АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами в Российской Федерации»
На правах рукописи —
Сощенко Наталия Николаевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ИММИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 12.00.14 — административное право; финансовое право; информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Хабаровск - 2004
Работа выполнена в Хабаровском государственном техническом
университете
Научный руководитель
заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Лончаков Алексей Пантелеймонович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Бойко Виктор Николаевич; кандидат юридических наук, Музыченко Павел Борисович
Ведущая организация
Дальневосточный юридический институт МВД РФ
Защита состоится 17 ноября 2004 г. в 16-00 часов на заседании диссертационного совета КМ 212.294.01 при Хабаровском государственном техническом университете по адресу: 680035, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136, ауд. 315-л
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Хабаровского государственного технического университета.
Автореферат разослан 15 октября 2004 г.
Ученый секретарь диссертационного совета ^щ/^&дж- Мигачева Е. В.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. Вопросы регулирования иммиграции как
составляющей внешней миграции, без сомнения, являются для Российской Федерации актуальными и требуют проведения глубоких научных исследований. В силу своего характера иммиграция населения из одного государства в другое постоянно сохраняет реальную опасность наступления неблагоприятных социально-экономических, криминогенных, санитарно-эпидемиологических последствий. Между тем объективная оценка всех плюсов и минусов иммиграции позволяет сделать вывод, что это неизбежный и, в ряде случаев выгодный для принимающего государства процесс. При эффективном государственном регулировании за счет иммиграции многие государства активно решают демографические и экономические проблемы. Этот фактор может быть использован и Российской Федерацией с учетом, что иммиграционные процессы своевременно будут оцениваться с точки зрения их законности и управляемости.
В реальных условиях нашего времени наблюдается явная потребность в усилении роли и степени участия государства в управлении иммиграционными потоками, в предотвращении и предупреждении последствий стихийной и незаконной иммиграции в Россию из стран ближнего и дальнего зарубежья. В связи с этим представляется адекватным сложившейся ситуации выбранное сегодня стратегическое направление, связанное с упорядочением процесса иммиграции в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства административно-правовыми средствами, в том числе урегулированием вопросов их пребывания в России, осуществления на ее территории трудовой, предпринимательской и иных видов деятельности.
Президентом России, Правительством РФ, Министерством внутренних дел, Федеральной миграционной службой, Федеральной службой безопасности, а также рядом других министерств и ведомств, деятельность которых нацелена на поддержание внешней и внутренней безопасности Российской Федерации, уделяется особое внимание процесс вающим
наиболее важные сферы государственной и общественной жизни.
На данный момент можно констатировать, что уже заложены основы для создания абсолютно новой системы административно-правового регулирования иммиграционных процессов, определены концептуальные положения, характеризующие политику государства в отношении процессов иммиграции в Российскую Федерацию, осуществляется реформирование системы иммиграционного контроля. В то же время следует отметить, что правовая основа управленческой деятельности в этой сфере до конца еще не сформирована, механизм реализации концептуальных положений иммиграционной политики находится на начальной стадии становления. Между тем анализ результатов правоприменительной практики уже сегодня свидетельствует о необходимости корректировки законодательного, институционального, информационного, научного и кадрового обеспечения управления иммиграционными процессами.
Проблемы совершенствования административно-правового механизма управления иммиграционными процессами в современных условиях определяются спецификой развития российского общества и государства, новой стратегией организации управления наиболее важными объектами.
Актуальность исследования предопределена новым подходом к управлению иммиграционными процессами, обновлением законодательства в области регулирования общественных отношений, складывающихся между уполномоченными органами государственной власти, с одной стороны, и иностранными гражданами (лицами без гражданства), а также принимающими их на территории РФ российскими физическими и юридическими лицами - с другой, по поводу определения правового положения иностранных граждан в России, контроля за соблюдением иммигрантами правил въезда, пребывания в стране, порядка осуществления на территории России трудовой, предпринимательской и иных видов деятельности, порядка привлечения нарушителей иммиграционного законодательства к ответственности, а также необходимостью дальнейшего совершенствования организации механизма управления иммиграционными процессами.
Степень разработанности темы. Вопросы управления иммиграцией
как особым процессом, непосредственно связанным с интересами не только иностранных граждан в стране въезда и пребывания, но и интересами принимающего государства и его граждан, еще в 90-х годах были освещены в научных работах авторов, которые раскрывали проблемы миграции в социологическом, экономико-правовом и международном аспектах.
В диссертационном исследовании не оставлены без внимания результаты изысканий по отдельным вопросам, рассматриваемым в русле его тематики, получившие освещение в научных работах и публикациях Е. С. Красинца, Т. В. Шлычковой, О. Д. Воробьевой, Ж. А. Зайончковской, В. А. Ионцева, Г. И. Климантовой, В. А. Номоконовой, А. Л. Репецкой, И. И. Иванова относительно юридической сущности иммиграции, форм и методов государственного регулирования миграционных процессов.
Отдельные вопросы административно-правового регулирования миграции нашли отражение в научных работах и публикациях Е. В. Галуза, С. М. Елина, В. Е. Степенко, П. Б. Музыченко, С. А. Прудниковой, Т. М. Регент, Н. Н. Тоцкого.
При рассмотрении теоретических основ управленческой деятельности, в общем виде характеризующих юридическую сущность административно-правового механизма управляющего воздействия, за основу принимались позиции известных деятелей юридической науки, занимавшихся вопросами государственного управления, в ряду которых С.С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, С.Н. Братусь, И. А. Василенко, И. И. Вереме-енко, А. П. Лончаков, В. М. Манохин и другие видные теоретики права.
Результаты выполненных вышеуказанными авторами работ, прямо или косвенно относящиеся к анализируемой проблеме, создали методические предпосылки для дальнейшего исследования.
Между тем необходимо отметить, что до настоящего времени в юридической науке разработанность проблем функционирования административно-правового механизма управления иммиграционными процессами является не-
достаточной, а по отдельным вопросам вообще отсутствует. Это, в свою очередь, опосредованно отражается на эффективности правоприменительной и контрольно-надзорной деятельности правоохранительных органов, уполномоченных в сфере управления иммиграционными процессами. Кроме того, следует учитывать, что некоторые выводы и предложения относительно вопросов управления в сфере иммиграции, содержащиеся в научных исследованиях по этой теме, выполнены в рамках различных временных периодов и в настоящее время не отражают изменившихся социально-экономических и политико-правовых параметров, определяющих развитие современных правовых связей в обществе и государстве. Эти обстоятельства подчеркивают объективную потребность в исследовании заданной проблематики.
Предлагаемый подход к освещению наиболее актуальных в настоящее время проблем управления иммиграционными процессами основан на анализе нормативной базы, получившей развитие с 2001 года и продолжающей формироваться в настоящее время.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования определяется его актуальностью и состоит в выявлении недостатков в правовом обеспечении иммиграционных процессов и выработке предложений по совершенствованию административно-правового механизма управления иммиграционными процессами в Российской Федерации на основе научно обоснованных выводов, сделанных автором в работе.
Использование принципов объективности, целесообразности и законности при поиске оптимального варианта управления позволяет автору надеяться, что некоторые из его предложений могут быть апробированы как в процессе законотворчества, так и в практической деятельности органов, наделенных компетенцией в сфере реализации иммиграционной политики. Для достижения поставленных целей в данной работе обозначены следующие взаимосвязанные задачи:
- охарактеризовать иммиграционные процессы как объект правового регулирования;
- определить юридическую сущность и содержание механизма управления иммиграционными процессами в России, его административно-правовую организацию;
- проанализировать и систематизировать нормативно - правовую базу, составляющую иммиграционное законодательство РФ, внести конкретные предложения по ее совершенствованию;
- исследовать результаты функционирования системы органов государственной власти, осуществляющих управление иммиграционными процессами в Российской Федерации и их компетенцию;
- выработать рекомендаций по совершенствованию управленческой деятельности органов государственной власти, наделенных правоприменительными и контрольно-надзорными функциями в сфере иммиграции населения.
