АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовое регулирование высшего профессионального образования в Российской Федерации»
На правах рукописи
Зайцева Людмила Анатольевна
Административно-правовое регулирование высшего профессионального образования в Российской Федерации
12 00 14 - административное право, финансовое право, информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2008
□ОЗ1677
\J "
003167725
Работа выполнена на кафедре административного права Московской государственной юридической академии
Научный руководитель Заслуженный деятель науки
Российской Федерации доктор юридических наук, профессор Попов Лев Леонидович
Официальные оппоненты доктор юридических наук, профессор
Россинский Борис Вульфович
кандидат юридических наук, доцент Соколова Эльвира Дмитриевна
Ведущая организация Московский государственный институт
(Университет) международных отношений Министерства иностранных дел Российской Федерации
Защита состоится 23 апреля 2008 года в 12 00 на заседании диссертационного совета Д212 123 02 при Московской государственной юридической академии, г Москва, 123995, ул Садовая Кудринская, 9, зал заседаний Ученого совета
С диссертацией можно обзнакомиться в библиотеке МГЮА
Автореферат разослан 22 марта 2008 года
Ученый секретарь диссертационного совета заслуженный деятель науки Российской Федерации доктор юридических наук, профессор
у / I
к 11 /
НА Михалева
Общая характеристика работы Актуальность темы исследования
Эволюция российского законодательства, регулирующего общественные отношения в системе образования, свидетельствует о систематическом обращении ученых и практиков к проблеме модернизации образования Это объясняется, во-первых, значением образования для прогрессивного развития общества И, во-вторых, потребностью в создании условий для реализации одного из основных прав человека и гражданина - права на образование, которое признается одним из основополагающих прав В этой связи, образование можно рассматривать как комплексный социальный институт, в котором происходит консолидирование публичных и частных интересов
Национальной доктриной образования в Российской Федерации определено, что образование является сферой ответственности интересов государства и его институтов и рассматривается в аспекте обеспечения национальной безопасности, как фактор устойчивого развития общества
По данным Министерства образования и науки Российской Федерации на 1 января 2006 года численность студентов составила 7064,58 тысяч человек' На 1 января 2007 г функционировало аккредитованных вузов - 1137, в том числе - 676 вуза, находящихся в ведении федеральных государственных органов исполнительной власти, 44 вуза, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, 13 муниципальных вузов, 404 негосударственных вузов Кроме того, в Российской Федерации создано более 2 тысяч филиалов вузов2
Именно с системой образования и, особенно, высшего и послевузовского профессионального образования, подготовкой квалифицированных кадров, способных решать стоящие перед Россией задачи, связываются надежды на модернизацию экономики, увеличение темпов экономического роста
В современных условиях значительно усложняется функционирование системы образования и особенно ее органичной составляющей - высшего профессионального образования (далее - ВПО) В большей степени это обусловлено реформированием экономической и социальной сфер, интеграционными процессами, что прямо отражается на системе ВПО Происходит изменение государственной политики в области образования, развивается государственно-общественный характер управления образованием и автономия вузов, эволюционируют организационно-правовые формы вузов и расширяется их предпринимательская и иная приносящая доход деятельность
' http // www mon gov га
2 Аккредитованные высшие учебные заведения (по состоянию на 1 января 2007 года) Справочник - Йошкар-Ола «Редакция журнала «Аккредитация в образовании» 2007 С 4
Несомненно, видоизменяется и усложняется государственное управление ВПО Эффективность системы государственных органов управления ВПО, четкое определение их компетенции, надлежащее правовое регулирование - являются основой стабильного и прогрессивного развития системы ВПО В силу этого одной из задач органов государственной власти и научно-педагогической общественности является разработка таких механизмов функционирования системы ВПО, которые бы отвечали реалиям сегодняшнего дня Актуализируется также проблема совершенствования внутреннего управления вузом и развития локального правотворчества
Исследование проблем управления вузами неразрывно связано с необходимостью анализа организации и правового регулирования послевузовского образования, присуждения ученых степеней, а также присвоения ученых званий Это обуславливается тем, что именно вузы обеспечивают в большей степени подготовку научных и научно-педагогических кадров, что дает основание рассматривать аспирантуру, докторантуру, соискательство и систему присуждения ученых степеней как единый комплексный институт Кроме того, основным субъектом учебно-методической и научно-исследовательской деятельности системы высшего и послевузовского профессионального образования являются научно-педагогические работники, составляющими аттестации которых следует рассматривать конкурсно-контрактную систему трудовых отношений и систему присвоения ученых званий
Существенные изменения в организации ВПО, происходящие за последнее время, связаны с присоединением России в 2003 г к Болонской декларации, в силу чего Россия стала полноправным участником Болонского процесса Приказом Минобрнауки РФ от 15 февраля 2005 г № 40 был утвержден План мероприятий по реализации Болонской декларации в системе ВПО РФ на 2005-2010 годы, а 25 апреля 2005 г приказом Минобрнауки РФ № 126 утвержден перечень вузов и организаций по реализации основных целей развития системы ВПО в соответствии с Болонской декларацией3 Осуществление этих мероприятий требует не только организационных изменений, но и изменения методики обучения, определения требований, предъявляемых к уровню знаний выпускников вузов
В настоящее время осуществление функции контроля (надзора) в системе ВПО отнесено к ведению Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (далее - Ро-собрнадзор) В этой связи в соответствии с требованиями Болонского процесса необходимо создание независимых от органов государственного управления центров аттестации и контроля качества образования и выработка общих с европейскими странами подходов к контролю качества образования Особенно актуален вопрос о необходимости развития ин-
* Библиотечка журнала «Вестник образования России» 2006 № 10
статута общественно-профессиональной аккредитации в соответствии с принципом государственно-общественного характера управления образованием Так, в 2008 году Ми-нобрнауки РФ и Ассоциацией юристов России подписано соглашение о сотрудничестве цель которого объединить усилия федеральных органов управления ВПО и профессионального сообщества в деле совершенствования организации юридического образования, в том числе, государственной аккредитации образовательных программ, реализуемых вузами
Актуальность темы исследования обусловлена также динамичностью развития законодательства о ВПО, что требует его постоянного изучения и анализа За последние годы произошли существенные изменения, а именно пересмотрена процедура избрания ректора, введена должность президента, появилась новая организационно-правовая форма государственных и муниципальных учреждений - автономные учреждения, оптимизированы функции контроля (надзора), а также процедуры лицензирования и аккредитации Кроме того, изменены понятие и структура государственного образовательного стандарта При этом подчеркнута значимость сохранения единства образовательного пространства Российской Федерации
Одним из наиболее важных изменений является переход вузов на многоуровневую систему В результате принятия ФЗ от 24 октября 2007 г № 232-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ (в части установления уровней ВПО»)4 в РФ установлены следующие уровни Первый - ВПО, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «бакалавр» - бакалавриат Второй - ВПО, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «специалист» или квалификации (степени) «магистр» - подготовка специалиста или магистратура В связи с указанными изменениями возникла проблема адаптации квалификации (степени) «бакалавр» на рынке труда Кроме того, российское научное и образовательное сообщество неоднозначно относится к введению этой системы Во-первых, за счет сокращения срока обучения произойдет падение общего уровня образования и, во-вторых, обоснованы опасения активизации оттока высококвалифицированных специалистов за рубеж
Неукоснительная реализация конституционных норм в управлении социальной сферой, в том числе и системой образования, кодификация и гармонизация образовательного законодательства позволит гарантировать надлежащее по уровню и качеству образование
Никакое реформирование или модернизация не должны умалять конституционного права граждан на ВПО, а итогом их должно быть улучшение качества жизни населения
4 СЗ РФ 2007 № 44 Ст 5280
На реализацию данной цели направлены приоритетные национальные проекты, в том числе проект «Образование» Вместе с тем, стоит согласиться с авторами, которые справедливо полагают, что сегодня изменена роль государства в обеспечении социальных прав личности Государство не может быть единственным субъектом, который полностью отвечает за их реализацию, в том, числе и за реализацию права на образование^
В теоретическом плане также прослеживается актуальность темы иссчедования Учитывая небольшое количество комплексных работ по проблеме административно-правового регулирования ВПО6, очевидна необходимость научного обоснования и анализа сущности и методов административно-правового регулирования в этой области В свете проводимой реформы в области образования, включая высшее профессиональное, требуется изучить и осмыслить организацию и деятельность, как органов исполнительной власти, так и вузов Изучение названных проблем позволит определить направления эффективной государственной политики, связанной с развитием высшего образования в РФ с учетом интересов личности, государства и гражданского общества Степень научной разработанности темы
Проблемы управления образованием в разное время были предметом исследования представителями юридической науки в советское время этому были посвящены работы Н С Барабашевой, Г А Дороховой, Е Д Войленко, Г С Сапаргалиева В последние годы следует особо отметить труды В М Сырых, ведущего автора проекта Кодекса об образовании, М С Андиевой, Э П Андрюхиной, С В Барабановой, А П Бердашкевича, Е Д Волоховой, В В Кваниной, А Н Козырина, Я И Кузьминова, С В Курова, В В Насон-кина, В В Спасской, Е Е Чепурных, В И Шкатуллы, М Ю Федоровой, Д Я Ягофарова и ряда других ученых
В процессе работы над диссертацией автором использованы труды представителей отечественной науки по вопросам теории государства и права, истории, конституционного, административного права С А Авакяна, С С Алексеева, Г В Атаманчука, Д Н Бахраха, К С Вельского, А Б Венгерова, И А Исаева, С Ю Кашкина, Е И Козловой, Ю М Козлова, О Е Кутафина, В В Лазарева, Б М Лазарева, М Н Марченко, Д М Овсян-ко, Л Л Попова, Б В Российского, НЯ Соколова, ЭД Соколовой, ЮН Старилова, Ю А Тихомирова, Н Ю Хаманевой, В Е Чиркина, О И Чистякова и ряда других ученых
Были так же изучены работы по философии, педагогике и экономике образования Т В Абанкиной, И Н Андреевой, В И Байденко, Н И Булаева, Е В Буслова, Ю С Ва-
5 Козлова Е И , Кутафин О Е Конституционное право России М Проспект, 2006 С 241
6 За последние годы вышла в свет одна монография по указанной проблематике См С В Барабанова «Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации» Казань Изд-во Казанского государственного университета, 2004
сильева, А И Галагана, Е Н Геворкян, В В Глухова, Э Д Днепрова, А И Дырина, В И Ерошина, В М Жураковского, И А Зимней, В Г Кинелева, Н П Макаркина, С Д Резника, Н М Розиной, С И Плаксия, О Н Смолина, А С Цыбина, В Е Шукшунова, Б Ю Щербакова, В М Филиппова
В процессе исследования проанализировано законодательство Российской Федерации и правовые акты дореволюционного периода
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления ВПО Российской Федерации
Предметом исследования являются 1) федеральное законодательство, регулирующее организацию и функционирование системы ВПО, 2) административно-правовые основы государственного управления вузами, 3) практика применения указанного законодательства в современных условиях
Целью исследования является комплексный анализ состояния административно-правового регулирования ВПО, а также формулирование научно обоснованных предложений по решению наиболее важных организационно-правовых проблем в этой сфере
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи
- исследовать генезис государственного управления высшим образованием,
провести комплексное исследование законодательства, устанавливающего правовые основы государственного регулирования образовательной деятельности в системе ВПО,
- выявить организационно-правовые основы управления вузами в условиях административно-правовой реформы,
- проанализировать систему и полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование ВПО,
- исследовать особенности административно-правовых методов управления вузами,
- определить особенности и содержание административно-правового статуса вуза,
- проанализировать внутреннюю организацию управления вузом,
- выявить проблемы в административно-правовом регулировании ВПО и сформулировать основные направления и рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование законодательства в исследуемой области
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных методов историко-правовой, сравнительный, логико-юридический, методы анализа и синтеза
и иные методы познания предмета исследования - сущности административно-правового регулирования ВПО
Общей основой исследования явились философские методы, которые, являясь универсальными, позволяют уяснить природу и характер исследуемого предмета
Научная новизна исследования состоит в том, что автором предпринята попытка провести исследование сущности и механизма административно-правового регулирования управления ВПО в РФ на современном этапе - этапе, когда в стране проводится административная реформа и реформа образования, в том числе и ВПО На основе изучения исторического опыта, анализа действующего законодательства в работе были исследованы организационно-правовые основы управления ВПО, раскрыта компетенция органов исполнительной власти, показаны методы управления вузами, проанализирован правовой статус вуза, а также раскрыта внутренняя организация управления вузом При этом особое внимание в работе уделяется проблемам, связанным с недостаточно полным и четким правовым регулированием в указанной области, тем нововведениям и сложностям, которые возникли в результате присоединения России к Болонской декларации Основываясь на изучении правового материала, научной литературы, используя собственный многолетний опыт работы в системе ВПО и подготовке научных и научно-педагогических кадров, диссертант формулирует предложения, направленные на совершенствование правового регулирования отношений в системе высшего и послевузовского профессионального образования
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1 Определена периодизация эволюционного развития государственного регулирования общественных отношений в системе высшего образования и присуждения ученых степеней
2 Обосновано положение о том, что правовое регулирование управления образованием является институтом административного права, учитывая общественную значимость системы образования и провозглашение государством ее приоритета
3 Основные положения, имеющие концептуальное значение для развития системы образования, содержащиеся в Национальной доктрине образования в РФ, Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, Федеральной целевой программе развития образования на 2006 - 2010 годы должны регулироваться федеральными законами, а не подзаконными актами
4 Предложения по кодификации законодательства об образовании
В кодифицированном акте, в частности, следует
- определить широкий, но исчерпывающий перечень организационно-правовых форм вузов Так, для создания государственного и муниципального вуза - учреждение (бюджетное или автономное), для негосударственных вузов - учреждение или автономная некоммерческая организация,
- определить высшее учебное заведение как образовательную организацию, учрежденную и действующую на основании законодательства РФ, имеющую статус юридического лица и реализующую в соответствии с лицензией образовательные программы ВПО В свою очередь, образовательная организация может быть определена через родовое понятие организационно-правовых форм, в которых они могут создаваться,
