Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий

Лагуткина, Нина Борисовна

Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорийтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий»

На правах рукоп

и^и

'\0pif

Лагуткина Нина Борисовна

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ (по материалам ДВФО)

12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Хабаровск - 2006

Работа выполнена в ГОУВПО «Тихоокеанский государственный университет»

Научный руководитель - заслуженный юрист Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор Лончаков Алексей Пантелеймонович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Ведущая организация - Арбитражный суд Хабаровского края

Защита состоится « 16 » мая 2006 г. в 14-00 часов на заседании диссертационного совета КМ 212.294.01 при Тихоокеанском государственном университете по адресу: 680035, Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136. ауд. 315-л

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Тихоокеанского государственного университета.

Автореферат разослан 6 апреля 2006 г.

Ученый секретарь

Пархоменко Александр Григорьевич кандидат юридических наук Астапов Владимир Алексеевич

диссертационного совета

Мигачева Е. В.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется тем, что проводимая в настоящее время административная реформа наряду с другими затронула сферу управления и контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий. В настоящее время возникла острая необходимость в создании специального государственного органа, осуществляющего управление в этой области как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий обеспечивает безопасность, охрану, пресечение противоправных действий, и в основе его юридического инструментария лежат правовые ограничения, запреты, меры пресечения, санкции.

Система особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в Российской Федерации в настоящее время насчитывает более 14 тыс. объектов, занимающих в общей сложности свыше 12 % территории страны. По данным на 1 января 2005 г., в Списке всемирного наследия ЮНЕСКО Россия представлена 8 объектами, включающими 28 российских особо охраняемых природных территорий, в числе которых 19 федерального и 9 регионального значения. Международный статус биосферных резерватов ЮНЕСКО имеют 28 российских заповедников и 5 национальных парков.

Основная цель создания системы особо охраняемых природных территорий состоит в сохранении биоразнообразия. Биологическое разнообразие признано важнейшей частью всемирного наследия человечества, жизненным источником его экономического и социального развития. В то же время сегодня велика угроза существованию видов и целых экосистем. Ускоряющимися темпами продолжается исчезновение видов, вызванное деятельностью человека.

Отсутствие единого федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственное управление в области организации и функционирования системы ООПТ, а также непрекращающаяся череда реформ государственных природоохранных органов привели к тому, что за последние годы заповедное дело России пришло в упадок. Фактически природные заповедники и парки, являющиеся национальным достоянием России, оказались брошенными на произвол судьбы. В результате участились попытки незаконного изъятия территорий из состава ООПТ и вовлечения их в хозяйсу^^Щ^^ЭД^ГДость. За

БИБЛИОТЕКА С.1 оэ

С.Петер}ургЛ п Л -

последний год общественные экологические организации неоднократно вынуждены были обращаться в органы прокуратуры и суды с требованием об отмене решений различных органов власти (в том числе Правительства РФ) о незаконном изъятии земель ООПТ. Большинство исков экологов были удовлетворены. При этом практически во всех случаях Министерство природных ресурсов, в ведении которого находится большая часть заповедников и все национальные парки, либо занимало нейтральную позицию, либо, как в случае с изъятием земель Сочинского национального парка, открыто поддерживало незаконные действия. После 2000 г. в России не создано ни одного нового заповедника или национального парка. Такого перерыва в развитии сети ООПТ не было более 50 лет, что говорит об отношении государства к этим вопросам.

Формирование системы эффективного государственного управления особо охраняемыми природными территориями в России позволит обеспечить сохранение и разумное использование национального природного наследия. Кроме того, эффективное функционирование системы ООПТ является необходимым условием выполнения Россией обязательств, вытекающих из международных соглашений по этим вопросам

Для предотвращения угроз биоресурсам и биоразнообразию России необходимо осуществление целого комплекса мер с использованием со-циально-эколого-экономических механизмов, включающих совершенствование законодательства, системы управления в области сохранения и использования биоразнообразия, формирование определенного общественного сознания, разработку и развитие мониторинга научных исследований в данной области При проведении конкретных мероприятий необходимо учитывать экологические особенности территорий.

Все сказанное свидетельствует о том, что вопросы административно-правового режима особо охраняемых природных территорий особо актуальны в настоящее время, когда в стране проводится административная реформа.

Учитывая то, что правовые механизмы решения проблем сохранения биоразнообразия включают законодательство, организацию его исполнения и правоохранительную деятельность, предложенные способы решения этих проблем и следует считать концепцией данной научной работы.

Цель и задачи диссертационного исследования

Основной целью настоящего исследования является изучение теории и практики обеспечения административно-правового режима особо охраняемых природных территорий на примере Дальневосточного региона. На основе всестороннего анализа теоретических исследований и материалов практики по данной проблематике представляется возможным выявить пробелы и противоречия в законодательстве по данному вопросу, разработать предложения по его совершенствованию.

