Миграционная деятельность Российского государстватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Миграционная деятельность Российского государства»

На правах рукописи

Леонидова Татьяна Ивановна

МИГРАЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА (ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)

Специальность 12.00.01 - Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

003 163Т06 |

Москва 2007

003163706

Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент

Шагиева Розалина Васильевна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Комаров Сергей Александрович

кандидат юридических наук Манахова Юлия Владимировна

Ведущая организация -

Ярославский государственный университет

Защита диссертации состоится 14 февраля 2008 года в 1600 часов на заседании диссертационного совета К 229.001.02 при Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации по адресу 117638, г Москва, ул. Азовская, д. 2, корп 1, ауд 49.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Автореферат разослан года

Ученый секретарь диссертационного совета л?,,* л

доктор юридических наук, доцент у Р В- Шагиева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена усложнившимися миграционными процессами, которые оказывают значительное влияние на глобальную политическую и социально-экономическую обстановку современного государства Особенно это проявляется в тех странах, которые испытывают давление иммиграционных потоков, где миграционная сфера является одной из составляющих национальной политики и безопасности

В XXI в все отчетливее проявляется именно гуманитарная составляющая миграции, порождаемая проблемами вынужденных мигрантов, воссоединения их семей и др Кроме того, глобализация миграционных процессов, рост масштабов трудовой, незаконной и вынужденной миграции обусловливают интеграционную направленность миграционной политики зарубежных стран Это способствует развитию международного сотрудничества стран иммиграции и эмиграции, выезда, транзита и въезда нелегальных мигрантов

Миграционная политика любого государства, как элемент регулирования рынка рабочей силы, обусловлена экономическими и социальными задачами развития общества Это, в частности, актуально для России с ее своеобразным геополитическим расположением и сложными условиями и факторами социальной жизни Эффективное управление миграционными процессами все настойчивее включает в повестку дня вопрос о необходимости коренного пересмотра роли и места властных структур как федерального, так и регионального и муниципального уровней в системе жизнеобеспечения в различных сферах жизни общества

Для повышения эффективности управления данными процессами одной из актуальных задач является совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей миграционные отношения, и системы государственного управления миграционной сферой в целом При решении этой задачи несомненный практический и теоретический интерес представляет исследование как миграционной деятельности Российского государства, так и организационно-правовых начал функционирования миграционных служб зарубежных стран

На современном этапе необходимо дальнейшее изучение и прогнозирование миграционной ситуации в России, а также политики органов государственной власти в сфере миграции Это во многом связано с совершенствованием правового регулирования их деятельности В течение относительно короткого срока произошло существенное изменение функций, подведомственности и полномочий миграционных органов, что значительно преобразило управленческий потенциал этого ведомства Кроме того, двойная (по горизонтали и по вертикали) подчиненность данных ор-

ганов была заменена только на вертикальную подчиненность Президенту РФ, что было закреплено в Указе Президента РФ от 19 07 2004 № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» (далее - Указ)

При этом реформирование органов миграционной службы в настоящее время еще не завершено, что дает возможность теоретически обобщить направления указанного реформирования, определить авторскую позицию по ряду дискуссионных вопросов развития и осуществления деятельности федеральных и региональных органов (инспекций) миграции Повышенная актуальность создания теоретической модели миграционной деятельности в современном обществе обусловила выбор темы настоящего исследования

Цель диссертационного исследования. Недостаточная разработанность в науке проблем миграционной деятельности государства, а также правового статуса миграционных служб обусловливает цель исследования — на основе имеющихся данных теории государства и права, конституционного, административного права, практики работы органов и инспекций миграционной службы разработать общетеоретическую модель миграционной деятельности современного государства, сквозь призму которой провести исследование эволюции осуществляющих ее органов, проанализировать вопросы их правового статуса для выработки рекомендаций по оптимизации и совершенствованию правового регулирования исследуемой области Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач

- проследить развитие организационно-правовых основ деятельности миграционных служб в контексте государственно-правовой реформы 90-х гг XX в для выявления общих закономерностей их формирования,

- обосновать самостоятельность миграционной деятельности государства как категории теории государства и права, определить ее содержание, формы и методы осуществления,

- исследовать теоретические и практические проблемы соотношения миграционной деятельности с функциями государства,

- осуществить структурно-функциональный анализ миграционной политики современного Российского государства для выработки рекомендаций по совершенствованию миграционного законодательства, оптимизации правового статуса ФМС России

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере организации и функционирования миграционной службы как элемента механизма государства в виде государственно-правовой реальности

Предметом исследования являются юридические закономерности и основные правовые тенденции создания миграционной службы и

осуществления ее деятельности на современном этапе развития российского общества

Степень разработанности темы исследования. На общетеоретическом уровне отдельные аспекты исследуемой темы рассматривались в трудах Л В Андриченко, В.М. Баранова, П П Баранова, Л Ш Берека-швили, ВН Бутылина, НВ Витрука, О А Галустьяна, ИН Глебова, В М Исакова, А И Йорыша, С А Комарова, О Е Кутафина, В.М Курицына, В В Лазарева, И П Левченко, В О Лучина, Е Г Ляхова, В.П Малахова, П В Михайловой, П С Мордовца, В С Нерсесянца, В В Окса-мытного, А С Пиголкина, Т Н Радько, И В Ростовщикова, В П Сальникова, КБ Толкачева,МЛ Тюркина,ТЯ Хабриевойидр

Актуальные вопросы иммиграционной деятельности иностранных миграционных служб исследовались в работах Ю А Архипова, Г Е Вит-ковской, О Д Воробьева, Г Г Гольдина, М Б Денисенко, В А Ионцева, Ж А Зайончковской, Н А Зорина, А Н Каменского, И Б Кардашовой, А В Куракина, НА Лимоновой, ЕА Никифоровой, ИВ Плаксиной, Л Л Рыбаковского, О В Ростовщиковой, МЛ Тюркина, О А Хараева, С О Харламовой, О С Чудиновских и др

Существенный вклад в исследуемую тему внесли зарубежные ученые Г С Гудвин-Гилл, А Золберг, В Зелинский, К Коданье, Н Кэтлин, Д Крисп, Ф Либо, Н Луман, О Райнер и др

Между тем целостное теоретическое исследование миграционной деятельности Российского государства, правовых и организационно-функциональных аспектов формирования миграционной службы как государственного органа прежде не проводилось Отсутствуют фундаментальные общетеоретические разработки по исследуемой теме, что в целом не может не влиять на эффективность проводимой Россией миграционной политики

Методологическую основу исследования составили философские, общенаучные и специальные методы познания Углубленное исследование миграционной деятельности Российского государства в целом базируется на комплексе научных методов познания, в том числе историческо-правовом, системном, структурно-функциональном, формально-юридическом, сравнительно-правовом, логическом и др Диссертант, учитывая новейшие положения действующего законодательства, широко использовал труды отечественных и зарубежных ученых по теории права и государства, конституционного, административного права, в той или иной мере затрагивающие вопросы деятельности миграционных служб современного государства

Нормативную основу исследования составили международно-правовые акты, Конституция РФ, нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов

Эмпирическую базу исследования составляют статистические данные, результаты опроса руководящего состава и персонала ряда зарубежных миграционных служб, миграционного эксперимента по определению необходимости создания в России иммиграционной инспекции, изучения и обобщения опыта работы ФМС России и ее подразделений в субъектах Российской Федерации и др

Научная новизна диссертационного исследования определяется совокупностью исследуемых теоретических и практических проблем, касающихся миграционной деятельности в современном обществе, что позволило в рамках научной модели миграционной деятельности Российского государства, обоснованной диссертантом, сформулировать теоретические положения, научные определения и рекомендации относительно исследуемого объекта, и содержанием предложений по оптимизации правового статуса миграционной службы, в которых обоснована необходимость совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации В работе сформулированы конкретные предложения в сфере деятельности ФМС России В частности, автор предлагает внести дополнение в ст 72 Конституции РФ в части указания в пп «ж», «з» и «к» принципов миграционной политики и миграции как отдельной сферы правового регулирования, находящейся в совместном предмете ведения Российской Федерации и ее субъектов Кроме того, автор предлагает внести в п 2 Указа дополнение, касающееся основных задач ФМС России в передаче функции по разработке концепции миграционной политики Работа также вводит в научный оборот значительный объем эмпирического материала, изучение которого имеет большое эвристическое значение

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения

1 На основе проведенного анализа выработана авторская концепция миграционной деятельности государства, которая охватывает собой все то направление функционирования государственных органов, осуществляющих полномочия по контролю над процессами передвижения, въезда и выезда, а также легальности пребывания лиц на территории государства с целью восполнения людских ресурсов общества

2 Установлено, что миграционная служба в механизме государственной власти занимает особое место организация и проведение учета мигрантов способствует восполнению и воспроизводству общества, так как государство более устойчиво и жизнеспособно, когда существует определенный «людской» резерв Отсюда важны качественные правовые характеристики ее деятельности в этой сфере, оптимизация которой определяет основные направления функционирования иных государственных органов, что является одним из важнейших условий повышения эф-

фективности управленческой деятельности, и обеспечения прав и охраняемых законом интересов личности, общества и государства

3 Развиты имеющиеся в юридической литературе представления о взаимосвязи социального назначения государства и государственной деятельности На основе анализа различных источников показано, что государство как сложный универсальный общественный институт основано на функциональной деятельности, направленной на достижение общих целей Диссертант предлагает собственное определение миграционной функции государства, под которой понимает нормативно-регламентированное и организационно обеспеченное направление деятельности государства, обусловленное объективно необходимыми потребностями организации и учета мигрантов, обновления и пополнения «людских» ресурсов с целью восполнения и воспроизводства общества При этом автор выделяет присущие этому направлению деятельности элементы (подфункции), а также анализирует организацию, классификацию объектов данной системы

4 Обосновано, что конечной целью миграционной деятельности является гармонизация социальных процессов, связанных с миграционными потоками, для реализации оперативного воздействия на них и жизнеспособность общества, осуществляемого путем эффективного использования социального (человеческого) ресурса Соответственно, непосредственной целью миграционной функции является обеспечение вослолняемости «людских» резервов посредством контроля за выполнением требований норм права, целесообразности и безопасности мигрирующими социальными потоками

5 Выдвинуты предложения по совершенствованию правового регулирования статуса миграционной службы в части закрепления принципиальных основ ее деятельности, вытекающих из объективных потребностей общества Уточнены и развиты теоретические положения о понятии и структурных элементах правового статуса органа государственной власти, формулируется понятие правового статуса миграционной службы, раскрываются их структурные элементы и связи Органы миграционной службы имеют как общие, так и особенные признаки их организации и деятельности Подчеркивается и обосновывается необходимость принятия ряда нормативных правовых актов, регламентирующих функции государства в данной сфере В частности, формулируются предложения по совершенствованию ведомственной нормативной базы, обосновывается необходимость утверждения ФМС России положения об информационно-технологическом обеспечении ведения федерального регистра Предлагается внести в п 2 Указа дополнение, касающееся основных задач ФМС России в части передачи ей функции по разработке концепции миграционной политики

