АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой механизм противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»
На правах рукописи
Харченко Виталий Валерьевич
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЛЕГАЛИЗАЦИИ (ОТМЫВАНИЮ) ДОХОДОВ, ПОЛУЧЕННЫХ ПРЕСТУПНЫМ ПУТЕМ, И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА
Специальность 12.00.14 - Административное право;
административный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
15 /,п8 2015
005557743
Ростов-на-Дону 2014
005557743
Работа выполнена на кафедре административного и служебного права Южно-Российского института - филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент
ШМАЛИИ Оксана Васильевна
Официальные оппоненты:
Ведущая организация:
ВОРОНОВ Алексей Михайлович
доктор юридических наук, профессор, директор Центра правовых основ развития государственного управления и гражданского общества Института проблем эффективного государства и гражданского общества ФГБОУ ВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» (Финансовый университет) ЧУМАКОВА Ольга Владимировна кандидат юридических наук, доцент, директор Центра развития карьеры и поддержки профессиональных компетенций ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)»
Защита состоится «24» февраля 2015 г. в 15.00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.03 для рассмотрения докторских и кандидатских диссертаций при Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119571, Москва, проспект Вернадского, д. 82, учебный корпус 6, ауд. 2076.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Автореферат разослан «'/^»'декабря 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук, доцент
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Противодействие легализации (отмыванию) доходов, добытых преступным путем и финансированию терроризма является стратегической задачей государства, детерминирующей эффективность и уровень борьбы с преступностью и коррупцией. Для Российского государства актуальность этих вопросов сформировалась в период становления и развития рыночной экономики, поскольку именно в этот период динамика системы государственного контроля в сфере движения финансовых потоков во многом была предопределена формированием и развитием рыночных отношений, в связи с чем либерализация экономики создала основу для получения нелегальных доходов, их легализации и инвестирования в преступную деятельность.
Устойчивый экономический рост России и общественная безопасность во многом связаны с противодействием негативному воздействию преступных доходов на экономическое развитие государства, расширения масштабов коррупции, организованных форм преступной деятельности и терроризма. В этих целях активно используются возможности законодательства с целью формирования адекватной институциональной, организационной и юрисдикционной основ противодействия легализации преступных доходов, оптимизации и повышения эффективности деятельности органов власти, кредитных учреждений и иных субъектов, участвующих в механизме противодействия. Вопросы противодействия легализации преступных доходов — это вопросы экономической безопасности, в частности, и национальной безопасности государства, в целом.
Легализация преступных доходов взаимосвязана с деятельностью организованной преступности, имеет выраженный транснациональный характер, что обуславливает ее повышенную общественную опасность.
Следует отметить, что острота и сложность проблемы противодействия
легализации доходов не снижается с течением времени, а наоборот многократно возрастает в сложной и неоднозначной финансово-экономической ситуации, в связи с сокращением доходной части бюджетов всех уровней бюджетной системы, бюджетного дефицита, сложности проведения сбалансированной государственной денежно-кредитной политики.
На текущий момент в Российской Федерации в целом уже сформирована национальнаямодель противодействия легализации (отмыванию) доходов.
В то же время ряд законодательных проблем не позволяет в полном объеме реализовать весь комплекс средств, составляющих правовой механизм противодействия легализации преступных доходов, и в первую очередь это касается административно-правовой составляющей этого механизма, что и обусловило выбор темы настоящего исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. В силу своей актуальности проблематика, которой посвящено настоящее исследование, не могла быть не затронута в трудах отечественных ученых, как с гносеологической, так и с прикладной точек зрения. Однако следует отметить, что основной акцент в источниках делается на вопросы уголовно-правовой и финансово-правовой характеристики ПОД/ФТ.
Проблемы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма исследовались в работах таких авторов, как К.Н.Алешин, А.И.Алешкин, Д.В.Беседин, C.B. Болотин, Е.М. Бондарев, A.C. Босхолов, Ю.В.Быстрова, А.Ю. Викулин, Е.О. Болотова, B.C. Давыдов, И.К. Денисов, A.A. Дракин, О.В. Зимин, В.А. Зубков, Э.А. Иванов, Д.А. Ильенков, А.Н. , О.Г. Карпович, И.А. Киселев, С.Ю. Коростелев, Д.Р.Кузахметов, А.Я. Курбатов, В.Н. Курченко, И.А. Лебедев, С.ГЛовкий, В.Н. Мельников, В.И. Михайлов, А.Г. Мовсесян, Д.В. Никитин, В.А.Никулина, Б.В. Орло, С.К. Осипов, М.М. Прошунин, О.Ю. Ручкин, К.В.Тетюков, Ю.В. Трунцевский, С.О. Шохин, Н.А.Шулепов, Е.С.Щеткова, BJO. Эм, О.Ю. Якимов, а также ряда других.
Деятельность кредитных организаций в сфере противодействия легализации преступных доходов исследуется в работах Аносова Е. Д., Березина М. П., Вотрина Р. В., Волкова Ю. Л., Гамзы В. А., Грузинова А. С, Евсюкова В. В., Земсковой А., Крупина Е. В., Корчагина А. Г., Кушниренко А. В., Лопатина В. А., Мельникова В. Н., Осипова С. К., Сафронова В. А., Сердинова Э. М., Филимонова М. И., Чистюхина В. В. и других авторов.
Однако следует отметить недостаточную разработанность проблематики ПОД/ФТ в контексте административно-правового регулирования, что предопределяет необходимость такого рода исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является комплексный анализ административно-правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и выработка предложений по его дальнейшему совершенствованию.
Достижение указанной цели предопределяет решение следующих задач:
- изучить сущность противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма как правовой категории, а также содержание сопутствующих категорий («легализация (отмывание) доходов, полученных преступных путем», «финансирование терроризма»);
- проанализировать правовое обеспечение противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма;
- изучить меры противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма;
рассмотреть понятие, изучить содержание и элементы административно-правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма и выработать предложения по его дальнейшему
совершенствованию;
- исследовать институциональную основу противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма, в том числе место органов государственного управления, финансовых институтов и иных лиц в механизме противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма;
- исследовать вопросы административной ответственность в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма.
Объект диссертационного исследованиясоставляют общественные отношения, возникающие в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Предметом диссертационного исследования выступают нормативные правовые акты, интерпретационные акты, правоприменительная практика, теоретические разработки в области противодействия легализации (отмывания) преступных доходов и финансированию терроризма.