Объект исследования. Объектом настоящего диссертационного исследования является совокупность нормативно-регламентированных общественных отношений, возникающих в ходе реализации иммиграционной политики и иммиграционного законодательства между субъектами государственного управления, наделенными исполнительно-распорядительными полномочиями, с одной стороны, и иностранными гражданами (лицами без гражданства), а также принимающими их на территории РФ российскими физическими и юридическими лицами, с другой стороны, по поводу определения условий въезда в страну, режима пребывания, правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, порядка осуществления на территории России трудовой, предпринимательской и иных видов деятельности и порядка привлечения нарушителей иммиграционного законодательства к ответственности.
Предмет исследования. Предмет исследования составили теоретические и практические аспекты управляющего воздействия в области регулирования иммиграции в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства (административно-правовые формы и методы).
Исследованию подвергались и иные отношения, в частности, касающиеся становления механизма реализации иммиграционной политики государства и
реформирования системы органов государственной власти, наделенных административным мандатом в сфере управления иммиграционными процессами. Однако такие отношения не стали непосредственным предметом диссертационного исследования.
Методология и методика исследования. Анализ проблематики, указанной в теме диссертационной работы, выявил необходимость применения в совокупности самых различных методов научного познания.
Решение поставленных диссертантом задач опосредовано использованием научно-Правовых методов исследования: методом структурного системного анализа, формально-юридического, историко-правового, теоретико-правового и сравнительно-правового методов. Широко применялись и другие общенаучные методы: социологический, статистический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, моделирования.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили: система философских знаний, формулирующих общие требования к научным теориям, определению сущности исследуемых явлений; достижения юридической науки в области исследуемой группы общественных отношений, механизма управления, механизма правового регулирования, административной ответственности; аналитические материалы, отражающие результаты правоприменительной и административно - распорядительной деятельности Управления по делами миграции УВД Хабаровского края и Министерства экономического развития и внешних связей Хабаровского края.
Научная новизна и практическая значимость исследования. Научная новизна работы заключается, прежде всего, в том, что это одно из первых исследований, выполненное на основе абсолютно новой нормативно-правовой базы (2001-2004 гг.) с учетом последних изменений организационно-кадровой структуры миграционной службы РФ. Помимо этого, новизна может быть определена следующими положениями.
1. Проведено комплексное исследование группы общественных отношений иммиграционного характера, что позволило обозначить юридическую сущность
и содержание иммиграционного процесса, выделить его в качестве самостоятельного объекта правового регулирования.
2. Определено содержание административно-правового механизма управления иммиграционными процессами, обозначены элементы его организации.
3. Предложен ряд формулировок базовых понятий, вытекающих из темы научной работы, в частности таких как «иммиграционный процесс», «иммиграционное законодательство», «иммиграционный статус», «административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами», «административно-правовая организация механизма управления иммиграционными процессами».
4. Сформулированы конкретные предложения в целях обеспечения реализации контрольно-надзорной деятельности сотрудников миграционной службы (с учетом правовых оценок и позиций отдельных ученых и должностных лиц руководящего состава правоохранительных органов). Выработаны предложения по совершенствованию административно-правового статуса Постов иммиграционного контроля. Определена система организующих субъектов в области управления иммиграционными процессами и обозначены элементы взаимодействия в рамках этой системы с целью повышения эффективности ее функционирования.
5. Обоснована необходимость систематизации действующего законодательства путем принятия сводного закона «Об иммиграции в Российскую Федерацию», определен предмет его регулирования и основные положения.
6. Изложены выводы и идеи которые, по мнению автора, могут способствовать совершенствованию: механизма правового регулирования порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы в РФ; процесса легализации иностранных граждан и оформления статуса иммигранта на различных этапах пребывания в РФ; информационно-аналитического обеспечения управления иммиграционными процессами.
7. В вопросах административной ответственности объективно доказана
необходимость внесения дополнений в Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 18.10 и ст. 18.11).
Практическая значимость научной работы заключается в том, что на основе системного анализа объекта исследования сформулированы конкретные выводы относительно дальнейшего совершенствования нормативно-правового и организационно-кадрового обеспечения административно-правового механизма управления иммиграционными процессами в Российской Федерации. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в качестве учебно-методического материала для повышения квалификации сотрудников правоохранительных органов.
Положения, выносимые на защиту. Осмысление теоретических вопросов и складывающейся правоприменительной практики органов, уполномоченных в сфере регулирования иммиграционных процессов, позволяет представить на защиту ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование административно-правового механизма управления иммиграционными процессами в Российской Федерации:
1. Активизация правотворческой деятельности и связанная с ней устойчивая тенденция увеличения массива нормативно-правовых актов обусловливают необходимость систематизации правовых норм, объединенных общим объектом правового регулирования, в качестве которого предлагается обозначить иммиграционный процесс и его элементы (процедурные вопросы, сопровождающие конкретные стадии иммиграционного процесса). Наиболее приемлемой формой упорядочения иммиграционного законодательства может стать сводный закон «Об иммиграции в Российскую Федерацию».
2. С учетом последних изменений в организации системы федеральных органов исполнительной власти появилась реальная возможность создания замкнутой системы органов, осуществляющих управление иммиграционными процессами. Однако анализ сложившейся правоприменительной практики органов иммиграционного контроля указывает на ряд недостатков организационно-правового обеспечения, препятствующих его эффективному осуществлению и
получению объективной оценки иммиграционной ситуации в субъектах Российской Федерации и в стране в целом. Функции иммиграционного контроля, очерченные действующей правовой базой (Положение об иммиграционном контроле утверждено Постановлением Правительства в 1994 году), перестали отвечать современным требованиям, предъявляемым в рамках этого направления правоохранительной деятельности к сотрудникам Постов иммиграционного контроля. В связи с этим в настоящее время необходимо уточнить задачи и функции Постов иммиграционного контроля, их место в системе контролирующих органов, скорректировать рамки, в которых реализуется компетенция органов пограничного и иммиграционного контроля, в соответствии со статьями 26-29 ФЗ РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
3. Необходимым условием адекватного ситуации управления иммиграционными процессами в Российской Федерации является наличие четко регламентированного порядка формирования и использования информационных ресурсов, отражающих и обеспечивающих деятельность всех органов, уполномоченных в этой области общественных отношений. Наряду с нормативно-правовым обеспечением информационной деятельности, особое внимание должно уделяться организации учета и использования имеющихся информационных ресурсов. Перечень видов информационных ресурсов, контроль и координация деятельности по формированию и использованию которых осуществляется на межведомственной основе, а также ответственность федеральных органов исполнительной власти за развитие этих видов информационных ресурсов независимо от ведомственной подчиненности необходимо определить на федеральном уровне соответствующим постановлением Правительства РФ.
4. Анализ нормативно-установленного порядка привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы показал его несостоятельность в ряде аспектов. Представляется необходимым скорректировать механизм выдачи работодателям разрешения на привлечение и использование иностранной рабочей силы, освободив их от обязанности самостоятельно полу-
чать в территориальном органе федерального органа исполнительной власти по вопросам занятости населения заключение о целесообразности привлечения и использования иностранной рабочей силы. Следует уточнить компетенцию и определить ответственность Межведомственной комиссии по вопросам определения квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности. Целесообразно вменить в обязанности территориального органа федерального органа исполнительной власти по вопросам занятости населения осуществление предметного мониторинга рынка иностранной рабочей силы в субъекте Федерации и формирование банка данных о количестве рабочих мест для иностранных граждан.
5. В части совершенствования механизма применения ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 18.10, 18.11 «Административные правонарушения в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ» Кодекса РФ об административных правонарушениях, предлагается ряд изменений и дополнений.
Структурное построение исследования. Структурно диссертационная
работа состоит из введения, двух глав, последовательно раскрывающих общие теоретические положения научного исследования и позволяющих осветить данную тему с различных аспектов административно-правового регулирования, заключения и библиографического списка использованной литературы.
Апробация. Основные положения диссертации изложены в пяти научных публикациях автора.
Наиболее важные результаты исследования докладывались на региональных и межрегиональных научно-практических конференциях.
Рекомендации, предложенные диссертантом, апробированы в практической деятельности органов государственной власти Хабаровского края.