6 Доказано, что эффективность миграционной деятельности зависит от качества осуществляемого этими органами учета мигрантов, от своевременности принимаемых мер по выявлению и регистрации лиц, незаконно находящихся на территории государства, совершенствованию технологии их выявления, а также по совершенствованию взаимодействия региональных инспекций с другими государственными органами Усиление контрольных полномочий миграционной службы позволяет повысить эффективность проведения юридического и фактического анализа потоков мигрантов, что требует выработки общих принципов по ведению федерального реестра учтенных

7 В результате анализа миграционной деятельности и соответствующих нормативных правовых актов выявлены следующие недостатки отсутствие базовых законодательных актов - Концепции миграционной политики в Российской Федерации, Миграционного кодекса РФ и др, деления миграции на виды по содержанию - на семейную, трудовую (экономическую) и гуманитарную, по времени пребывания — на постоянную и временную, выделения приоритетных направлений миграции воссоединение семьи и трудовая миграция высококвалифицированных специалистов, отсутствие на законодательном уровне четких механизмов борьбы с нелегальной миграцией

8 Обосновано значительное влияние "миграционных процессов на политическую, социально-экономическую, этническую и духовно-нравственную составляющие национальной безопасности государства В частности, автором сформулированы предложения о дополнении в ст 72 Конституции РФ в части указания в пп «ж», «з» и «к» принципов миграционной политики и миграции как отдельной сферы правового регулирования государственной деятельности, находящейся в совместном предмете ведения Российской Федерации и ее субъектов В Конституции РФ нет упоминания о миграции как отдельной сфере, в том числе в ст ст 71-73, которые закрепляют предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что на основе полученных теоретико-правовых представлений о правовом статусе миграционной службы, основных направлениях миграционной политики и т д, вносящих самостоятельный вклад в развитие теории государства и права, диссертантом выработаны рекомендации по совершенствованию миграционной деятельности Российского государства, что, безусловно, имеет практическое значение Результаты настоящего научного исследования не только дают возможность сделать общетеоретические выводы, но и позволяют выдвинуть конкретные предложения по оптимизации правового статуса миграционных служб Содержащиеся в работе научные положения восполняют пробелы в теоре-

тической базе исследования проблемных вопросов миграционной деятельности в России, представляют интерес для развития отраслевых юридических наук и могут быть использованы в дальнейшей практике научных разработок исследуемой тематики

Выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов и факультетов России по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Административное право», «Правоохранительные органы», а также при подготовке учебных пособий, лекций и других учебно-методических материалов

Автором сформулированы предложения по дополнению ст 72 Конституции РФ в части указания в пп «ж», «з» и «к» принципов миграционной политики и миграции как отдельной сферы правового регулирования, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов

Достоверность и обоснованность результатов исследования базируются на общепризнанных принципах и нормах международного права, нормах действующего национального законодательства, концепциях, парадигмах и доктринах теории государства и права, конституционного и административного права, других смежных отраслей права Российской Федерации

Результаты исследования получены на основе обработки эмпирического материала за двухлетний период практической деятельности диссертанта в Главном управлении ФМС России в должности главного специалиста-эксперта Управления правового обеспечения, что позволило осуществить сравнительный анализ, выявить и осмыслить компоненты механизма и тенденции организации миграционной деятельности в Российской Федерации и других странах

Апробация результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации докладывались автором на всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах Предложения диссертанта нашли применение при подготовке материалов к заседаниям межведомственной рабочей группы Администрации Президента РФ по совершенствованию миграционного законодательства в Российской Федерации и заседаниям Правительственной комиссии по миграционной политике (постановления Правительства РФ, изданные с целью исполнения Федерального закона от 25 07 2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации») Некоторые результаты работы учтены при разработке законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих процессы привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации

Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в нескольких научных публикациях автора В частности, диссертантом опубликована статья «Содержание миграционной функции государства теоретические аспекты» в журнале «Представительная власть XXI века» (2007 № 2 (275)), входившем в список изданий, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией

Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, библиографического списка

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, научная новизна и практическая значимость работы, раскрывается методологическая основа исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования

Первая глава «Общетеоретическая модель миграционной деятельности государства» начинается с историко-теоретического анализа процесса становления миграционной службы Российского государства и государственной политики в миграционной сфере

Становлению миграционной службы в нашей стране предшествовал значительный период поиска и реформирования системы органов Министерства внутренних дел как централизованного органа всей правоохранительной системы, в результате чего миграционная служба приобрела новый статус, постепенно становясь стержнем правовой политики государства в социальной сфере Тем самым она шаг за шагом «отвоевывала» себе одно из ключевых мест в системе органов исполнительной власти

Министерство внутренних дел РФ осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему ФМС России, положение о которой утверждено Указом И на основе созданной нормативно-правовой базы на третьем этапе происходит окончательное оформление миграционной службы в самостоятельную систему, осуществляющую государственную политику в миграционной сфере

Таким образом, в течение относительно короткого срока произошло существенное изменение функций, подведомственности и полномочий миграционной службы, что значительно преобразило управленческий потенциал этого ведомства Предоставление ФМС России достаточно многочисленных полномочий и функций свидетельствует о ее последовательном превращении в один из ключевых федеральных органов исполнительной власти в данной сфере деятельности Это динамично развивающаяся служба, которая приобретает в общественном сознании важное и необходимое место социальной политики Вместе с тем этот в целом позитивный процесс развития системы миграционной службы и приобретения новых функций, которых согласно Указу достаточно, выявил ряд неизбежных проблем, которые можно условно назвать «проблемами роста» При этом реформирование подразделений миграционной службы в настоящее время еще не завершено, что дает возможность научно обобщить направления указанного реформирования, определить авторскую позицию по ряду дискуссионных вопросов развития региональных инспекций

В этой связи первостепенной задачей становятся подготовка и принятие ряда федеральных законов В первую очередь Миграционного кодекса РФ, а одновременно с ним Концепции миграционной политики в Российской Федерации, где необходимо последовательно закрепить за системой подразделений миграционной службы всего объема полномочий, предусмотренных за ней различными нормативными правовыми актами Необходимо установление единой системы миграционной службы на всей территории России, механизма взаимодействия с иными федеральными органами и ее территориальными структурами, жесткой вертикали единой централизованной системы с субординацией и соподчинением МВД России с непосредственным подчинением Президенту РФ

Диссертант полагает, что на практике это позволит методично и последовательно осуществлять комплексную политику в этой сфере Для этого предлагается внести в п 2 Указа дополнение, касающееся основных задач ФМС России, передав функции разработки концепции миграционной политики данному ведомству Целесообразно предусмотреть в будущих основополагающих законодательных актах отсылочные нормы для использования уже имеющейся правовой базы Стремление четко определить правовой статус миграционной службы обусловлено не столько субъективными, так называемыми корпоративными интересами и потребностями его руководства, сколько пониманием необходимости сосредоточить весь государственный ресурс для решения поставленных задач в одном централизованном органе, не «распыляя» его потенциал по различным министерствам и службам

Объективность такого подхода обусловлена следующими факторами, возникшими в современный период Первый - развитие (усложнение структуры) и совершенствование государства, его механизма и рычагов управления, а второй — увеличение миграционных проблем в обществе (управление социальными потоками) и миграционных процессов в силу сложившегося геополитического положения России К тому же проблемой функционирования Российского государства является то, что власти созданием систем и институтов опережают формирование необходимых для этого информационных условий

Автор на основе исследования отмечает, что эффективность миграционной деятельности Российского государства зависит не только от их структуры и компетенции органов, но и от четко обозначенных приоритетных целей и задач государственно-правового развития Речь идет о так называемой целеполагающей деятельности государства, его идеологической основе В условиях идеологической разобщенности эффективность осуществляемых государственных функций, реализуемых изменений заметно снижается, если не сводится к нулю Вполне очевидно, что

объединенное общей и правильной идеей общество более восприимчиво к государственному управлению, потому как государственная идеология как совокупность общественных идей, взглядов, убеждений и ценностей выступает в качестве доминирующей и интегрирующей силы Российскому государству необходима руководящая и направляющая идея, определяющая вектор государственно-правового строительства В этой связи диссертантом предлагается разработать концепцию миграционной политики в контексте реализации государственной идеологии, в которой необходимо детально определить основные цели и принципы этой деятельности

В ходе исследования автор отмечает, что современные тенденции в миграционной сфере ведут к тому, что Россия на нынешнем этапе развития не может полностью отказаться от административных механизмов регулирования миграции Россия столкнулась с резким демографическим спадом и массовым оттоком населения из восточной части страны, а также регионов межэтнической напряженности Таким образом, миграционная сфера требует определения более четких факторов миграционной политики Среди них необходимо выделить 1) цели, принципы и приоритетные направления, 2) законодательное закрепление базовых понятий миграционной сферы, 3) основания нахождения иностранцев и беженцев на территории страны пребывания, 4) основных каналов иммиграции воссоединение семей, экономическая (трудовая) и гуманитарная иммиграция, 5) основы системы отбора кандидатов на иммиграцию

На основе общетеоретических положений автор обосновывает необходимость выделения в качестве самостоятельного направления деятельности Российского государства миграционной функции Российское государство в настоящее время выполняет идеологическую, экономическую, политическую, миграционную и другие функции, обусловленные различными факторами существования общества

Отмечается, что в современных условиях правовому государству присущ сложный комплекс направлений деятельности (функций), в том числе и такой, как миграционный контроль Избранный аспект позволил автору рассмотреть и попытаться обосновать понятие и особенности направления «миграционной деятельности» в системе функций в целом как активного воздействия государства на социальную жизнь людей, связанную с перемещением, расселением и выбором места проживания в целях безопасности и благополучия жизнедеятельности В ходе исследования предлагается авторское видение миграционной функции государства Указывается, что основные закономерности реализации функций государства проявляются в соответствующих видах деятельности его органов При этом эффективность этой деятельности зависит не только от их структуры и компетенции, но и от четко обозначенных целей и задач

Данный момент позволил по-новому подойти к анализу места, роли и значения миграционной службы, рассмотреть пути совершенствования организационно-правовых основ ее деятельности, направленных на оптимизацию жизни общества, выработку социально-экономической и демографической политики государства

По мнению диссертанта, управление в сфере миграции как элемент регулирования социальных процессов детерминировано эволюцион-но возрастающими потребностями общества в сфере экономики, демографии, геополитики, социальной политики, культуры и науки С теоретико-правовой точки зрения это обусловлено идеологией правового государства, где человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что подразумевает соответствующую автономность личности в вопросах личного благополучия и жизнедеятельности