- структурировать институт подготовки научных и научно-педагогических кадров с включением в него системы присуждения ученых степеней и институт аттестации научных и научно-педагогических кадров, состоящий из конкурсно-контрактных трудовых отношений и системы присвоения ученых званий,
- унифицировать требования к соискателям ученых званий профессора и доцента по кафедре и по специальности, в перспективе осуществлять присуждение ученых званий только по специальности
В нем также необходимо закрепить общие положения и основы административно-правового статуса участников ВПО
5 Предложение об отнесении к компетенции одного федерального органа исполнительной власти функции по нормативно-правовому регулированию подготовки научных и научно-педагогических кадров, открытию аспирантуры и докторантуры, организационному и техническому обеспечению деятельности Высшей аттестационной комиссии
6 В качестве основных определены следующие методы государственного управления ВПО
- установление РФ федеральных государственных образовательных стандартов,
- регистрация высшего учебного заведения,
- осуществление контроля (надзора) посредством лицензирования, аккредитации, контроля качества образования, состоящего из государственной (итоговой) аттестации выпускников и проверки содержания и качества подготовки обучающихся,
- бюджетное финансирование
Оптимизация деятельности федеральных органов исполнительной власти в системе ВПО вызвала необходимость в рассмотрении (согласовании) кандидатур, прошедших выдвижение на должности ректоров, что является значимым для государственного управления с целью повышения эффективности в подборе руководящих кадров
Рейтинг (ранжирование) вузов, общественная и профессиональная аккредитация являются методами общественного или общественно-государственного управления, которые могут являться основаниями категорирования вузов
7 Сформулированы рекомендации об унификации внутреннего управления вузами независимо от статуса учредителя и организационно-правовой формы
8 Сформулированы предложения о дополнении КоАП РФ составами административных правонарушений в сфере образовательной деятельности, которые сейчас отсутствуют
Теоретическая и практическая значимость проведенной работы состоит в том, что представленная диссертация является самостоятельным комплексным научным исследованием актуальной теоретико-прикладной проблемы - государственное управление ВПО
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в научной и практической разработке проблем административного права, а также в учебном процессе в ходе преподавания административного права, как в целом, так и отдельных его институтов
Обобщения, выводы, рекомендации, сформулированные автором по вопросам правовых и организационных основ управления ВПО, присуждением ученых степеней, методов управления вузами, статуса вуза, могут быть использованы для совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей данную область управления Апробация результатов исследования
Основные теоретические положения и выводы диссертации были обсуждены на кафедре административного права МГЮА Основные идеи исследования использовались в учебном процессе, докладывались на четырех научно-практических конференциях, опубликованы в научных статьях соискателя Структура диссертации
Структура диссертационного исследования обусловлена целью, задачами и логикой изучения проблемы административно-правового регулирования ВПО Работа состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения и библиографии
Основные положения диссертационной работы Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, излагаются цели и задачи, определяется объект и предмет исследования, его теоретическая, методологическая и нормативная правовая основа, раскрывается научная новизна и положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о теоретической и практической значимости работы и апробации ее результатов
В первой главе «Становление и развитие управления высшим профессиональным образованием и присуждения ученых степеней в России» поэтапно изучается история возникновения и развития государственного управления в исследуемой области Она состоит из двух параграфов
В первом параграфе «Генезис государственного управления высшим профессиональным образованием в России» рассмотрено становление и развитие государственного управления высшим профессиональным образованием начиная с времен Петра 1
Исследование истории государственного управления высшим образованием позволило выявить ряд основополагающих составляющих, на которых базируется система образования в любом государстве - это открытие специальных высших учебных заведений, учреждение и реформа органов государственного управления, принятие законов и иных правовых актов в системе высшего образования Это позволило выделить несколько важных этапов развития государственного регулирования в данной области общественных отношений в России, каждый из которых в свою очередь складывается из подэтапов
Принятие университетских уставов в дореволюционном этапе, которые определяли содержание государственной политики в области образования (конец XYII - начало XYIII -1917 год) позволило выделить следующие подэтапы 1 1755 - 1804 гг (первый университетский устав 1804 года), II 1805 - 1835 гг (второй университетский устав 1835 года), III 1836 - 1863 гг (1863 г третий университетский устав 1863 года), 1864 - 1884 гг (четвертый университетский устав), IY 1885 - 1917 гг, который можно условно назвать предреволюционным Этот период характеризуется также открытием первых университетов, созданием специального органа государственного управления - министерства
Отличительной чертой второго этапа (1917 - 1918 гг) является коренная ломка существовавшей системы высшего образования, утрата традиций и достижений высшей школы и построение новых форм управления в данной сфере
В третьем, советском периоде в системе высшего образования происходила смена направлений развития Это позволило выделить ряд подэтапов На первом подэтапе (1918 - 1930 гг) по-прежнему наблюдается смена парадигм образования и формирование новой
советской системы, направленной на доступность высшего образования для всех граждан, формирование новых структур
Второй подэтап очерчен следующим периодом с 1930 года и до 1950 года Он связан с восстановлением высшей школы, становлением и развитием советского законодательства, и органов управления народным образованием
В третьем подэтапе (1950 год - конец 1980 года) в управлении высшей школой сохраняются те же тенденции и направления деятельности, что позволило подготавливать высококвалифицированных специалистов, воспитанных на основе марксистско-ленинского учения
С середины 80-х годов и до 1992 года выделяется четвертый, переходный этап, связанный с реформой общеобразовательной и профессиональной школы Акцент реформирования сосредотачивается на расширении автономии вузов, развитии самоуправления, привлечении к управлению студентов, в том числе в оценке качества преподавания, расширении академических свобод в определении содержания обучения, разработке учебных планов и программ обучения, провозглашении отказа от идеологической составляющей в образовании
Пятый, постсоветский этап развития высшего образования (1992 год - 1996 год), характеризуется принятием специального законодательства в данной области - Закона РФ «Об образовании»7
Последний, современный этап связывается с принятием в 1996 году ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее - Закон о ВППО)8, который содержит системное регулирование образовательных отношений, связанных с получением ВПО, а также отношений, в которые вступают при получении послевузовского профессионального образования и получения ученых степеней
В целом отмечается, что в России на всех этапах осуществлялась централизованная государственная образовательная политика, государственная поддержка образования, создавался орган государственной власти, осуществляющий управлением системой ВПО, а высшая школа отличалась фундаментальностью, преемственностью, демократическим характером
Второй параграф «Особенности присуждения ученых степеней в России» посвящен исследованию правового регулирования и определению этапов формирования законодательства о порядке присуждения ученых степеней, как способа подготовки высококвалифицированных преподавателей для высших учебных заведений Основываясь на
7 Ведомости СНД и ВС 1992 X» 30 Ст 1797
8 Бюллетень Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию 1996 №10 С 1-59
хронологии принятия основных нормативных правовых актов, регулирующих порядок присуждения ученых степеней выделяются этапы
1 Дореволюционный период (середина XVIII века - 1917 год), который определил формирование и поступательное развитие законодательства о порядке присуждения ученых степеней
2 Революционный период (1917 - 1925 годы) характеризовался упразднением всех ученых степеней и званий
3 Советский период (с 1925 - 1991 годы), в котором выделены следующие подэтапы
3 1 1925 - 1934 годы - зарождение советской системы присуждения ученых степеней и званий,
3 2 1934 - 1991 годы - восстановление института ученых степеней и званий, а также его централизация, эволюционное изменение порядка присуждения ученых степеней и реформирование системы государственного управления
4 Современный период (1992 г - наше время) заключался в построении российской системы на основании лучших достижений советского периода присуждения ученых степеней
Проведенное исследование позволило прийти к следующим выводам
1 В России исторически сложилась практика присуждения двух ученых степеней кандидата и доктора наук,
2 Управление системой присуждения ученых степеней относится к компетенции государства и осуществляется на основе общих принципов государственного управления,
3 Присуждение ученых степеней регулировалось нормативными правовыми актами органа государственной власти, осуществляющего управление образованием и наукой, что являлось правовой основой единых требований к соискателям и диссертациям,
4 Присуждение ученых степеней является юридическим процессом и обеспечивается транспарентной регламентацией, представляющей собой административно-процедурное производство, что относит его к предмету административного права,
5 Система присуждения ученых степеней опирается на широкое участие научной общественности, что позволяет говорить о ее общественно-государственном характере
6 Диссертации выполняются и защищаются в соответствии с Номенклатурой специальностей научных работников ВАК совместно с заинтересованными министерствами, ведомствами и организациями проводит работу по ее совершенствованию в соответствии с требованиями науки и практики
В заключении формулируется вывод о том, что отказ от государственного управления системой присуждения ученых степеней, о чем говорят и пишут некоторые авторы, в
том числе, создания диссертационных советов в ведущих вузах и научных учреждениях страны, организационно-технического обеспечения последующих этапов экспертизы, создания единых информационных баз и дипломов государственного образца, приведут к разрушению, исторически сложившейся, системы присуждения ученых степеней в России, которой насчитывается более 240 лет
Вторая глава «Организационно-правовые основы управления высшим профессиональным образованием» является методологической основой для дальнейшего исследования и практических выводов В ней исследуются правовые основы ВПО, направления его совершенствования и дальнейшего развития, структура и полномочия органов исполнительной власти, административно-правовые формы и методы реализации исполнительной власти в системе ВПО Она состоит из трех параграфов
В первом параграфе «Правовое регулирование высшего профессионального образования» анализируется законодательство в системе ВПО, дается содержательный анализ, выявляются проблемы правового регулирования и тенденции дальнейшего развития
Правовое регулирование ВПО предусматривает собой целенаправленную деятельность по упорядочению сложившихся и формирующихся общественных отношений в условиях модернизации ВПО
Анализ источников, регулирующих исследуемые правоотношения, показал, что, как и в других сферах общественной жизни в системе ВПО действуют одновременно международно-правовые и национально-правовые источники
Система национальных нормативных правовых актов РФ условно разделяется на следующие уровни федеральный, субъекта Федерации, муниципальный Вместе с тем, статья 24 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (далее - Закон о ВППО) относит правовое регулирование ВПО к компетенции Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, федерального государственного органа управления образованием
В ведении субъектов РФ и органов местного самоуправления могут находиться образовательные учреждения ВПО, но правовая регламентация их функционирования осуществляется на федеральном уровне Нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальные правовые акты принимаются по общим вопросам организации системы ВПО с учетом региональной компетенции Таким образом, особенностью правового регулирования системы образования является нетипичное разграничение полномочий между федерацией и субъектами федерации, так как разделены они по уровням образования в отличие от предметов совместного ведения иных сфер Анализируя федеральный уровень нормативного правового регулирования отношений в системе ВПО, отмечается, что данный
правовой массив состоит из специальных и общих правовых актов К специальным правовым актам, относятся Закон об образовании, который комплексно регулирует общественные отношения всей системы образования, и Закон о ВППО, который конкретизирует Закон об образовании применительно к системе ВПО Делается вывод о том, что за последние годы произошли существенные изменения в законодательстве об образовании (например, внесение изменений и дополнений в Закон об образовании, Закон о ВППО, принятие ФЗ «Об автономных учреждениях»)
В качестве проблем правового регулирования выделяется противоречивость и нестабильность законодательства о ВПО Также отмечается, что в законодатечьстве о ВПО представлен большой объем подзаконных актов, большую часть, из которых занимают ведомственные акты, и это негативным образом сказывается на системе и качестве источников о ВПО Поэтому делается вывод о необходимости совершенствования правового регулирования общественных отношений в системе образования
Рассмотрев различные мнения о дальнейшем развитии и совершенствовании законодательства об образовании автор поддерживает точку зрения о целесообразности кодификации законодательства об образовании В нем следует зафиксировать принципиальные положения, регулирующие отношения в системе образования (цель, задачи, принципы) и устанавливающие гарантии защиты прав и законных интересов как обучающихся, так и работников системы образования
В этой связи логичным было бы в кодифицированном акте структурировать аттестацию научно-педагогических работников из двух составляющих особенности замещения должностей научно-педагогических работников (конкурс) и система присвоения ученых званий
Принятие данного акта явилось бы важным шагом в решении проблем ВПО и подняло бы правовое регулирование системы ВПО на качественно более высокий уровень развития
Также признается актуальной и насущной задача приведения в соответствие национального законодательства в области образования нормам международного права Участие России в интеграционных процессах (Лиссабонская Конвенция1997 г, Болонская Декларация 1999 г9) на сегодняшний день является объективной необходимостью отражения в российском законодательстве об образовании общеевропейских тенденций в системе высшего образования Российская Федерация, даже если она не ратифицировала ка-
9 Международные правовые аюы и документы по развитию европейской интеграции в образовании и исследованиях европейское образовательное пространство от Лиссабонской конвенции о признании до Болон-ского процесса // Сост Г А Лукичев, В В Насонкин, Т Ю Тихомиров, В А Митрофанов, В С Головин, ОЮ Решетник, А И Шарко -М Готика, 2004 С 169-219
кой-либо международный договор, не отрицает факт его существования, воспринимает его положения и стремится привести в соответствие свое национальное законодательство в соответствии с применимыми для России положениями данного договора, что приобретает особое звучание в условиях присоединения к Болонскому процессу
В результате проведенного анализа правового регулирования ВПО и изучения различных научных точек зрения поддерживается мнение о том, что правовое регулирование управления образованием следует рассматривать как важный институт административного права Законодательство об образовании имеет комплексный характер и представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих различные по характеру общественные отношения
Реализация имеющейся нормативно-правовой базы через совокупность предметов ведения органов исполнительной власти в системе ВПО и их полномочий является предметом исследования второго параграфа «Система и компетенция государственных органов управления высшим профессиональным образованием».