Методологическая основадиссертационного исследования. Методологической основой работы служат такие методы научного познания, как диалектический, формально-логический, специально - юридический, методы системного и структурного анализа. Использование этих методов позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемом предмете.
Теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды представителей науки административного права, также смежных в контексте исследования наук финансового и уголовного права. На диссертационное исследование оказали влияние работы таких авторов, как АЛ. Абрамова, С.А. Авакьян, М.М. Агарков, С.С. Алексеев, И.А. Белобжецкий, В.П. Беляев, А.Г. Братко, И.И. Веремеенко, Б.В. Волженкин, Я.А. Гейвандов, Е.Ю. Грачева, A.A. Дракин, В.А. Зубков, Э.А. Иванов, А.Н.
Кайль, О.Г. Карпович, Г.Г. Курагин, В.И. Новоселов, A.A. Петрухин, М.М. Прошунин, O.E. Совенко, Ю.Н. Старилов, Д.В. Степанков, Ю.А. A.M. Тарасов, Тихомиров, ЛЛ.Фитуни, О.Ю. Якимов и других.
Эмпирическую базу диссертационного исследования составили решения Конституционного Суда Российской Федерации, материалы судебно-арбитражной практики, включая постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам применения законодательства в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, добытых преступным путем, и финансированию терроризма, постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по конкретным делам, судебные акты федеральных судов округов (Западно-Сибирского округа, Московского округа, Северо-Западного округа) и иных судебных органов. Информационная основа исследования образована международно-правовыми актами и федеральными нормативными актами, а также актами официальной интерпретации.
Научная новизна работы определяется тем, что на монографическом уровне комплексно анализируется административно-правовой механизм организации и функционирования системы противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма как системы административно-правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию. Выявлены недостатки в правовом регулировании в данной области и предложены пути их решения. Научная новизна работы определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию с учетом недостаточной на сегодняшний день степени ее разработанности.
Наиболее важные результаты исследования сформулированы автором как положения, выносимые на защиту:
1. Обоснована система законодательства в сфере обеспечения противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма как совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, содержащих правовые нормы, образующие правовой механизм противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма, основой которого выступает Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». Нормативные правовые акты, составляющие эту совокупность, не однородны и включают правовые нормы различной предметной области.
В то же время нормы Закона № 115 в сочетании с отдельными нормами иных нормативных правовых актов, формирующих правовой механизм в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма, выступают как единый по своей социальной направленности и назначению комплекс, разделяемый на составные элементы в соответствии со спецификацией компетенции органов, уполномоченных на нормотворчество в указанной сфере общественных отнощений.
2. Сформулировано определение легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем. Под легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, предложено пониматьсовершение физическими или юридическими лицами операций с денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления, с целью придания правомерного вида владению, пользованию или распоряжению этими денежными средствами или иным имуществом.
Эта дефиниция получает содержательную определенность только в сочетании с дефиницией операций с денежными средствами и иным имуществом. Последняя для целей единообразного применения должна стать универсальной в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма в рамках различного отраслевого контекста. При этом конструкция «денежные средства или иное имущество» может иметь более конкретное выражение «денежные средства, вещи, ценные бумаги, имущественные права».
Финансирование терроризма - формирование, использование и распределение денежных средств или иного имущества, а также оказание услуг или выполнение работ физическим и юридическим лицам с целью финансирования организации, подготовки и совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных статьями 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 211, 220, 221, 277, 278,279 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации, либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования или преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из указанных преступлений.
Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма — это совокупность мер правового и организационного характера, а также деятельность федеральных органов государственной власти, организаций и физических лиц по предупреждению легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансирования терроризма, по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию правонарушений, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступных путем, и финансированием терроризма. Полагаем целесообразным закрепить легальную дефиницию противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма.
3. Сформулировано определение финансового мониторинга. Под финансовым мониторингом предложено пониматьдеятельность уполномоченных субъектов, выраженную в установленном законодательством комплексе мероприятий, направленных на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма; комплекс мероприятий, реализуемых уполномоченным субъектами в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма на постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом. Полагаем целесообразным закрепить легальную дефиницию финансового мониторинга и исходя из этой дефиниции определить комплекс мер, направленных на противодействие легализации преступных доходов. Элементом финансового мониторинга является контроль (внутренний и обязательный). Дефиниции видов контроля нуждаются в уточнении и корректировке.
4. Обоснована конструкция внутреннего контроля в связи с противодействием легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма как специального вида контроля и составной части общей системы внутреннего контроля в организации. В этой связи в законодательстве имеется ряд проблем системного характера, в том числе на уровне разграничения отдельных институтов контроля. На текущий момент фактически не разделены понятия «внутренний контроль» и «внутренний аудит», отсутствует единый глоссарий компонентов и процедур внутреннего контроля.
Анализ нормативных правовых актов в сфере организации внутреннего контроля позволяет утверждать, что в настоящее время наблюдается смещение акцента с контроля правильности совершения финансовых операций на оценку рисков, возникающих при их совершении, внедрение их профессиональной оценки как основы финансового благосостояния соответствующих
организаций и обеспечения национальной безопасности как глобального результата.
5. Обоснована необходимость изменения конструкции статуса Росфинмониторинга следующим образом: в Положении о Федеральной службе по финансовому мониторингу (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13.06.2012 № 808 // Собр. законодательства РФ. - 18.06.2012. - № 25. - Ст. 3314) следует определить его цели и задачи, а также сформулировать перечень функций по реализации целей и задач; перераспределить права и обязанности в объеме полномочий в части применения мер принудительного воздействия (в частности, пресечение нарушений законодательства, а также меры ограничительного характера закрепить как обязанность), исключить дублирования в конструкции «предупредительные и профилактические меры»; раздел II «Полномочия» включает не только собственно полномочия, но и комплекс прав, которыми наделен Росфинмониторинг по реализации полномочий, но не предполагает наличие обязанностей. Конструкция полномочий свидетельствует о том, что, во-первых, каждое из закрепленных полномочий представляет собой единый комплекс (качество) прав и обязанностей, соответственно выделение отдельным блоком прав не представляется целесообразным, во-вторых, установленные права по своему содержанию предполагают не только меру возможного, но и меру должного поведения, поскольку в противном случае эти права не достигнут своей цели -не обеспечат реализацию полномочий.