Для достижения поставленной цели, с учетом актуальности и изученности отдельных аспектов темы, были определены следующие задачи:

- охарактеризовать понятие и юридическую сущность особо охраняемых природных территорий;

- изучить состояние законодательства об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации и субъектов Федерации в составе Дальневосточного федерального округа;

- проанализировать практическую деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий;

- выявить соотношение административной ответственности с иными видами юридической ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий;

- исследовать составы административных правонарушений режима особо охраняемых природных территорий;

- разработать научно обоснованные предложения и рекомендации по совершенствованию управления в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий посредством устранения пробелов и противоречий в законодательстве.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления деятельности по организации и функционированию особо охраняемых природных территорий.

Предметом исследования является административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий.

Степень разработанности проблемы

Вопросы управления особо охраняемыми природными территориями, как правило, решались на основе общих подходов к теории государ-

ственного управления, разработанных А. П. Алехиным, Г. В Атаманчу-ком, Д Н. Бахрахом, Б. Н. Габричидзе, В. Г. Игнатовым, А. А. Кармолиц-ким, А. П. Лончаковым, Г. И. Петровым, Л. Л. Поповым, Б. В. Российским, Ю. Н. Стариловым, Ю. А. Тихомировым, А. Г. Чернявским и другими учеными-административистами.

Теоретические положения о составе правонарушения и проблемах ответственности за экологические правонарушения изложены в работах следующих ученых: В. В. Белоусова, Э. Н. Жевлакова, Ю. М. Козлова, Ю. П Соловей, В. В. Черникова.

Большой вклад в исследование управления и контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий внесли С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Н. Ф. Реймерс, В. Б. Сте-паницкий, А. С. Шейнгауз, А. С. Шестаков, Ф. Р. Штильмарк и другие.

Труды вышеперечисленных ученых использованы в качестве теоретической базы проведенного диссертационного исследования.

Методология и методика исследования

Методологической основой исследования является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания и анализа. В своем исследовании мы опираемся на фундаментальные положения теории государства и права, теории административного и экологического права, науки управления.

Для решения поставленных задач использовались различные научные методы исследования: системного анализа и синтеза, сравнения, логический, сравнительно-правовой, историко-правовой и другие общепринятые в правовой науке методы.

Информационную базу исследования составляют статистические и аналитические данные об особо охраняемых природных территориях, опубликованные в отчетах и периодической печати, материалы судебно-арбитражной практики, практики деятельности территориальных органов управления природными ресурсами МПР РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Хабаровского края.

Дальневосточном регионе. Впервые с момента внесения изменений в Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», в Кодекс РФ об административных правонарушениях и начала проводимой административной реформы в диссертации всесторонне рассмотрен институт административной ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий.

Наш подход к рассмотрению данной проблемы выражается в предложениях по совершенствованию законодательства об особо охраняемых природных территориях, административно-организационной структуры органов исполнительной власти, осуществляющих управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.

Результаты исследования позволяют вынести на защиту следующие положения:

- обосновано, что необходимо устранить противоречия в законодательстве по вопросу статуса земель особо охраняемых природных территорий;

- предложено создать федеральный орган исполнительной власти для осуществления управления особо охраняемыми природными территориями федерального значения, а также аналогичные органы на уровне субъектов Российской Федерации;

- обоснована необходимость предоставления права органам охраны и защиты лесного фонда, органам рыбоохраны и органам, уполномоченным в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, а также органам внутренних дел (милиции) составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8.39 КоАП РФ, и в необходимых случаях рассматривать их;

- предложено усилить административную ответственность за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования в связи с тем, что установленные в Кодексе РФ об административных правонарушениях санкции за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях не в состоянии обеспечить превентивную функцию юридической ответственности.

Практическая значимость работы заключается в том, что выработанные на основе проведенного исследования положения, выводы и предложения могут быть использованы:

- в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего административного законодательства;

- в правоприменительной деятельности органов прокуратуры, МВД РФ и других ведомств в разрешении проблемных ситуаций, возникающих в процессе применения административной ответственности за правонарушения в сфере охраны особо охраняемых природных территорий;

- для совершенствования законодательства, в частности нормативных актов, регулирующих процесс организации и функционирования особо охраняемых природных территорий;

- в учебном процессе для подготовки студентов и повышения квалификации специалистов в области охраны окружающей среды.

Апробация результатов исследования

Основные теоретические положения и выводы диссертации апробировались на научно-практических конференциях, в деятельности правоохранительных органов, в разработке проектов нормативных установлений Законодательной думы Хабаровского края.

Наши рекомендации используются в правоохранительной деятельности УВД Хабаровского края.

Результаты диссертационного исследования применяются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности 021100 «Юриспруденция» в дальневосточном юридическом институте Тихоокеанского государственного университета.