Административная реформа, затронувшая систему государственных органов исполнительной власти, обуславливает совершенствование административного законодательства Утвержденная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р Концепция административной реформы в 2006 - 2008 гг предусматривает в качестве одной из первоочередных задач разработку и внедрение стандартов оказания государственных услуг, оптимизацию контрольно-надзорных функций государственных органов исполнительной власти и ряд важнейших шагов, направленных на создание оптимальной модели государственного управления Важным итогом проведения административной реформы стало усиление позиции федеральных органов управления образованием по вопросам регулирования ВПО, исключение передачи функций федеральных органов управления образованием органам управления образованием субъектов РФ без финансового обеспечения, создание системы органов государственной власти с четким разделением их компетенции
Управление системой ВПО в России осуществляется в соответствии с конституционным принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые обладают определенными правомочиями в правотворческой и правоприменительной деятельности
Система государственных органов управления ВПО в соответствии ст ст 28, 29, 30, 31, 37 Закона об образовании, ст ст 1, 4,10,24 Закон о ВППО, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 года № 1274 «Вопросы структуры феде-
федеральных органов исполнительной власти» выглядит следующим образом Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ,
Федеральные государственные органы управления образованием
а) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию (Минобрнауки РФ),
б) федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору (Рособрнадзор),
в) федеральные органы исполнительной власти, в ведении которых находятся высшие учебные заведения (как правило, это Рособразование), вместе с тем, большое количество вузов находятся в ведении различных ведомств, например, Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральная служба безопасности РФ и пр),
Органы государственной власти субъектов РФ, которые осуществляют управление высшими учебными заведениями, находящимися в ведении субъектов РФ
В ФЗ от 31 декабря 2005 года № 199 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» закреплено, что органы местного самоуправления городских округов имеют право создавать, реорганизовать и ликвидировать муниципальные высшие учебные заведения Таким образом, можно считать муниципальные органы управления образованием, входящими в систему ВПО, но с учетом того, что они не входят в систему государственных органов власти
Исследование правового регулирования системы и компетенции показало, что система ВПО находится в непосредственном ведении органов исполнительной власти Проанализировав функции министерства, службы и агентства в области ВПО становится ясным, что при всем их разделении, имеет место условность и относительность такой дифференциации, так как агентство и служба находятся в ведении министерства, которое координирует и контролирует их деятельность Так, Минобрнауки России вносит в Министерство финансов РФ предложения по формированию федерального бюджета и финансированию подведомственных службы и агентства Присутствующая иерархическая подчиненность также в перспективе может привести к практически полному объединению данных субъектов государственного управления в одно «суперведомство»
Подчеркивается, что к компетенции Минобрнауки России отнесено нормативное правовое регулирование сферы образования и науки и, в целом, отнесение данной функции к министерствам, по нашему мнению, свидетельствует о частичном смещении полно-
мочий Правительства РФ Данная ситуация, несомненно, отразится на увеличении ведомственного правотворчества
В целях совершенствования полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере образования следует обратить внимание на необходимость более четких формулировок их функций Представляется, что вместо «осуществления функций по управлению государственным имуществом» следует принять «управляет государственным имуществом, повышает эффективность его использования» и т д Более корректной была бы следующая формулировка «деятельность, направленная на реализацию государственной политики, регулирование общественных отношений в сфере », не оказание, а организация предоставления государственных услуг Обладая государственно-властными полномочиями, Рособразование не может непосредственно предоставлять услуги, его деятельность направлена на оптимизацию функционирования системы высшего образования Учитывая специфику системы ВПО, в том числе и обширную территорию РФ, выдвигается предложение о необходимости создания структурных подразделений Рособр-надзора в субъектах федерации на базе органа управления Представляется интересным исторический опыт России Это создание университетских округов, в которые назначались попечители, полномочные инспекторы и университеты наделялись дополнительными расширительными функциями
В целом определяется, что функции, осуществляемые Рособрнадзором имеют надве-домственный характер и распространяются на все вузы, независимо от формы собственности В этой связи предлагается придать действительно самостоятельный и независимый статус Рособрнадзру, вывести из ведения Минобрнауки РФ, переподчинив Правительству РФ
Организация системы присуждения ученых степеней показывает, что именно субъекты исполнительной власти посредством правовых и организационных форм осуществляют часто очень специфическую по своему содержанию государственную деятельность
В этой связи было бы целесообразным объединить в компетенции одного федерального органа исполнительной власти следующие функции
- по нормативно-правовому регулированию института подготовки научных и научно-педагогических кадров,
- по открытию аспирантур и докторантур,
- по созданию диссертационных советов, контролю и надзору за их деятельностью и организационному и техническому обеспечению ВАК
В диссертации указывается, что управление ВПО осуществляется, кроме федерального уровня, так же на уровне субъекта федерации, муниципальном и на уровне высшего
учебного заведения, что позволяет определять иерархический характер управления Кроме того, органы управления ВПО можно охарактеризовать как государственные, общественные и смешанные Делается вывод о том, что оптимизация органов управления в системе ВПО является основой совершенствования государственного управления в исследуемой области и делает возможным прогрессивное развитие системы ВПО в РФ
В третьем параграфе «Административно-правовые методы управления высшими учебными заведениями» анализируются основные методы реализации исполнительной власти в системе ВПО Посредством применения методов управления осуществляется реализация функций государства, решаются его задачи, обеспечиваются права, свободы и законные интересы граждан
В работе анализируются различные точки зрения в отношении понятия, признаков, видов административно-правовых методов реализации исполнительной власти Это позволило выделить следующие административно-правовые методы организации управления системой ВПО установление федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС), регистрация высших учебных заведений, контроль (надзор), включающий лицензирование, аккредитацию, контроль качества образования, бюджетное финансирование, согласование кандидатур и последующее утверждение ректора государственного вуза
В соответствии со ст 5 Конституции РФ устанавливаются ФГОС, предназначение которых заключается в обеспечении единства образовательного пространства РФ, качества ВПО, основы для объективной оценки деятельности образовательных учреждений, реализующих образовательные программы ВПО, признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о ВПО
Основными объектами стандартизации являются структура основных образовательных программ, условия их реализации, в том числе кадровые, финансовые, материально-технические и иные условия и результаты освоения основных образовательных программ Регистрация и лицензирование как административно-правовые методы призваны служить официальным легальным признанием правоспособности образовательных учреждений, законности их действий Предлагается в целях совершенствования системы лицензирования внести изменения в действующее законодательство, например, конкретизировать понятие «неоднократного или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий», предусмотренных лицензией, ужесточить условия лицензирования для повышения общего уровня качества образования и пр
Государственный контроль качества образования состоит из государственной (итоговой) аттестации выпускников, а также плановых и внеплановых проверок (инспекционных и камеральных) и предписаний
Для контроля качества образования первостепенное значение имеет и аккредитация Констатируется, что процедура аттестации перестала иметь самостоятельный статус, однако при прохождении государственной аккредитации предусмотрено проведение экспертизы соответствия содержания и качества подготовки выпускников требованиям ФГОС, то есть аттестация стала составной частью аккредитации Автором выдвигается предложение о дополнении аккредитации мониторингом общественных структур, работающих с вузами на постоянной основе
В последнее время высказываются различные мнения о порядке проведения лицензирования и аккредитации, в том числе об излишней бюрократизации при прохождении данных процедур В связи с этим, в работе обосновывается вывод о том, что позиция облегченного варианта прохождения лицензирования и аккредитации может отрицательно отразиться на качестве ВПО
В диссертации подчеркивается, что приостановление, аннулирование лицензии, ликвидация свидетельства о государственной аккредитации по итогам проверок, несомненно, попадают под признаки видов административного наказания Однако, в перечне видов административных наказаний, который имеет закрытый характер они отсутствуют (ст 3 2 КоАП РФ) Кроме того, отчасти и предписание можно рассматривать как административное наказание в виде предупреждения, цель которого предупреждение совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами В целом указанные изменения являются положительными и необходимыми для повышения качества образования и ответственности руководителей различного уровня от ректора до руководства Рособрнадзора, так как именно их решения могут быть обжалованы в суде Указанные новеллы развивают правовые основы функционирования контроля (надзора), в частности, и административно-правовых методов управления системой ВПО, в целом
Диссертант определяет, что совершенствование контроля (надзора) имеет перманентный характер Перспектива его развития представляется в тесной связи с развитием общественного и общественно-профессионального контроля и необходимостью создания общероссийской системы оценки качества образования Представляется необходимым развитие институтов общественной и профессиональной аккредитации, рейтинги (ранжирование), сертификация образовательных программ должны стать составляющими внешнего независимого мониторинга и оценки деятельности вуза
В диссертации определяется вывод о том, что в совокупности все перечисленные административно-правовые методы обеспечивают реализацию единой государственной политики в системе ВПО и единое образовательное пространство страны Единое образовательное пространство определяется принципами государственной политики в области образования, ФГОС, преемственностью образовательных программ, единством требований к подготовке и переподготовке лиц с ВПО, единством требований к подготовке научных и научно-педагогических кадров и их последующей аттестации, а также гарантиями реализации права на труд и последующее образование на территории РФ
В третьей главе «Административно-правовой статус высшего учебного заведения» рассматриваются вопросы, касающиеся анализа правового положения вуза как основного звена в системе ВПО Представляется, что статус отражает положение вуза как коллективного субъекта, фиксирует систему управленческих связей между вузами и органами исполнительной власти Глава состоит из двух параграфов
В первом параграфе дается «Общая характеристика правового статуса вуза» На основе анализа различных точек зрения в отношении понятия и элементов правового статуса делается вывод о возможности его определения в узком и широком смыслах Учитывая специфику образовательной деятельности автором выделяются следующие элементы статуса вуза 1 Тип, 2 Вид, 3 Государственная аккредитация, 4 Учредитель и форма собственности, 5 Организационно-правовая форма, 6 Правосубъектность, 7 Ответственность, 8 Наименование Местонахождение
Делается вывод о том, что конструкция вуза, его правовой статус и взаимосвязь с государством требует четкой урегулированности
Так, в связи с укрупнением вузов предлагается к существующим видам (университет, академия, институт) добавить университетский комплекс Кроме этого, требуется принять дополнительную статью в Закон об образовании и Закон о ВППО об университетском округе
Деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений регулируется Типовым положением, а для негосударственных образовательных организаций данное Положение является примерным (рекомендательным) Подобное положение не может считаться правильным
Выявлена определенная неточность в отношении организационно-правовых форм, в связи с отсутствием определения образовательной организации Представляется возможным считать образовательную организацию обобщенным понятием, включающим в себя все организации, реализующие образовательные программы, независимо от типа, вида, статуса учредителя и формы собственности, организационно-правовой формы Автором
предлагается внести изменения в Закон об образовании и Закон о ВППО заменив слово «учреждение» на слово «организация» и изложить данный пункт следующим образом «Действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные организации на территории Российской Федерации независимо от форм собственности и их организационно-правовых форм»
В этой связи представляется необходимым внести изменения и дополнения и в ст 8 Закона о ВППО и изложить п 1 в следующей редакции «Высшим учебным заведением является образовательная организация, действующая на основании законодательства Российской Федерации и реализующая в соответствии с лицензией одну или несколько образовательных программ высшего профессионального образования»
Учитывая значимость задач, стоящих перед вузом, вопрос организационно-правовой формы значительно актуализирует проблему управления вузами В этой связи в законодательстве об образовании предлагается определить широкий, но исчерпывающий перечень организационно-правовых форм вузов Так, для создания государственного и муниципального вуза - учреждение (бюджетное или автономное), для негосударственных вузов -учреждение или автономная некоммерческая организация