Отсюда одним из важнейших теоретических подходов к социальному процессу является структурный анализ такого важного направления как миграционная деятельность государства, способствующий более успешному и глубокому ее познанию и объяснению Автор пришел к выводу, что общетеоретическое исследование места миграционной службы в системе органов государственной власти и функций государства есть качественно новый шаг в познании многогранной деятельности государства, открывающий перед исследователем новые стороны его функционирования

В настоящий момент, рассматривая миграционную деятельность Российского государства, необходимо признать, что социально-политические условия, в которых формировалось данное направление, претерпевает существенные изменения, при влиянии увеличивающегося количества факторов Осуществляемое ранее управление в сфере миграции сегодня требует постоянного государственного присутствия и руководства миграционными потоками в целях гармоничного развития, интеграции, свободы и безопасности общества В современных социально-экономических и природно-климатических условиях, продолжающейся специализации политической жизни становится очевидным, что любой государственный орган успешно выполняет лишь свою относительно узкую функцию (часть) государственной деятельности

Значительная по объему, содержанию и телеологии миграционная деятельность государства, как и любая другая, также нуждается в нормативном и организационном обеспечении и обособлении, что обусловлено объективными общественными процессами По сути, речь идет о так называемой миграционной функции государства, которая в целом подразумевает управление социальными потоками в интересах государства и общества Всякие сомнения в том, что миграционная деятельность - это самостоятельное направление государственной политики, исчезают при

уяснении смысла и содержания разносторонней деятельности в экономике (трудовая миграция), в демографии (социальная политика), в социальной сфере (вынужденная миграция) и т д Отсюда следует, что государственная миграционная политика выполняется как необходимая, объективно обусловленная деятельность

Согласно п «е» ст 71 Конституции РФ установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации относится к исключительной компетенции федерации, из чего следует, что миграционная политика как составная часть общего национального развития относится преимущественно к ведению федерального центра Отсутствие прямого указания о миграционной деятельности государства говорит не только о пробеле правового регулирования данной сферы, но и о комплексности миграционной сферы общественной жизни, что, в свою очередь, на современном этапе подразумевает выделение данного вида деятельности в самостоятельный блок деятельности государства Между тем целесообразно внести дополнение в ст 72 Конституции РФ в части указания в пп «ж», «з» и «к» принципов миграционной политики и отдельной сферы правового регулирования миграционной деятельности как совместного предмета ведения Российской Федерации и ее субъектов

По мнению автора, формирование самостоятельного направления деятельности объективно определено еще и тем, что только независимость, относительная обособленность данных вопросов обусловлена потребностями общества и является условием образования соответствующего государственного органа для их решения Вряд ли вызовет возражения тезис о том, что контроль, осуществляемый внутри общества (сферы жизни) не лишает его объективности и самостоятельности Контроль подразумевает, что наблюдатель или организатор должен быть не внутри, а вне или над системой Только независимый контрольный орган может проводить эффективную социальную политику вне зависимости от складывающейся политической конъюнктуры

Наличие миграционной функции - это объективное направление деятельности государства и общества, заданное условиями его существования Организация и проведение учета мигрантов выступает как механизм «обновления» и «пополнения» государством «людскими» ресурсами общества с целью его восполнения и воспроизводства, поскольку первое более устойчиво и жизнеспособно, когда существует определенный «человеческий» резерв

Поэтому обусловленные самой жизнью задачи управления миграционной сферой структурно, предметно и функционально обособленны от других задач, что, в свою очередь, объективирует необходимость ло-

гического выделения их в самостоятельный предметно-деятельностный блок Государственное управление миграционной сферой дает нам весьма убедительные основания полагать, что данная деятельность должна осуществляться как правовыми средствами, так и административными Это подтверждается не только правовым характером нашего государства, но и целями оптимизации жизнедеятельности общества Вместе с тем существенным отличием миграционной политики зарубежных стран от России является то, что в них государство проводит и регулирует только иммиграционную политику, в то время как внутренняя миграция регулируется исключительно экономическими рычагами и напрямую связана с поиском и сменой людьми места работы Россия же не может полностью отказаться от административных механизмов регулирования внутренней миграции

Таким образом, обобщая вышесказанное, диссертант приходит к выводу, что миграционная функция Российского государства представляет собой нормативно-регламентированное направление активного воздействия государственных органов, осуществляющих управление и организацию по контролю над процессами передвижения, въезда и выезда, а также легальности пребывания лиц на территории государства с целью восполнения людских ресурсов общества

По мнению автора, содержание миграционной функции государства проявляется в следующих аспектах а) подфункция контроля в сфере миграционных прав и свобод человека, б) подфункция трудовой миграции и экономического развития, в) подфункция государственного учета миграции и легальности пребывания на территории государства или подфункция контроля в сфере законности, г) подфункция миграционного контроля в социальной сфере, д) подфункция миграционного контроля в сфере глобальных проблем современности При этом под механизмом реализации миграционной функции государства, на наш взгляд, следует понимать взятые в единстве методы, принципы и цели ее осуществления, а также ее правовые и организационные основы ее обеспечения

Конечной целью миграционной деятельности является гармонизация социальных процессов, связанных с миграционными потоками, для реализации своевременного корректирующего воздействия на них и жизнеспособность общества, осуществляемого путем оптимального использования социального (человеческого) ресурса Соответственно, непосредственной целью миграционной функции является, как уже отмечалось ранее, обеспечение восполняемости «людских» резервов посредством контроля за выполнением требований норм права, целесообразности и безопасности мигрирующими социальными потоками

В основе миграционной деятельности государства лежит сочетание убеждения (стимулирования) и принуждения как методов ее осуще-

ствления При этом ведущее место в силу властной природы государственного контроля принадлежит методу принуждения со стороны государственных органов

Автор приходит к выводу о том, что понятие «миграционная деятельность» характеризует обобщенное проявление управления миграционными процессами в обществе, осуществляемое в настоящий момент Российским государством И контроль в миграционной сфере не ограничивается лишь наблюдением за правильной реализацией обязательных нормативных установлений Органы миграционной службы получают информацию (наблюдают) не только за правомерностью деятельности подконтрольного субъекта, но и за тем, насколько последний правильно, эффективно и целесообразно использовал при этом предоставленные ему права и обязанности

Во второй главе «Совершенствование миграционной деятельности российского государства на современном этапе» на основе сформулированного в работе определения миграционной функции государства автор проанализировал соотношение первой с иными функциями государства идеологической, политической, культурной (духовно-нравственной), экономической, социальной и экологической Это позволило автору прийти к выводу о том, что миграционное направление деятельности государства есть комплексное управление социальными ресурсами, во многом обусловливающее эффективность осуществления остальных направлений его политики От того кто, в каких районах, населенных пунктах, территориях и как, каким образом (способом жизнедеятельности) проживает, в большей степени зависит судьба всего общества и безопасность государства Особо автор останавливается на взаимодействующих с миграционной деятельностью государства идеологической и экологической функциях

Диссертант на базе общетеоретического подхода исследует структуру государственной политики в области миграции, выделяя ее поведенческий, нормативный, функционально-инструментальный и интеллектуально-идеологический (научно-исследовательский) элементы

Структура миграционной политики в настоящий период включает в себя ряд элементов

Поведенческий элемент выражен в фактически складывающихся миграционных отношениях и взаимодействиях между людьми, организациями и государственными органами, обусловленных потребностями развития и жизнедеятельности общества - социальными, демографическими, духовными, экономическими и тд В связи с этим неслучайной представляется распространенная оценка политики как концентрированного выражения экономики, а в современных условиях эту формулу можно модифицировать политика - это концентрированное выражение национальных приоритетов общества и государства Соответственно,

поведенческий уровень включает в себя деятельность государства, личности и общества в миграционной сфере, обусловленной различными факторами и условиями жизни

Вторым элементом политики можно считать нормативный, проявляющий себя в «материальном» виде как результат правотворческой и правоприменительной деятельности в миграционной сфере Это так называемый регламентационный уровень осуществления политики, обусловленный необходимостью совершенствования миграционных отношений посредством нормативов и стандартов Этот аспект представляет собой регулятивную (право, мораль, религия, обычаи и традиции) составляющую, формирующуюся на базе определенных ценностей абсолютного характера Свобода, равенство, справедливость, уважение и достоинство личности - это те ценности, которые и вокруг которых происходит «оживление» всех сторон жизни субъектов Организация миграционной деятельности, направленной на достижение общезначимых социальных целей, сохранение фундаментальных ценностей, развитие и совершенствование миграционных и иных отношений основывается на принципах и правилах, закрепленных в нормативных правовых актах государства

Третьим элементом является функционально-инструментальный блок миграционной политики, определяющий систему управления и деятельности государства - миграционной функции, правовые формы и способы их реализации учредительная деятельность, правотворчество, правоприменение, контроль, надзор за въездом и выездом мигрантов Любая самая продуманная политика окажется нежизнеспособной без оснащения ее средствами осуществления определения направлений ее реализации (функций), нахождения оптимальных средств претворения в жизнь политических концепций и доктрин, программ, целей и задач

Идеологический, интеллектуальный блок миграционной политики -четвертый элемент, осуществляющий формирование политического (миграционного) сознания, ценностей политикой культуры, ориентированных на поиск компромиссов, согласия и равновесия Отсюда неслучайно рассмотрение политики как искусства невозможного, компромисса и уступок Глубокие изменения, происходящие в настоящий период в мире и связанные с резким возрастанием роли науки, образования, технического (технологического) прогресса и информатизации обществ, их экономик и социально-коммуникативных структур, существенно усилили значение тех факторов, которые сегодня влияют на изменение характера миграционных процессов При этом в современных условиях важнейшими факторами, определяющими динамику общественных процессов, выступают социальная активность, мобильность и миграция Этот аспект политики учитывает так называемое стратегическое планирование госу-

дарственной деятельности в той или иной сфере социальной жизни, а также выработку принципов и способов миграционной политики государства на отдаленную перспективу

Все эти элементы структурно-функционального анализа политики в области миграции обусловливают, по сути дела, содержательную сторону всех социальных явлений в миграционной сфере жизни общества и миграционных процессов Отсюда неотъемлемыми элементами миграционной деятельности государства являются такие области управления миграционными отношениями, как 1) формирование и организация функционирования миграционной службы, 2) государственный контроль в сфере осуществления миграционных прав и свобод, 3) руководство трудовой миграцией и экономическим развитием, 4) государственный учет миграции и легальности пребывания на территории государства или так называемая область миграционного контроля в сфере законности, 5) государственный миграционный контроль в социальной сфере, 6) контроль в сфере глобальных проблем современности