Результаты диссертационного исследования используются в качестве дополнительного материала в учебном процессе и научно-исследовательской
деятельности студентов Дальневосточного юридического института Хабаровского государственного технического университета.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ
Во введении автор определяет актуальность темы, объект, предмет, цели и задачи диссертационного исследования, освещает вопросы теоретической разработанности проблемы, обозначает методологические основы исследования, раскрывает научную новизну и практическую значимость, формулирует основные положения, выносимые на защиту, приводит данные об апробации результатов исследования.
Первая глава «Административно-правовая организация механизма управления иммиграционными процессами в Российской Федерации» является концептуальной основой научной работы. В ней определяется юридическая сущность исследуемых процессов, выделяются самостоятельные элементы, составляющие основу механизма управления иммиграцией в Российскую Федерацию, характеризуются особенности в направлении и методах регулирования иммиграционных процессов, рассматриваются административно-правовые средства и способы осуществления управленческой деятельности в обозначенной сфере общественных отношений, характеризуется ее материальное содержание.
Для достижения поставленных целей диссертационного исследования приводится характеристика таких базовых понятий, как «иммиграционный процесс», «стадии иммиграционного процесса», «иммиграционное законодательство», «управляемость» и «подконтрольность» иммиграционных процессов, «административно-правовой механизм управления».
Раскрывая положения первой главы, автор приходит к определенным выводам относительно юридической сущности и содержания механизма управления иммиграционными процессами, перспектив развития иммиграционного за-
конодательства и организационно-правового обеспечения функционирования системы органов иммиграционного контроля.
В первом параграфе «Юридическая сущность и содержание административно-правового механизма управления иммиграционными процессами» автор, исходя из анализа положений действующего законодательства выделяет иммиграционные процессы в качестве самостоятельного объекта правового регулирования и управляющего воздействия со стороны уполномоченных органов государственной власти. Для целей диссертационного исследования иммиграционный процесс предлагается рассматривать в юридическом аспекте как «совокупность нормативно-регламентированных общественных отношений, возникающих между субъектами государственного управления, наделенными исполнительно-распорядительными полномочиями, с одной стороны, и иностранными гражданами (лицами без гражданства), а также принимающими их на территории Российской Федерации физическими и юридическими лицами, с другой стороны, по поводу определения условий въезда в страну, режима пребывания и правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, порядка осуществления на территории России трудовой, предпринимательской и иных видов деятельности, порядка привлечения нарушителей иммиграционного законодательства к ответственности».
Придерживаясь точки зрения согласно которой наибольший эффект от управляющего воздействия в ряде сфере общественных отношений достигается посредством административно-правового механизма управления, применительно к управлению иммиграционными процессами автор характеризует его как «комплексную систему административно-правовых средств воздействия на общественные отношения, возникающие в ходе реализации иммиграционного законодательства между субъектами государственного управления, с одной стороны, и участниками иммиграционного обмена - иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также приглашающими организациями - с другой, с целью упорядочить такие отношения, извлечь из них полезный потенциал для
удовлетворения интересов и потребностей Российской Федерации в иммиграционных ресурсах».
Механизм управления иммиграционными процессами складывается из ряда функций, анализ которых позволяет выделить разновидности управленческой деятельности, ее составные части и охарактеризовать ее материальное содержание. Исходя из этого к числу основных видов управленческой деятельности в сфере иммиграции автор относит правоприменительную, организационно-обеспечительную, контрольно-надзорную (инспекционную), административно-процессуальную и информационно-аналитическую деятельность. Типовыми формами выражения управляющего воздействия в сфере иммиграции, по его мнению, являются: использование механизма разрешительной системы для въезда иностранных граждан в РФ, их трудоустройства и оформления правового (иммиграционного) статуса; иммиграционный контроль и надзор; регистрационный учет и информатизация управленческой деятельности; применение мер принудительного воздействия к нарушителям иммиграционного законодательства.
Представляется, что эффективность функционирования механизма управляющего воздействия напрямую обусловлена уровнем его организации. Соответственно процесс реализации административно-правового механизма управления в сфере иммиграции иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию опосредован комплексом мер по организационному, правовому, информационному и финансовому обеспечению адекватно объективным условиям реальной действительности. В качестве составных частей, элементов организации механизма управления иммиграционными процессами обозначены:
- формирование иммиграционной политики в аспекте обеспечения интересов государства, принимающего на своей территории иммигрантов;
- нормативно-правовое обеспечение управления иммиграционными процессами;
- организационно-кадровое обеспечение управления иммиграционными процессами;
- информационное обеспечение управления иммиграционными процессами;
- научное обеспечение: прогнозирование, планирование, мониторинг иммиграционных процессов;
- организация системы иммиграционного контроля и аналитическая работа по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности специализированных подразделений миграционной службы;
- финансовое обеспечение мероприятий по регулированию иммиграционных процессов.
В рамках диссертационного исследования особое внимание уделено нормативно-правовому, организационно-кадровому и информационно-аналитическому блоку вопросов.
Во втором параграфе «Анализ концепции иммиграционной политики и механизма ее реализации» автор отмечает, что сегодня иммиграционная политика, как часть общей миграционной политики государства, является достаточно перспективной исходя из развития демографической и миграционной ситуации в РФ. Анализируются концептуальные основы иммиграционной политики Российской Федерации и международный опыт в решении вопросов управления иммиграционными процессами. Это позволяет автору обозначить две основные цели иммиграционной политики: с одной стороны это решение экономических, демографических, гуманитарных и политических задач, а с другой, ограничение въезда «нежелательных» лиц и обеспечение «иммиграционной безопасности». Достижение указанных целей осуществляется посредством применения административных и экономических рычагов управления.
В третьем параграфе «Современное состояние и перспективы развития иммиграционного законодательства в России» диссертант рассматривает механизм правового регулирования иммиграции как важнейшую часть управляющей системы. Применительно к управлению иммиграционными про-
цессами механизм правового регулирования находит свое выражение в юридическом закреплении в нормах права: содержания общественных отношений, возникающих в рамках межгосударственного перемещения; процедур и правил, регулирующих порядок пересечения государственной границы, приобретения иммиграционного (правового) статуса в государстве пребывания; механизма реализации государственной политики в сфере иммиграции и юридических форм и методов управляющего воздействия, опосредованных нормативно установленной компетенцией органов государственной власти в исследуемой сфере отношений.
Системный анализ законодательства, определяющего порядок перемещения через государственную границу и правовой статус иностранных граждан (лиц без гражданства) в России, порядок осуществления ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской, образовательной или иной законной деятельности позволяет судить о необходимости построения правового поля, регулирующего обозначенные группы общественных отношений одновременно на трех уровнях: международном, федеральном и уровне субъекта Федерации. В связи с этим приводится условная классификация основных источников иммиграционного законодательства РФ.
Специальная роль в регулировании иммиграционных процессов должна быть отведена субъектам РФ, создающим правовую базу адекватно специфике проблем каждого из отдельно взятых регионов. Указывается необходимость обозначить рамки такого регулирования. С этой целью предлагается решить вопрос об отнесении к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ законодательства в области регулирования иммиграционных процессов с уточнением предметов ведения, разграничения компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации и с обязательным закреплением контрольных функций и юридической ответственности за принимаемые решения.
Диссертант определяет приоритетные направления в совершенствовании иммиграционного законодательства, в том числе посредством его систематизации, результатом которой может стать принятие Федерального закона РФ «Об иммиграции в Российскую Федерацию». По мнению автора, в качестве объекта правового регулирования сводного закона должен выступать иммиграционный процесс, его стадии и процедурные вопросы, сопровождающие конкретные стадии иммиграционного процесса (в настоящее время практически все они определяются на уровне Постановлений Правительства и Приказов МВД РФ, а также инструктивными указаниями, что подчас серьезно затрудняет правоприменительный процесс). Кроме того, в законе следовало бы конкретизировать положения отражающие элементы взаимодействия органов исполнительной власти в вопросах управления иммиграционными процессами, обозначить специфику в регулировании различных видов иммиграции, в частности - трудовой.