Права и обязанности вуза, как основных элементов административно-правового статуса группируются и объединяются следующим образом
1 Организация образовательной и научной деятельности,
2 Предпринимательская, финансовая и хозяйственная деятельность,
3 Внутреннее управление, в том числе - кадровая политика
Что касается юридической ответственности, административной в частности, как неотъемлемого элемента статуса вузов, то в работе подчеркивается, что в КоАП РФ нет самостоятельной главы, предусматривающей административную ответственность в рассматриваемой области, несмотря на обширную сферу образовательных отношений В связи с этим предлагается внести изменения и дополнения в КоАП РФ в части установления административной ответственности за совершение таких административных правонарушений как нарушения, связанные с приемом граждан в образовательные учреждения (организации), отчислением (исключением) граждан из образовательных учреждений (организаций) и переводом граждан из одного образовательного учреждения (организации) в другое образовательное учреждение (организацию), нарушение требований к содержанию образовательных программ, организации образовательного процесса, качеству образования, установленных законодательством об образовании, нарушение прав и свобод обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений (организаций), предусмотренных законодательством об образовании и другие
Во втором параграфе «Внутренняя организация управления высшим учебным заведением» определяются ее особенности
Высшее учебное заведение представляет собой сложную полиструктурную систему имеющую множество внутренних структур, различных по своему функциональному назначению и вместе с тем, объединенных единством цели
Система нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется внутреннее управление вузом включает в себя как федеральное законодательство, так и локальные акты, в первую очередь - устав, персонифицирующий порядок управления применительно к конкретному вузу
В организации внутреннего управления вузом особое значение придается общему собранию (конференции) научно-педагогических работников, а также представителей других категорий работников и обучающихся Следует выделить в Типовом положение статью, посвященную общему собранию (конференции) и изложить ее в следующей редакции «Высшей формой самоуправления высшего учебного заведения является общее собрание (конференция) научно-педагогических, представителей других категорий работников и обучающихся К компетенции общего собрания (конференции) относится принятие устава и изменений и (или) дополнений к нему, выборы ученого совета и выборы ректора высшего учебного заведения Порядок избрания делегатов на конференцию научно-педагогических работников, представителей других категорий работников и обучающихся высшего учебного заведения определяется ученым советом» В условиях развития автономии и повышения самостоятельности вуза следует дополнить компетенцию общего собрания (конференции) обсуждением и принятием Правил внутреннего трудового распорядка и Коллективного договора, учитывая роль указанных документов в развитии и обеспечении социального партнерства
Органами внутреннего управления вуза являются ученый совет, который осуществляет общее руководство, и ректор, осуществляющий непосредственное управление вузом Ректор является высшим уровнем внутренней организации управления вузом, на что дополнительно указывает и порядок выдвижения, представления, избрания и последующее утверждение в должности ректора Ректор, являясь единоличным руководителем, в то же время он возглавляет ученый совет, что делает его главой и коллегиального органа управления Баланс единоначалия и коллегиальности в организации внутреннего управления обеспечивается тем, что ректор непосредственно осуществляет управление, а общие стратегические решения принимаются ученым советом, что, позволяет сделать вывод о наличии своеобразной смешанной формы управления Вместе с тем, на федеральном уровне, например, в Типовом положении, следует разграничить функции ректора и ученого сове-
та, с выделением исключительных полномочий ректора Диссертантом отмечается, что руководители внутривузовских структурных подразделений - деканы факультетов, директора институтов и филиалов, заведующие кафедрами, руководители иных подразделений являются следующим уровнем внутреннего управления Высшее учебное заведение самостоятельно в формировании своей внутренней организации Структурное подразделение вуза - это организационно обособленная часть коллектива, которая имеет обособленные и четко структурированные функции, и осуществляет свою деятельность на основе положения, принятого в соответствии с уставом Обособленное структурное подразделение находится вне места нахождения высшего учебного заведения и его руководитель осуществляет уставную деятельность, а также финансово-хозяйственную, на основании доверенности, выданной ректором и в соответствии с положением, принятым в соответствии с уставом
В работе указывается, что ФЗ от 18 июля 2006 года № 113-Ф3 «О внесении изменений в статьи 12 и 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» впервые в законодательстве об образовании предусмотрел возможность учреждения должности президента высшего учебного заведения Введение должности президента является правом вуза и принимается им самостоятельно на основании решения ученого совета Порядок замещения должности президента урегулирован статьей 20 Закона о ВППО и письмом Рособразования от 21 сентября 2006 года № 18-02-10/09 "О процедуре избрания президента вуза"10 Кроме того, в форме письма изложена процедуры избрания ректоров высших учебных заведений, типовое положение о президенте вуза Указывается, что избрание формы письма для таких значимых документов недопустимо, так как противоречит Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" В процессе анализа прав и обязанностей президента делается вывод об их неполноте и предлагается дополнить их тем, что президент вуза может возглавлять попечительский и наблюдательный советОлределенные новеллы во внутреннее управление вносит ФЗ «Об автономных учреждениях» В автономных учреждениях появляется новый орган - наблюдательный совет Он обязателен для вуза в организационно-правовой форме автономное учреждение, а попечительский совет может создаваться во всех вузах по их решению с целью содействия его развитию, активного привлечения спонсорских средств, развития системы общественно-профессионального контроля качества образования При создании наблюдательного совета и (или) попечительского совета предлагается избирать председателем этих
10 Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации 2006 № 12 " Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 (с изм от 07 июля 2006 года № 418) // СЗРФ 1997 №33 Ст 3895
советов президента вуза В этой связи изложить пункт 13 статьи 10 ФЗ «Об автономных учреждениях» в следующей редакции «Представитель работников автономного учреждения не может быть избран председателем наблюдательного совета автономного учреждения, за исключением президента высшего учебного заведения, если такая должность предусмотрена уставом»
С учетом специфики образовательных учреждений и их задач, выдвигается предложение о максимальной унификации в организации внутреннего управления государственных, муниципальных и негосударственных вузов, образованных в различных организационно-правовых формах В этой связи предлагается исключить из статьи 1 Типового положения об образовательном учреждении ВПО (далее - Типовое положение) положение о том, что для негосударственных вузов Типовое положение является примерным
Предложена новая редакция статьи 36 Закона РФ «Об образовании» (далее - Закон об образовании) «1 Непосредственное руководство негосударственной образовательной организацией осуществляет орган (органы), определяемые учредителем (учредителями) в уставе негосударственной образовательной организации 2 Правомочия органа (органов) и внутреннее управление определяются учредителем (учредителями) негосударственной образовательной организации по согласованию с коллективом научно-педагогических работников, а также представителей других категорий работников и фиксируются в уставе негосударственной образовательной организации» Кроме того, считать обязательным закрепление в уставе негосударственного вуза статуса ученого совета как коллегиального органа управления
Отмечается, что комплексное совершенствование внутривузовского управления возможно при успешной реализации двух условий
- диверсифицированное финансовое обеспечение (развитие дополнительных, устойчивых источников финансирования и материально-технического обеспечения вуза),
- широкое предоставление, инициирование академических свобод
Автономия вузов, как принцип государственной политики в области образования, при государственном контроле (надзоре), в совокупности с развитием государственно-общественных методов управления является единственно верным вектором развития высшей школы Российской Федерации
В заключении подводятся итоги проведенного исследования, обобщаются выводы и предложения, отражающие основные положения диссертации
Основные положения диссертации опубликованы в следующих научных статьях Зайцева Л А Правовое и организационное обеспечение научной деятельности как одной из основных функций высшего учебного заведения // Межвузовская конференция «Акту-
альные проблемы современного российского права и перспективы его интеграции в систему мирового права» М МГЮА 11-12 апреля 2003 года 0,3 п л
Зайцева Л А. Правовые основы международной интеграции образования в Европе // IV Всероссийская научно-практическая конференция «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» Пенза Пензенский государственный педагогический университет имени В Г Белинского 2005 0,3 п л
Зайцева ЛАК вопросу об административно-правовом регулировании в системе образования опыт зарубежных стран //Проблемы административного и административно-процессуального права Сборник научных трудов, посвященных памяти Юрия Марковича Козлова // Отв ред Л Л Попов М МГЮА 2005 0,3 п л
Зайцева Л А Государственный контроль в системе высшего и послевузовского профессионального образования // Административное право теория и современность Сборник научных трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С С Студеникина // Отв ред Л Л Попов М ТК Велби, Проспект 2006 0,3 п л
Зайцева Л А Генезис государственного управления высшим образованием в России // Основы государства и права 2006 № 2 1 п л
Зайцева Л А Генезис присуждения ученых степеней в России // Lex Russica 2006 № 2, №3 1 п л
Зайцева Л А Система и компетенция государственных органов управления высшим профессиональны образованием в Российской Федерации // Право и государство теория и практика 2007 № 2 (26) 1 п л
Зайцева Л А Правовое регулирование высшего профессионального образования в Российской Федерации//Право и государство теория и практика 2007 №9(33) 1 пл Зайцева Л А Правовой статус высшего учебного заведения // Цивилист 2007 № 4 0,8 п л Зайцева Л А Общее собрание (конференция) в системе управления вузом // УШ международная научно-практическая конференция «Современное российское законодательство законотворчество и правоприменение» М МГУ имени М В Ломоносова 7-8 декабря 2007 года 0,4 п л (в печати)
Зайцева Л А Административно-правовые методы управления высшими учебными заведениями в Российской Федерации // II Международный конгресс «Университетское образование опыт тысячелетия, проблемы, перспективы развития» Минск 14-16 мая 2008 года 0,2 п л (в печати)
Заказ №462. Объем 1 п.л. Тираж 100 экз.
Отпечатано в ООО «Петроруш». г. Москва, ул. Палиха-2а, тел. 250-92-06 www.postator.ru
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Зайцева, Людмила Анатольевна, кандидата юридических наук
Введение 3
Глава 1. Становление и развитие управления высшим профессиональным образованием и присуждения ученых степеней в России
1. Генезис государственного управления высшим профессиональным 13-32 образованием в России
2. Правовое регулирование присуждения ученых степеней в России 33
Глава 2. Организационно-правовые основы управления высшим профессиональным образованием в Российской Федерации
1. Правовое регулирование высшего профессионального 56 - 84 образования
2. Система и компетенция государственных органов управления 85-112 высшим профессиональным образованием
3. Административно-правовые методы управления высшими учебными заведениями 113
Глава 3. Административно-правовой статус высшего учебного заведения
1. Общая характеристика правового статуса вуза 144
2. Внутренняя организация управления высшим учебным заведением 175
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовое регулирование высшего профессионального образования в Российской Федерации"
Актуальность темы исследования
Эволюция российского законодательства, регулирующего общественные отношения в системе образования, свидетельствует о неоднократном обращении к проблеме модернизации образования. Это объясняется, во-первых, значением образования для прогрессивного развития общества. И, во-вторых, потребностью в создании условий для реализации одного из основных прав человека и гражданина - права на образование, которое признается одним из основополагающих прав. В этой связи, образование можно рассматривать как комплексный социальный институт, в котором происходит консолидирование публичных и частных интересов.
Национальной доктриной образования в Российской Федерации определено, что образование является сферой ответственности и интересов государства и его институтов и рассматривается в аспекте обеспечения национальной безопасности, как фактор устойчивого развития общества1.
По данным Министерства образования и пауки Российской Федерации на 1 января 2006 года численность студентов составила 7064,58 тысяч человек2. На 1 января 2007 г. функционировало аккредитованных вузов - 1137, в том числе -676 вуза, находящихся в ведении федеральных государственных органов исполнительной власти, 44 вуза, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов РФ, 13 муниципальных вузов, 404 негосударственных вузов. Кроме того, в Российской Федерации создано более 2 тысяч филиалов вузов3.
Именно с системой образования и, особенно высшего и послевузовского профессионального образования, подготовкой квалифицированных кадров, способных решать стоящие перед Россией задачи, связываются надежды на модернизацию экономики, увеличение темпов экономического роста.