Объем и структура диссертации

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; анализируется степень её научной разработанности; определяются объект, предмет, цель, задачи исследования и его методологические основы; раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость;

формулируются основные положения, выносимые на защиту; приводятся данные об апробации исследования.

Первая глава «Административная правосубъектность органов, уполномоченных в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий» является методологической основой для дальнейшего исследования и практических выводов. В данной главе исследуется понятие охраняемых и особо охраняемых природных территорий, правосубъектность органов, уполномоченных в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий. Анализируется нормотворческая деятельность субъектов Российской Федерации в составе Дальневосточного федерального округа в сфере установления административно-правовых режимов на особо охраняемых природных территориях.

В первом параграфе «Система охраняемых природных территорий в России» исследуются понятия охраняемых и особо охраняемых природных территорий. История развития современной сети охраняемых природных территорий (ОПТ), включая особо охраняемые природные территории (ООПТ), в России имеет уже почти столетнюю историю. Основные категории ОПТ различаются не только по режимам охраны, но и по своим функциям и основным задачам. Часть из них свойственна только определенным категориям, другие имеют универсальный характер.

В международной практике минимально приемлемым значением совокупной площади охраняемых территорий считается 10 %'.

К сожалению, в России отсутствуют обобщенные данные о численности и площадях иных существующих видов охраняемых природных территорий, не подпадающих под действие Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» (например, водоохранные зоны, особо защитные участки лесов, охранные зоны и т. п.). Представляется, что их площади достаточно значительны. Так, леса различных категорий защитно-сти в лесах I группы занимают свыше 16 % площади лесов. При этом режим использования большей их части соответствует Ш-У1 категории охраняемых территорий Всемирного союза охраны природы2.

1 Решения Всемирного конгресса национальных парков в Каракасе, 1992

" См Шестаков А С Охраняемые природные территории а России правовое регулирование Аналитический обзор федерального законодательства М.2003 С 13-16

В российском законодательстве не существует четкого разделения между понятиями «особо охраняемые природные территории» и «охраняемые природные территории». Нет и единого нормативно закрепленного понятия охраняемых природных территорий.

При разработке Концепции системы охраняемых природных территорий в России ее разработчики исходили из широкого понимания охраняемых природных территорий. Охраняемые природные территории (ОПТ) - природные территории, выделенные в целях охраны природы, для которых установлен особый режим природопользования и охраны. Это особо охраняемые природные территории, леса различных категорий защитности, особо защитные участки леса, водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы, зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения. Сюда же относятся защитные участки, выделенные для охраны объектов животного мира, природные ландшафты в границах историко-культурных музеев-заповедников, зарезервированные территории, земли противоэрози-онных, пастбищезащитных и полезащитных насаждений, иные земли, выполняющие природоохранные функции и отнесенные к землям природоохранного назначения, и другие объекты.

В такой интерпретации особо охраняемые природные территории являются элементом более общей системы охраняемых природных территорий. При этом с учетом того, что основным вопросом при определении видов охраняемых природных территорий является вопрос различия режимов использования земель таких территорий, молено определить охраняемые природные территории через категории земель, закрепленные в земельном законодательстве.

Вместе с тем отмечается, что в законодательных актах нет единого подхода к вопросу о том, к каким именно землям относятся «земли особо охраняемых природных территорий».

Согласно Лесному кодексу РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ в состав земель лесного фонда входят лесные и нелесные земли. В лесном фонде выделяются леса первой, второй и третьей групп. Леса особо охраняемых природных территорий относятся к лесам первой группы.

В соответствии же с Земельным кодексом Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендроло-

гических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также земли лечебно-оздоровительных местностей относятся к землям особо охраняемых природных территорий и являются объектами общенационального достояния.

Исходя из этого, нам представляется, что необходимо устранить данную правовую коллизию путем внесения дополнения в Лесной кодекс РФ, где указать, что земли лесного фонда, на которых находятся особо охраняемые природные территории, являются землями ООПТ и обладают статусом, предоставленным им ст. 95 Земельного кодекса РФ.

Нормативное закрепление понятия «особо охраняемые природные территории» впервые было осуществлено в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»1.

Преамбула Закона определяет особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Данные участки изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для них установлен режим особой охраны. Особо подчеркивается, что такие территории относятся к объектам общенационального достояния.

Категории особо охраняемых природных территорий указаны в ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», они отличаются задачами, особенностями правового статуса, режимом особой охраны и статусом природоохранных учреждений (в тех случаях, когда они создаются). Законом установлено, что ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Особо охраняемые природные территории являются одним из важнейших звеньев природного каркаса. На них должно обеспечиваться поддержание стабильности природной среды с помощью установления особых режимов природопользования. Конечная цель создания этих территорий -оптимальная система, которая должна обеспечивать сохранение и воспроизводство природных ресурсов и генофонда, регулировать и компенсировать различные нарушения в структуре экосистем, а также в комплексе с

' Собрание законодательства Российской Федерации 1995 №12 Ст 1024

другими природоохранными мерами способствовать поддержанию экологического равновесия и созданию благоприятной среды для жизнедеятельности людей1.