В диссертационном исследовании отмечается, что в современных условиях исследование миграционной политики включают в себя оценку и использование всего спектра теоретического анализа социальной жизнедеятельности Как отмечает автор, необходимо подойти к этой проблематике не только с точки зрения юридического, нормативного ее анализа и оснащения, но и использовать потенциал политического направления исследования, в ряду других исследовательских направлений - философского, цивилизационного, социологического, структурно-функционального, формально-догматического, исторического, телеологического, информационного и т д

В результате приоритетными целями миграционной политики Российского государства должны стать содействие экономическому и демографическому росту, социальному и культурному развитию, выполнение международных обязательств по вопросам беженцев, предоставление убежища тем, кто в нем нуждается, препятствие дискриминации и интеграции мигрантов в общество, международное сотрудничество, стимулирование привлечения высококвалифицированных специалистов, содействие воссоединению семей

По мнению автора, для России необходима универсальная и целостная политико-правовая модель миграционной деятельности Следовательно, если говорить о российской миграционной системе, то она представляет собой универсальную, единую, согласованную систему политико-правовых и социально-экономических факторов, процессов и условий федерального, регионального и муниципального уровней, а также принципов, целей и методов, регулирующих перемещение (въезд и выезд) населения в целях пополнения человеческих ресурсов и освоения новых

территорий страны Очевидно, что политико-правовая модель управления миграцией должна иметь межотраслевой характер, что соответствует реальным тенденциям развития общества Если же говорить о правовой модели миграции, то она, естественно, представляет собой систему правовых норм, отражающих и регулирующих общественные процессы в сфере миграции, где можно выделить ее определенную дифференциацию на отрасли права, подотрасли, институты и субинституты

Важнейшим элементом российской модели регулирования миграционных отношений будет являться не только четкое законодательное закрепление компетенции федеральных и региональных государственных органов в отношении миграционных процессов, но и определение базовых принципов управления миграцией В их число входят благоприятное отношение к законной миграции, преимущественно - к семейной миграции лиц трудоспособного возраста, взаимная выгода мигранта и государства, участие в труде трудоспособного мигранта, добровольность выбора места жительства, если это место не обусловлено заранее заключенным договором, принцип вынужденности миграции и переселения, а также принцип этнической комплиментарности и целесообразности, гуманизма и уважения прав мигрантов и государства и т д

Основными задачами концепции миграционной политики автор считает формирование отвечающего государственным интересам общего миграционного потока, создание условий для успешной интеграции иммигрантов в российское общество на основе уважения к его коренным народам, культуре, языку, мировоззрению, обычаям, традициям и жизненному укладу, совершенствование законодательства и деятельности государственных органов, осуществляющих миграционную деятельность, формирование в обществе благоприятной информационной среды в миграционных отношениях и т д

К числу важнейших направлений формирования новой модели миграционной политики, отвечающей потребностям перехода к постиндустриальной экономике или коммуникативному обществу, адекватной угрозам и вызовам современного времени, можно отнести следующие

1) создание в обществе благоприятной психологической атмосферы посредством формирования позитивной (объективной) информационной среды Это необходимо сделать с помощью пропаганды и популяризации в обществе объективных идей и нового правового мировоззрения на основе принятия концепции миграционной политики,

2) изменение законодательства в области трудовой миграции относительно миграции российских граждан за рубеж и иностранных граждан в нашу страну на основе принятия Миграционного кодекса РФ, совершенствования национальной правовой базы, введения визового режима со странами СНГ и заключения двухсторонних межправительст-

венных соглашений для обеспечения прав граждан, работающих в двух странах, и подготовки условий для присоединения России к международным правовым актам о защите прав мигрантов, облегчение процедур получения гражданства для некоторых категорий граждан,

3) формирование эффективных механизмов защиты российского рынка труда и приоритетного права граждан страны на занятие рабочих мест на основе создания министерства или службы по миграционным вопросам, повышения взаимодействия федеральных и региональных органов власти, усиления миграционного контроля на границах государства и всей территории страны, применения жестких санкций к организациям, которые ввозят нелегальных мигрантов, повышения ответственности предпринимателей за использование нелегальной рабочей силы и иностранных граждан за незаконное пребывание в стране,

4) формирование действенного контроля за использование работодателями иностранной рабочей силы и соблюдение ими установленных законодательством условий данного использования Отсутствие должной правовой защиты мигрантов, социальных гарантий, медицинского обслуживания и профессиональной учебы толкает их в криминальную среду, под патронаж этнических диаспор,

5) формирование единого информационного пространства, позволяющего эффективно взаимодействовать различным федеральным, региональным и местным органам власти, осуществляя современный обмен информацией,

6) создание стимулов для возврата на родину мигрантов, ранее выехавших или оказавшихся за рубежом вследствие распада советского государства, и прежде всего высококвалифицированных мигрантов соотечественников ,

7) развитие международного сотрудничества в целях улучшения регулирования процесса привлечения и использования иностранной рабочей силы, так как проблемы противодействия нелегальной миграции имеют значительные региональные особенности,

8) изменение правового статуса миграционной службы на основе принятия федерального закона «О системе миграционной службы в Российской Федерации», совершенствования координации деятельности федеральных органов и региональных и их взаимодействие с миграционными органами других стран, осуществление кадровой политики, создание сбалансированной системы миграционной службы и совершенствование ее функционирования в современных условиях

В целом диссертационное исследование показало наличие взаимосвязи между эффективным осуществлением миграционной деятельности государства и осуществлением прав и свобод личности. Такая причинно-следственная связь лишний раз подтверждает жесткую обусловленность

выбора правильной стратегии управления социальными процессами и созданием действенного механизма гарантий осуществления возможностей личности, предоставляемых законодательством Этим определяется важность анализа и научного обоснования миграционной деятельности государства и ее нормативно-правового закрепления

В заключении автором подведены итоги проведенного исследования, обобщены его важнейшие результаты и намечены проблемы, нуждающиеся в дальнейшем, более глубоком изучении

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях,

указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии

1 Содержание миграционной функции государства теоретические аспекты / Т И Леонидова // Представительная власть XXI века - 2007 -№2 - 0,4 п л

Другие публикации

2 Возвращение в отечество / Т И Леонидова // Домашний адвокат -2006 -№22(354) -0,4пл

3 Виза для иностранца / Т И Леонидова // Домашний адвокат -2007 -№23 - 0,25 п л

4. Содержание миграционной функции государства1 теоретические аспекты / Т И Леонидова // Вторые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 9-10 ноября 2006 года) сб ст в 8 кн - Кн 1 Проблемы теории и истории государства и права / отв ред М М Рассолов , ГОУ ВПО РПА Минюста России - М РПА МЮ РФ, 2007 - 0,4 п л

5 Юридическая ответственность как действенный способ противодействия незаконной миграции / Т И Леонидова // Домашний адвокат -2007 -№24 - 0,4 п л

Подписано в печать 28 12 2007 Формат 60x90 1/16 Уел печ л 1,4 Тираж 100 экз

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» 117638, г Москва, ул Азовская, д 2, корп 1

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Леонидова, Татьяна Ивановна, кандидата юридических наук

Введение.

ГЛАВА 1. Общетеоретическая модель миграционной деятельности государства

§ 1. Организационно-правовые основы деятельности миграционной службы.

2. Миграционная деятельность как категория теории государства и права: понятие, содержание, формы и методы осуществления.

ГЛАВА 2. Совершенствование миграционной деятельности Российского государства на современном этапе

§1. Теоретические и практические проблемы соотношения 82 миграционной деятельности с функциями Российского государства.

§2. Структурно-функциональный анализ миграционной политики Российского государства.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Миграционная деятельность Российского государства"

Актуальность темы исследования обусловлена усложнившимися миграционными процессами, оказывающими значительное влияние на глобальную политическую и социально-экономическую обстановку современного государства. Особенно это проявляется в тех странах, которые испытывают давление иммиграционных потоков, где миграционная сфера является одной из составляющих национальной политики и безопасности.

В XXI в. все отчетливее проявляется именно гуманитарная составляющая миграции, порождаемая проблемами вынужденных мигрантов, воссоединения их семей и др. Кроме того, глобализация миграционных процессов, рост масштабов трудовой, незаконной и вынужденной миграции, обусловливают интеграционную направленность миграционной политики зарубежных стран. Это способствует развитию международного сотрудничества стран иммиграции и эмиграции, выезда, транзита и въезда нелегальных мигрантов.

Миграционная политика любого государства, как элемент регулирования рынка рабочей силы, обусловлена экономическими и социальными задачами развития общества. Это, в частности, актуально для России с её своеобразным геополитическим расположением и сложными условиями и факторами социальной жизни. Эффективное управление миграционными процессами всё настойчивее включают в повестку дня вопрос о необходимости коренного пересмотра роли и места властных структур как федерального, и регионального и муниципального уровней в системе жизнеобеспечения в различных сферах жизни общества.

Для повышения эффективности управления данными процессами одной из актуальных задач является совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей миграционные отношения, и, в целом, системы государственного управления миграционной сферой. При решении этой задачи несомненный практический и теоретический интерес представляет исследование, как миграционной деятельности Российского государства, так организационно-правовых начал функционирования миграционных служб зарубежных стран.

На современном этапе необходимо дальнейшее изучение и прогнозирование миграционной ситуации в России, а также политики органов государственной власти в сфере миграции. Это во многом связано с совершенствованием правового регулирования их деятельности. В течение относительно короткого срока произошло существенное изменение функций, подведомственности и полномочий миграционных органов, что значительно преобразило управленческий потенциал этого ведомства. Кроме того, двойная (по горизонтали и по вертикали) подчинённость данных органов была заменена только на вертикальную подчинённость Президенту Российской Федерации, что было закреплено в Указе № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы», принятом 19 июля 2004 года (далее - Указ).

При этом реформирование органов миграционной службы в настоящее время ещё не завершено, что даёт возможность теоретически обобщить направления указанного реформирования, определить авторскую позицию по ряду дискуссионных вопросов развития и осуществления деятельности федеральных и региональных органов (инспекций) миграции. Повышенная актуальность создания теоретической модели миграционной деятельности в современном обществе обусловила выбор темы настоящего исследования.

Степень разработанности темы. На общетеоретическом уровне отдельные аспекты исследуемой темы рассматривались в трудах JI.B. Андриченко, В.М. Баранова, П.П. Баранова, Л.Ш. Берекашвили, В.Н. Бутылина, Н.В. Витрука, О.А. Галустьяна, И.Н. Глебова, В.М. Исакова, А.И. Йорыша, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, В.М. Курицына, В.В. Лазарева, И.П. Левченко, В.О. Лучина, Е.Г. Ляхова, В.П. Малахова, Н.В. Михайловой, П.С. Мордовца, B.C. Нерсесянца, В.В. Оксамытного, А.С. Пиголкина, Т.Н. Радько, И.В. Ростовщикова, В.П. Сальникова, К.Б. Толкачева, М.Л. Тюркина, Т.Я. Хабриевой и др.