6. Обоснована необходимость изменения объема функций и полномочий Центрального Банка (Банка России). Одним из субъектов управления в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма является Банк России как особый независимый орган государственной власти специальной компетенции, который не может быть включен ни в одну из ветвей власти именно в силу необходимости сохранения его независимости. Создание правового механизма
противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма реализуется Банком России, прежде всего, посредством выполнения функции банковского регулирования и банковского надзора. В то же время с тем, чтобы усилить контрольно-надзорные полномочия Банка России в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма следует закрепить право Банка России на осуществление повторных и внеплановых проверок на исследуемый предмет. Также следует отметить дублирование ряда функций Банка России и Росфинмониторинга, что в целом не соответствует логике эффективности государственного управления. Кроме того, функции Банка России в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма следует закрепить непосредственно в Законе о Центробанке.
В диссертационном исследовании выработаны следующие предложения по совершенствованию действующего российского законодательства:
1. Для легальной реализации выносимого на защиту положения № 1 о совершенствовании правового обеспечения в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма в Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» следует включить нормы, посвященные правовому регулированию отношений в этой сфере общественных отношений с целью установления соответствующей системы правового регулирования; нормы, определяющие систему противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; понятие правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Также бланкетные отсылки к указанному закону
должны иметь место в нормативных правовых актах, определяющих статус отдельных лиц в части закрепления дополнительных обязанностей в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма (в частности, в законах об адвокатуре, нотариате и ряде других). Следует также принять национальную стратегию противодействия легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма как самостоятельный документ, взаимосвязанный со стратегией национальной безопасности.
2. Для легальной реализации выносимого на защиту положения № 2и № 3 предъявленные дефиниции «легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем», «финансирование терроризма», «противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма», «финансовый мониторинг» закрепить в ст. 3 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
3. Для легальной реализации выносимого на защиту положения № 5 необходимо дополнить Положение о Росфинмониторинге следующими полномочиями:
обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма на основании информации, получаемой от федеральных органов исполнительной власти, Центрального банка Российской Федерации и иных организаций, а также разрабатывает и вносит в Правительство Российской Федерации предложения по его совершенствованию;
участвует в пределах своей компетенции в разработке и реализации мер, направленных на противодействие незаконным формам вывоза и ввоза капитала;
представляет компетентным органам иностранных государств по их запросам или по собственной инициативе соответствующую информацию в порядке и на основаниях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, в случае если представляемая информация не наносит ущерба интересам национальной безопасности Российской Федерации.
4. В целях повышения эффективности административной ответственности в сфере исследуемой сфере отношений полагаем возможным предложить следующее:
- в Федеральном законе от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и сопутствующих постановлениях Правительства Российской Федерации от 18.01.2003 № 28 и от 08.01.2003 № 6 внести редакционные правки, в соответствии с которыми обязанность по разработке правил внутреннего контроля и программ его осуществления, назначению специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил и реализацию указанных программ, не связана с наличием обязательного условия фактического осуществления организацией соответствующей деятельности с целью исключения возможности оспаривания правоприменительных актов уполномоченных лиц на том основании, что организация не является субъектом административного правонарушения по ст. 15.27, поскольку фактически деятельность, связанная с операциями с денежными средствами или иным имуществом, не ведется;
- увеличить санкции за правонарушения в указанной сфере, используя кратные величины исчисления суммы штрафа;
- установить административную ответственность лиц, пытающихся легализовать преступный доход, с целью возможности переквалификации уголовно-наказуемого «отмывания» в административно-наказуемое в случае, когда возникает основание применять ч. 2 ст. 14 УК РФ;
- восстановить институт административной преюдиции, когда повторное
такое же административное правонарушение автоматически влечет за собой уголовную ответственность по ч. 1 ст. 174 или ст. 174.1 УК РФ;
- природа штрафных санкций, предусмотренных законодательством о банковской деятельности, наказательная, но в качестве административного наказания они формально рассматриваться не могут, соответственно, возможно расширить возможности административной ответственности кредитных организаций за счет перенесения в КоАП РФ соответствующих штрафных санкций из Закона о Банке России;
- увеличить срок давности по административным правонарушениям в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма до двух лет;
расширить сферу применения дисквалификации по составам правонарушений, предусмотренных ст. 15.27;
- установленный КоАП РФ перечень правонарушений с подсудностью арбитражным судам следует расширить, напрямую включив ст. 15.27; рассмотрение дел в отношении должностных лиц оставить судам общей юрисдикции.
Научно-теоретическая значимость диссертационного исследования выражается в том, что оно является комплексным исследованием проблем административно-правового регулирования отношений в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, добытых преступным путем, и финансирования терроризма, в результате которого сделаны выводы, которые имеют значение для дальнейшего совершенствования административно-правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, добытых преступным путем, и финансирования терроризма.
Практическая значимость исследования состоит в возможности использования основных положений, выводов и рекомендаций, изложенных в работе, как для дальнейшего развития доктрины юридической науки, так и
правоприменительной практики противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В представленной работе сформулированы выводы, позволяющие в дальнейшем совершенствовать организационно-правовое обеспечениепротиводействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
Обоснованность и достоверность научных положений,
сформулированныхпо итогам диссертационного исследования и выносимых на защиту, обусловлены соблюдением требований методологии теоретико-правового исследования, обобщением опыта правоприменительной деятельности, отбором эмпирического материала.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации изложены в 6 публикациях (общим объемом 3,2 п.л.), 3 из которых опубликованы в журналах, включенных в перечень рецензируемых научных изданий и журналов (общим объемом 1,9 п.л.). Материалы исследования используются в учебном процессе.
Структура диссертации обусловлена задачами осуществляемого в рамках настоящей работы научного исследования. Диссертация включает в себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографический список использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, степень ее научной разработанности, объект, предмет и цели диссертации, методология исследования, в краткой форме излагаются полученные результаты и выносимые на защиту положения.
Первая глава «Противодействие легализации (отмыванию) доходов, добытых преступным путем, и финансированию терроризма» состоит из четырех параграфов.