В современных условиях значительно усложняется функционирование системы образования и особенно ее органичной составляющей - высшего профессионального образования. В большей степени это обусловлено реформиро
1 Постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. №751 // СЗ РФ.
2000. №41. Ст. 4089. " http: // www.mon.gov.ru
3 Аккредитованные высшие учебные заведения (по состоянию на 1 января 2007 года): Справочник. - Йошкар-Ола «Редакция журнала «Аккредитация в образовании». 2007. С. 4. ванием экономической и социальной сфер, интеграционными процессами, что прямо отражается па системе высшего профессионального образования. Происходит изменение государственной политики в области образования, развивается государственно-общественный характер управления образованием и автономность образовательных учреждений, эволюционируют организационно-правовые формы высших учебных заведений, расширяется предпринимательская и иная приносящая доход деятельность вузов.
Несомненно, видоизменяется и усложняется государственное управление высшим профессиональным образованием. Эффективность системы государственных органов управления высшим профессиональным образованием, четкое определение их компетенции, надлежащее правовое регулирование - являются основой стабильного и прогрессивного развития системы высшего профессионального образования. В силу этого одной из задач органов государственной власти и научно-педагогической общественности является разработка таких механизмов функционирования системы высшего образования, которые бы отвечали реалиям сегодняшнего дня. Актуализируется также проблема совершенствования внутреннего управления высшим учебнцм заведением и развития локального правотворчества.
Исследование проблем управления высшим образованием неразрывно связано с необходимостью анализа организации и правового регулирования послевузовского образования, а также присвоения ученых званий и присуждения степеней. Это обуславливается тем, что именно высшие учебные заведения обеспечивают в большей степени подготовку научных и научно-педагогических кадров, что дает основание рассматривать аспирантуру, докторантуру, соискательство и систему присуждения ученых степеней как единый комплексный институт. Кроме того, основным субъектом учебно-методической и научно-исследовательской деятельности системы высшего и послевузовского профессионального образования являются научно-педагогические работники, составляющими аттестации которых следует рассматривать конкурсно-контрактную систему трудовых отношений и систему присвоения ученых званий.
Существенные изменения в организации высшего профессионального образования, происходящие за последнее время, связаны с присоединением России в 2003 г. к Болонской декларации, в силу чего Россия стала полноправным участником Болонского процесса. Приказом Министерства образования и науки
Российской Федерации от 15 февраля 2005 г. № 40 был утвержден План мероприятий по реализации Болонской декларации в системе высшего профессионального образования РФ на 2005-2010 годы, а 25 апреля 2005 г. приказом Министерства образования и науки Российской Федерации № 126 утвержден перечень вузов и организаций по реализации основных целей развития системы высшего профессионального образования в соответствии с Болонской декларацией4. Осуществление этих мероприятий требует не только организационных изменений, но и изменения методики обучения, определения требований, предъявляемых к уровню знаний выпускников вузов.
В настоящее время в Российской Федерации осуществление функций контроля (надзора), лицензирования, аккредитации отнесено к ведению Федеральной службы по надзору в сфере образования и пауки, а в соответствии с требованиями Болонского процесса необходимо создание независимых от органов государственного управления центров аттестации и контроля качества образования и выработать общие с европейскими странами подходы к контролю качества образования. В этой связи актуален вопрос о необходимости развития института общественно-профессиональной аккредитации в соответствии с принципом государственно-общественного характера управления образованием.
Актуальность темы исследования обусловлена также динамичностью развития законодательства о высшем профессиональном образовании, что требует его постоянного изучения и анализа. За последние годы произошли существенные изменения, а именно: пересмотрена процедура избрания ректора, введена должность президента, появилась новая организационно-правовая форма государственных и муниципальных учреждений - автономные учреждения, оптимизированы функции контроля (надзора), а также процедуры лицензирования и аккредитации. Кроме того, изменены понятие и структура государственного образовательного стандарта. При этом подчеркнута значимость сохранения единства образовательного пространства Российской Федерации.
Одним из наиболее важных изменений является переход вузов на многоуровневую систему. В результате принятия ФЗ от 24 октября 2007 года № 232-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего профессионального образова
4 Библиотечка журнала «Вестник образования России». 2006. № 10. пия»)3 в Российской Федерации установлены следующие уровни. Первый -высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «бакалавр» - бакалавриат. Второй - высшее профессиональное образование, подтверждаемое присвоением лицу, успешно прошедшему итоговую аттестацию, квалификации (степени) «специалист» или квалификации (степени) «магистр» -подготовка специалиста или магистратура. В связи с указанными изменениями возникла проблема адаптации квалификации (степени) «бакалавр» на рынке труда. Кроме того, российское образовательное сообщество неоднозначно относится к введению этой системы.
Неукоснительная реализация конституционных норм в управлении социальной сферой, в том числе и системой образования, кодификация и гармонизация образовательного законодательства позволит гарантировать надлежащее по уровню и качеству образование.
Никакое реформирование или модернизация не должны умалять конституционного права граждан на высшее профессиональное образование, а итогом их должно быть улучшение качества жизни населения. На реализацию дайной цели направлены приоритетные национальные проекты, в том числе проект «Образование»6. Вместе с тем, стоит согласиться с авторами, которые справедливо полагают, что сегодня изменена роль государства в обеспечении социальных прав личности. Государство не может быть единственным субъектом, который полностью отвечает за их реализацию, в том, числе и за реализацию права на образование7.
В теоретическом плане также прослеживается актуальность темы исследования. Учитывая небольшое количество комплексных работ по проблеме административно-правового регулирования высшего профессионального образова
5 СЗ РФ. 2007. № 44. Ст. 5280.
6 В результате конкурсного отбора, проведенного Министерством образования и науки Россий-сокй Федерации в 2006 году объявлены победителями 17 российских вузов, инновационные программы которых признаны наиболее важными и перспективными. На стимулирование этих вузов выделено 5 млрд. рубл, а с учетом софинансирвоания - 6,6 млрд. руб. В 2007 г. количество победителей увеличилось до 40, а бюджет конкурса удвоен. Всего на реализацию национального проекта «Образование» выделено в 2006 года 29 млрд.рублей, в 2007 года - 48 млрд. руб. // Высшая школа. Альманах XXI века. 2007. № 7. С. 3.
7 Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Проспект, 2006. С. 241. о t> ния , очевидна необходимость научного обоснования и анализа сущности и методов административно-правового регулирования в этой области. В свете проводимой реформы в области образования, включая высшее профессиональное, требуется изучить и осмыслить организацию и деятельность, как органов исполнительной власти, так и высших учебных заведений. Изучение обозначенных проблем позволит определить направления эффективной государственной политики, связанной с развитием высшего образования в Российской Федерации с учетом интересов личности, государства и гражданского общества.
Степень научной разработанности темы.
Проблемы управления образованием в разное время были предметом исследования представителями юридической науки: в советское время этому были посвящены работы Н.С. Барабашевой, Г.А. Дороховой, Е.Д. Войленко, Г.С.Сапаргалиева. В последние годы следует особо отметить труды В.М.Сырых, ведущего автора проекта Кодекса об образовании, M.C. Андиевой, Э.П.Андрюхиной, С.В.Барабановой, А.П. Бердашкевича, Е.Д.Волоховой,
B.В.Кваниной, А.Н.Козырина, Я.И. Кузьминова, С.В. Курова, В.В. Насонкина, Н.И. Побежимовой, В.В.Спасской, Е.Е. Чепурных, В.И. Шкатуллы, М.Ю. Федоровой, ДЛ.Ягофарова и ряда других ученых.
В процессе работы над диссертацией автор были использованы представителей отечественной науки по вопросам теории государства и права, истории, конституционного, административного права: C.A. Авакяна, С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, Д.Н.Бахраха, K.C. Вельского, А.Б. Венгерова, И.А. Исаева,
C.Ю. Кашкина, Е.И. Козловой, Ю.М. Козлова, О.Е. Кутафииа, В.В. Лазарева, Б.М. Лазарева, М.Н.Марченко, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Н.Я. Соколова, Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю.Хаманевой, В.Е.Чиркина, О.И. Чистякова и ряда других ученых
Были так же изучены работы по философии, педагогике и экономике образования: Т.В. Абанкипой, И.Н. Андреевой, В.И. Байденко, Н.И. Булаева, Е.В.Буслова, Ю.С. Васильева, А.И. Галагана, Е.Н. Геворкян, В.В. Глухова, Э.Д.Днепрова, А.И. Дырина, В.И. Ерошина, В.М. Жураковского, И.А.Зимней, В.Г.Кинелева, Н.П. Макаркина, СД. Резника, Н.М. Розиной, С.И. Плаксия,
8 За последние годы вышла в свет одна монография по указанной проблематике. См. С.В. Бара-банова «Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации». Казань: Изд-во Казанского государственного университета, 2004.
О.Н.Смолина, А.С. Цыбина, В.Е. Шукшунова, Б.Ю. Щербакова, В.М. Филиппова.
В процессе исследования проанализировано законодательство Российской Федерации и правовые акты дореволюционного периода.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления высшим профессиональным образованием Российской Федерации.
Предметом исследования являются: 1) федеральное законодательство, регулирующее организацию и функционирование системы высшего профессионального образования; 2) административно-правовые основы государственного управления высшими учебными заведениями; 3) пракгика применения указанного законодательства в современных условиях.
Целыо исследования является комплексный анализ состояния административно-правового регулирования высшего профессионального образования, а также формулирование научно обоснованных предложений по решению наиболее важных организационно-правовых проблем в этой сфере.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи: исследовать генезис государственного управления высшим образованием и системы присуждения ученых степеней ; провести комплексное исследование законодательства, устанавливающего правовые основы государственного регулирования образовательной деятельности в системе ВПО; выявить организационно-правовые основы управления вузами в условиях административно-правовой реформы; проанализировать систему и полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование ВПО; исследовать особенности административно-правовых методов управления вузами; определить особенности и содержание административно-правового статуса вуза; проанализировать внутреннюю организацию управления вузом; выявить проблемы в административно-правовом регулировании ВПО и сформулировать основные направления и рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование законодательства в исследуемой области.
Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных методов: историко-правовой, сравнительный, логико-юридический, методы анализа и синтеза и иные методы познания предмета исследования — сущности административно-правового регулирования высшего профессионального образования.
Общей основой исследования явились философские методы, которые, являясь универсальными, позволяют уяснить природу и характер исследуемого предмета.
Научная новизна исследования состоит в том, что автором предпринята попытка провести исследование сущности и механизма административно-правового регулирования управления высшим профессиональным образованием в Российской Федерации на современном этапе - этапе, когда в стране проводится административная реформа и реформа образования, в том числе и высшего профессионального образования. На основе изучения исторического опыта, анализа действующего законодательства в работе были исследованы организа-ционио-правовые основы управления высшим профессиональным образованием; раскрыта компетенция органов исполнительной власти, показаны методы управления высшими учебными заведениями, проанализирован правовой статус высшего учебного заведения, а также раскрыта внутренняя организация управления вузом. При этом особое внимание в работе уделяется проблемам, связанным с недостаточно полным и четким правовым регулированием в указанной области, теми нововведениями и сложностями, которые возникли в результате присоединения России к Болонской декларации. Основываясь на изучении правового материала, научной литературы, используя собственный опыт работы в системе высшего профессионального образования и подготовки научных и па-учно-педагогических кадров, диссертант формулирует предложения, направленные на совершенствование правового регулирования отношений в системе высшего и послевузовского профессионального образования.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Периодизация эволюционного развития государственного регулирования общественных отношений в системе высшего образования и присуждения ученых степеней.
2. Обоснование положения о том, что правовое регулирование управления образованием является одним из важнейших институтов административного права, учитывая общественную значимость системы образования и провозглашение государством ее приоритета.
3. Основные положения, имеющие концептуальное значение для развития системы образования, содержащиеся в Национальной доктрине образования в РФ, Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, Федеральной целевой программе развития образования на 2006 - 2010 годы должны регулироваться федеральными законами, а не подзаконными актами.
4. Предложения по кодификации законодательства об образовании.
В кодифицированном акте, в частности, следует:
- определить широкий, но исчерпывающий перечень организационно-правовых форм вузов. Так, для создания государственного и муниципального вуза - учреждение (бюджетное или автономное), для негосударственных вузов — учреждение или автономная некоммерческая организация;
- определить высшее учебное заведение как образовательную организацию, учрежденную и действующую на основании законодательства РФ, имеющую статус юридического лица и реализующую в соответствии с лицензией образовательные программы ВПО. В свою очередь, образовательная организация может быть определена через родовое понятие организационно-правовых форм, в которых они могут создаваться;
- структурировать институт подготовки научных и научно-педагогических кадров с включением в него системы присуждения ученых степеней и институт аттестации научных и научно-педагогических кадров, состоящий из коикурсно-контрактных трудовых отношений и системы присвоения ученых званий;
- унифицировать требования к соискателям ученых званий профессора и доцента по кафедре и по специальности, в перспективе осуществлять присуждение ученых званий только по специальности.