Актуальные вопросы иммиграционной деятельности иностранных миграционных служб исследовались в работах: Ю.А. Архипова, Г.Е. Витковской, О.Д. Воробьева, Г.Г. Гольдина, М.Б. Денисенко, В.А. Ионцева, Ж.А. Зайончковской, Н.А. Зорина, А.Н. Каменского, И.Б. Кардашовой, А.В. Куракина, Н.А. Лимоновой, Е.А. Никифоровой, И.В. Плаксиной, JI.JL Рыбаковского, О.В. Ростовщиковой, M.J1. Тюркина, О.А. Хараева, С.О. Харламовой, О.С. Чудиновских и др.

Существенный вклад в исследуемую тему внесли зарубежные ученые: Г.С. Гудвин-Гилл, А. Золберг, В. Зелинский, К. Коданье, Н. Кэтлин, Д. Крисп, Ф. Либо, Н. Луман, О. Райнер и др.

Между тем целостное теоретическое исследование миграционной деятельности Российского государства, правовых и организационно-функциональных аспектов формирования миграционной службы как государственного органа прежде не проводилось. Отсутствуют фундаментальные общетеоретические разработки по исследуемой теме, что в целом не может не влиять на эффективность проводимой Россией миграционной политики.

Объектом исследования являются совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере организации и функционирования миграционной службы как элемента механизма государства в виде государственно-правовой реальности.

Предметом исследования являются юридические закономерности и основные правовые тенденции создания миграционной службы и осуществления ее деятельности на современном этапе развития российского общества.

Цель и задачи исследования. Недостаточная разработанность в науке проблем миграционной деятельности государства, а также правового статуса миграционных служб обусловливает цель исследования - на основе имеющихся данных теории государства и права, конституционного права, административного права, практики работы органов и инспекций миграционной службы разработать общетеоретическую модель миграционной деятельности современного государства, сквозь призму которой провести исследование эволюции осуществляющих ее органов, проанализировать вопросы их правового статуса для выработки рекомендаций по оптимизации и совершенствованию правового регулирования исследуемой области.

В соответствии с целью поставлены следующие задачи:

- проследить развитие организационно-правовых основ деятельности миграционных служб в контексте государственно-правовой реформы 90-х годов XX века для выявления общих закономерностей их формирования;

- обосновать самостоятельность миграционной деятельности государства как категории теории государства и права, определить её содержание, формы и методы осуществления;

- исследовать теоретические и практические проблемы соотношения миграционной деятельности с функциями государства;

- осуществить структурно-функциональный анализ миграционной политики современного российского государства для выработки рекомендаций по совершенствованию миграционного законодательства, оптимизации правового статуса ФМС России.

Методологическую основу работы составили философские, общенаучные и специальные методы познания. Углубленное исследование миграционной деятельности российского государства в целом базируется на комплексе научных методов познания, в том числе историческо-правовом, системном, структурно-функциональном, формально-юридическом, сравнительно-правовом, логическом и др. Диссертант, учитывая новейшие положения действующего законодательства, широко использовал труды отечественных и зарубежных ученых по теории права и государства, конституционного, административного права, в той или иной мере затрагивающие вопросы деятельности миграционных служб современного государства.

Нормативную основу исследования составили международно-правовые акты, Конституция Российская Федерация, нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов.

Эмпирическую базу исследования составляют: статистические данные, результаты опроса руководящего состава и персонала ряда зарубежных миграционных служб, миграционного эксперимента по определению необходимости создания в России иммиграционной инспекции, изучения и обобщения опыта работы ФМС и ее подразделений в субъектах Российской Федерации и др.

Научная новизна исследования определяется как совокупностью исследуемых теоретических и практических проблем, касающихся миграционной деятельности в современном обществе, что позволило в рамках научной модели миграционной деятельности российского государства сформулировать теоретические положения, научные определения и рекомендаций относительно исследуемого объекта, так и содержанием предложений по оптимизации правового статуса миграционной службы, в которых обоснована необходимость совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации. В работе сформулированы конкретные предложения в сфере деятельности ФМС России. В частности, автор предлагает внести дополнение в ст. 72 Конституции Российской Федерации в части указания в пп. «ж», «з» и «к» принципов миграционной политики и миграции как отдельной сферы правового регулирования, находящейся в совместном предмете ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Кроме того, автор предлагает внести дополнение в п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы», касающееся её основных задач в передаче функции по разработке концепции миграционной политики. Работа также вводит в научный оборот значительный объём эмпирического материала, изучение которого имеет большое эвристическое значение.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. На основе проведенного анализа выработана авторская концепция миграционной деятельности государства, которая охватывает собой все то направление функционирования государственных органов, осуществляющих полномочия по контролю над процессами передвижения, въезда и выезда, а также легальности пребывания лиц на территории государства с целью восполнения людских ресурсов общества.

2. Установлено, что миграционная служба в механизме государственной власти занимает особое место: организация и проведение учёта мигрантов способствует восполнению и воспроизводству общества, так как государство более устойчиво и жизнеспособно, когда существует определённый «людской» резерв. Отсюда важны качественные правовые характеристики ее деятельности в этой сфере, оптимизация которой определяет основные направления функционирования иных государственных органов, что является одним из важнейших условий повышения эффективности управленческой деятельности, и обеспечения прав и охраняемых законом интересов личности, общества и государства.

3. Развиты имеющиеся в юридической литературе представления о взаимосвязи социального назначения государства и государственной деятельности. На основе анализа различных источников показано, что государство как сложный универсальный общественный институт основано на функциональной деятельности, направленной на достижение общих целей. Диссертант предлагает собственное определение миграционной функции государства, под которой понимает нормативно-регламентированное и организационно обеспеченное направление деятельности государства, обусловленное объективно необходимыми потребностями организации и учёта мигрантов, обновления и пополнения «людских» ресурсов с целью восполнения и воспроизводства общества. При этом автор выделяет присущие этому направлению деятельности элементы (подфункции), а также анализирует организацию, классификацию объектов данной системы.

4. Обосновано, что конечной целью миграционной деятельности является гармонизация социальных процессов, связанных с миграционными потоками, для реализации оперативного воздействия на них и жизнеспособность общества, осуществляемого путём эффективного использования социального (человеческого) ресурса. Соответственно непосредственной целью миграционной функции является обеспечение восполняемости «людских» резервов посредством контроля за выполнением требований норм права, целесообразности и безопасности мигрирующими социальными потоками.

5. Выдвинуты предложения по совершенствованию правового регулирования статуса миграционной службы в части закрепления принципиальных основ ее деятельности, вытекающих из объективных потребностей общества. Уточнены и развиты теоретические положения о понятии и структурных элементах правового статуса органа государственной власти, формулируются понятие правового статуса миграционной службы, раскрываются их структурные элементы и связи. Органы миграционной службы имеют как общие, так и особенные признаки их организации и деятельности, подчёркивается и обосновывается необходимость принятия ряда нормативных правовых актов, регламентирующих функции государства в данной сфере. В частности, формулируются предложения по совершенствованию ведомственной нормативной базы, обосновывается необходимость утверждения Федеральной миграционной службой России положения об информационно-технологическом обеспечении ведения федерального регистра. Предлагается внести дополнение в п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы», касающихся основных задач ФМС России в части передачи ей функции по разработке концепции миграционной политики.

6. Доказано, что эффективность миграционной деятельности зависит от качества осуществляемого этими органами учёта мигрантов, от своевременности принимаемых мер по выявлению и регистрации лиц, незаконно находящихся на территории государства, совершенствованию технологии их выявления, а также по совершенствованию взаимодействия региональных инспекций с другими государственными органами. Усиление контрольных полномочий миграционной службы позволяет повысить эффективность проведения юридического и фактического анализа потоков мигрантов, что требует выработки общих принципов по ведению федерального реестра учтённых.

7. В результате анализа миграционной деятельности и соответствующих нормативных правовых актов выявлены следующие недостатки: отсутствие базовых законодательных актов - Концепция миграционной политики в Российской Федерации и Миграционного кодекса РФ и др.; деления миграции на виды: по содержанию - на семейную, трудовую (экономическую) и гуманитарную, по времени пребывания - на постоянную и временную; выделения приоритетных направлений миграции: воссоединение семьи и трудовая миграция высококвалифицированных специалистов; отсутствие на законодательном уровне четких механизмов борьбы с нелегальной миграцией.

8. Обосновано значительное влияние миграционных процессов на политическую, социально-экономическую, этническую и духовно-нравственную ситуацию, что является одной из составляющих национальной безопасности государства. В частности, автором сформулированы предложения о дополнениях в ст.72 Конституции Российской Федерации в части указания в пп. «ж», «з» и «к» принципов миграционной политики и миграции как отдельной сферы правового регулирования государственной деятельности, находящейся в совместном предмете ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В Конституции Российской Федерации упоминания о миграции как отдельной сфере нет, в том числе в ст.ст. 71-73, которые закрепляют предметы ведения РФ и её субъектов.

Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что на основе полученных в ходе его проведения теоретико-правовых представлений о правовом статусе миграционной службы; основных направлениях миграционной политики и т.д., вносящих самостоятельный вклад в развитие теории государства и права, диссертантом выработаны рекомендаций по совершенствованию миграционной деятельности российского государства, что, безусловно, имеет практическое значение. Результаты настоящего научного исследования не только дают возможность сделать общетеоретические выводы, но и позволяют выдвинуть конкретные предложения по оптимизации правового статуса миграционных служб. Содержащиеся в работе научные положения восполняют пробелы в теоретической базе исследования проблемных вопросов миграционной деятельности в России, представляют интерес для развития отраслевых юридических наук и могут быть использованы в дальнейшей практике научных разработок исследуемой тематики.

Выводы и основные положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов и факультетов России по курсам «Теория государства и права», «Конституционное право России», «Административное право», «Правоохранительные органы», а также при подготовке учебных пособий, лекций и других учебно-методических материалов.

Автором сформулированы предложения по дополнению ст.72 Конституции РФ в части указания в пп. «ж», «з» и «к» принципов миграционной политики и миграции как отдельной сферы правового регулирования, находящейся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Достоверность и обоснованность результатов исследования базируются на общепризнанных принципах и нормах международного права, нормах действующего национального законодательства избранных стран, концепциях, парадигмах и доктринах теории государства и права, конституционного и административного права, других смежных отраслей права Российской Федерации.