В четвертом параграфе «Система органов управления иммиграционными процессами» исследуется вопрос организационно-кадрового обеспечения управления иммиграционными процессами через определение системы компетентных органов - субъектов управления и реализации иммиграционной политики. Анализируются результаты реформирования существовавшей ранее системы органов, уполномоченных в сфере регулирования миграции. Отмечается, что структурная реформа органов исполнительной власти в сфере управления иммиграционными процессами является важным условием повышения эффективности такой деятельности.
С учетом последних преобразований в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти диссертантом определены организующие субъекты в сфере управления процессами внешней миграции населения. Автор отмечает, что одна из основных проблем организации субъектов управления в сфере реализации иммиграционной политики заключается в необходимости более продуманного построения их внутренней структуры и координации взаимодействия как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации по
ряду вопросов правоприменения, контрольно-надзорной и информационно-аналитической деятельности.
Представляется, что с учетом последних изменений центральное место в системе федеральных органов исполнительной власти, наделенных компетенцией по управлению иммиграционными процессами отводится Федеральной миграционной службе РФ.
В целях обеспечения реализации контрольно-надзорной деятельности структурных подразделений ФМС России автор обосновывает необходимость устранения недостатков организационно-правового обеспечения существующей системы иммиграционного контроля, препятствующих его эффективному осуществлению и получению объективной оценки иммиграционной ситуации в субъектах Федерации и в стране в целом. Функции иммиграционного контроля, очерченные действующей нормативно-правовой базой, перестали отвечать современным требованиям. Так, в качестве основных задач Постов иммиграционного контроля обозначены:
- контроль за въездом на территорию Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, а также следующих транзитом через территорию Российской Федерации в третьи страны, их идентификация, регистрация и учет;
- первичное рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства о предоставлении убежища на территории Российской Федерации;
- осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в установленных законодательством Российской Федерации случаях и порядке.
Между тем, с принятием Федерального закона РФ от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» деятельность Постов иммиграционного контроля перестала ограничиваться только работой с иностранными гражданами, прибывающими в страну в поисках убежища, и принятием мер по борьбе с незаконной миграцией непо-
средственно в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации.
Опыт служебной деятельности Постов иммиграционного контроля по пресечению незаконной иммиграции позволяет разработать адаптированное к новым правовым условиям и объективно существующей обстановке Положение по организации и проведению иммиграционного контроля. Однако до настоящего времени действия Постов иммиграционного контроля по реализации положений, обозначенных в статьях 26-29 вышеназванного закона, никак не регламентированы. Отсутствие соответствующей нормативно-правовой базы, определяющей цели, задачи и рамки единой системы иммиграционного контроля в Российской Федерации, дает основание другим контрольным органам ставить под сомнение правомерность осуществления иммиграционного контроля в отношении всех категорий иностранных граждан. В связи с этим в рамках единой системы иммиграционного контроля в Российской Федерации необходимо определить задачи и функции Постов иммиграционного контроля, их место в системе контролирующих органов непосредственно в пунктах пропуска через Государственную границу, обозначить предметную компетенцию пограничного и иммиграционного контроля по пресечению въезда в РФ лиц, допустивших в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации нарушения, в соответствии со статьями 26-29 ФЗ РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».
В рамках вопроса об обеспечении реализации контрольно-надзорной функции органов миграционной службы автор отмечает, что создание Иммиграционной инспекции в системе Федеральной миграционной службы и ее территориальных органов в субъектах РФ позволит: повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности в сфере регулирования иммиграционных процессов; установить численность различных категорий иностранных граждан в субъектах РФ и на территории России в целом; определить фактическое правовое положение различных категорий иностранных граждан для определения целесообразности нахождения тех или иных лиц в России либо выдворения
(депортации) их из страны; создать условия для проведения превентивных мероприятий с целью предотвращения незаконной иммиграции в РФ и снижения роста криминальной активности, связанной с транспортировкой через границу незаконных иммигрантов; выявить лиц, злоупотребляющих правом на убежище, трудовую, предпринимательскую и другую деятельность; оценить и спрогнозировать возможные изменения иммиграционной обстановки в субъектах и Российской Федерации в целом.
Во второй главе «Совершенствование организации административно-правового механизма управления иммиграционными процессами» содержатся практические выводы и предложения по устранению недостатков организации административно-правового механизма управления иммиграционными процессами, препятствующих повышению эффективности его функционирования. Отмечая, что решение задач управляющего воздействия в первую очередь осуществляется через механизм правового регулирования, автор анализирует проблемные вопросы правового обеспечения: порядка привлечения и использования иностранной рабочей силы в РФ; процесса легализации иностранных граждан и оформления статуса иммигранта на различных этапах его пребывания в России; порядка формирования и использования объектов информационного учета; привлечения к ответственности за нарушение иммиграционного законодательства.
В первом параграфе «Формирование правовых условий осуществления трудовой иммиграции иностранной рабочей силы» автор диссертационного исследования делает вывод относительно того, как с помощью комплекса правовых норм повысить эффективность регулирования трудовой миграции.
Анализ нормативно-установленного порядка привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы позволяет сделать вывод о несостоятельности механизма правового регулирования трудовой иммиграции в РФ. По мнению автора, требуют пересмотра положения действующего законодательства, закрепляющие порядок подготовки и рассмотрения предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на
въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности и выдачи работодателям разрешений на привлечение и использование иностранной рабочей силы. Автор указывает на то, что в ряде случаев установленный порядок осложнен рядом бюрократических процедур, что, в свою очередь, создает благоприятную почву для коррупции должностных лиц разрешительной системы в сфере управления трудовой иммиграцией. К примеру, оформление только одного документа (заключения о целесообразности привлечения и использования иностранной рабочей силы), необходимого для подачи заявки на получение разрешения на привлечение и использование иностранной рабочей силы, требует согласования в двух инстанциях. По вполне понятным причинам работодатели, ходатайствующие о получении заключения, стараются разными способами облегчить для себя процесс получения соответствующих разрешений. Так в рамках механизма правового регулирования создана благоприятная почва для мздоимства и коррупции. В этом аспекте просматривается явная необходимость устранения таких правовых условий, когда невыполнение предписаний относительно порядка оформления на работу трудовых иммигрантов становится экономически более выгодным, нежели соблюдение этого порядка.
Автор отмечает, что в действующем законодательстве должен просматриваться научно-обоснованный дифференцированный подход в вопросах регулирования трудовой иммиграции и индивидуальной предпринимательской деятельности иностранных граждан на территории РФ. Представляется, что в нынешних условиях наибольший эффект в борьбе с нелегальной занятостью иммигрантов могут принести не карательные меры, а расширение легальных возможностей оформления правового статуса.
Во втором параграфе «Легализация иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации через предоставление иммиграционного статуса» автор приходит к выводу, что порядок определения (приобретения) иммиграционного статуса имеет непосредственное отношение к во-
просу обеспечения административно-правового режима управления иммиграционными процессами.
Институт правового статуса позволяет создать строгую систему правил, которые реализуются в конкретном правоотношении и способствуют повышению эффективности реализации механизма управляющего воздействия.
Административно-правовые режимы оказывают непосредственное воздействие на объем и характер иммиграционного статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Иммиграционный режим является, по мнению автора, разновидностью административно-правового режима иностранных граждан и лиц без гражданства в России, образуется совокупностью административно-правовых норм, характеризующих правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и режим их пребывания в стране въезда.
Автор обращает внимание на то, что теоретическое и практическое значение установления различных административно-правовых режимов связанно не только с обеспечением режима управления, но и с проблемой выработки механизма легализации иностранных граждан и лиц без гражданства, рассматриваемой в настоящее время в качестве перспективной меры регулирования иммиграционных процессов.
В третьем параграфе «Информационное обеспечение управления иммиграционными процессами в РФ» диссертант рассматривает информационное обеспечение управления иммиграционными процессами как научно обоснованную юрисдикционную деятельность заинтересованных (уполномоченных) субъектов по сбору, фиксации, обработке, накоплению, хранению и использованию данных в целях реализации иммиграционной политики государства и определяет юридические факты, являющиеся предметом информационного учета в рамках реализации иммиграционной политики.