Первый параграф посвящен исследованию правового обеспечения противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Правовое обеспечениеобщественных отношений в сфере ПОД/ФТ составляют правовые акты нормативного и интерпретационного характера. Нормативное правовое регулирование отношений в сфере ПОД/ФТ основано на актах международного и национального права. В части международно-правового регулирования установлены универсальные и локальные международно-правовые стандарты в сфере ПОД/ФТ, основанные в целом на сочетании механизмов уголовно-правового преследования и финансового мониторинга. Национальное регулирование является предметом ведения Российской Федерации и включает законодательные акты и акты подзаконного характера.
Основным законодательным актом национального права выступает Федеральный закон от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и финансированию терроризма»1, который направлен на защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма ПОД/ФТ. В указанном Законе отсутствуют нормы, посвященные правовому регулированию отношений в связи с ПОД/ФТ, что обычно имеет
1 Собрание законодательства РФ. 2001. № 33 (часть!). Ст. 3418.
место в законодательных актах, соответственно система правового регулирования в этой сфере законодателем формально не установлена.
Помимо Закона № 115 круг законодательных актов в области ПОД/ФТ составляют федеральные законы, которые также содержат отдельные нормы в сфере ПОД/ФТ (о банках, некоммерческих организациях, адвокатуре, нотариате, валютном регулировании и другие), имеют различную отраслевую принадлежность и самостоятельный предмет регулирования, не связанный непосредственно с отношениями в сфере ПОД/ФТ. Тем не менее, отдельные их нормы дополняют и специализируют Закон № 115. Соответственно, можно говорить о межотраслевой спецификации института ПОД/ФТ, что подтверждается также на уровне подзаконного регулирования.
Закон № 115 имеет системообразующий характер в части формализации правового механизма ПОД/ФТ и в совокупности с иными актами законодательства в части отдельного нормирования в сфере ПОД/ФТ образует нормативно-регулятивный комплекс, формирующий указанный механизм.
Подзаконное регулирование осуществляется актами Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и Центрального Банка Российской Федерации.
В целом система законодательства в сфере обеспечения ПОД/ФТ представляет собой совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, содержащих правовые нормы, образующие правовой механизм ПОД/ФТ. Основой этой совокупности выступает Закон № 115. Сами нормативные правовые акты не однородны и включают правовые нормы различной предметной области. В то же время нормы Закона № 115 в совокупности с отдельными нормами иных нормативных правовых актов, формирующих правовой механизм в сфере ПОД/ФТ, выступают как единый по своей социальной направленности и назначению комплекс, разделяемый на составные элементы в соответствии со спецификацией компетенции органов, уполномоченных на нормотворчество в указанной сфере общественных
отношений.
Во втором параграфе исследуется понятие и сущность категорий «легализация (отмывание) доходов, полученных преступных путем», «финансирование терроризма», «противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма».
Дефиниция легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма разработана как легально, так и доктринально.Доктринальные версии сконструированы, главным образом, в контексте уголовно-правового анализа и представляют собой не столько дефиницию, сколько своего рода толкование явления, свойственное скорее актам судебной интерпретации.Легальная дефиниция закреплена в Законе № 115, имеет бланкетный характер и не может быть понята вне уголовно-правового и гражданско-правового контекста. Кроме того, российское законодательство, по сути, содержит две дефиниции легализации (отмывания) -в Законе № 115 и в УК РФ.
Легальная дефиниция имеет ряд дефектов, образующихся в части корреспонденции с нормами УК РФ, а также за счет неоднозначности интерпретации отдельных ее элементов и позволяющих утверждать необходимость корректировки терминологического аппарата в сфере ПОД/ФТ. Сомнения вызывают такие конструктивные элементы дефиниции, как «придание правомерного вида», «финансовые операции и другие сделки», «операции с денежными средствами или иным имуществом», в части неоднозначности в их понимании и соотношении.
Исследование доктринальных источников, нормативно-правовых актов, а также правоприменительной практики позволяют сформировать содержание и объем понятия легализации, а также предложить соответствующую дефиницию: легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, - совершение физическими или юридическими лицами операций с денежными
средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления, с целью придания правомерного вида владению, пользованию или распоряжению этими денежными средствами или иным имуществом.
Это определение может иметь место только в единстве с определением операций с денежными средствами и иным имуществом. В противном случае в дефиницию легализации (отмывания) нужно будет ввести конструкцию, определяющую содержание и объем понятия операций с денежными средствами или иным имуществом. Соотношение денежных средств и иного имущества в специальной литературе оценивается неоднозначно. В Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности «имущество» означает любые активы. В Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности «имущество» означает имущество любого рода, а также юридические акты или документы, дающие право на такое имущество. В то же время, как представляется, в данном контексте речь идет об имуществе в его понимании сообразно ст. 128 ГК РФ.
Доходы, полученные преступным путем, как следует из нормативно закрепленной дефиниции, это денежные средства или иное имущество. К последнему как к составляющей части «доходов, полученных преступным путем» следует относить помимо денег вещи, ценные бумаги, имущественные права.
Ситуация с неоднозначным толкованием конструкции «денежные средства или иное имущество» вызывает необходимость законодательно закрепить более конкретную дефиницию «денежные средства, вещи, ценные бумаги, имущественные права» либо она может быть решена путем судебного толкования.
Нормативно закрепленная дефиниция финансирования терроризма являются результатом имплементации Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма. В части определения смежной, в рамках
финансового мониторинга, терминологии полагаем, что термин «финансирование терроризма» может быть определен следующим образом: формирование, использование и распределение денежных средств или иного имущества, а также оказание услуг или выполнение работ физическим и юридическим лицам с целью финансирования организации, подготовки и совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных статьями 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 211, 220, 221, 277, 278, 279 и 360 УК РФ, либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования или преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из указанных преступлений.
Таким образом, во-первых, понятие «средства» трансформируется в более конкретное и определимое понятие «денежные средства или иное имущество», во-вторых, расширяется состав финансирования за счет выполнения работ и оказания услуг, в-третьих, формирование, использование и распределение денежных средств или иного имущества, а также оказание услуг или выполнение работ поглощают предоставление или сбор средств либо оказание финансовых услуг, в-четвертых, формулировка цели в отличие от конструкции «с осознанием того, что они предназначены» делает более конкретной субъективную сторону данного деяния.
Закон № 115 не содержит собственно самого понятия «противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма», что вызывает определенные трудности в понимании содержания и объема этой категории. Из Закона № 115 следует, что все меры, направленные на противодействие легализации (отмыванию) доходов, являются исключительно профилактическими. В то же время по смыслу Закона № 115 можно предположить, что само противодействие имеет комплексный характер и включает достаточно обширный превентивный, пресекательный, институциональный и юрисдикционный инструментарий.