В нем также необходимо закрепить общие положения и основы административно-правового статуса участников ВПО.
5. Предложение об отнесении к компетенции одного федерального органа исполнительной власти функции по нормативно-правовому регулированию подготовки научных и научно-педагогических кадров, открытию аспирантуры и докторантуры, организационному и техническому обеспечению деятельности Высшей аттестационной комиссии.
6. Методы государственного управления ВПО:
- установление РФ федеральных государственных образовательных стандартов;
- регистрация высшего учебного заведения;
- осуществление контроля (надзора) посредством лицензирования, аккредитации, контроля качества образования, состоящего из государственной (итоговой) аттестации выпускников и проверки содержания и качества подготовки обучающихся;
- бюджетное финансирование.
Оптимизация деятельности федеральных органов исполнительной власти в системе ВПО вызвала необходимость в рассмотрении (согласовании) кандидатур, прошедших выдвижение на должности ректоров, что является значимым для государственного управления с целью повышения эффективности в подборе руководящих кадров.
Рейтинг (ранжирование) вузов, общественная и профессиональная аккредитация являются методами общественного или общественно-государственного управления, которые могут являться основаниями категорирования вузов.
7. Рекомендации об унификации внутреннего управления вузами независимо от статуса учредителя и организационно-правовой формы.
8. Предложения о дополнении КоАП РФ составами административных правонарушений в сфере образовательной деятельности, которые сейчас отсутствуют.
Теоретическая и практическая значимость проведенной работы состоит в том, что представленная диссертация является самостоятельным комплексным научным исследованием актуальной теоретико-прикладной проблемы - государственное управление высшим профессиональным образованием.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы в научной и практической разработке проблем административного права, а также в учебном процессе в ходе преподавания административного права как в целом, так и отдельных его институтов.
Обобщения, выводы, рекомендации, сформулированные автором по вопросам правовых и организационных основ управления высшим профессиональным образованием, присуждением ученых степеней, методов управления высшими учебными заведениями, статуса высшего учебного заведения, могут быть использованы для совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей данную область управления. Апробация результатов исследования
Основные теоретические положения и выводы диссертации были обсуждены на кафедре административного права Московской государственной юридической академии. Основные идеи исследования использовались в учебном процессе, докладывались на четырех научно-практических конференция; опубликованы в методическом пособии и научных статьях соискателя.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Зайцева, Людмила Анатольевна, Москва
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Право на высшее профессиональное образование объединяет частные и публичные интересы, так как является важнейшей ценностью для личности, общества и государства
Совершенно верно определяет Д.А. Ягофаров, что управление образованием можно представить как сложно структурированную, многофункциональную, специально организованную деятельность органов государственной власти совместно с общественными институтами, направленную на повышение эффективности функционирования системы образования как социального института в соответствии с целями и задачами развития общества и государства на конкретном историческом этапе их развития416.
Управление высшим профессиональным образованием важнейшая внутренняя функция государства, целенаправленная и планомерная деятельность государственных органов управления в соответствии с принципами государственной политики в области образования: гуманистический характер образования, приоритете общечеловеческих ценностей; единство федерального культурного и образовательного пространства; светский характер образования; свобода и плюрализм в образовании; демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреждений.
Соответственно, оптимизация функционирования высших учебных заведений (создание многопрофильных, многофункциональных, многоуровневых образовательных организаций) сопряжена с расширением автономии, академических свобод и самостоятельности высших учебных заведений, развитием общественно-государственного принципа управления при одновременном повышении ответственности органов управления вузом.
Отличительной особенностью управления системой высшего профессионального образования то, что оно осуществляется при значительной роли государственно-общественных организаций.
416 Ягофаров Д.А. Правовое регулирование системы образования: Уч. Пособие для студентов педагогических вузов. М., 2006. С. 177.
Таким образом, можно резюмировать, что, с одной стороны, должно происходит сужение сферы государственного управления, расширения зон, свободных от прямого вмешательства государства, а с другой — усиление правовых гарантий защиты интересов граждан. Одной из таких гарантий является аккредитация, свидетельствующая об уровне признания. Представляется, что уровень признания может быть помимо государственного, общественно-государственным, общественным, профессиональным.
Органы управления образованием, осуществляют исполнительно - распорядительную деятельность, сопряженную с оперативной деятельностью, которая в перспективе должна стать образовательным аудитом. Таким образом, управлению системой высшего профессионального образования присуще использование административно-правовых методов, в том числе, специальных.
Исследование показало, что в РФ провозглашена большая степень автономии вузов при сохранении государственного управления.
С определенной долей условности и с учетом разнообразия систем образования, можно выделить две - три модели управления образованием за рубежом.
Первая модель - страны, в которых созданы органы государственного управления. К компетенции данных органов относится и оценка качества образования, в том числе, когда государство формирует и финансирует структуры, занимающиеся оценкой качества и соответствия требованиями. Самоценка вуза имеет номинальное значение, основные действия направлены на эффективность внешней оценки государственно-общественными (профессиональными) структурами. Такие оценки объективируются в контроле (надзоре), аккредитации, рейтинге, категорировании, распределении финансовых ресурсов и, соответственно, влиянии на вузы. В этих странах именно государство является гарантом обеспечения высокого качества высшего образования. Данная модель неоднородна, в ней можно выделить две модели: директивная (страны СНГ, Китай) и континентальная (ФРГ, Франция, скандинавские страны)
Вторая модель - страны, где по существу отсутствуют государственные органы управления образованием. Развита саморегуляция образовательных организаций. Широко представлена система самооценки и корпоративной оценки деятельности вуза, которая направлена на внутренний анализ функционирование и совершенствование деятельности вуза. К данным странам, в первую очередь, относятся США, Великобритания, и страны, которые следуют американской модели образования — Филиппины, Тайвань.
Разделение на две модели, конечно же, имеет условный характер, так как роль государства в гарантированном обеспечении качества образовательных услуг неуклонно растет практически во всех странах.
Так, во Франции на 72 государственных университета приходится всего 5 негосударственных; в ФРГ все высшие учебные заведения являются государственными и лишь недавно открыты два частных университета; в Великобритании свыше 80 % расходов на высшее образование покрывается из бюджета. В США на долю частных вузов приходится 20 % студентов, причем доля частного сектора в высшей школе сокращается417.
При первой модели образования практически все вузы являются государственными, при второй - негосударственными. Среди негосударственных вузов особое место занимают, находящиеся в ведении конфессий (Бельгия, Италия, Испания, Бразилия, Япония и другие) вузы, деятельность которые в значительной степени обеспечивается государственной поддержкой.
На управление вузами влияет и форма государственного (административно - территориального) устройства.
Так, в федеративных государствах к компетенции субъектов федерации отнесено и управление вузами, в том числе финансирование (США, Германия, Великобритания, Швейцария, Бельгия, Австралия, Канада). Тенденция передачи управления образованием регионам, вызванная ростом масштабов высшего образования прослеживается в странах с нефедеративным устройством государства (в Японии и Китае ответственность за деятельность почти 90% вузов передана на региональный уровень)418.
Российская высшая школа за короткое время прошла большой путь от жестко централизованного управления вузами со стороны государства к достаточно зрелым формам автономии вузов. По данным международного исследования 20 стран с точки зрения степени правового вмешательства в дела вузов, Россия занимает средние позиции, не входя ни в группу стран с наименьшими полно
417 Добреньков В .И., Нечаев В.Я. Общество и образование. - М.: ИНФРА -М, 2003. С. 346 -347
Проектирование структур и основных процессов современного вуза: Учебное пособие / Владивосток: Изд-во ВГУЭС. 2006. С. 80-83. мочиями государственных органов, ни в группу стран с максимальным государственным контролем высшей школы419.
Анализ практики автономии вузов позволяет выделить три основные мировые модели: либеральную, центристскую, ограниченную, различающиеся
Л9П между собой объемом делегированных вузам полномочий . Правовое положение российских вузов позволяет отнести Российскую Федерацию к группе стран с центристской моделью. Представляется, что данное позиционирование Российской Федерации соответствует традициям отечественной высшей школы.
При центристской модели вузы являются автономными (внутренняя организация управления, академические свободы) при сохранении государственного управления, рамки которого должны быть четко очерчены компетенцией органов государственного управления образованием^
Административная реформа в Российской Федерации, в части управления системой высшего профессионального образования, объективировалась в разделении функций федеральных органов управления на правоустанавливающие, правореализующие и правоприменительные. Дальнейшее реформирование должно быть дополнено расширением полномочий общественно-профессиональных структур в управлении высшим профессиональным образованием.
Таким образом, именно посредством административно-правового регулирования возможна реализация статьи 7 Конституции РФ, в которой провозглашено, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека при обеспечении права на высшее профессиональное образование.
Подводя общие итоги проведенного исследования административно-правового регулирования высшего профессионального образования в Российской Федерации, представляется возможным констатировать, что в работе подтверждена актуальность выбранной темы, значимость исследования вопросов организации внешнего и внутреннего управления высшими учебными заведениями.
419 Аналитическая записка Всемирного банка. 2004 г.; Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы. М.: Логос. 2006. С. 108
420 Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы. М.: Логос. 2006. С. 116 - 120.
Наиболее существенными выводами и предложениями являются следующими:
1. Административно-правовые отношения в системе высшего профессионального образования включают в себя: отношения между органами управления ВПО, их система и компетенция; отношения по реализации многофункционального управленческого воздействия на вузы; внутриорганизационные отношения в управлении вузом; отношения, возникающие между органами государственного управления и государственно-общественными и (или) общественными структурами, реализующими функции управления; отношения, возникающие между вузами и государственно-общественными и (или) общественными структурами, реализующими функции управления.
2. Основной целью административно-правового регулирования ВПО является создание реальных условий для наиболее полной реализации конституционных прав личности. С этой целью применяются следующие административно-правовые методы: регистрация, лицензирование, аккредитация, надзор (контроль). Вместе с тем, критерии их недостаточно отработаны, как и механизмы реализации. Имеется, в виду институт административной ответственности, в том числе институт правовых гарантий личности при получении высшего профессионального образования в негосударственном вузе.
В этой связи, сформулировано предложение о том, что необходимо возложить обязанность на органы управления ВПО, в случае прекращения деятельности вуза, имеющего государственную аккредитацию, перевод студентов в другое образовательное учреждение (внести изменения в п.17 ст. 50 Закона об образовании).
Предложение о том, что в целях совершенствования правовых гарантий необходимо развивать институт обязательного страхования деятельности вузов независимо от статуса учредителя.
3. За государством сохраняется ведущая основная роль в регулировании отношений между обучающимся и вузом. Результатом объединения интересов личности, общества и государства является реализация права личности на высшее профессиональное образования, поскольку права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности исполнительной власти Российской Федерации, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. 4. Реформирование системы высшего профессионального образования имеет комплексный и концептуальный характер. Вопросы двухуровневой системы подготовки кадров, содержания федеральных государственных образовательных стандартов, изменения в организации внутреннего управления имеют, в большей степени, академическую составляющую. Вопросы финансирования вузов, правового статуса вуза в связи с изменением организационно-правовой формы, отражают взаимоотношения с учредителем вуза, то есть внешнее управление.
В заключении следует остановиться на двух уточнениях, имеющих этимологическое значение.
На наш взгляд, спорным является расширительное понимание словосочетание «управление качеством». Обратимся к Большому толковому словарю русского языка421. Качество — то, что делает предмет таким, каков он есть; существенный признак, свойство, положительная или отрицательная характеристика. Например, высокие душевные качества; борьба за качество продукции; низкое качество; обеспечить качество продукции. В этой связи неверным является и определение чего-либо прилагательным «некачественный». Например, некачественная подготовка выпускников. Подчеркнем еще раз, что качество это свойство, что-то может быть плохого (низкого) или хорошего (высокого) качества причем как предмет, так и процесс.
Управлять - пользуясь приборами, приемами, приводить в движение; руководить, распоряжаться деятельностью, направлять работу.
Таким образом, становится ясно, что управление характерной чертой, признаком или свойством абсурдно. Качество молено обеспечить, в том числе обеспечить эффективность учебного процесса и, именно, с помощью управления.
Кроме того, термин «образовательные услуги» следует заметить на термин «услуги по обучению». Обучение является составляющей образования, а услуги по обучению — это передача знаний и умений на возмездной основе. Данный термин адекватен тому, что реально возможно реализовать образовательной организации.
421 Большой толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н. Ушакова. М.: ООО «Издатель ACT»: ООО «Издательство Астрель», 2004. С. 339; С. 1159.