Необходимыми условиями адекватного ситуации управления иммиграционными процессами в Российской Федерации является формирование и эффективное использование информационных ресурсов, отражающих и обеспечи-
вающих деятельность всех органов, уполномоченных в этой области общественных отношений. Автор отмечает, что информационно-учетная деятельность осуществляется различными ведомствами. Наряду с нормативно-правовым обеспечением информационной деятельности особое внимание должно уделяться организации учета имеющихся ресурсов.
Перечень видов информационных ресурсов, контроль и координация деятельности по формированию и использованию которых осуществляется на межведомственной основе, должен определять ответственность федеральных органов исполнительной власти за развитие этих видов информационных ресурсов независимо от ведомственной подчиненности. До настоящего времени эти вопросы не урегулированы.
В четвертом параграфе «Административная ответственность за нарушение иммиграционного законодательства Российской Федерации» автор определяет роль и место административной ответственности в системе мер государственного воздействия на управляемые объекты, указывая на то, что всю административно-процессуальную деятельность по регулированию миграционных процессов в аспекте предупреждения нарушения иммиграционного законодательства следует рассматривать в качестве действенного механизма обеспечения правопорядка и законности в сфере реализации иммиграционной политики.
Наличие законодательно-определенного перечня правонарушений в области миграционных правоотношений может рассматривается как основа административно-правовой организации механизма борьбы с нелегальной миграцией. В этом аспекте отмечены новшества Кодекса РФ об административных правонарушениях вступившего в действие с 1 июля 2002 года. Анализ его статей позволил четко определить какие действия (бездействия) относятся к административным правонарушением в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ, а также выделить объекты административных правонарушений в этой области.
В части совершенствования механизма применения ответственности за административные правонарушения автором предлагаются конкретные изменения и дополнения в статьи 18.10,18.11.
В частности:
а) применительно к определению объекта посягательства, предусмотренного ст. 18.11 предлагается расширить толкование иммиграционных правил;
б) указывается, что субъектом правонарушения, предусмотренного ст. 18.11 могут быть физические и юридические лица - выступающие в качестве принимающей стороны, ответственной за соблюдение иностранными гражданами или лицами без гражданства иммиграционных правил, действующих в РФ;
в) указывается необходимость распространить действия п.1 ст. 18.10 на лиц, содействующих иностранным гражданам или лицам без гражданства, не зарегистрированным в качестве индивидуального предпринимателя в осуществлении предпринимательской деятельности.
В заключении диссертационного исследования излагаются основные выводы и формулируются предложения по совершенствованию административно-правового механизма управления иммиграционными процессами в Российской Федерации.
Отдельные положения диссертации изложены в следующих публикациях:
1. Сощенко Н. Н. Приоритетные направления миграционной политики в современном законодательстве (международный опыт) // Дальний Восток на рубеже тысячелетий: политико-правовые проблемы: Сборник материалов научно-практической конференции молодых ученых ДВЮИ. — Хабаровск: Изд-во Хабар, гос. техн. ун-та, 2002. Вып. 2. - С. 110-113,
2. Сощенко Н. Н. Трудовая миграция и проблемы защиты прав граждан в России и за рубежом // Проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина
современной России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона: Сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции. - Владивосток: ВГУЭС, Институт права, 2001. - С. 116-119,
3. Сощенко Н. Н. Приоритетные направления совершенствования правовой базы в сфере борьбы с незаконной миграцией // Сборник материалов регионального семинара в ДВЮИ ХГТУ. 24-26 марта 2003 года. - Хабаровск: Изд-во «Суворовский натиск», 2003.- С. 47-50.
4. Сощенко Н. Н. Система противодействия нелегальной трудовой миграции иностранной рабочей силы // Динамика пространственной структуры экономической системы РФ: Сборник материалов международной научной конференции. - Хабаровск: ИЭИ ДВО РАН, 2002.
5. Сощенко Н. Н. Оптимизация административно-правового регулирования иммиграционных процессов в Российской Федерации // Периодический сборник научных трудов. - Хабаровск: ДВИМБП, 2003. Выпуск III, - С. 205-210.
Подписано в печать 14.10.04. Формат 60 х 84 1/16, Бумага писчая. Гарнитура «Тайме». Печать офсетная. Уст. печ. л. 1,3. Тираж 100 экз. Заказ 219.
Отдел оперативной полиграфии издательства. Хабаровского государственного технического университета. 680035, Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136.
»1986 1
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Сощенко, Наталия Николаевна, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ.
Глава 1. АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ИММИГРАЦИЕЙ В РФ.
1.1 Юридическая сущность и содержание управления иммиграционными процессами в Российской Федерации.
1.1.1 Иммиграционные процессы как объект правового регулирования.
1.1.2 Формы и методы управляющего воздействия в сфере иммиграции иностранных граждан в РФ.
1.2 Анализ концепции миграционной политики и механизма ее реализации в России.
1.3 Современное состояние и перспективы развития иммиграционного законодательства в России.
1.4 Система органов управления иммиграционными процессами.
Глава 2. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ ИММИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ.
2.1 Формирование правовых условий осуществления трудовой иммиграции иностранной рабочей силы.
2.2 Легализация иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации через предоставление иммиграционного статуса.
2.3 Информационное обеспечение управления иммиграционными процессами в РФ.
2.4 Административная ответственность за нарушение иммиграционного законодательства Российской Федерации.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами в Российской Федерации"
Актуальность темы
В процессе формирования Российской Федерации как демократического, правового, открытого государства неоднократно подвергались переосмыслению и переоценке ориентиры внешней и внутренней политики в вопросах въезда-выезда, определения порядка пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, установления режима использования иностранной рабочей силы на российском рынке труда. Однако в большинстве случаев нормативное регулирование внешней миграции осуществлялось стихийно, как реакция на отрицательные последствия, вызванные отсутствием надлежащего управляющего воздействия со стороны государства. Вопросы регулирования иммиграции, как составляющей внешней миграции, и в настоящее время продолжают оставаться для Российской Федерации актуальными. В силу своего характера иммиграция населения из одного государства в другое постоянно сохраняет реальную опасность наступления неблагоприятных социально-экономических, криминогенных, санитарно-эпидемиологических последствий. Между тем, объективная оценка всех плюсов и минусов иммиграции позволяет сделать вывод, что это неизбежный процесс, и, в ряде случаев, выгодный для принимающего государства. При эффективном государственном регулировании за счет иммиграции многие государства активно решают демографические и экономические проблемы. Этот фактор может быть выгодно использован и Российской Федерацией. В связи с этим, представляется, что внешняя миграция и, прежде всего, иммиграция, должны расцениваться с точки зрения ее законности и управляемости.
Одной из актуальных проблем современной системы управления иммиграцией является объективная потребность в консолидации интересов принимающего государства, его граждан и иммигрантов. Многообразие подходов к выбору приоритетных направлений дальнейшего развития демографической, экономической, социальной политики в Российской Федерации усложняет этот процесс.
Неконтролируемая миграция в России, как и в любой другой стране, представляет угрозу национальной безопасности. И только создание четких иммиграционных правил в системе законодательства РФ, а также выработка рационального и в то же время эффективного механизма управляющего воздействия федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере общественных отношений позволит поставить иммиграционный процесс в рамки закона.
В то же самое время развитие демографических процессов и вхождение РФ в международный рынок труда обуславливает необходимость упрощения процедур по привлечению и использованию иностранной рабочей силы в России.
В современных условиях наблюдается явная потребность в усилении роли и степени участия государства в управлении иммиграционными потоками, в предотвращении неконтролируемой иммиграции, прежде всего, из государств бывшего СССР, и предупреждении последствий стихийной и незаконной иммиграции в Россию из стран ближнего и дальнего зарубежья. В связи с этим, представляется адекватным ситуации выбранное сегодня стратегическое направление, связанное с наведением порядка в иммиграционной сфере в аспекте урегулирования административно-правовыми средствами порядка въезда в Российскую Федерацию, пребывания в России и выезда из нее.
Президентом России, Правительством РФ, Министерством внутренних дел, Федеральной службой безопасности, а также рядом других министерств и ведомств, деятельность которых нацелена на поддержание внешней и внутренней безопасности Российской Федерации, уделяется особое внимание процессам иммиграции, затрагивающим наиболее важные сферы государственной и общественной жизни.