Если обобщить имеющиеся в Законе № 115, иных федеральных законах, а также в соответствующих подзаконных актах имеющиеся положения в контексте выявления возможной дефиниции, то ПОД/ФТ - это совокупность мер правового и организационного характера, а также деятельность федеральных органов государственной власти, организаций и физических лиц по предупреждению легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансирования терроризма, по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию правонарушений, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступных путем, и финансированием терроризма.
Третий параграф посвящен анализу системы, сущности и взаимосвязи мер противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма.
Основой ПОД/ФТ является финансовый мониторинг, включающий установленный Законом № 115-ФЗ комплекс мер.На текущий момент легальное понятие финансового мониторинга не закреплено, но исходя из нормативного материала финансовый мониторинг связан с обязательными процедурами внутреннего контроля в части проведения финансовых операций, в том числе деятельность организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, по выявлению операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций с денежными средствами или иным имуществом, связанных с ПОД/ФТ, с процедурами обязательного контроля, а также иными мерами ПОД/ФТ.
Финансовый мониторинг можно определить, во-первых, как деятельность уполномоченных субъектов, выраженную в установленном законодательством комплексе мероприятий, направленных на ПОД/ФТ, во-вторых, как комплекс мероприятий, реализуемых уполномоченным субъектами по ПОД/ФТ постоянной основе посредством сбора, обобщения, систематизации и оценки информации об операциях с денежными средствами или иным имуществом.
Деятельность по финансовому мониторингу не следует отождествлять с финансовой разведкой. Понятие финансовой разведки многозначно, поскольку, во-первых, финансовая разведка может выступать синонимом финансового мониторинга, если исходить из того, что мониторинг - это определенная, нормативно установленная система финансового наблюдения с целью сбора данных, необходимых для оценки обстановки и принятия правильного решения; во-вторых, комплекс организационных, оперативно-розыскных, уголовно-правовых мероприятий в сфере ПОД/ФТ; в-третьих, система органов и организаций, уполномоченных в сфере ПОД/ФТ. В то же время деятельность в рамках финансового мониторинга не может квалифицироваться как разведывательная.
Важным является вопрос соотношения финансового мониторинга и финансового контроля. Корреляции финансового контроля и финансового мониторинга являются тенденцией развития контрольной деятельности, которая заключается в изменении приоритетов от проверочной деятельности в сторону мониторинга объектов контроля. Анализ законодательства о ПОД/ФТ позволяет говорить о контрольной сущности финансового мониторинга. В то же время понятие обязательного и внутреннего контроля, которые предлагаются законодателем, выходят за пределы содержания и объема понятия мониторинга. Финансовый мониторинг, являющийся по содержанию контрольной деятельностью, следует рассматривать как вид и как часть финансового контроля в зависимости от объема мер, осуществляемых в рамках финансового мониторинга.
Обязательный контроль транслируется как совокупность мер, которые могут быть реализованы Росфинмониторингом, т.е. деятельностная составляющая в дефиниции утрачена. Суть этого вида контроля не раскрывается. В понятие контроля здесь вкладывается также проверка предоставляемой в Росфинмониторинг информации, но с точки зрения юридической техники, это выглядит таким образом, что обязательный
контроль включает две составляющие - сам контроль и проверку информации. Таким образом, содержание и объем понятия обязательного контроля не вполне понятны. Также следует отметить, что обязательный контроль — это совокупность мер по контролю за операциями с денежными средствами или иным имуществом. Только контроль получается опосредованный - на основании чужой информации, что компенсируется ее проверкой.
В то же время понятие внутреннего контроля основано на деятельностной характеристике и предполагает непосредственное выявлением операций, связанных с ПОД/ФТ.
Не вполне понятна конструкция «операции с денежными средствами или иным имуществом и иные операции с денежными средствами или иным имуществом», поскольку одно поглощает другое, соответственно можно остановиться на операциях с денежными средствами или иным имуществом в целом, при условии, что имеет место телеологическая зависимость — наличие признаков (связь) ПОД/ФТ. В то же время есть операции, подлежащие обязательному контролю, перечень которых обозначен законодателем. Соответственно, исходя из имеющихся дефиниций во взаимосвязи с контекстом Закона № 115 не вполне понятно, зачем говорить об иных операциях с денежными средствами или иным имуществом, если они все равно не подпадают под перечень операций, подлежащих обязательному контролю, а соответственно информация о них не должна поступать в уполномоченный орган, а соответственно невозможен и обязательный контроль уполномоченного органа.
Кроме того, законодатель использует понятие обязательного контроля контекстуально в разных значениях: как контроль уполномоченного органа и как внутренний контроль по обязательному перечню операций, что не вполне корректно даже с позиции юридической техники.
В отношении внутреннего контроля различают его организацию и осуществление, чего нельзя сказать об обязательном контроле, и в этой связи
позиция законодателя не совсем ясна, тем более учитывая неясность дефиниции этого вида контроля.
Организационно внутренний контроль представлен разработкой его правил и назначением специальных должностных лиц, ответственных за их реализацию. При этом эти две позиции представляют собой совокупность мер, но не ясно на что направленных. Понять это можно только во взаимосвязи с другими дефинициями и контекстом Закона в целом.
Осуществление внутреннего контроля - это вопрос реализации правил внутреннего контроля, но осуществление дефинитивно существенно шире организации, поскольку осуществление внутреннего контроля также включает выполнение требований законодательства по идентификации клиентов, их представителей, выгодоприобретателей, по документальному фиксированию сведений (информации) и их представлению в уполномоченный орган, по хранению документов и информации, по подготовке и обучению кадров. Причем, если исходить из перечня мер по ПОД/ФТ, то в качестве самостоятельных идентификация, фиксация информации, информирование, подготовка кадров в их числе не входят.
На основании изложенного, полагаем возможным утверждать, что исследуемые дефиниции нуждаются в уточнении и корректировке.
В четвертом параграфе исследуются понятие, содержание, элементы административно-правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма.
На основании общей теории права и теории административного права формируется понятие административно-правового механизма ПОД/ФТ, который является коррелятом общего понятия механизма административно-правового регулирования.