Во втором параграфе «Правовое регулирование создания и функционирования особо охраняемых природных территорий» на основе анализа нормативно-правовых актов исследуется порядок организации и функционирования ООП Т.

Говоря об административной правосубъектности органов, специально уполномоченных в области организации, контроля и функционирования особо охраняемых природных территорий, необходимо сказать, что в соответствии с Законом об ООПТ государственное управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляется Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды; регионального значения - органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды; местного значения - органами местного самоуправления.

Отношения в области организации и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в

1 См Шорников Д В Байкальская природная территория как системообразующим фактор глобального пространства охраны природы эколого-правовые аспекты (материалы конференции) // Государство и право 2004 №6 С 108-109

Российской Федерации»,1 в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» были внесены изменения, которые должны были вступить в силу с 1 января 2005 г. В соответствии с ними практически все виды особо охраняемых природных территорий были отнесены к федеральному ведению. Связано это с тем, что в отношении ООПТ, как и вообще в природопользовании, постоянно расширяется компетенция федерального центра. Указанные изменения были отменены Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»2 с 31 декабря 2004 г.

Следуя принципу развития федерализма, законодательство должно предоставлять достаточные права и полномочия субъектам РФ в определении собственных категорий ООПТ (целесообразно, исходя из сложившейся практики, вводить новые категории законами субъектов Федерации, а не актами органов исполнительной власти), их организации и управлении ими.

Основываясь на этих нормах, можно утверждать, что внесение изменений и дополнений в закон об ООПТ или подготовка новой его редакции (что представляется нецелесообразным) не должно носить характер, ущемляющий права субъектов РФ и ограничивающий их права по вопросам совместного ведения.

Отмечается, что основные планы развития сети ООПТ на федеральном уровне связаны с расширением числа заповедников и национальных парков и, к сожалению, иные категории ООПТ крайне слабо отражаются в государственных перспективных планах.

В различных регионах России достаточно активно идет планирование развития отдельных ООПТ и систем охраняемых природных территорий. В отличие от федерального уровня в субъектах Федерации планирование имеет более комплексный характер и нередко охватывает все категории ООПТ (включая, как правило, специфические категории, установленные региональным законодательством).

' Собрание законодательства Российской Федерации 2004 №35 Ст 3607

2 Собрание законодательства Российской Федерации 2005 Л9 1(ч 1) Ст 25

Практика применения Закона об ООПТ показала, что некоторые вопросы организации, функционирования и режима использования особо охраняемых природных территорий прописаны недостаточно четко либо упущены, что существенно сокращает область применения Закона, приводит к разночтениям и произвольным толкованиям отдельных положений в зависимости от интересов различных субъектов.

В законе «Об особо охраняемых природных территориях» сказано, что все ООПТ учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки. На основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

По нашему мнению, данное положение должно быть дополнено указанием на то, что решения о резервировании принимаются на основании специальных исследований, проведенных научными, природоохранными или специализированными проектными организациями, обосновывающих ценность природных комплексов и объектов данной территории и придание этим территориям соответствующего статуса.

Кроме этого, процедура резервирования земельных участков для будущих ООПТ в законодательстве пока отсутствует, и поэтому необходимо установить общие правила резервирования на уровне Федерации.

Анализ нормативно-правовой базы по организации и функционированию ООПТ позволяет сделать вывод, что важнейшим подзаконным актом, регламентирующим деятельность особо охраняемых природных территорий, является Положение о них.

До настоящего времени продолжают действовать подзаконные акты, которые нуждаются в существенных изменениях, а именно положения о конкретных категориях особо охраняемых природных территорий. К таким документам относятся: постановление Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. № 48 (в редакции 1996 г.) «Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации», постановление Совета Министров - Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769 «Об утверждении Положения о национальных природных парках Российской Фе-

дерации». Разумеется, их необходимо привести в соответствие с Законом об ООПТ.

Кроме того, следует разработать и утвердить общее Положение о национальных парках, решить вопрос о выделении средств из федерального бюджета для приобретения национальными парками земельных участков иных пользователей и собственников, находящихся на территориях национальных парков.

Наряду с этим нуждаются в разработке и утверждении следующие Положения: о региональных природных парках и о лечебно-оздоровительных местностях и курортах; о государственных природных заказниках, в котором в число запрещенных видов деятельности, среди прочих, необходимо включить запрет на производство рубок главного пользования, а также в ст. 24 Закона об ООПТ указать виды деятельности, запрещенные на их территориях.