В настоящее время можно констатировать, что положено начало созданию абсолютно новой системы административно-правового регулирования иммиграционных процессов, определены концептуальные положения, характеризующие политику государства в отношении процессов внешней миграции (иммиграции и эмиграции), осуществляется реформирование всей системы иммиграционного контроля. Однако, следует отметить, что правовая основа управленческой деятельности в этой сфере фактически сформирована только в 2002 году. Между тем, развитие правоприменительной практики уже сегодня свидетельствует о необходимости дальнейшего законодательного, институционального, финансового, информационного, научного и кадрового обеспечения управления иммиграционными процессами.
Проблемы совершенствования административно-правового механизма управления иммиграционными процессами в современных условиях определяются общей спецификой развития общества и государства, новой стратегией организации управления в сфере демографической и миграционной политики в целом.
В этих условиях сохраняется потребность в научном осмыслении новых управленческих решений в области регулирования процессов иммиграции и предотвращения ее нелегальной составляющей.
Научная новизна и практическая значимость исследования Выявленная специфика и особенности объекта управляющего воздействия в качестве которого выступают общественные отношения, складывающиеся между уполномоченными органами государственной власти с одной стороны и иностранными гражданами (лицами без гражданства), а также принимающими их на территории РФ физическими и юридическими лицами, по поводу определения правового положения иностранных граждан в России, контроля за соблюдением иммигрантами правил въезда, пребывания в стране, порядка осуществления на территории России трудовой, предпринимательской и иных видов деятельности и порядка привлечения нарушителей иммиграционного законодательства к ответственности, позволяют размышлять о необходимости обоснования научной категории «административно-правовой механизм управ ления иммиграционными процессами в Российской Федерации».
В настоящей работе автором предпринята попытка собственного научного анализа юридической сущности таких явлений как «иммиграционный процесс», «иммиграционный статус», «административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами», «административно-правовая организация механизма управления иммиграционными процессами» на основе действующего законодательства через осмысление современных тенденций развития иммиграции в России и с учетом практики ее государственного регулирования.
В этом направлении автором диссертационного исследования анализируется группа общественных отношений иммиграционного характера, нуждающихся в специфическом управляющем воздействии со стороны государства, формы и методы такого воздействия, правовое поле, в рамках которого такие отношения складываются и развиваются, анализируется правоприменительная практика по использованию механизма правового регулирования иммиграции в РФ.
С учетом тенденций развития российского законодательства, автором сформулирован ряд базовых определений относительно регулирования иммиграции в РФ, а также проведено исследование эффективности функционирования системы органов управления в этой сфере общественных отношений.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что на основе анализа объекта исследования автором выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно-правового и организационно-кадрового обеспечения административно-правового механизма управления иммиграционными процессами.
Диссертант не претендует на полное освещение обозначенных проблем, но попытался осуществить комплексное их исследование с целью выработать конкретные предложения и рекомендации по их устранению, которые могут быть использованы при подготовке нормативных документов, а также в практической деятельности органов управления иммиграционными процессами.
Степень разработанности темы
Вопросы управления иммиграцией как особым процессом, непосредственно связанным с интересами не только иностранных граждан в стране въезда и пребывания, но и интересами принимающего государства и его граждан, еще в 90-х годах были освещены в научных работах авторов, которые рассматривали проблемы миграции в социологическом, экономико-правовом и международном аспектах. В диссертационном исследовании не оставлены без внимания различные вопросы в русле тематики исследования, получившие освещение в научных работах и публикациях Е. С. Красинца, Т. М. Регент, Н. Н. Тоцкого, Т. В. Шлычковой, О. Д. Воробьевой, Ж. А. Зайонч-ковской, В. А. Ионцева, Г. И. Климантовой, В. А. Номоконовой, A. JT. Ре-пецкой.
Отдельные вопросы административно-правового регулирования миграции в аспекте охраны государственной границы и обеспечения безопасности в стране были затронуты в диссертационных исследованиях В. Е. Сте-пенко, П. Б. Музыченко.
При рассмотрении теоретических основ управленческой деятельности, в общем виде характеризующих юридическую сущность административно-правового механизма управляющего воздействия, за основу принимались позиции таких известных деятелей юридической науки, занимавшихся вопросами государственного управления, как С.С. Алексеев, А. П. Алехин, Г. В. Атманчук, Д. Н. Бахрах, С.Н. Братусь, И. А. Василенко, И. И. Вереме-енко, А. П. Лончаков, В.М. Манохин и других видных теоретиков права.
Предлагаемый в настоящем диссертационном исследовании подход к освещению наиболее актуальных проблем управления иммиграционными процессами основан на анализе нормативной базы, получившей развитие в период с 2002 года и продолжающей формироваться в настоящее время.
Цели и задачи исследования.
Цель диссертационного исследования определяется его актуальностью и состоит в выявлении недостатков в правовом обеспечении иммиграционных процессов и выработке предложений по совершенствованию административно-правового механизма управления иммиграционными процессами в Российской Федерации на основе научно-обоснованных выводов, сделанных автором в работе. Сочетание принципов объективности, целесообразности и законности при поиске оптимального варианта управления позволяют автору надеяться, что некоторые из его предложений могут быть использованы как в процессе законотворчества, так и в практической деятельности органов, наделенных компетенцией в сфере реализации миграционной политики.
Для достижения поставленных целей диссертантом решались следующие задачи: характеристика иммиграционных процессов как объекта правового регулирования; определение юридической сущности и содержания механизма управления иммиграционными процессами в России, его административно-правовой организации; систематизация и анализ нормативно - правовой базы, составляющей иммиграционное законодательство РФ, внесение конкретных предложений по ее совершенствованию; исследование результатов функционирования системы органов исполнительной власти, осуществляющих управление иммиграционными процессами в Российской Федерации и их компетенции; выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства РФ в части установления оснований для привлечения нарушителей иммиграционного законодательства к административной ответственности.
Объект исследования
Объектом настоящего диссертационного исследования выступают общественные отношения властно-организационного характера, возникающие в ходе осуществления управляющего воздействия на иммиграционные процессы в Российской Федерации.
Также исследованию подвергались отношения, касающиеся становления механизма реализации иммиграционной политики Российской Федерации и реформирования управляющих субъектов в сфере реализации иммиграционной политики. Однако они не отнесены автором к непосредственному объекту диссертационного исследования.
Предмет исследования
Предмет исследования составили теоретические и практические аспекты управляющего воздействия в области иммиграции в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства (административно-правовые формы и методы управляющего воздействия).
Методология и методика исследования
Анализ проблематики, указанной в теме диссертационного исследования, выявил необходимость применения в совокупности различных методов научного познания.
Решение поставленных диссертантом задач опосредовано использованием научно-правовых методов исследования: метода структурного системного анализа, формально юридического, историко-правового, теоретико-правового и сравнительно правового методов. При проведении исследования широко применялись и другие общенаучные методы: социологический, статистический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, моделирования.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили система философских знаний, формулирующих общие требования к научным теориям, определению сущности исследуемых явлений, достижения юридической науки в области теории государства и права, механизма управления, механизма правового регулирования, административной ответственности.
Положения, выносимые на защиту
Осмысление теоретических вопросов и складывающейся правоприменительной практики системы органов, уполномоченных в сфере регулирования иммиграционных процессов, позволяет автору представить на защиту ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование административно -правового механизма управления иммиграционными процессами в Российской Федерации:
1. С учетом особенности объекта управления и реально применимых по отношению к нему форм и методов управляющего воздействия диссертант делает вывод о том, что именно административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами является наиболее эффективным направлением повышения управляемости иммиграционными процессами. В связи с этим автором предлагается возможная формулировка понятия «административно - правовой механизм управления иммиграционными процессами». Предлагается рассматривать его как комплексную систему административно-правовых средств воздействия на общественные отношения, возникающие в ходе реализации иммиграционного законодательства между субъектами государственного управления с одной стороны и участниками иммиграционного обмена - иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также приглашающими организациями с другой стороны с целью упорядочить такие отношения, извлечь из них полезный потенциал для удовлетворения интересов и потребностей Российской Федерации в иммиграционных ресурсах.