Административно-правовой механизм ПОД/ФТ - это система административно-правовых средств, при помощи которых обеспечивается
результативное противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Основой этой системыявляется комплекс административно-правовых норм, формально определенный в международных договорах и соглашениях, в актах российского законодательства, а также в актах корпоративного управления. Комплекс административно-правовых норм в сфере ПОД/ФТ сопровождается и поддерживается актами их толкования.
Понятия механизма административно-правового регулирования ПОД/ФТ и административно-правового механизма ПОД/ФТ не совпадают. Последний представляется более широкой категорией, поскольку включает не только комплекс административно-правовых норм, а также организационно-институциональную и юрисдикционную составляющую.
Морфологически система ПОД/ФТ представлена формальным, организационным, институциональным и юрисдикционным элементами, которые только в совокупности и взаимосвязи позволяют говорить о ПОД/ФТ как системном явлении. Каждый из указанных элементов обладает собственным функциональным содержанием, наполнен определенными процессами и структурно организован.
Меры, направленные на ПОД/ФТ следует трактовать, используя два подхода - широкий и узкий. В узком смысле к мерам относятся только те, которые именно в этом качестве указаны в Законе, т.е. это меры, которые относятся непосредственно к финансовому мониторингу. В широком смысле под мерами, направленными на противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма следует понимать также весь комплекс принудительного воздействия и комплекс мер организационного характера.
Вторая глава «Организационно-правовая основапротиводействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» состоит из трех параграфов.
Параграф первый «Органы государственного управления в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
Организационно государственное управление в сфере ПОД/ФТ представлено Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им учреждениями.
Специализированным органов в сфере ПОД/ФТ является Федеральная служба по финансовому мониторингу, полномочия которого можно распределить на нормотворческие, контрольные, информационно-методические, административно-принудительные, обеспечение
взаимодействия с иными органами власти и организациями, взаимодействие с гражданами и организациями, международное сотрудничество.
Одно из полномочий Росфинмониторинга можно рассматривать как основополагающее, предопределяющее специфику деятельности Службы в целом в системе обеспечения национальной безопасности - осуществляет оценку угроз национальной безопасности, возникающих в связи с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма, представляет Президенту Российской Федерации ежегодный доклад о таких угрозах и мерах по их нейтрализации, учитывая, что террористическая безопасность — один из элементов общей системы национальной безопасности.
Исследование легального закрепления статуса Росфинмониторинга позволяет прийти к следующим выводам:
1. В Положении о Росфинмониторинге не определяются его цели и задачи. При этом можно говорить о закреплении функций, если в качестве такового рассматривать п. 1 Положения. Таким образом, полномочия Росфинмониторинга обеспечивают его функции при неустановленных целях и
задачах. В то же время конструкция п. 1 Положения содержательно скорее направлена на формирование цели Росфинмониторинга, нежели на формирование его функций.
2. Раздел II «Полномочия» включает не только собственно полномочия, но и комплекс прав, которыми наделен Росфинмониторинг по реализации полномочий. Соответственно, не ясно, почему реализация полномочий не предполагает наличие обязанностей. А кроме того конструкция полномочий свидетельствует о том, что, во-первых, каждое из закрепленных полномочий представляет собой единый комплекс (качество) правообязанностей, соответственно выделение отдельным блоком прав не представляется целесообразным, во-вторых, установленные права по своему содержанию предполагают не только меру возможного, но и меру должного поведения, поскольку в противном случае эти права не достигнут своей цели — не обеспечат реализацию полномочий. В частности, право создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы Росфинмониторинга, если его не транслировать одновременно и как обязанность не обеспечит реализацию полномочий в территориальном масштабе, а также не соответствует п. 4 Положения (Росфинмониторинг осуществляет свою деятельность, в том числе, через территориальные органы). И здесь также следует отметить, что право создавать, реорганизовывать и ликвидировать территориальные органы обеспечивает не полномочия, а деятельность Росфинмониторинга, что не одно и то же. Скорее это право могло бы обеспечивать реализацию функций, будучи полномочием.
3. Росфинмониторинг приобрел ряд новых полномочий, в частности: нормотворческая инициатива; контроль за операциями (сделками) с денежными средствами или иным имуществом; создание единой информационной системы; учетные и другие.
4. Ряд функций и задач Росфинмониторинга трансформированы в полномочия, в частности: контроль за выполнением юридическими и
физическими лицами законодательства Российской Федерации о ПОД/ФТ; хранение и защита полученной информации и другие.
5. Ряд позиций из Положения о КФМ России следует восстановить в Положении о Росфинмониторинге в разделе о полномочиях:
обобщает практику применения законодательства Российской Федерации в сфере ПОД/ФТ, на основании информации, получаемой от федеральных органов исполнительной власти, Центрального банка Российской Федерации и иных организаций, а также разрабатывает и вносит в Правительство Российской Федерации предложения по его совершенствованию;
участвует в пределах своей компетенции в разработке и реализации мер, направленных на противодействие незаконным формам вывоза и ввоза капитала;
представляет компетентным органам иностранных государств по их запросам или по собственной инициативе соответствующую информацию в порядке и на основаниях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, в случае если представляемая информация не наносит ущерба интересам национальной безопасности Российской Федерации.
Специфика деятельности Росфинмониторинга позволяет рассматривать этот орган исполнительной власти как элемент системы органов государственного финансового контроля, который решает задачи обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации и формирует основы единого аналитического пространства в сфере обеспечения финансовой безопасности.
Росфинмониторинг не является субъектом оперативно-розыскной деятельности. Он обладает, прежде всего, контрольно-финансовым инструментарием в сфере ПОД/ФТ. Природа его полномочий не правоохранительная, а информационно-аналитическая. Но при этом Росфинмониторинг обладает административными полномочиями, которые наиболее выражены в рамках административной юрисдикции.
Росфинмониторинг представляет собой подразделение финансовой
разведки административного типа и, в этом смысле, является самостоятельным административным органом.
Субъектом управления в сфере ПОД/ФТ также является Банк России, специфика статуса которого предопределяет ту роль, которую он выполняет в механизме ПОД/ФТ посредством выполнения функций банковского регулирования и банковского надзора.