Результаты исследования получены на основе обработки эмпирического материала за двухлетний период практической деятельности диссертанта в Главном управлении Федеральной миграционной службы России в должности главного специалиста-эксперта Управление правового обеспечения, что позволило осуществить сравнительный анализ, выявить и осмыслить компоненты механизма и тенденции организации миграционной деятельности в Российской Федерации и других странах.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации докладывались автором на всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах. Предложения диссертанта нашли применение при подготовке материалов к заседаниям межведомственной рабочей группы Администрации Президента Российской Федерации по совершенствованию миграционного законодательства в Российской Федерации и заседаниям Правительственной комиссии по миграционной политике (постановления Правительства Российской Федерации, изданные с целью исполнения Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»). Некоторые результаты работы учтены при разработке законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих процессы привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Леонидова, Татьяна Ивановна, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование миграционной деятельности современного государства, становления правовых и организационных основ деятельности Федеральной миграционной службы, обоснование миграционной функции как самостоятельного направления деятельности государства и его органов, позволило определить ключевые (стратегические) и вторичные аспекты этого органа и обосновать выводы и выдвинуть предложения по совершенствованию миграционного законодательства России. На основании проведенного исследования автор пришел к следующим выводам:

1. В связи с глобализацией миграционных процессов иммиграционная политика перестает быть простым регулятором трудовых отношений и становится детерминирующим, векторным направлением государственной политики большинства западных государств. Оптимизация правовой и организационной основы миграционной деятельности современного государства является важным направлением их национальной политики.

2. Для большинства государств характерны следующие общие черты миграционной политики: а) ни одна из этих стран не ведет открытую иммиграционную политику (используются институт квотирования численности мигрантов, нормы, запрещающие въезд отдельных категорий иностранных граждан, системы балльного отбора кандидатов на иммиграцию и т.п.); б) их иммиграционная политика базируется на потребностях экономики страны в рабочей силе. Контроль численности въезжающих и система квот полностью зависят от экономических факторов, которые отодвигают на второй план гуманитарную миграцию. Определение уровня иммиграции зависит от темпов развития экономики: роста ВВП и безработицы; в) при выработке приоритетных задач иммиграционной политики тщательно анализируется ситуация не только внутри страны, но и в странах эмиграции; г) в миграции выявляются как негативные стороны (негативное влияние на уровень безработицы, бремя для налогоплательщиков, финансирующих дополнительные социальные программы, увеличение плотности городского населения, возможность межнациональных конфликтов), так и позитивные стороны (иммигранты укрепляют профессионализм, вносят разнообразие в культурную жизнь страны, стимулируют новаторские исследования, легальные иммигранты увеличивают количество собираемых в стране налогов, потребительский спрос, создают новые предприятия и др.); д) несмотря на наличие базовых иммиграционных законодательных актов, миграционное законодательство гибко меняется путем издания подзаконных нормативных правовых актов, которые отражают мобильность иммиграционной политики.

3. Несмотря на различия приоритетов иммиграционной политики, легальная миграция в большинстве стран возможна по трем основным каналам: воссоединение семей, трудовая (экономическая) миграция и миграция по гуманитарным соображениям. Это свидетельствует о наличии общих тенденций развития миграционного законодательства, его сближения и согласования с целью эффективного управления миграционными процессами.

4. В миграционной сфере существуют определённые универсальные закономерности: нормы, регулирующие миграционные процессы, преимущественно объединены в едином базовом законодательном акте, который регламентирует основные виды миграции: гуманитарную (социальную), экономическую и трудовую, семейную; в связи с глобализацией миграционных процессов произошел пересмотр нормативно-правовых актов, что отразилось в принятии новых иммиграционных законов либо разработке законопроектов; на законодательном уровне четко закреплены цели миграционной политики, основной из которых является извлечение экономических, культурных, социальных и демографических выгод от миграции, а также признание необходимости интеграции мигрантов в жизнь общества; на законодательном уровне закреплен приоритет программ воссоединения семей и иммиграции высококвалифицированных специалистов, способных оказать благоприятное влияние на рост экономики страны; в национальном законодательстве предусмотрено предоставление дополнительного «гуманитарного статуса» в случае отсутствия необходимых признаков для предоставления статуса беженца; детализирован порядок въезда и пребывания на территории страны (порядок получения визы и вида на жительство), сходны перечни нежелательных для въезда в страну лиц, закреплено требование о предоставлении гарантий пребывания иностранца на территории страны; регулирование процессов иммиграции происходит путем установления системы квотирования, планирования, балльной системы отбора иммигрантов; гибкость правового регулирования постоянно меняющейся миграционной ситуации зависит не от внесения изменений в законы, а от гибкости подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих конкретные процедуры и правила реализации законодательных актов.

5. Вопросы, связанные с процессами внутренней миграции, регулируются исключительно экономическими рычагами, поскольку внутренняя миграция напрямую связана с поиском и сменой места работы. Россия на современном этапе развития не может полностью отказаться от административных механизмов регулирования внутренней миграции, так как только в России на законодательном уровне закреплен такой вид внутренних мигрантов, как вынужденные переселенцы. Россия столкнулась с резким демографическим спадом и массовым оттоком населения из восточной части страны, а также регионов межэтнической напряженности.

6. Приоритетным для России является задача разработки научно-обоснованной миграционной политики, с учетом утвержденных положений Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, которая однозначно определила, является Россия страной интенсивной иммиграции. Использование передовых научных разработок в этно-цивилизационной и футурологической областях знаний позволит выработать правильную и долгосрочную концепцию миграционной политики, разработать задачи Федеральной миграционной службы РФ. Закрепление принципов миграционной политики возможно путем разработки и принятия Концепции миграционной политики в РФ и Миграционного кодекса РФ.

7. Система миграционной службы должна отвечать основным целям и задачам миграционной политики государства. В ней функции регулирования миграционных процессов не целесообразно рассредоточивать между различными органами. Тенденции развития миграции свидетельствуют об усилении роли в системе государственного управления, наделении ФМС новыми полномочиями и укреплении материально-технической базы. Развитие миграционной службы идет по пути объединения в ней всех функций по организации иммиграционного контроля на территории страны: пограничного контроля при пересечении границы, контроля за пребыванием иностранцев на территории страны, натурализации иностранцев, выявления правонарушений, депортации иностранных граждан за пределы территории страны и др.

8. На основе мирового опыта целесообразно внести следующие изменения и дополнения в миграционное законодательство России: 1) устранить пробелы в категориальном аппарате; 2) законодательно разделить миграцию на виды (семейную, трудовую и экономическую, гуманитарную), при этом четко закрепив приоритетность видов миграции и принципы регулирования внутри каждого вида; 3) установить приоритеты в области трудовой миграции: разграничить принципы регулирования миграции по отношению к высоко- и низкоквалифицированным специалистам; упростить порядок получения разрешений на работу гражданам, въезжающим на сезонную и временную работу; установить квотирование численности привлекаемых иностранных работников как в целом, так и по отдельным категориям профессий; отменить институт квотирования выдачи иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; расширить перечень иностранных работников, которым для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации не требуется получать разрешение на работу; закрепить принцип приоритетного использования национальных трудовых ресурсов с учетом ситуации на рынке труда; 4) совершенствовать законодательство, направленное на борьбу с нелегальной миграцией: установить уголовную ответственность за организацию нелегальной миграции, а также усилить существующую административную ответственность; 5) на законодательном уровне разграничить понятия «депортация» и «административное выдворение»; расширить полномочия миграционных чиновников по применению механизма депортации без решения суда.

9. Перед миграционной службой России стоит ряд приоритетных задач: совершенствование организационной структуры ФМС России и усиление материально-технической оснащенности ее территориальных подразделений; подготовка специализированных кадров для миграционной службы, периодическое повышение их квалификации; расширение полномочий иммиграционных чиновников в целях реализации механизма депортации иностранных граждан; разработка эффективной информационной базы по всем категориям иностранных граждан; создание специализированных депортационных центров; расширение международного сотрудничества в области миграции, в частности создание дополнительных представительств ФМС России за рубежом, что позволит более достоверно оценивать миграционную ситуацию в странах выезда мигрантов и разрабатывать меры по соблюдению интересов Российской Федерации в сфере миграционной политики; эффективное противодействие росту нелегальной миграции. По мнению автора, для решения этой задачи необходимо создание подразделений Иммиграционной инспекции во всех субъектах Российской Федерации. С учетом фундаментального анализа миграционной сферы автором разработаны предложения по функционированию Федеральной миграционной службы МВД России. Для этого необходимо сосредоточить информационный и организационный ресурс в ФМС, в сферу полномочий которой должны входить вопросы выявления правонарушений, пресечение каналов нелегальной миграции, расширение иммиграционного контроля за иностранными гражданами и лицами без гражданства непосредственно на территории Российской Федерации, а не только при пересечении ими границы, вопросы административного выдворения и депортации иностранных граждан за пределы территории России, ведение центральной базы данных по учету иностранных граждан, анализ миграционной обстановки на территории субъектов Российской Федерации, выработка общей концепции миграционной политики государства.

Реализация функции по интеграции мигрантов должна стать следующим этапом в развитии государственного управления миграционными процессами в Российской Федерации. Россия, являясь многонациональным государством, должна придерживаться модели взаимного сосуществования культур.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Миграционная деятельность Российского государства»

1. Нормативные правовые акты

2. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. Т. II. Права человека: Сборник международных договоров. Нью-Йорк, 1989.

3. Декларация Организации Объединенных Наций о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г. Т. II. Права человека: Сборник международных договоров. Нью-Йорк, 1989.

4. Международная Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протоколы к ней 1967 г. Женева: УВКБ ООН, 1996.

5. Каракасская конвенция 1954 г. о территориальном убежище// Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. Будапешт, 1997.

6. Конвенция «О применении Шенгенского Соглашения от 14 июня 1985 г. о постепенной отмене проверок на общих границах», подписанная 19 июня 1990 г. М.: ООО «АНТЕЯ 2000», 2000.

7. Международная конвенция Организации объединенных наций всех трудящихся мигрантов и членов их семей 1990 г.: Сборник важнейших документов по международному праву // Институт Международного права и экономики. Ч. 2 (Особенная). - Триада, 1997.

8. Европейская Рамочная Конвенция о защите национальных меньшинств // Московский журнал международного права. 1996. № 2.

9. Конституция Российской Федерации. // Российская газета. № 237,1993.

10. Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 с изменениями и дополнениями от 20 декабря 1995 г. //СЗРФ. 1995. № 52.Ct.5110.

11. Федеральный закон «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 в редакции от 30 июня 2003 г. // Российская газета. 1997. № 126; СЗ РФ. 2003. № 27. Ст.2700.

12. Федеральный закон «О гражданстве» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ // СЗ РФ. 2002. №22. Ст. 2031.

13. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июня 2002 г. № 115-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.

14. Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ в редакции от 10 января 2003 г. // СЗ РФ, 1996, № 34, ст. 4029; 1998, № 30, ст. 3606; 1999, № 26, ст. 3175; 2003, №2, ст. 159.

