации государства, отсутствия должной стабильности. В силу этого оно не может претендовать на исчерпывающую полноту и бесспорность полученных выводов, а его результаты не могут быть признанны окончательными для строительства и функционирования государственного управления в сфере внутренних дел, его правовых основ. Очевидна необходимость в дальнейших научных поисках в этом направлении, особенно после стабилизации экономической и политической жизни, которые в совокупности с полученными нами результатами дадут возможность объективно описать и проанализировать сложившиеся взгляды и представления на сферу внутренних дел государства, механизм государственного управления ею.
СПИСОК ОПУБЛИКОВАННЫХ РАБОТ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ
1. Постникова A.A. Из истории становления отрасли - управление внутренними делами / / Совершенствование правоохранительной деятельности ОВД: Сб. статей преподавателей, адъюнктов и соискателей / Под общ. ред. В.А. Круглова. — Минск: Академия МВД Респ. Беларусь, 1997. — С. 78-85.
2. Постникова A.A. О содержании и особенностях управления внутренними делами / /Теоретико-правовые и прикладные аспекты проблемы борьбы борьбы с преступностью: Сб. статей докторантов, адъюнктов и соискателей / Под ред. засл. юриста Респ. Беларусь, докт. юрид наук, проф. И.И. Басецкого. — Мн.: Академия МВД Респ. Беларусь, 1997. — С. 6-9.
3. Постникова A.A. Вопросы правового регулирования управления внутренними делами Республики Беларусь / / Информационный бюллетень / Комитет исполнения наказаний МВД Респ. Беларусь. —Минск, 1997.—№ 3. — С. 48-52.
4. Постникова A.A. О вопросах правового регулирования управления внутренними делами Республики Беларусь / / Управление в социальных и экономических системах: Тез. докл. респ. научно-пракшч. кокф., Минск, ¡9-20 февр. 1997 г. / Мин. образования Респ. Беларусь, Международная академия информационных технологий, Негосударственное высшее учебное заведение Институт управления. — Минск, 1997. —С. 123-124.
• 5. Постникова A.A., Сухаркова А.И. Административное право Республики Беларусь: Учеб. пособ. — Мн.: Академия МВД Респ. Беларусь, 1998.- 127 с.
6. Постникова A.A. К вопросу о сфере деятельности системы Министерства внутренних дел / / Актуальные вопросы охраны правопорядка и борьбы с преступностью: Сб. научных трудов преподавателей, адъюнктов и соискателей / Под ред. канд. юрид. наук JI.B. Саленика. — Мн.: Академия МВД Респ. Беларусь.— 1998.— 76 с.
7. Постникова A.A. О несвойственных функциях системы МВД Республики Беларусь / / Проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в современных условиях и подготовки кадров для системы МВД. Часть 1: Тезисы матер, междунар. научно-практич. конф., Минск, 9-10 апреля 1998 г. / Под ред. докт. юрид. наук, проф. И.И. Басецкого. -Мн.:Академия МВД Респ. Беларусь, 1S98. — С. 53-54.
РЕЗЮМЕ
Постникова Алла Анатольевна Административно-правовое регулирование управления внутренними делами Республики Беларусь
Ключевые слова: внутренние дела государства, государственное управление, цели, задачи, функции управления внутренними делами, правовое регулирование, органы отраслевого управления.
Объект исследования - общественные отношения, составляющие сферу внутренних дел Республики Беларусь, организационно-функциональные отношения, складывающиеся в процессе управляющего воздействия отраслевой системой управления на внутренние дела. Предмет - правовые и организационные основы построения действующей системы управления внутренними делами Республики Беларусь, рассматриваемые с позиций поиска путей повышения ее эффективности. Цель диссертации - в анализе механизма административно-правового регулирования управления внутренними делами и теоретическом обосновании путей и методов его совершенствования. Для достижения цели использовались общенаучные и специальные методы исследования.
Проведено структурно-комплексное исследование проблем административно-правового регулирования управления внутренними делами Республики Беларусь с учетом новейшего материала, практики, позитивного исторического и зарубежного опыта, сформулировано научно обоснованное понятие сферы внутренних дел государства, дан анализ состояния современного правового регулирования управления внутренними делами, выработаны предложения, направленные на совершенствование организации и функционирования отраслевой системы органов управления.