В Законе об ООПТ или в общем положении о конкретной категории особо охраняемой природной территории необходимо указать, какие должны быть представлены необходимые материалы, на основании которых принимается решение об образовании, расширении, уменьшении и ликвидации особо охраняемых природных территорий, а также о создании их охранных зон При этом важно максимально урегулировать процедурные вопросы, включая сроки рассмотрения, основания принятия решения о создании ООПТ или отказа в нем.

Вместе с тем следует отметить, что в настоящее время имеется проект Федерального закона «О внесении дополнений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (в части изменения «режима особой охраны и (или) границ особо охраняемых природных территорий», внесенный членами Совета Федерации В. П. Орловым, Б Ж. Жамбалним-буевым и Н. П. Чуркиным. В данном проекте предлагается дополнить вышеуказанный закон также ст. 2.2 следующего содержания:

«Статья 2.2. Основания для изменения правового режима особой охраны и (или) границ особо охраняемых природных территорий.

Изменение границ ООПТ допускается только в отношении их частей, представляющих типичные природные комплексы, или небольших частей редких природных комплексов, частичное изъятие которых из категории ООПТ не приведет к потере редкого природного комплекса.

Основаниями для отмены (изменения) правового режима особой охраны и (или) изменения границ ООПТ являются:

1) гибель природных объектов на всей (на части) ООПТ;

2) обеспечение обороны и безопасности государства;

3) необходимость реализации федеральных программ социально-экономического развития в части создания линейных объектов транспортной инфраструктуры общегосударственного значения (дороги, линии электропередачи, линии связи, магистральные нефте- и газопроводы) - по отношению к ООПТ, находящимся в федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, и региональных программ социально-экономического развития в части создания линейных объектов транспортной инфраструктуры регионального значения по отношению к ООПТ, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации».

Считаем недопустимым внесение дополнения указанного в пункте 3 абзаца 2 статьи 2.2. законопроекта в связи с тем, что это противоречит обеспечению стабильности и устойчивости развития системы ООПТ, сохранению принципа приоритетности прав граждан на благоприятную окружающую среду при разработке и реализации программ социально-экономического развития.

В третьем параграфе «Нормотворческая деятельность субъектов Российской Федерации в составе Дальневосточного федерального округа в сфере особо охраняемых природных территорий» анализируется нормативно-правовая база указанных субъектов.

Проведение административной реформы влечет за собой изменения в объеме и методах правового регулирования. Речь идет о комплексных правовых решениях. Необходимо принять государственную программу развития законодательства в соответствии с основными направлениями социально-экономического развития страны на перспективу1.

Обсуждение и решение вопросов соотношения федерального и регионального законодательства об особо охраняемых природных территориях особенно актуально ввиду обострения природоохранных проблем, современного реформирования Российской Федерации.

В существовании любого федеративного государства всегда есть сферы деятельности, в которых действуют и Федерация, и ее субъекты. Вместе

1 См Тихомиров Ю А Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика 2004 №4 С 19

с тем очень важно распределить полномочия органов федерального и регионального уровня, в рамках определенных сфер деятельности так, чтобы они могли сотрудничать, а не мешали друг другу в одних случаях и не оставляли бы одновременно без внимания какие-то вопросы - в других.

Правотворчество субъектов Федерации активно ведется по организации и обустройству заказников, памятников природы, природных парков и других категорий особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения в соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», так как закон предусматривает возможность и порядок их создания и функционирования на указанных уровнях.

Анализ содержания законов субъектов РФ об особо охраняемых природных территориях показывает, что не всегда они способны восполнить пробелы федеральных законов и, как правило, в основном дублируют федеральное законодательство. Кроме того, не прослеживается общая структура в региональных и федеральных законах.

Законодательство, регулирующее отношения в области установления и поддержания режима охраны ООПТ, должно отвечать целям сохранения этих территорий. Однако, анализ постановлений глав администраций Дальневосточного федерального округа об утверждении положений о государственных биологических (охотничьих) заказниках регионального значения показывает, что пробелы федерального законодательства очень часто восполняются региональными нормативно-правовыми актами, которые, к сожалению, далеко не всегда способствуют достижению поставленных целей и поддержанию системы особо охраняемых природных территорий.

Разрешением проблемы устранения несогласованности законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством может стать активизация подготовки модельных правовых актов, как типовых образцов нормативного правового регулирования организации и функционирования особо охраняемых природных территорий. Создание модельных нормативных актов для субъектов Российской Федерации как ориентированное влияние Федерации на региональное законодательство позволит без навязывания жестких рамок обеспечить согласованное концептуально (а в некоторых сферах и детально разработанное) развитие законодательной системы субъектов Федерации, устранить возможность возникно-

вения неоправданных расхождений при регулировании однотипных вопросов и правовом решении похожих задач.