15. Указ Президента Российской Федерации «О мерах по введению иммиграционного контроля» от 16 декабря 1993 г. № 2145 // СЗ РФ. 1993. № 51. Ст. 4933. (утратил силу).

16. Указ Президента Российской Федерации «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы» от 16 декабря 1993 г. № 2146 // Рос. газета. 1993. № 240. (утратил силу).

17. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» от21 июля 1997 г. № 746 // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.

18. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» от 14 ноября 2002 г. №125 // Российская газета. 2002. № 219.

19. Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

20. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 19 июля 2004 г. № 927 // Российская газета. 2004. № 154,

21. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Федеральной миграционной службы» от 19 июля 2004 г. № 928 // Российская газета, № 154, 2004.

22. Указ Президента РФ от 22 июля 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Российская газета. 2002. № 137.

23. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета от 17 мая 2003 г.

24. Постановление Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. № 1020 «Положение об иммиграционном контроле» // СЗ РФ.1994. № 21.Ст. 2384.

25. Постановление Правительства РФ от 22 января 1997 г. № 53 «Типовоеположение о центре временного размещения вынужденных переселенцев» // СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 550.

26. Постановление Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 60 «Положение о пункте пропуска через Государственную границу РФ» // СЗ РФ.1998. №4. Ст. 485.

27. Постановление Правительства РФ от 23 мая 1998 г. № 484 «О размере единовременного денежного пособия и порядке его выплаты лицу, получившему свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории»// СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2457.

28. Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 679 «Об утверждении Общего положения о месте временного содержания лиц, ходатайствующих о признании беженцами» // СЗ РФ. 1998. № 27.Ст. 3196.

29. Постановление Правительства РФ от 8 ноября 2000 г. № 845 «Положение о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации» // Российская газета. 2000. 17 ноября.

30. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2002 г. № 941 «О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу» // СЗ РФ. 2003, № 1, ст. 134.

31. Постановление Правительства Российской Федерации от 01 ноября 2002 г. № 789 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешение на временное проживание» // СЗ РФ. 2002, № 45, ст. 4516.

32. Постановление Правительства Российской Федерации от 01 ноября 2002 г. № 794 «Об утверждении положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительства» // СЗ РФ. 2002, № 45, ст. 4520.

33. Постановление Правительства Российской Федерации от 01 ноября 2002 г. № 790 «О квотах на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002, № 46, ст. 4581.

34. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 октября 2002 г. № 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности» // СЗ РФ. 2002, № 44, ст. 4394.

35. Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября2002 г. № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» // СЗ РФ.2002, № 41, ст. 3996.

36. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 9 ноября 2002 г. № 1549-р «О форме миграционной карты» // СЗ РФ. 2002. № 45. ст. 4530.

37. Приказ МВД России от 23 октября 1995 г. № 393 «Об утверждении инструкции о применении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации».

38. Приказ МВД России от 15 мая 2002 г. № 445 «Об утверждении Положения о Федеральной миграционной службе Министерства внутренних дел Российской Федерации».

39. Приказ МВД России от 31 мая 2002 г. № 522 «О полномочиях МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации в области миграции».

40. Приказ МВД России от 14 июня 2002 г. № 571 «О создании подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации».

41. Приказ МВД России от 21 августа 2002 Р. № 803 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание».

42. Приказ МВД России, МИД России, Минтранса России, МПС России, ГТК России, ФПС России от 11 ноября 2002 г. №1095/16531/143/49/1189/692 «О введении в действие миграционных карт».

43. Приказ МВД России от 2 декабря 2002 г. № 1183 «Об утверждении Положения о представительствах МВД России по делам миграции за рубежом».

44. Монографии, учебники, учебные пособия, статьи

45. Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: 2003.-415 с.

46. Анализ законодательства зарубежных стран по проблемам миграции и опыт правоохранительных органов по предупреждению и пресечению незаконной миграции. Академия управления МВД России. М., 2004.

47. Андриченко JI.B., Васильева J1.H. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. № 1. - 2006. - С. 6-18.

48. Андриченко Л.В., Елеонский В.О., Хабриева Т.Я. О концепции развития миграционного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. № 4. - 2003. - С. 3-11.

49. Айрапетов B.C. Социальная адаптация вынужденных мигрантов // Вестник РАН. 1993. - № 10. - С. 21-27.

50. Алексеев С.С. Общая теория права. Вып. 1 . М.: «Юридическая литература», 1973.-273 С.

51. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зеркало, 1997. - 415 с.

52. Архипов Ю.А. Миграционная ситуация и ее влияние на положение в стране и регионе // Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодействия. М., 2003. С. 30-37.

53. Бабаев В.К., Бабаев С.В. Функции современного российского государства. Н. Новгород, 2001. - 315 с.

54. Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов: СГЮА, 1979. - 345 с.

55. Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора: Учебник. М.: ИКД «Зерцало-М», 2001. - 512 с.

56. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. М.: Норма, 1993.364 с.

57. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г, Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М.: Издательский дом «Право и государство», 2003. - 304 с.

58. Бутылин В.Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан. Тюмень: Изд-во Тюмен. ун-та , 2001.- 150 с.

59. Бюджетное право / Под ред. проф. A.M. Никитина. М.: Норма, 2001.420 с.

60. Вестник Академии экономической безопасности: Выпуск 1(4): Сборник научных трудов. М.: АЭБ МВД России, 2005. - 519 с.

61. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М.: МГЮА, 1998. - 415 с.

62. Вестфаль В. Миграция и внутренняя безопасность в концепции Европейского Союза. Миграция и внутренняя безопасность. М., 2003. С. 1419.

63. Глебов Н.Н. Роль органов государственного управления в регулировании миграционных процессов. Сб. матер. IX Междун. семинара по акт. проблемам миграции. М., 2003. - С. 21-28.

64. Гаврилова И.Н. Миграционная политика и развитие населения Москвы // Сб. матер. IX Междун. семинара по акт. проблемам миграции. М., 2003.-С. 51-59.

65. Гольдин Г.Г. Миграция и проблемы регулирования. М.: Интердиалект, 2000.

66. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. М., 1999. - 135 с.

67. Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 1997.

68. Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М., 2003. - 115 с.

69. Денисов А.И. Советское государство. Возникновение, развитие, сущность и функции. М.: Изд-во Московского университета, 1967.- 424 с.

70. Денисов А.И. Формирование контрольной ветви власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9-16.

71. Дитц Б. Категории иностранных беженцев в Германии. М., 1996.89 с.

72. Жигулёнков М.В. К вопросу о понятии «функция государства» // Право и политика. 2001.- № 5. - С. 3-5.

73. Зайончковская Н.А. Миграционные процессы после распада СССР. -М., 1994.

74. Закон о гражданстве Российской Федерации: Научно-практический комментарий. М.: Известия, 1992. - 125 с.

75. Законодательство и политика в области внешней трудовой миграции государств-импортеров иностранной рабочей силы. М., 2002.

76. Иванов М.М. США: правовое регулирование миграционного процесса. -М., 1998.

77. Инспекционные программы службы иммиграции и натурализации. Московское отделение СИН. М., 2000.

78. Ионцев В.А. Международная миграция населения и демографическое развитие России. Международная миграция населения: Россия и современный мир. М., 2000.

79. Ионцев В.А. Международная миграция населения. М.: 2001. - 356 с.

80. Исполнение законов // Советское государство и право. 1991. - № 7. С. 5-12.

81. История политических и правовых учений. Учебник / Под ред. доктора юридических наук, профессора О.Э. Лейста. М.: Издательство «Зерцало», 1999. - 688 с.

82. Калмыкова А.В. Совершенствование правового статуса федеральных контрольно-надзорных органов в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2004. - № 8.- С. 26-31.

83. Карельская Л.П. Л.Н. Гумилёв. М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: Издательский центр «МарТ», 2005. 112 с.

84. Клинова Е.В. Правовое положение беженцев в странах Европейского Союза (Статус беженца, право на убежище). М.: РАН ИНИОН, 2000.

85. Каск Л.И., Николаева Л.В. О некоторых вопросах понятия функций государства // Вестник ЛГУ. №11. Экономика, философия, право. Вып. 2. Л., 1974. - С.105-110.

86. Каск JI.И. К вопросу о функциях государства // Вопросы государства и права. Л.: ЛГУ, 1964. - С. 69-71.

87. Кашанина Т.В. Происхождение государства и права. Современные трактовки и новые подходы. М.: Юристъ, 1999. - 335 с.

88. Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). 2-е изд. - М.: Аванта+, 2001. - 560 с.

89. Кикоть В.Я. Теория и практика социально-правовой защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан Российской Федерации // Права человека в России и правозащитная деятельность государства / Под. ред. В.Н. Лопатина. СПб., 2003. - С. 69-79.

90. Комментарий законодательства о вынужденных переселенцах и о беженцах. М.: Юрид. лит, 1998. - 37 с.

91. Коданье К. Миграционная политика как планирование наугад // Мировой опыт иммиграционной политики / Под ред. Г. Витковской. М.: MOM, 2004.

92. Компас беженца и вынужденного переселенца: Краткий справочник. М., 1995. -248 с.

93. Комаров С.А., Ростовщиков И.В. Личность. Права и свободы. Политическая система. СПб.: СГУ, 2002.

94. Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в конституции Российской Федерации // Государство и право. 2000. - № 2. - С. 10-17.

95. Конституция международной организации по миграции от 20 мая 1987г. // Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. Будапешт, 1997.

96. Конференция СНГ по проблемам беженцев и мигрантов. Подготовлено Региональным европейским бюро Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и секретариатом Конференции по СНГ. Т. 2. - № 1.

97. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина М.: Юристъ, 1997. - 467 с.

98. Конституции государств Европейского Союза. / Под ред. JI.A. Окунькова. М.: Издательская группа ИНФРА-М - НОРМА, 1997. - 256 с.

99. Конституции зарубежных государств / Под ред. В.В. Маклакова. -М.: БЕК, 1997.-285 с.

100. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1998. - 433 с.

101. Красинец Е.С. Международная миграция населения в России в условиях перехода к рынку. М., 1997.

102. Красинец Е., Кубишин Е., Тюрюканова Е. Нелегальная миграция в России.-М., 2000.

103. Красинец Е.С. Легальное и незаконное в трудовой миграции в Российскую Федерацию // Современные проблемы миграции в России. М., 2003.-С. 24-29.

104. Кузнецов И.А. Об идеологической функции государства // Общество. Право. Власть: Межвуз. сб. науч. тр. Ч. 1.: Современные проблемы правовой реформы / Под общ. ред. П. В. Анисимова. Волгоград, 1997. - 123 с.

105. Куракин А.В. Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Журнал российского права. -2003.-№7. С. 84-89.

106. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юридическая литература, 1988. 315 с.

107. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления М.: Наука, 1972.273 с.

108. Лендснесс К., Ньюленд К. Цели и методы иммиграционной политики США. Мировой опыт миграционной политики. М., 2002.

109. Мамчун В.В. Нравственная зрелость правоприменителя и проблема риска в правореализующей деятельности в современной России

110. Нравственно-правовое состояние российского общества и современность: региональные аспекты. Сб. науч. докл. и сообщ. Владимир, 2000. С. 11-18.

111. May В.А. Конституционная экономика и история // Экономика и законодательство. 2003. № 12. С. 22-31.

112. Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов: СГАП, 1987.315 с.

113. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Норма.615 с.

114. Мейснер Д. СИН- служба иммиграции и натурализации. -М., 1996.

115. Мерфорт И. Потенциальные угрозы, связанные с миграцией, организованная преступность, экстремизм. Миграция и внутренняя безопасность. М., 2003.

116. Метелёв С.Е. Международная трудовая миграция и нелегальная миграция в России. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2006. - 175 с.

117. Миграция и безопасность в России / Под ред. Г. Витковской и С. Панарина. Моск. Центр Карнеги. - М.: Интердиалект, 2000. - 436 с.

118. Миграция населения. Вып. 1: Теория и практика исследования / Под ред. О.Д. Воробьевой. М., 2001.

119. Миграция населения. Вып. 3. Международная миграция. -М., 2001.

120. Миграция населения. Вып. 4: Система иммиграционного контроля. -М, 2001.

121. Мкртчян Н.В. Миграционная политика Российской Федерации: есть ли стратегия? Сборник материалов IX Международного семинара по актуальным проблемам миграции. М., 2003.

122. Морозова Г.Ф. Влияние миграции на формирование рынка труда и социологические исследования. 1993. - № 5.

123. Морозова JI.A. Проблемы современной российской государственности. -М.: Юрист, 1998. 514 с.

124. Мукомель В.И. Правовые основы и практика регулированиямиграции в субъектах Российской Федерации // Миграция, 1997, № 3.

125. Нерсесянц B.C. Постсоветское общество, право и государство: проблемы и тенденции развития // Государство и право на рубеже веков / Проблемы истории и теории. Материалы всероссийской конференции. М., 2001. С. 4-13.

126. Новейшие изменения во внутренней и внешней миграции населения России и их экономическое значение. М.: СГУ, СПб., 1994. - 125 с.

127. Ограничение нелегальной трудовой миграции из России в Европу. Информационно-справочный материал. М.: МГУ, 2004. - 324 с.

128. Обзор проблем защиты беженцев в Западной Европе: тенденции в области законодательства и позиция УВКБ ООН. УВКБ ООН. Т.1. - М., 1995.

129. Общая теория права и государства: Учебник // Под ред. В. В. Лазарева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 1996.

130. Олигер Р. Нелегальная миграция в Германию: новый вызов 90-х годов. Мировой опыт иммиграционной политики / Под ред. Г. Витковской. -М.: MOM, 2004.

131. Плойг К.В. История иммиграционной политики в Канаде. Мировой опыт иммиграционной политики / Под ред. Г. Витковской. М.: MOM, 2002.

132. Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М., 1997.

133. Полян П. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии. Мировой опыт иммиграционной политики / Под ред. Г. Витковской. -М.: MOM, 2004.

134. Правовое положение иностранных граждан в России: Сборник нормативных актов. М.: Издательство "БЕК", 1996.

135. Проблемы теории государства и права; Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2002. 567 с.

136. Прудников А.С., Самойлов В.Д. Правонарушения в сфере миграции: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» / А.С. Прудников, В.Д. Самойлов. М.: ЮНИТИ-ДАНА:

137. Закон и право, 2007. 95 с.

138. Прудников А.С., Самойлов В.Д. Деятельность Федеральной миграционной службы: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруденция» / А.С. Прудников, В.Д. Самойлов. -М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. 288 с.

139. Радько Т.Н. Механизм государства: Лекция. М.: МПОА, 2002, 155с.

140. Регент Т.М., Архипов Ю.А. Система иммиграционного контроля. -М., 2001.

141. Регент Т. М. Иммиграция в Россию: Проблемы регулирования. М.: Гуманитарий, 1997.

142. Регент Т.М. Миграция в России: Проблемы государственного управления.-М., 1999.

143. Региональная миграционная программа на период 2002-2005 годы. Челябинск: Челяб. гос. Ун-т, 2002.

144. Рыбаковский Л.Л. Методологические вопросы прогнозирования населения. М., 1978.

145. Рыбаковский Л. Л. Методика социологического изучения демографического поведения. М.,1995.

146. Рыбаковский Л.Л. Стадии миграционного процесса. -М., 2002.

147. Рыбаковский Л.Л. Миграционная политика в России: теория и практика // Современные проблемы миграции в России. М., 2003. - С. 29-38.

148. Сборник законодательных актов государств СНГ и Балтии по вопросам миграции, гражданства и связанным с ними аспектам. Международная организация по миграции. М.,1997.

149. Сборник материалов IX Международного семинара по актуальным проблемам миграции. М., 2003.

150. Сборник Материалов совещания представителей Министерств внутренних дел полиции и миграционных ведомств государств-участников

151. Смидович С.Г. Проблемы миграции и их влияние на вопросы безопасности // Миграция и внутренняя безопасность. Аспекты взаимодействия. -М., 2003.-С. 10-15.

152. Тарасов A.M. Коррупции — нет, финансовому контролю да // Финансовый контроль. 2003. № 12. С. 57-65.

153. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: Инфра М-НОРМА, 1997.-519 с.

154. Темненков Г. О немецких переселенцах в ФРГ // Компас. 1996. № 22.

155. Тер-Акопов А.А. Безопасность человека (теоретические основы социально-правовой концепции). М.: Изд-во МНЭПУ. - 196 с.

156. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. №10. С.26-34.

157. Федорченко А.А. Правовое мировоззрение, общество и миграция. Сб. науч. тр. Вестник АЭБ. М.: Академия экономической безопасности. 2006. С.155-159.

158. Хабибулин А.Г., Рахимов Р.А. Государственная идеология: к вопросу о правомерности категории. // Государство и право, 1999. №3. С. 3-15.

159. Хабриева Т.Я. Миграция в России: о модели правового регулирования // Журнал российского права. №7. 2006. С. 3-12.

160. Харитонов А.Н. Государственный контроль под преступностью. -Омск, 1997.-315 с.

161. Черданцев А.Ф. Логико-языковые феномены в праве, юридической науке и практике. Екатеринбург, 1993. - 215 с.

162. Черников В.В. Судебные, правоохранительные и контрольные органы России. М.: Юрист, 2002. - 615 с.

163. Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М.: Юридическая литература, 1970.-415 с.

164. Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы российской Конституции // Государство и право. 2000. № 6. С. 10-21;

165. Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. 233 с.

166. Чиркин В.Е. О «сильном государстве» и его конституции / Государство и право на рубеже веков: Материалы всероссийской конференции. Конституционное и административное право. М., 2000. С. 13-19.

167. Чудиновских О.С. Новый этап миграционной политики в России: возможности и ограничения. Сборник материалов X Международного семинара по актуальным проблемам миграции. М., 2003.

168. Это СИН. Московское отделение СИН. 1998.

169. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права: Учебное пособие. В 2-х т. Т.1. Вып. 1. М.: Изд-во «Юридический колледж МГУ», 1995. 308 с.

170. Диссертации и авторефераты диссертаций:

171. Артина Е. Н. Итоговая функция современного российского государства: автореф. дисс. .канд. юрид наук. Н. Новгород. 2004. - 21 С.

172. Бухтерева М.А. Формы реализации функций государства: автореф. дисс. .канд. юрид. наук. М., 2002. - 24 с.

173. Буховец АН. Идеологическая функция государства: автореф. дисс. .канд. юрид. наук. М., 2002. - 22 с.

174. Дьяконов В.В. Контроль и надзор в системе функций государства (теоретический аспект)»: дисс.канд.юрид.наук. М., 2006, - 198 с.

175. Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации: автореф. дис. .канд. юрид. наук. М.Д998. -23 с.

176. Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации: автореф. дис. .д-ра юрид. наук. М., 2003.-45 с.

177. Губина О.В. Вынужденная миграция в Российской Федерации: автореф. дис. .канд. юрид. наук. М., 2004. -22 с.

178. Жеребцов А. Н. Правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев в субъектах Российской Федерации: автореф. дис. .канд. юрид. наук. Волгоград, 1999. - 24 с.

179. Забелло О.И. Правовые аспекты обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в области миграционной политики: автореф. дис. .канд. юрид. наук. М., 2002.

180. Зорин Н.А. Правовое регулирование вынужденной внешней миграции в Российской Федерации: автореф. дис. .канд. юрид. наук. М., 2002. - 21 с.

181. Киричек Е.В. Охрана и защита конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации (на примере Уральского федерального округа): автореф. .канд. юрид. наук. М., 2003. 21 с.

182. Коробов С.Е. Социальная функция государства: автореф. дисс. . канд. юрид. наук. М., 2001. - 23 с.

183. Корсик К. А. Теория, практика и проблемы правового регулирования статуса иностранных граждан в Российской Федерации (Опыт сравнительно-правового исследования): автореф. дис. .д-ра юрид. наук. М., 1999.-43 с.

184. Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: автореф. дисс. .канд. юрид. наук. -Волгоград, 2000.- 25 с.

185. Морозова J1.A. Современная российская государственность: Проблемы теории и практики: автореф. дисс. д-ра. юрид. наук. М., 1998. - 31 с.

186. Никифорова Е.А. Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран: диссертация.канд. юрид.наук. М.,2004. 166 с.

187. Плаксина И.В. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов: автореф, дис. .канд. юрид. наук. М., 2001.-24 с.

188. Радул В.В. Правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации: автореф. дис. .канд. юрид наук. М., 2001. - 22 с.

189. Рябко А.И. Социальный контроль и его правовые формы (вопросы теории): дисс. .канд. юрид. наук. М., 1995. - 175 с.

190. Степашин С.В. Теоретико-правовые вопросы обеспечения безопасности Российской Федерации: автореф. дисс. .д-ра. юрид. наук. СПб., 1994.-С. 36.

191. Тоцкий Н.Н. Государственно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации: автореф. дис. . .канд. юрид. наук. М.,1998. -21с.

192. Тюркин M.JI. Миграционная система России: концептуальные организационно-правовые основы: дис. .д-ра юрид. наук. -М., 2004- 543 с.

193. Харламов С.О. Иммиграционный контроль в системе функции органов внутренних дел России: автореф. дисканд. юрид. наук. -М.: 2002. 24 с.