2. Системный анализ действующего законодательства в области иммиграции, позволит выявить недостатки в регулировании иммиграционных процессов. В качестве одной из форм упорядочения иммиграционного законодательства предлагается создание сводного закона «Об иммиграции в Российскую Федерацию», предметом регулирования которого будет выступать иммиграционный процесс и его стадии.
3. В качестве направления повышения эффективности управления в сфере реализации иммиграционной политики и иммиграционного законодательства с учетом последних изменений в организации системы федеральных органов исполнительной власти целесообразно провести работу над созданием замкнутой системы органов, осуществляющих деятельность по управлению иммиграционными процессами. Центральное место в этой системе отводится Министерству внутренних дел РФ и Федеральной миграционной службе РФ. В рамках этой системы организационная структура ФМС РФ должна быть выстроена в соответствии с реальной необходимостью реализации управленческих функций. В этом аспекте целесообразно перевести в систему ФМС РФ часть Паспортно визовой службы, а именно Отдел виз и регистрации. А в структуре каждого Подразделения по делам миграции в субъекте РФ создать Иммиграционную инспекцию.
4. Учитывая, что в первую очередь, решение задач управляющего воздействия осуществляется через механизм правового регулирования, существует объективная необходимость его дальнейшего совершенствования. В первую очередь речь идет о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, направленных на повышение прозрачности и определенности процедуры привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы.
5. Теоретическое и практическое значение установления различных административно-правовых режимов в отношении иностранных граждан непосредственно связано с проблемой выработки механизма легализации иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, рассматриваемой в настоящее время в качестве перспективной меры регулирования иммиграционных процессов. В качестве составляющей части административно-правового режима (или его разновидности) можно выделить иммиграционный режим как «совокупность нормативно установленных правил относительно определения порядка въезда иностранных граждан и лиц без гражданства в Россию, оформления их законного порядка пребывания на территории РФ и выезда из нее».
Легализация иностранного гражданина в стране пребывания связана с предоставлением ему иммиграционного статуса. Определение иммиграционного статуса имеет непосредственное отношение к вопросу обеспечения административно - правового механизма управления иммиграционными процессами. Предлагается рассматривать «иммиграционный статус» как «совокупность прав и обязанностей иностранного гражданина или лица без гражданства на территории государства пребывания, предоставленных иммигранту на основе действующего в государстве въезда (пребывания) внутреннего законодательства, уполномоченными органами исполнительной власти».
6. Необходимым условием адекватного сш>ации управления иммиграционными процессами в Российской Федерации является наличие четко регламентированного порядка формирование и использование информационных ресурсов, отражающих и обеспечивающих деятельность всех органов, уполномоченных в этой области общественных отношений. Наряду с нормативно-правовым обеспечением информационной деятельности, внимание должно уделяться организации учета и использования имеющихся ресурсов. Перечень видов информационных ресурсов, контроль и координация деятельности по формированию и использованию которых осуществляется на межведомственной основе, а также ответственное i ь федеральных органов исполнительной власти за развитие этих видов информационных ресурсов независимо от ведомственной подчиненности необходимо определить на федеральном уровне соответствующим Постановлением Правительства.
7. Наличие законодательно-определенного перечня правонарушений в области миграционных правоотношений, является основой административно-правовой организации механизма борьбы с нелегальной миграцией. Между тем не все противоправные действия, связанные с нарушением режима въезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ в настоящее время охвачены диспозициями статей главы 18 Кодекса об административных правонарушениях, предусматривающих административную ответственность в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации. В связи с этим требуется внести ряд дополнений в ст. 18.10, 18.11 ч.1 Кодекса об административных правонарушениях.
Структурное построение исследования
Структурно диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих 8 параграфов, последовательно раскрывающих общие теоретические положения научного исследования, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Сощенко, Наталия Николаевна, Хабаровск
заключение
Острота иммиграционных проблем, а также их влияние на перспективы дальнейшего развития России обусловливают насущную потребность в формировании надежной системы государственного регулирования иммиграционных процессов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации.
Иммиграционный процесс, в общем виде, может быть охарактеризован как совокупность нормативно - регламентированных общественных отношений, возникающих в ходе реализации иммиграционной политики и иммиграционного законодательства между субъектами государственного управления, наделенными исполнительно-распорядительными полномочиями - с одной стороны, и иностранными гражданами (лицами без гражданства), а также принимающими их на территории РФ физическими и юридическими лицами - с другой стороны, по поводу определения условий въезда в страну, режима пребывания и правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ, порядка осуществления на территории России трудовой деятельности, порядка привлечения нарушителей иммиграционного законодательства к ответственности. Именно такие отношения требуют комплексного государственно-правового регулирования в силу определенной специфики и негативного характера последствий, вызываемых отсутствием должного регулирования.
В настоящее время наиболее адекватным обстановке, складывающейся в сфере иммиграции, является административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами.
В рамках диссертационного исследования автором предлагается рассматривать его как комплексную систему административно-правовых средств воздействия на общественные отношения, возникающие в ходе реализации иммиграционного законодательства между субъектами государственного управления с одной стороны и участниками иммиграционного обмена - иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также приглашающими организациями с другой стороны с целью упорядочить такие от-• ношения, извлечь из них полезный потенциал для удовлетворения интересов и потребностей Российской Федерации в иммиграционных ресурсах.
Процесс реализации властно - организующей деятельности субъектов управления, уполномоченных в сфере иммиграционной политики, опосредующий собой комплекс административно-правовых мер, направленный на ф стимулирование либо ограничение межгосударственного перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российскую Федерацию, осуществляемый с целью упорядочения отношений, возникающих в ходе реализации иммиграционной политики и законодательства, регламентирующего иммиграционный процесс, и ориентированный на порождение и развитие новых, контролируемых общественных отношений, соответствующих интересам участников иммиграционного обмена дает представление об админист-*• ративно-правовой организации механизм управления иммиграционными процессами.
Анализ содержания механизма управления иммиграционными процессами позволяет автору выделить такие элементы его организации, как нормативно-правовое, организационно-кадровое, информационное, научное, финансовое обеспечение управления иммиграционными процессами в РФ.
В аспекте совершенствования административно-правового механизма управления иммиграционными процессами в диссертационном исследовании особое внимание уделено исследование юридической сущности и содержания механизма правового регулирования иммиграционных процессов, что позволило выделить приоритетные направления дальнейшего совершенствования законодательного и организационно - кадрового обеспечения управления иммиграционными процессами в Российской Федерации.
Учитывая, что в первую очередь, решение задач управляющего воздействия осуществляется через механизм правового регулирования, сущест вует объективная необходимость его дальнейшего совершенствования по следующим направлениям.
1. обеспечение механизма реализации иммиграционной политики Российской Федерации, изложенной в Концепции регулирования миграционных процессов;
2. разработка институциональной базы, адекватной иммиграционной ситуации, имеющей место в Российской Федерации;
3. совершенствование уже имеющегося законодательства в обозначенной сфере общественных отношений.
В первую очередь речь идет о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство, направленных на повышение прозрачности и определенности процедуры привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы, а также порядка приобретения (изменения) правового статуса иностранными гражданами на территории Российской Федерации.
Так, в частности, в ряде случаев, нормативно установленный порядок создает благоприятную почву для коррупции должностных лиц разрешительной системы в сфере управления трудовой иммиграцией, либо наоборот, определяет такие условия, когда невыполнение предписаний относительно порядка оформления на работу трудовых мигрантов становится экономически более выгодным, нежели соблюдение этого порядка.
Институт правового статуса позволяет создать строгую систему правил, которые реализуются в конкретном правоотношении и способствуют повышению эффективности реализации механизма управляющего воздействия. Для целей исследования автором предлагается рассматривать иммиграционный статус как «совокупность прав и обязанностей иностранного гражданина или лица без гражданства на территории государства пребывания, предоставленных иммигранту на основе действующего в государстве въезда (пребывания) внутреннего законодательства, уполномоченными органами исполнительной власти».