Вторая глава «Административный мандат в области обеспечения режима особо охраняемых природных территорий» включает в себя три параграфа. Она содержит практические выводы и предложения по устранению проблем, связанных с организацией и обеспечением эффективности управления и охраны ООПТ.

Основой данной главы является исследование сущности административного мандата, предполагающего наличие полномочий должностного лица по поддержанию законности в сфере обеспечения режима особо охраняемых природных территорий с правом применения санкций. Санкции, применяемые к нарушителям норм природоохранного законодательства, могут быть уголовно-правовыми, административно-правовыми, материальными, дисциплинарными

Первый параграф «Государственное управление особо охраняемыми природными территориями» посвящен правовому статусу государственных органов, осуществляющих организационно-правовое регулирование в области ООПТ, при переходе к трехуровневой системе управления.

Представлена схема органов, действующих в сфере особо охраняемых природных территорий. На основе современной правовой базы определены основные функции в указанной сфере министерств, служб и агентств.

Отмечается, что в структуре федеральных органов исполнительной власти РФ осталось неопределенным место органов управления федеральной системой ООПТ. Это связано с тем, что ни само Министерство природных ресурсов России, ни федеральные службы и федеральные агентства в силу поставленных перед ними задач и установленных функциональных ограничений в сфере управления не предназначены в полной мере для непосредственного руководства и управления системой ООПТ.

В соответствии с законом об ООПТ управление ООПТ относится к компетенции специально уполномоченных государственных органов власти в области охраны окружающей среды. Орган управления несет ответственность за выполнение поставленных целей. Поэтому он нуждается в обратных связях для оценки адекватности полученных результатов поставленным целям, а также для корректировки управленческого воздействия по итогам контроля1.

1 См . Вишняков В Г Административная реформа в России от кризиса государственного управления к эффективному государству//Журнал российского права. 2003 № 10 С 22

Кроме того, одновременная подчиненность ООПТ федерального уровня разным ведомствам не способствует выполнению системой особо охраняемых природных территорий своей основной задачи - сохранения природного разнообразия.

На основании вышеизложенного необходимо срочно принять решение о создании федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственное управление особо охраняемыми природными территориями федерального значения и находящегося в ведении МПР России, а также решить вопрос о передаче в его ведение всех ООПТ федерального значения.

Изменение объема и характера функций федеральных органов исполнительной власти влечет за собой упорядочение функций исполнительных органов на региональном уровне.

На региональном уровне в структуре региональных МПР необходимо создать управления (отделы) по особо охраняемым природным территориям, которым следует передать управление особо охраняемыми природными территориями регионального значения.

Второй параграф «Организация специальной охраны особо охраняемых природных территорий» посвящен анализу нормативной базы государственного регулирования обеспечения режима ООПТ.

По мнению автора, организация охраны достаточно четко урегулирована Законом об ООПТ только в отношении государственных природных заповедников и национальных парков, где она осуществляется специальной государственной инспекцией по охране указанных территорий, работники которой входят в штат соответствующих природоохранных учреждений и наделены законом соответствующими правами.

Заповедники и национальные парки всегда выгодно отличались от других форм особо охраняемых природных территорий именно наличием реальной охраны территорий, что способствует сохранению биологического разнообразия.

Отмечается, что в настоящее время не решен вопрос охраны государственных природных заказников, находящихся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ В Законе об ООПТ не определены полномочия работай-

ков, осуществляющих охрану особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Осуществление охраны особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения специально созданными для этой цели органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, структурными подразделениями, наделенными соответствующими полномочиями, в какой то степени решает назревшую проблему охраны ООПТ. Вместе с тем режим особой охраны указанных территорий реально может быть эффективным только при условии создания специальных служб, ответственных за сохранность конкретной территории, наделенных соответствующими правами.

В третьем параграфе «Правовая ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий» детально исследуются: компетенция и правовой статус органов, имеющих право возбуждать производство по делу и выносить решение; составы административных правонарушений, а также меры административного наказания.

Успешно управлять природными ресурсами, являющимися общественным достоянием, может государство в рамках его экологической функции. Оно имеет сбалансированную систему органов - законодательных, исполнительных и судебных, призванных последовательно решать задачи определения в интересах общества правового режима природных ресурсов, распоряжения ими с учетом всеобщего права на благоприятную окружающую среду, контроля за ее использованием, обеспечения экологического правопорядка, в том числе посредством применения принудительной силы'.

Общие начала применения ответственности за данные нарушения законодательства определены в ст. 36 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ (в редакции от 9 мая 2005 г.) «Об особо охраняемых природных территориях», в которой сказано, что законодательством Российской Федерации устанавливается уголовная ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий2.