Данная точка зрения основывается на легальном определении образования как целенаправленного процесса воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающейся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (цензов). Вместе с тем, образование, несомненно, более глубокое и объемное понятие, идущее от слова «образ». Образование - процесс формирования облика человека, его моральных ценностей. При этом особое звучание приобретает соединение знаний человека с его личными качествами.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовое регулирование высшего профессионального образования в Российской Федерации»
1. Нормативные правовые акты
2. Конституция Российской Федерации // Российская газета. — 25 декабря! 993 года
3. Конституция (Основной закон) СССР. М.1936.
4. Конституция (Основной закон) СССР. М. 1977.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ (в редакции от 27 июля 2006 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - № 32. - Ст. 3301.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 14 -ФЗ (в редакции от 27 июля 2006 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 5. - Ст. 3301.
7. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (ред. 6 декабря 2007 года).
8. Налоговый кодек Российской Федерации: федеральный закон от 31. июля 1998 года № 146 ФЗ (в редакции от 27 июля 2006 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3824.
9. Налоговый кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 5 августа 2000 года № 117 ФЗ (в редакции от 27 июля 2006 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 32. - Ст. 3340.
10. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145 ФЗ (в редакции от 2 февраля 2006 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.
11. Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136 ФЗ (в редакции от 27 июля 2006 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44. - Ст. 4147.
12. Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании: Закон СССР от 19 июля 1973 года // Ведомости Верховного Совета СССР. 1973. - № 30. - Ст. 392.
13. Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 года№ 3266-1 (в редакции от 01 декабря 2007 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 3. - Ст. 150.
14. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 года № 7 ФЗ (в редакции от 2 февраля 2006 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 3. - Ст. 145.
15. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 года № 125-ФЗ (в редакции от 01 декабря 2007 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996.-№36.-Ст. 4135.
16. ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 № 53-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 13. -Ст. 1475
17. Федеральный закон «О ратификации Европейской конвенции об академическом признании университетских квалификаций» от 8 июля 1999 года № 149-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -1999.-№28.-Ст. 3482.
18. Федеральный закон от 10 апреля 2000 года № 51 ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 16. - Ст. 1630.
19. Федеральный закон «О ратификации Конвенции о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе» от 4 мая 2000 года № 65-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. - № 19. - Ст. 2031.
20. Федеральный Закон от 08 августа 2001 года № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 33. - Ст. 3431 (ред. 1 декабря 2007 года).
21. Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ (в редакции от 27 июля 2006 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. № 33 (часть 1).-Ст. 3430.
22. Федеральный закон от 18 июля 2006 года № ПЗ-ФЗ «О внесении изменений в статьи 12 и 20 ФЗ «О высшем и полевузовском профессиональном образовании» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2006. -№30.-Ст. 3289.
23. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174 «Об автономных учреждениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 45.- Ст. 4626.
24. Указ Президента СССР от 12 октября 1990 года «О статусе высших учебных заведений» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. - № 42. - Ст.879.
25. Указ Президента РФ от 11 июля 1991 года № 1 «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» (в редакции от 25 февраля 2003 года) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. -№31. -Ст. 1025.
26. Указ Президента РФ от 12.04.1993 № 443 «О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений ВПО» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. -1993.-№ 16. Ст. 1341.
27. Указ Президента РФ от 13 июня 1996 года № 903 «О государственной поддержке интеграции высшего образования и фундаментальной науки» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 25. -Ст. 3007.
28. Указ Президента РФ от 27.03.1996 № 424 «О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 14. -Ст. 1428.
29. Указ Президента РФ от 23 июля 2003 года № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 2004 гг. // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 30. - Ст. 3046.
30. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года № 314 (в редакции от 27 марта 2006 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. -№ 11.-Ст. 945.
31. Указ Президента РФ «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 24 сентября 2007 года № 1274 (в редакции от 06 декабря 2007 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. - № 40. - Ст. 4717.
32. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 24 сентября 2007 года № 1274в редакции от 11 октября 2007 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 21. - Ст. 2023.
33. Постановление Правительства Российской Федерации от 09 сентября 1999 года № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизацией в РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 39. Ст. 4626.
34. Постановление Правительства Российской Федерации «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» от 4 октября 2000 года № 751 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2000. № 41.-Ст. 4089.
35. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг» от 5 июля 2001 года № 505 (в редакции от 28 декабря 2005 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 29. - Ст. 3106.
36. Постановление Правительства Российской Федерации «Об университетских комплексах» от 7 сентября 2001 года № 676 (от 1 февраля 2005 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 39. -Ст. 3771.
37. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 2002 г. № 194 «Об утверждении Положения о порядке присвоения ученых званий» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - № 14.-Ст. 1302.
38. Постановление Правительства РФ от 14 июня 2002 года № 418 «О создании Московского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002. № 25. - С. 2451
39. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 года № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. - № 31. - Ст. 3150.
40. Постановление Правительства Российской Федерации от 9 февраля 2004 года№ 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 7. Ст. 537.
41. Постановление Правительства Российской Федерации «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных образовательных учреждений» от 10 февраля 2004 года № 71 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 7. - Ст.537
42. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 года № 158 «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 15. Ст. 1450
43. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 года № 280 «Положение о Министерстве образования и науки РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 25. - Ст. 2562.
44. Постановление Правительства Российской Федерации «О Федеральном агентстве по образованию» от 17 июня 2004 года № 288 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 25. — Ст. 2570.
45. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 года № 168 «Вопросы Федерального агентства по образованию» (в редакции 01 октября 2005 года) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 15. - Ст.1460.
46. Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» от 17 июня 2004 года № 300 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 26. - Ст. 2670.
47. Постановление Правительства Российской Федерации «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки» от 6 апреля 2004 года№ 159 // Собрание законодательства Российской Федерации. -2004.-№ 15.-Ст.1451.
48. Посгановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 703 «Положение о Федеральном казначействе» // Собрание законодательства Российской Федерации. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 49. Ст.4908.
49. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. № 280 «Положение о Министерстве образования и науки РФ» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2562.
50. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 года № 803 «Федеральная целевая программа развития образования на2006 — 2010 годы» // Юридическое образование и наука. 2006. № 1
51. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 октября 2007 года № 706 «О Государственном комитете РФ по делам молодежи» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. - № 45. - Ст. 5490.
52. Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля2007 года № 116 «Правила осуществления контроля и надзора в сфере образования» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2007. № 9. - Ст. 1098.
53. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 года № 175б-р // Собрание законодательства Российской Федерации и. 2002. - № 1. - Ст. 119.
54. Распоряжение Правительства РФ от 03 сентября 2005 № 1340-р «О концепции федеральной целевой программы развития образования на 20062010 годы II Российское образование. Информационно-образовательный журнал. 2006. № 1.
55. Приказ Министерства образования Российской Федерации от 12 ноября 1999 года № 864 «Порядок комплексной оценки деятельности высшего учебного заведения. Приложение» // Официальные документы в образовании. 1999. №23.
56. Приказ Министерства образования Российской Федерации от 12 ноября1999 года № 864 «О комплексной оценке деятельности высшего учебного заведения» // Официальные документы в образовании. 1999. - № 23. -С. 69-71.
57. Приказ Министерства образования Российской Федерации от 29 июня 2000 года № 1965 «Перечень показателей государственной аккредитации высшего учебного заведения» // Бюллетень Министерства образования Российской Федерации. 2000. № 12.
58. Приказ Министерства образования Российской Федерации от 27 апреля2000 года № 1246 «Об утверждении примерного положения о формировании фондов библиотеки высшего учебного заведения. // СИС «Гарант».
59. Приказ Министерства образования Российской Федерации от 26 февраля2001 года № 593 «О рейтинге вузов» // Официальный сайт Министерства образования и науки Российской Федерации, www.mon.gov.ru.
60. Приказ Министерства образования Российской Федерации «Об утверждении Положения о порядке замещения должностей научно-педагогических работников в высшем учебном заведении Российской
61. Федерации» от 26 ноября 2002 года № 4114 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2003. - № 4.
62. Приказ Министерства образования Российской Федерации «Об утверждении Примерной формы договора на оказание платных образовательных услуг в сфере профессионального образования» от 28 июля 2003 года № 31 77 // Российская газета. 19 августа 2003. № 163.
63. Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 февраля 2004 г. № 696 «Об утверждении перечня кандидатских экзаменов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. - № 13.
64. Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 февраля 2004 г. № 696 «Об утверждении перечня кандидатскихэкзаменов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. - № 13.
65. Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 1 сентября 2005 года № 235 (ред. от 19 апреля 2007 г.) «Об утверждении регламента внутренней организации Министерства образования и науки Российской Федерации»// Система Консультант Плюс.
66. Приказ Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки от 9 марта 2006 года № 581 «Об утверждении регламента внутрепней организации Рособрнадзора» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. - № 3.
67. Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 ноября 2006 года № 288 "Об утверждении Положения об Аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации" // Российская газета. 21 декабря 2006 года.
68. Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 ноября 2006 года № 288 "Об утверждении Положения об Аттестационной комиссии Минобрнауки РФ" // Российская газета. 21 декабря 2006 года.
69. Приказ Министерства юстиции РФ от 4 мая 2007 года № 88 «Разъяснения о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации // Российская газета. 24 мая 2007 года № 108.
70. Иные официальные документы
71. Бюллетень Комитета по высшей школе Министерства науки высшей школы и технической политики Российской Федерации. 1993. - № 1.
72. Бюллетень Государственного комитета Российской Федерации по высшему образованию. 1996. - № 1(У.
73. Высшая школа. Сборник основных постановлений, приказов и инструкций. Под ред. Е.И. Войленко. В 2-х ч. // Составители Е.И. Войленко, С.С. Гальцов, В.Б. Кайрукштис, Ю.А. Крзырева, Ю.М. Лебедев. М. Изд. «Высшая школа». 1965.
74. Высшая школа. Сборник основных постановлений, приказов и инструкций. Под ред. Е.И. Войленко. В 2-х ч. // Составители Е.И. Войленко, С.С. Гальцов, В.В. Карнаухов, А.Н. Колодина, Т.П. Митиль, В.А.
75. Северцев, B.C. Скворцов, С.И. Тюльпанов. М. Изд. «Высшая школа».1. С)1978.
76. Документы международного права по вопросам образования / Сост.: Ю.А.Кудрчвцев, Г.А. Лукичев, Т.Ю. Тихомиров, В.А. Митрофанов; Под ред. Г.А. Лукичева и В.М. Сырых. М.: Готика, 2003. (Законодательство об образовании. Т. 1).
77. Комментарий к ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». М. Инф.-изд. Дом «Филинъ». 1998.
78. Материалы Всесоюзного съезда работников народного образования. М. Просвещение. 1989.
79. Народное образование в СССР: Сборник нормативных актов. М. Юридическая литература. 1987.
80. Письмо Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации «О статусе образовательных учреждений» от 8 июня 1998 года № 30 // Бюллетень Минобразования России. 1998. - № 8.
81. Письмо Министерства образования Российской Федерации «О получении образовательными учреждениями статуса юридического лица» от 13 ноября 2000 года № 22-05-1122 // Официальные документы в образовании. 2001. - № 1.
82. Письмо Министерства образования РФ «О введении показателя экономической устойчивости образовательного учреждения при его лицензировании и аккредитации» от 9 ноября 2001 года № 24-51-99ин/10// Официальные документы в образовании. 2002. - № 2.
83. Письмо Рособрнадзора от 4 октября 2005 года № 02 436 /ин «О документах, подтверждающих наличие у лицензиата учебно-материальной базы, необходимой для организации образовательного процесса» // Вестник образования России. - 2005. - № 23.
84. Письмо Федерального агентства по образованию от 21 сентября 2006 года № 18-02-10/08 «О процедуре избрания ректоров вузов // Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. -2006. № 12.
85. Письмо Федерального агентства по образованию от 21 сентября 2006 года № 18-02-10/09 "О процедуре избрания президента вуза" // Бюллетень Министерства образования и науки Российской Федерации. -2006. № 12.
86. Письмо Рособразования от 10 апреля 2007 года № 18-10 «Типовое положение о президенте вуза» // Бюллетень Минобрнауки РФ. 2007. - № 7.
87. Материалы судебной практики
88. Монографии, научные статьи, учебники, словари
89. Авакьян С.А. Административная реформа началась: что в перспективе? //Российская Федерация сегодня. 2004. № 10.
90. Агапов А.Б. Федеральное административное право / М. Юрист. 1997.
91. Агапов А.Б. Административное право. Учебник / М. Изд.-торг. Корпорация «Дашков и К». 2004.
92. Административно-процессуальное право: Курс лекций / Под ред. Проф. И.Ш. Килясханова. М. ЮНИТИ-ДАНА. 2004.
93. Административное право России. Учебник / Отв. ред. JI.JI. Попов. М. ТК Велби, Изд. Проспект. 2006.
94. Административное право России. Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М. Проспект. 2007.
95. Алексеев С.С. Общая теория права / С.С. Алексеев. В 2-х т. Т.2. М. 1982.