Следует отметить пересечение ряда функций Банка России и Росфинмониторинга: контрольно-надзорные функции в части соблюдения законодательства о ПОД/ФТ; функции превенции нарушений законодательства о ПОД/ФТ; применение к подконтрольным объектам мер воздействия (мер ответственности у Росфинмониторинга); выявление признаков, свидетельствующих о том, что операция с денежными средствами или иным имуществом может быть связана с легализацией (отмыванием) доходов; международное сотрудничество в области ПОД/ФТ; обобщение практики применения законодательства в сфере ПОД/ФТ.
Такое дублирование функций в целом не соответствует логике эффективности государственного управления. В то же время, учитывая специфику субъектного состава первичного финансового мониторинга, а также следуя международным стандартам, Банк России не может быть исключен из системы органов государственного управления. Соответственно, имеет смысл говорить о четком перераспределении полномочий между Банком России и Росфинмониторингом.
Также функции Банка России в сфере ПОД/ФТ следует закрепить непосредственно в Законе о Центробанке, учитывая особую значимость этой сферы государственного управления для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Параграф второй «Финансовые институты в механизме противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма».В данном параграфе
исследована роль кредитных организаций и организаций, осуществляющим операции с денежными средствами или иным имуществом, в механизме ПОД/ФТ. В отношении последних зачастую в нормативных правовых актах, определяющих их статус и специфицирующих направления деятельности, их участие в механизме ПОД/ФТ не закрепляется.
В связи с тем, что организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, выступают фактически в качестве финансовых посредников, Закон № 115 определяет их специальнуюправосубъектность, которая может быть основной и дополнительной. Основнаяправосубъектность включает комплекс прав и обязанностей, которыми наделяются все организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом. Дополнительнаяправосубъектность имеет место в отношении кредитных организаций и организаций федеральной почтовой связи при осуществлении безналичных расчетов и переводов денежных средств с установленными ограничениями.
Объем и содержание правосубъектности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, и, в первую очередь, кредитных организаций, позволяет говорить о них как о субъектах выявления и предупреждения, а также в отдельных случаях пресечения преступных деяний в сфере легализации (отмывания) доходов и финансирования терроризма. При этом комплекс прав, обязанностей и ограничений, которыми наделены указанные организации в связи с ПОД/ФТ, по существу, напрямую не связан с обеспечением его собственной безопасности, хотя в отношении кредитных организаций в установленных случаях является критерием оценки их финансовой стабильности. Объективно речь идет о правообременениях, которые не связаны с их основной деятельностью. Более того, указанные организации осуществляют мероприятия, которые можно рассматривать как элементы правоохранительной
деятельности. Эти правообременения включают также реализацию дополнительных организационно-управленческих обязанностей, связанных с разработкой правил внутреннего контроля и программ его реализации в рамках системы многоуровневого внутреннего контроля, особенно если речь идет о банках.
Параграф третий «Иные лица в механизме противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма». Закон № 115-ФЗ вводит дополнительные правообременения в рамках ПОД/ФТ в отношении адвокатов, нотариусов и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг в установленных случаях.
Качество нормативного закрепления установленных обязанностей для так называемых иных лиц, а равно связанная с этим конструкция их правового статуса в механизме ПОД/ФТ не бесспорны и вызывают ряд возражений. В частности, нотариусы и адвокаты являются специальным субъектом правоотношений, регулируемых законодательством оПОД/ФТ, на которых распространяются положения ст.ст. 7 и 7.1 Закона № 115. При этом никаких указаний в Законе об адвокатуре и в Основах законодательства о нотариате, наПОД/ФТ нет.
Соотношение обязанности адвокатов и нотариусов информировать Росфинмониторинг с правом на адвокатскую тайну так же, как и в отношении нотариальной тайны, вызывает достаточное количество вопросов. Вообще при наличии отдельных положительных высказываний, вопросы нормативногоопосредования профессиональной тайны в связи с ПОД/ФТ вызывают в большинстве случаев резкую критику, которая может быть признана даже обоснованной, поскольку законодательство по сему поводу отличается противоречиями. Но, как представляется, вопрос в данном случае должен ставиться не в контексте коллизионности действующего законодательства, а в контексте соотношения частного и публичного интереса,
а отсюда возможности/невозможности ограничения профессиональной тайны.
Думается, что вне бланкетного регулирования в Основах законодательства о нотариате и в законодательстве об адвокатуре в части участия нотариусов и адвокатов в механизме ПОД/ФТ проблема не будет снята, поскольку в данном случае речь идет, прежде всего, о согласованности норм действующего законодательства, тем более, в отношении такой сложной в правовом, социальной и психологическом смыслах конструкции, как профессиональная тайна.
В то же время в части осуществления фискальной функции адвокатами, а равно, нотариусами, Закон о ПОД/ФТ является актом непрямого действия, устанавливающим бланкетное регулирование принятым на его основе подзаконным актом, который и раскрывает механизм информирования указанными лицами. И эта позиция свидетельствует в пользу профессиональной тайны.
Помимо адвокатов и нотариусов Закон № 115 указывает еще ряд субъектов, которые относятся к иным лицам. И В этой связи не понятна конструкция «лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг», поскольку круг субъектов, подпадающих под эту конструкцию, не определим.
К иным лицам следует отнести, в том числе, саморегулируемые организации. В рамках российской системы ПОД/ФТ саморегулируемые организации не являются субъектами правоохранительной деятельности или финансового мониторинга и играют вспомогательную роль. В то же время саморегулируемые организации могут разрабатывать рекомендации по исполнению организациями требований законодательства в сфере ПОД/ФТ, а также обеспечивать обучение для сотрудников организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом.
Среди саморегулируемых организаций следует отметить роль адвокатских и нотариальных палат. И здесь опять возникает ряд вопросов, в частности, о
профессиональной тайне. Формально Закон о ПОД/ФТ определяет порядок ее сохранения адвокатом и адвокатской палатой, нотариусом и нотариальной палатой. Но, палаты создаются для защиты интересов адвокатов и нотариусов, содействия в развитии их деятельности, повышения профессиональной подготовки, они не вправе вмешиваться в деятельность адвокатов (нотариусов) и принимать на себя выполнение возложенных на них функций. Поэтому включение их в фискальный процесс кардинально меняет их статус как профессионального объединения и требует, как минимум, внесения изменения в Законы о нотариате и адвокатуре. Кроме того, палата не может и не должна нести ответственности за действия адвокатов (нотариусов), а без этого возложение на нее фискальной функции бессмысленно.