В ст. 75 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей природной среды» говорится о том, что за нарушение законодательства в области охраны окружающей природной среды устанавливает-

1 См Бринчук М М Теоретические основы экологических прав человека // Государство и право 2004 №5 С 13

: Собрание законодательства Российской Федерации 1995 К» 12 Ст 1024

ся имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством. Ст. 19 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» предусматривает за нарушение указанного закона дисциплинарную, материальную, гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В ст. 8.39 КоАП РФ предусматривается административная ответственность за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях, а в Законе об ООПТ нет указания на то, что предусмотрена административная ответственность за вышеуказанные правонарушения.

Таким образом, налицо коллизии в экологическом законодательстве, которые выражаются в противоречиях между нормативно правовыми актами, действующими в этой области. Такое положение неоднократно отмечалось учеными.

Нами предлагается усилить санкции за совершение административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования.

На территории Хабаровского края в период с 2000 по 2004 гг. наблюдается увеличение на 98 % количества выявленных правонарушений, связанных с нарушением режима особо охраняемых природных территорий. Число таких правонарушений составило соответственно 318, 832, 594, 558, 6141.

К тому же следует заметить, что в течение последних пяти лет в Хабаровском крае не было возбуждено ни одного уголовного дела по ст. 262 УК РФ. Можно с уверенностью сказать, что данная статья уголовного законодательства не работает в полной мере, поскольку общее количество выявленных и зарегистрированных экологических преступлений в Хабаровском крае с 2001 по 2005 гг. увеличилось на 57,4 %.

Отмечается, что большинство ныне действующих методик исчисления вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, создавались как ведомственные акты и по ним рассчитывается ущерб, причиняемый только тем

1 См Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Хабаровского края в 2002 году Хабаровск, 2003 С 128, См также- Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Хабаровского края в 2003 году Хабаровск, 2004 С 130

ресурсам, которые находятся в компетенции данного ведомства. Отсутствует комплексная методика определения ущерба, причиненного правонарушениями всем компонентам природной среды на особо охраняемых природных территориях, а использование устаревших дифференцированных методик не позволяет начислить ущерб, адекватный реально оказанному негативному воздействию и снижает превентивность государственного надзора.

Органы, уполномоченные в области использования, охраны и защиты лесного фонда; органы рыбоохраны и органы, уполномоченные в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, по действующему законода- ^ тельству, в соответствии со ст. 23.24, 23.27, 23.26 КоАП РФ, не имеют права составлять протоколы и рассматривать дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 8.39 КоАП РФ, что по нашему мнению необоснованно, так как в своей работе они связаны с ООПТ.

Ведомственная разобщенность, несовершенная форма учета количества выявленных и зарегистрированных административных экологических правонарушений, отсутствие единой установленной формы государственной статистической отчетности в данной сфере деятельности для всех ведомств снижает эффективность противодействия таким правонарушениям.

В заключении подводятся общие итоги исследования, формулируются теоретические и практические выводы.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях :

1 Лагуткина H Б Административная правосубъектность особо охраняемых природных территорий / H Б. Лагуткина. - Хабаровск • Изд-во Хабар, гос. техн. ун-та, 2005. - 67 с. t

2. Лагуткина Н. Б. Нормотворческая деятельность субъектов Федерации в составе Дальневосточного федерального округа в сфере особо охраняемых природных территорий / H Б. Лагуткина // Экономический лабиринт - 2006. - № 1 (92).-С. 48-52.

3 Лагуткина H Б Правовая ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий / Н. Б Лагуткина // Экономический лабиринт - 2006.-№ 2 (93).-С. 43-46.

4. Лагуткина H Б Административный мандат в области обеспечения режима особо охраняемых природных территорий . препринт / Н. Б. Лагуткина - Хабаровск . Изд-во Тихоокеан. roc ун-та, 2006.-85 с.

Лагуткина Нина Борисовна

Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий (по материалам ДВФО)

Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук

Подписано в печать 04.04.06. Формат 60x84 1/16 Бумага писчая. Гарнитура «Тайме». Печать цифровая Усл. печ. л. 1,2. Тираж 100 экз. Заказ

Отдел оперативной полиграфии издательства Тихоокеанского государственного университета. 680035, Хабаровск, ул. Тихоокеанская, 136.

»-719 8

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Лагуткина, Нина Борисовна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Административная правосубъектность органов, Ф уполномоченных в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий. fc 1.1 Система охраняемых природных территорий в России.

1.2 Правовое регулирование создания и функционирования особо охраняемых природных территорий.

1.3 Нормотворческая деятельность субъектов Российской Федерации в составе Дальневосточного федерального округа, в сфере особо охраняемых природных территорий.

Глава 2. Административный мандат в области обеспечения режима особо охраняемых природных территорий.

2.1 Государственное управление особо охраняемыми природными территориями.