96. Алексеев С.С. Об отраслях права // Советское государство и; право. 1972. №3. С. 12.
97. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Учебник / М.ЗЕРЦАЛО, 1997.
98. Аналитическая записка Всемирного банка. 2004 г.
99. Антология педагогической мысли России XVIII в. / Сост. И.А. Соловков, Г.Н. Волков, С.Ф. Егоров, А.Н. Копылов. М. 1985.
100. Антология педагогической мысли России XIX в. / Сост. П.А. Лебедев. М. 1987.
101. Артюшина И., директор, Чаплыгин А., Шутилин В., руководители проектов «РейтОР» «Юридическое образование в вузах Москвы» // Платное образование. 2007. № 3
102. Афанасьев В.Г. Научные основы управления обществом. Опыт системного исследования / М. 1973.
103. Банцекин Н., Зверев Н. Еще не поздно. Об экспорте российских образовательных услуг // Поиск. Еженедельная газета научного сообщества. 2002
104. Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Казань. Изд-во Казанского государственного университета. 2004
105. Барабашева Н.С. Правовой статус вузов в СССР. М. Изд-во Моск.ун-та. 1979.
106. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. Учебник для вузов // М. Норма. 2006.
107. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург. 1999.
108. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. М. Норма. 2000. С. 394.
109. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник. М. ЭКС-МО. 2007
110. Вельский К.С. Феноменология административного права. Смоленский гуманитарный ун-т. 1995.
111. Вельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государств и право. 1997. №3.
112. Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении. М.1990. С.76.
113. Беляев В.П. Контроль и надзор в российском государстве. М. 2005.
114. Банцекин Н., Зверев Н. Еще не поздно. Об экспорте российских образовательных услуг // Поиск. Еженедельная газета научного сообщества. 2002
115. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М. 2003.
116. Болотов В.В. Надзор и консалтинг в высшей школе // Платное образование. 2005. № 9. С.6.
117. Большой толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н. Ушакова. М.: ООО «Издатель ACT»: ООО «Издательство Астрель», 2004.'
118. Большой словарь иностранных слов / Сост. А.Ю. Москвин // М. ЗАО Изд-во Центрполиграф: ООО «Полюс», 2003
119. Васильев А.В. Механизм государственной власти: теория и практика Российской Федерации // Право и государство: теория и практика. 2006. № 9 (21).
120. Венгеров А.Б. Теория государства и права / Учебник. М. 2007.
121. Высшие органы государственной власти и управления России. IX XX вв.: Справочник / Под общ.ред. А.С. Тургаева. - СПб.: Издательство СЗАГС; Издательство «Образование - культура». 2000.
122. Геворкян Е.Н. Наша служба ориентирована на позитивное общение с образовательными учреждениями // Вестник образования России. 2006. № 8.
123. Глухов А.Г. Православие самодержавие народность. Образование в николаевской России // Высшее образование сегодня. 2003. № 3.
124. Глухов А.Г. «Мы, инженеры» и . военные» // Высшее образование сегодня. 2003. № 1.
125. Глухов А.Г. Время великих реформ // Высшее образование сегодня. 2003. №7.
126. Глухов А.Г. Продолжение преобразований, или поправки к стереотипам // Высшее образование сегодня. 2003. № 10.
127. Глухов А.Г. Образование и просвещение в период контрреформ // Высшее образование сегодня. 2003. №11.
128. Добреньков В.И., Нечаев В.Я. Общество и образование. М.: ИНФРА-М, 2003.
129. Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2006 г. // Российская газета. 3 апреля 2007 года.№ 78.
130. Долинская В.В. Акционерное право: основные положения и тенденции. М. 2006.
131. Долинская В.В. Юридические лица: Гл. 6 // Гражданское право. Ч. 1: Учебник// Отв. ред. А.И. Масляев, В.П. Мозолин. М. 2003
132. Дорохова Г.А. Законодательство о народном образовании (теоретические проблемы совершенствования). М. Наука. 1985.
133. Иванов А.Е. Ученые степени в Российской империи XVIII в. -1917. М., 1994.
134. Из летописи формирования органов отечественного образования // Социология образования. 2007. № 3, 4.
135. И.И. Шувалов / Составители В.В. Ремарчук, Н.Б. Мельникова. Справочно-информационная серия «Московский университет на пороге третьего тысячелетия». Выпуск 17. /М. 1997.
136. Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. 2-е изд, перераб. и доп. / М. Юристь.2003.
137. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. д-р юрид.наук Бачило И.Л. М.Юрист. 1998. С.31.
138. История государства и права России. Источники права. Юридические памятники XI XX вв./ Изд. Фирма «Манускрипт». М. 1995.
139. История образования и педагогической мысли за рубежом и в России. Учебное пособие для студентов высших педагогических учебных заведений / И.Н. Андреева, Т.С. Буторина, З.И. Васильева и др. Под ред. З.И. Васильевой. М. Изд. Центр «Академия». 2002.
140. Каплюк М.А. Органы управления высшим учебным заведением: проблемы разграничения полномочий и ответственности // Право и образование. 2007. № 5.
141. Кванина В.В. Вуз как субъект права: проблемы частного и публичного права / Челябинск. 2004.
142. Кваниной В.В. Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере высшего профессионального образования / М. Готика. 2005.
143. Киримова Е.А. Об образовательном праве // Право и образование. 2005. № 4.
144. Ключевский В.О. Письма. Дневники. Афоризмы и мысли об истории/М. Наука. 1968.
145. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб 4-е изд., перераб. и доп. - М.: ТК Велби, Изд-во проспект, 2006.
146. Козырин А.Н. Нормативно-правовое регулирование высшего и послевузовского профессионального образования в Российской Федерации: к вопросу о системе источников российского образовательного права // Право и образование. 2007. № 2.
147. Комментарий к Закону РФ «Об образовании» / Отв. ред. и руководитель авторского коллектива В.И. Шкатулла. М. Юристь. 2001.
148. Конин Н.М. Административное право России / М. ТК Велби. Проспект. 2006.
149. Куров С.В. Правовая защита управления образовательными учреждениями // Право и образование. 2006. № 3.
150. Куров С.В., Насонкин В.В. Экономическая деятельность высших учебных заведений: гражданско-правовой аспект// М. Готика. 2005;
151. Куров С.В. Образовательное право как комплексное правовое образование // Право и образование. 2003. № 3. С. 105.
152. Куров С.В., Насонкин В.В. Экономическая деятельность высших учебных заведений: гражданско-правовой аспект // М. Готика. 2005.
153. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов // М. 1986.
154. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления // М. 1972.
155. Лейст О.Э. Санкции в советском праве // М. Госюриздат. 1962.
156. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Курс лекций // Саратов. 2001.
157. Народное образование в России. Исторический альманах / М. «Народное образование». 2000.
158. Нерсесян B.C. Теория права и государства // М. 2001.
159. Овсянко Д.М. Административное право. Учебное пособие // М. Юристъ. 1997.
160. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации // М. Юристь. 2005. С. 75.
161. Ожегов С.И. Словарь русского языка // М. ОНИКС 21 век. 2004.
162. Осипцев Д.В. Лицензионно-разрешительная система в Российской Федерации//Екатеринбург. Изд. УрПОА. 1999.
163. Очерки истории российского образования: К 200-летию Министерства образования Российской Федерации: В 3-х т. // М. МГУП, 2002.
164. Панов Е. Обреченные стать элитой // Платное образование. 2007. №3.
165. Пискотин М.И. Методы управленческой деятельности // Методы и формы государственного управления. М. 1977.
166. Поляков А.В. Общая теория права. СПб. // Юридический центр Пресс. 2001.
167. Понкии И.В. Правовое содержание государственной аккредитации образовательного учреждения // Образование. 2005. № 2.
168. Попов Л.Л., Ю.И. Мигачев, С.В. Тихомиров. Административное право России. Учебник / Отв. ред. Л.Л. Попов. М. Проспект. 2006.
169. Попов Л.Л. Государственное управление и права человека // Образование и общество. 2007. № 2.
170. Привезенцев В.А. О совершенствовании законодательства в области образования // Право и образование. 2003. № 5.
171. Проектирование структур и основных процессов современного вуза: Учебное пособие / Владивосток: Изд-во ВГУЭС. 2006.
172. Пронина B.C. Правовое регулирование органов исполнительной власти // Журнал российского права. 1998. № 2.
173. Розина Н.М. В поисках универсального языка: госстандарты третьего поколения // Платное образование. 2006. № 9.
174. Розина Н.М. Новый этап модернизации высшего образования // Высшее образование сегодня. 2007. № 4.
175. Савин М.В. 200 лет первому Университетскому уставу в России / Университетское управление: практика и анализ. 2004. № 3 (31).
176. Сапаргалиев Г.С. Развитие советского законодательства о народом образовании // Советское государство и право. 1974. № 3.
177. Сапаргалиев Г. Отношения по воспитанию и обучению граждан — предмет правового регулирования // Советское государство и право. 1974. № 8.
178. Сапаргалиев Г. Основания возникновения правоотношений в области народного образования. Изв. Ан КазССР. Сер. обществ, наук. 1976. №4.
179. Системы высшего образования стран Запада: справочник в 2-х частях / Отв. ред. В.И. Зубарев. УДЫ. 1991.
180. Смирнов С.Д. Педагогика и психология высшего образования: от деятельности к личности. Учебное пособие для студентов высших педагогических учебных заведений // М. Изд. Центр «Академия». 2003.
181. Спасская В.В. Содержание образовательного правоотношения // Право и образование. 2006. № 6.
182. Спасская В.В. Современная система российского законодательства об образовании // Право и образование. 2006. № 5.
183. Старилов Ю.Н. Административное право: сущность, проблемы реформы и новая система // Правоведение. 2000. № 5.
184. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М. Норма. 2002.
185. Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция // Воронеж. Изд. Воронежского гос. ун-та. 1998.
186. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления//М. 1974.235."" Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР // М. 1987.
187. Сырых В.М. Введение в теорию образовательного права // М. Готика. 2002.
188. Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права // М. Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов. 2000.
189. Тихомиров JI.B., Тихомиров Ю.А. Юридическая энциклопедия / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М. 1997.
190. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс // М. 2001.
191. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Введение в российское право // М. Городец. 2003.
192. Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. № 4.
193. Управление в высшей школе: опыт, тенденции, перспективы // М.: Логос. 2006. С. 108.
194. Федорова М.Ю. Образовательное право: Учебное пособие для вузов // М. Гуманитарный изд. центр ВЛАДОС. 2003.
195. Философский словарь / под ред. И.Т. Фролова // М. Политическая литература. 1986.
196. Фурсенко А. Товарное качество образования // Юрист вуза. 2005. №5.
197. Хотенеенков В., Чернета В. Граф С.С. Уваров министр и просветитель // Высшее образование в России. 1996. № 2.
198. Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года // М. Зерцало. М. 2003.
199. Шепетев В.И. История государственного управления в России: Учеб. для студ. высш. учеб.заведений // М. Гуманит. изд. центр ВЛАДОС. 2003.
200. Шепетев В.И. История государственного управления в России: Учеб. для студ. высш. учеб.заведений // М. Гуманит. изд. центр ВЛАДОС. 2003.
201. Шкатулла В.И. Образовательное право: Учебник для вузов // М. Изд. Норма. 2001;
202. Штамм С.И. Управление народным образованием в СССР (1917 -1936 гг.)//М. Наука. 1985.
203. Ягофаров Д.А. Методология теоретического анализа образовательного нормотворчества: приглашение к дискуссии // Право и образование. 2006. № 3.
204. Ягофаров Д.А. Образовательное нормотворчество и образовательные правоотношения в механизме правового регулирования отношений в сфере образования (теоретико-правовой аспект) // Право и образование. 2006. № 4.
205. Ягофаров Д.А. Правовое регулирование системы образования: Уч.
206. Пособие для студентов педагогических вузов // М., 2006 Диссертации, авторефераты
207. Барабанова. Правовое положение вузов в РФ. Автореф. канд. дис. Екатеринбург. 1996.
208. Беркутова О.С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти. Дис. . канд. юрид. н. М. 2005.
209. Кабышев С.В. Внутриорганизационные нормы советского права. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М. 1991.
210. Корх С.Э. Теоретико-правовые вопросы межотраслевого статуса субъекта предпринимательства в современном российском праве // Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. 1998
211. Максимец Л.Г. Образовательное учреждение как субъект гражданского права// Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М. 2001.
212. Терещенко О.В. Становление и развитие классических университетов в России XIX XX вв. Дис. . к.и.н. Ставрополь. 2002.
213. Тория Р.А. Правовое регулирование расходов на высшее образование. Региональный аспект (на примере Сыктывкарского, Удмуртского, Казанского университетов). Дис. .-та юрид.наук. М. 1998.
214. Шмакова Н.С. Ведомственное правотворчество: понятие и формы. Дис. .к -та юрид.наук. М. 2006.