Третья глава «Административная ответственность в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, добытых преступным путем, и финансированию терроризма» не включают параграфов.
Административная ответственность в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма регламентируется Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Анализ правоприменительной, в частности, судебной практики позволил прийти к следующим выводам:
увеличить санкции за правонарушения в указанной сфере, используя кратные величины исчисления суммы штрафа. Невыгодность и опасность работы с «грязными» деньгами должна быть очевидной для кредитных организаций, что возможно достичь в том случае, если прибыль от такого рода операций будет существенно меньше, чем санкции за нарушение законодательства. Соответственно,следует увеличить санкции за правонарушения в указанной сфере, возможно используя кратные величины исчисления суммы штрафа;
установить административную ответственность лиц, пытающихся
легализовать преступный доход. Их ответственность закреплена исключительно УК РФ. В то же время уголовный закон не определяет минимального порога, ниже которого уголовная ответственность не наступает -это прерогатива суда в каждом конкретном случае, когда возникает основание применять ч. 2 ст. 14 УК РФ. А «вилка» наказания по ч. 1 ст. 174 и ст. 174.1 УК РФ не может учесть преступления, совершенного в малозначительном для применения уголовной репрессии размере;
восстановить институт административной преюдиции, когда повторное административное правонарушение автоматически влечет за собой уголовную ответственность по ч. 1 ст. 174 или ст. 174.1 УК РФ;
увеличить срок давности по административным правонарушениям в сфере ПОД/ФТ до двух лет. В настоящее время он составляет по специальному правилу ч. 1 ст. 4.5 К.АП РФ один год. Думается, что такой подход законодателя вряд ли можно признать объективным, поскольку речь идет о правонарушении, которое связано с вопросами национальной безопасности, нормы, которые предопределяют объективную сторону данного правонарушения, основаны на международных стандартах, ПОД/ФТ определяется национальной стратегией. При этом длительность срока давности является показателем тяжести административного правонарушения, его общественной опасности. Соответственно, вред, который причиняется общественным отношениям в сфере ПОД/ФТ, и в юридическом, и в экономическом, и в политическом смыслах, не менее существенен, чем вред, причиняемый таможенными или коррупционными правонарушениями. В связи с этим полагаем возможным говорить об увеличении срока давности по административным правонарушениям в сфере ПОД/ФТ до двух лет.
расширить сферу применения дисквалификации по составам правонарушений, предусмотренных ст. 15.27. Во-первых, предусмотреть дисквалификацию в санкции каждой части указанной статьи, а также установить абсолютно-определенный максимальный размер дисквалификации
при неоднократном и повторном совершении административного правонарушения. В этой связи следует ввести в КоАП понятие неоднократности как обстоятельства, отягчающего административную ответственность по ст. 15.27.
установленный перечень правонарушений с подсудностью арбитражным судам следует расширить, напрямую включив в него ст. 15.27, рассмотрение дел в отношении должностных лиц оставить судам общей юрисдикции;
устранить избыточность правового регулирования за счет исключения раздела 4.2 «Производство по делам об административных правонарушениях в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма» Административного регламента исполнения Федеральной службой по финансовому мониторингу и ее территориальными органами государственной функции по осуществлению контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства путем закрепления соответствующей бланкетной отсылки к КоАП РФ.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По итогам проведенного исследования автором на основе правовой доктрины, действующего законодательства и правоприменительной практики проведен анализ института противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма в контексте конструирования соответствующего административно-правового механизма как совокупности институциональной, организационной и юрисдикционной составляющих, обоснован ряд научных и нормотворческих положений и выводов.Актуализирована задачаобеспечения общественной
безопасности посредством формирования адекватной административно-правовой модели противодействия легализации преступных доходов, оптимизации и повышения эффективности деятельности органов власти, кредитных учреждений и иных субъектов, участвующих в механизме противодействия, в контексте экономической безопасности, в частности, и национальной безопасности, в целом.
Список работ, опубликованных автором по теме диссертации:
I. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, входящих в перечень ВАК Минобрнауки РФ, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание ученой степени кандидата наук:
1. Харченко, В.В. Некоторые аспекты административной ответственности в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма / В.В. Харченко // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2013. -№ 5. - С. 122-126 (0,7п.л.).
2. Харченко, В.В. Административно-правовой механизм противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма / В.В. Харченко // Наука и образование: хозяйство и экономика, предпринимательство; право и управление. - 2013. -№ 9(40). - С. 67-73. (0,6п.л.).
3. Харченко, В.В. Правовое обеспечение противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма / В.В. Харченко // Наука и образование: хозяйство и экономика, предпринимательство; право и управление. - 2013. - № 11(42). - С. 46-51. (0,6п.л.).
II. Тезисы и доклады, опубликованные в сборниках научно-практических международных, межрегиональных и всероссийских
конференций
(апробация результатов диссертационного исследования):
АХарченко, В.В. Федеральная служба по финансовому мониторингу как орган государственного управления в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма // MateriälyVIIImezinärodni vedecko - praktickä konference «Dnyvedy -2013». - Dil 40.Prävnivedy: Praha. Publishing House «Education and Science» s.r.o. - 96 stran. (0,3п.л.).
ЪХарченко, B.B. Центральный банк России как орган государственного управления в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Материали за 9-а международнанаучна практична конференция, «Научният потенциал на света»,-2013. Том 5. Закон. София. «Бял ГРАД-БГ» ООД- 88 с. (0,4п.л.).
бХарченко, В.В. Понятие и сущность категорий «Легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем» и «Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // AppliedandFundamentalStudies:Proceedingsofthe
3rdInternationalAcademicConference, Publishedby 2013 PublishingHous "ScienceandlnnovationCenter" St.Louis, Missouri, USA - 270 с. (0,6п.л.).
По теме диссертационного исследования опубликовано 6 научных публикаций общим объемом 3,2п.л.
Автореферат
Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Харчепко Виталий Валерьевич
Административно-правовой механизм противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступных путем, и финансированию терроризма
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Шмалий Оксана Васильевна
Изготовление оригинал-макета Харченко Виталий Валерьевич
Подписано в печать 01.12.2014 г. тираж 120 экз. Усл. п.л. 1,5
Заказ № 103-П/11/2014
ООО "Цифровичок", г. Москва, Большой Чудов пер., д.5
тел. (495)649-83-30 iC^O] www.cfr.rit; e-mail: zakpark@cfr.ru