При существующих правовых условиях самостоятельное изменение своего правового статуса иммигрантом является нарушением режима пребы
• вания. Установление за подобные действия административной ответственности вполне логично. Однако уменьшить количество подобных нарушений можно не только посредством установления мер ответственности, но и определения порядка легализации иностранных граждан при изменении иммиграционного статуса на территории Российской Федерации. Представляется ц целесообразным этот порядок регламентировать в ФЗ «Об иммиграции в
Российскую Федерацию» определив при этом, при каких условиях допустимо изменение иммиграционного статуса (основания для изменения иммиграционного статуса); регламентировать саму процедуру легализации; установить перечень документов, необходимых для этого, предусмотреть другие сопровождающие моменты.
Наиболее предпочтительной формой совершенствования законодательства в сфере иммиграции автор считает принятие Федерального закона РФ «Об иммиграции в Российскую Федерацию» где получили бы более четкое закрепление положения отражающие инфраструктуру иммиграции; систему органов управления иммиграционными процессами; механизм разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; стадии иммиграционного процесса, порядок приобретения и изменения иммиграционного статуса; специфику в регулировании трудовой иммиграции и другие процедуры, сопровождающие иммиграционный процесс, но до настоящего времени не урегулированные законодательством.
В качестве организационно - кадрового обеспечения управления иммиграционными процессами целесообразно определить единую замкнутую систему органов осуществляющих деятельность по управлению иммиграционными процессами, обозначит рамки этой системы, компетенцию органов власти и управления в указанной сфере общественных отношений, порядок взаимодействия между ними. В этом аспекте потребуется обозначить юридическую сущность и содержание миграционной службы как разновидности государственной службы.
В целях обеспечения реализации такого направления деятельности ФМС РФ как контроль и надзор в сфере миграции населения следует сформировать единую систему иммиграционного контроля. При этом, единая система иммиграционного контроля должна рассматриваться как комплекс мероприятий по контролю за въездом, выездом и пребыванием иностранных граждан на территории Российской Федерации, осуществляемый в целях регулирования иммиграции, обеспечения законных прав мигрантов и соблюдение интересов Российской Федерации, а также осуществления мер по выявлению и пресечению незаконной иммиграции на территорию РФ иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих или намеривающихся прибыть в Россию, в том числе на постоянное жительство, в поисках убежища, для занятия трудовой деятельностью или следующих транзитом через территорию Российской Федерации в третьи страны. Первым шагом в этом направлении может быть разработка и утверждение нового Положение об иммиграционном контроле, в котором бы нашли отражение вопросы о месте и роли Постов иммиграционного контроля в системе органов управления иммиграционными процессами, обозначена их предметная компетенция.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовой механизм управления иммиграционными процессами в Российской Федерации»
1. Нормативно-правовые акты и акты судебных органов.
2. Конституция Российской Федерации: Принята 12 декабря 1993 г. М., 1993.-58 с.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. -М., 2002.-256 с.
4. Федеральный закон РФ от 11.11.2003 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Российская газета. 2003. -14 января.
5. Федеральный закон РФ от 11.11.2003 г. № 151-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» // Российская газета. 2003. - 14 ноября.
6. Федеральный закон РФ от 23.06.2003 г. № 76-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственной регистрации юридических лиц» // Собрание законодательства РФ. 2003. - №26. - Ст. 2565.
7. Федеральный закон РФ от 10.01.2003 г. № 7-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // Собрание законодательства РФ. 2003. - №2. - Ст.159.
8. Федеральный закон РФ от 25.07.2002 г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в редакции от 30.06.2003 г. № 86-ФЗ; 11.11.2003 г. № 141-ФЗ) // Собрание законодательства РФ . 2002. - №30. - Ст. 3032.
9. Федеральный закон РФ от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // Российская газета. 2002. - 3 1 мая.
10. Федеральный закон РФ от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц» (в редакции от 23.12.2003 г. № 76-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2001. - №33. - Ст.3431.
11. Федеральный закон РФ от 25.07.1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» (в редакции от 09.03.2001 г. № 25-ФЗ; 25.07.2002 г. № 116-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. 1998. -№31.- Ст.3806.
12. Федеральный закон РФ от 15.08.1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в редакции от1001.2003 г. № 7-ФЗ; 30.06.2003 г. № 86-ФЗ) // Российская газета. 1996. -22 августа.
13. Федеральный закон РФ от 20.02.1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» // Российская газета. 1995. - 22 февраля.
14. Федеральный закон «О беженцах» от 19.02.1993 г. №4528-1 (в ред. от 30.06.2003 г. № 86-ФЗ) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. - №12. - Ст.425.
15. Указ Президента РФ от 11.08.2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. - №33. - Ст.3254.
16. Указ Президента РФ от 23.02.2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» // Собрание законодательства РФ. 2002. - №8. - Ст. 813.
17. Указ Президента РФ от 14.03.1995 г. «Об утверждении Положения о министерстве иностранных дел Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. - №13. - Ст. 1033; 2001. - №23. - Ст.2329.
18. Указ Президента Российской Федерации от 09.08.1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе» // Собрание законодательства РФ. -1994.-№ 18. -Ст.2837.
19. Указ Президента РФ от 16.12.1993 г. № 2146 «1) привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» // Собрание законодательства РФ. 1994. - №2. - Ст.77.
20. Указ Президента РФ от 16.12.1993 г. № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. - №51. - Ст.4933.
21. Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 1996. -№ 34. - Ст.4081
22. Указ Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» (в редакции на 25.11.2003 №1389) // Консультант Плюс 2004
23. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2004. - 11 марта.
24. Распоряжение Президента РФ от 23.12.2000 г. № 582 рп «Об образовании рабочей группы по подготовке предложений об упорядочении иммиграции в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2001. -№1. - Ст.114.
25. Постановление Государственной Думы РФ от 24.10.2001 г. № 2001-III-ГД «О мерах по борьбе с незаконной миграцией и упорядочением миграционных процессов на территории Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2001. - № 44. - Ст.4188.
26. Постановление Правительства РФ от 03.11.2003 г.№ 658 «Об утверждении на 2004 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» // Российская газета. 2003. - 11 ноября.
27. Постановление Правительства РФ от 30.06.2003 г. № 382 «О проставлении отметки о запрещении въезда в Российскую Федерацию некоторых категорий граждан и лиц без гражданства» // Российская газета. 2003. - 3 июля.
28. Постановление Правительства РФ от 30.12.2002 г. № 941 «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» // Российская газета. 2002. - 9 января.
29. Постановление Правительства РФ от 01.11.2002 г. № 789 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание» // Собрание законодательства РФ. 2002. - № 45. - Ст.4516.
30. Постановление Правительства РФ от 01.11.2002 г. № 790 «О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации» // Российская газета. -2002. 13 ноября.
31. Постановление Правительства РФ от 01.11.2002 г. № 794 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство» // Собрание законодательства РФ. 2002. - № 8. -Ст. 813.
32. Постановление Правительства РФ от 01.11.2002 г. № 789 «Об утверждении Положения о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» // Российская газета. 2002. - 13 ноября.
33. Постановление Правительства РФ от 11.10.2002 г. № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» // Российская газета. 2002. - 16 октября.
34. Постановление Правительства РФ от 21.06.2002 г. №453 «О Правительственной комиссии по миграционной политике» // Собрание законода• тельства РФ. 2002. - № 26. - Ст.2596.
35. Постановление Правительства РФ от 11.10.2001 г. № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение» // Собрание законодательства РФ. 2001. - № 41. - Ст.3945.
36. Постановление Правительства РФ от 10.11.1997 г. № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998-2000 годы» // Собрание законодательства РФ. 1997. - №47. - Ст. 5406.
37. Постановление Правительства РФ от 08.09.1994 г. №1020 «Об утверждении Положения об иммиграционном контроле» // Российская газета.1994. 17 сентября.
38. Постановление Совета Министров Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе» // Собрание актов Президента и правительства РФ. - 1993. - №10. - Ст. 10371042.
39. Распоряжение Правительства РФ от 10.03.2003 г. № 256-р о Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2003. - №10. - Ст.923.