Некоторые рекомендации и предложения работы внедрены в учебный процесс Академии МОД Республики Беларусь, используются в ведомственном нормотворчестве и могут быть использованы при осуществлении мероприятий, направленных на улучшение организационно-правовых основ деятельности системы МВД, научной работе, служебной подготовки личного состава органов внутренних дел.
18
Р Э 3 ю м э
Ностшкава Ала Лиатольеуна
Адинтстрацыйаа-нрававое рэгуляваине мравання уиутраным! снрашпп
Рэснублж! Беларусь
Ключавыи словы: унутраныя справы дзяржавы, дзяржаунас гараванне, м:лы, заданы, функцьи юравання унутраным1 справам!, прававос рэгуляваине, органы галпювага шраваиня.
Аб'сктам дысертацыйнага даследвання з'яуляюцца грамадсшя адносшы, яия складаюць сферу унутраных спрау Рэспублт Беларусь, аргашзацыйна-функцыянальныя адносшы, яыя складаюцца у працэсе юраушчага уздзеяння галшовай сютэмы шравання на унуграныя справы. Прадмет даследвання -прававыя 1 аргашзацыйныя асновы пабудовы дзеючай сктэмы юравання унутраными справам1 Рэспублт Беларусь, яюя разглядаюцца з пазщьп пошуку шляхоу павышсння эфсктыунасць Мэта сучаснай работы - анашз мехашзма адмппстрацыйна-прававога рэгулявання юравання унутранылп справами а таксама тзарэтычнае абгрунтазанке шляхоу 1 метадау яго удасканальвання. Для дасягнення мэты выкарастоувалкя агульнанавуковыя 1 спецыяльныя метады пазнання.
Праведзена структурна-комплекснае даследванне праблем адмшстрацыйна-прававога рэгулявання унутраным! справалм Рэспублш Беларусь з ул1хшаннем навейшага пстарычнага и замежнага вопыту, сфармулявана навукова абгрунтаванае паняцце сферы унутраных спрау дзяржавы, дадзены анашз сучаснага лрававога рэгулявання унутраными справам!, вырабатаны прапановы, яюя наыраванкы па удасканаленне аргатзацьй 1 фушшыяшршшне галшовай сютэмы органау юравання.
Некаторыя рэкамендацьп 1 прапановы работы укаранены у вучэбны поапэс Акапэми МУС. выкаоастоуваюппа V веламаснай нопматвопчясп). я
л X ¡. * ■ * ■ ■ I X1»
таксама могуць быць выкарастаны пры ажыццяуленш мерапрыемствау, найраваных на паляпшэине аргашзацьшна-прававых асноу дзейнасщ сктзмы МУС, навуковай працы, службовай падрыхтоуцы асабютага саставу органов унутранных спрау.
SUMMARY Postnikova Alia Anatolievna
Administrative-legal regulation of suhenisdag internal affairs of the Republic
of Belarus
Key words: internal affairs of state, state management, purposes, problems, functions o internal affairs governing, legal regulation, bodies of branch management. The object of the research is public relations, forming sphere of internal affairs o Republic Belarus, organizational and functional relations, formed in the process o controlling influence by ihe branch managerial system on internal affairs. The subjec of the research - legal and organizing bases of building of acting management system o internal affairs of Republic of Belarus, considered from positions of searching ways o raising its efficiency. Purpose of thesis - the analysis of mechanism of administrative legal regulation of internal affairs and theoretical motivation of ways and methods of it improvement. For achieving the aims general cientific and special methods of stud; were used.
Structural and complex study of problems of administrative-legal regulation o governing of internal affairs of Republic of Belarus were conducted with provision fo the most up to date material, practical persons, positive history and foreign experience Scientifically motivated notion of sphere of internal affairss of state, analysis o condition of modern legal regulation of internal affairs governing, proposals, directei on the improvement of organization and operation of branch management body systen were given.
Some recommendations and proposals of work are introduced into the teaching proces of the Academy of Ministry of Internal Affairs of Belarus, are used in departmental lav elaboration process and can be used in the realization of actions, directed on thi improvement of orgoruzing-iega» activity of the Ministry of Internal Affairs, scientifii work, service training of the personnel of the law enforcement bodies.