2.2 Организация специальной охраны особо охраняемых природных территорий.

2.3 Правовая ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий"

Актуальность темы исследования определяется тем, что проводимая в настоящее время административная реформа федеральных органов исполнительной власти выявила сложности в наделении полномочиями надлежащего государственного органа по осуществлению управления в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Административно-правовой режим1 особо охраняемых природных территорий устанавливается в результате правового регулирования, являющегося частью государственного управления ООПТ и он во многом определяется порядком осуществления государственного управления.

Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий обеспечивает безопасность, охрану, пресечение противоправных действий и в основе его юридического инструментария лежат правовые ограничения, запреты, меры пресечения, санкции.

В зависимости от подведомственности специальные административно-правовые режимы могут быть разделены на три группы: федеральные, региональные и местные. Режимы особо охраняемых природных территорий могут находиться во всех трех группах2.

В настоящее время система особо охраняемых природных территорий (ООПТ) в Российской Федерации насчитывает более 14 тыс. объектов, занимающих в общей сложности свыше 12 % территории страны. По данным на 1 января 2005 г., в Списке всемирного наследия ЮНЕСКО Россия представлена 8 объектами, включающими 28 российских особо охраняемых природных территорий, в числе которых 19 федерального значения и 9 регионального значения. Международный статус биосферных резерватов ЮНЕСКО имеют 28 российских заповедников и 5 национальных парков.

1 Под административно-правовым режимом, по определению профессора Ю. М Козлова, понимается основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления.

2 См.: Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М, 2005. С. 465.

Основной смысл создания системы особо охраняемых природных территорий состоит в сохранении биоразнообразия. Биологическое разнообразие является составной частью человеческой жизни. Под этим термином понимается огромное многообразие растений, животных и микроорганизмов. Внимание политических деятелей и общественности всего мира, как отмечено на Конференции ООН в Рио-де-Жанейро в 1992 г., должно быть направлено в первую очередь на сохранение разнообразия живых видов, экосистем и ландшафтов.

Биологическое разнообразие признано важнейшей частью всемирного наследия человечества, жизненным источником его экономического и социального развития. В то же время сегодня велика угроза существованию видов и целых экосистем. Ускоряющимися темпами продолжается исчезновение видов, вызванное деятельностью человека1.

Генеральный секретарь ООН в Послании по случаю Международного дня биологического разнообразия 22 мая 2005 г. отметил, что в последние десятилетия экономическое развитие и технический прогресс помогли значительной части населения мира улучшить условия жизни, а некоторым беднейшим членам человеческой семьи - преодолеть абсолютную нищету. Вместе с тем за тот же период нерациональные модели производства и потребления привели к большему, чем в любой другой период истории, сокращению биологического разнообразия на нашей планете, поставив под угрозу способность экосистем справляться с последствиями экономического прогресса, к которому так стремится человечество2.

На пресс-конференции, посвященной выпуску доклада «Государственные природные заповедники и национальные парки России: угрозы, неудачи, упущенные возможности», Гринпис России отметил, что существующая система государственного управления особо охраняемыми при

1 См.: Биоразнообразие. Официальный сайт ООПТ России. Режим доступа: http://www.biodat.ru/db/dv/

2 См.: Официальный сайт ООПТ России. Режим доступа: http://www.biodat.ru/db/dv/ родными территориями (ООПТ) России находится в состоянии глубокого кризиса. Отсутствие единого федерального органа по управлению системой ООПТ, а также непрекращающаяся череда реформ государственных природоохранных органов привели к тому, что за последние годы заповедное дело России пришло в упадок. Фактически природные заповедники и парки, являющиеся национальным достоянием России, оказались брошенными на произвол судьбы. В результате участились попытки незаконного изъятия территорий из состава ООПТ и вовлечения их в хозяйственную деятельность. За последний год общественные экологические организации неоднократно вынуждены были обращаться в органы прокуратуры и суды с требованием об отмене решений различных органов власти (в том числе Правительства РФ) о незаконном изъятии земель ООПТ. Большинство исков экологов были удовлетворены. При этом практически во всех случаях Министерство природных ресурсов, в ведении которого находится большинство заповедников и все национальные парки, либо занимало нейтральную позицию, либо, как в случае с изъятием земель Сочинского национального парка, открыто поддерживало незаконные действия. После 2000 г. в России не создано ни одного нового заповедника или национального парка. Такого перерыва в развитии сети ООПТ не было более 50 лет, что говорит об отношении государства к этим вопросам.

Авторы книги «Особо охраняемые природные территории» Н. Ф. Реймерс и Ф. Р. Штильмарк считают правомерным рассматривать систему охраняемых природных территорий как особую отрасль народного хозяйства, его равноправный сектор, обеспечивающий прирост национального продукта, правда, не прямо, а косвенно, через поддержание экологического баланса. Этот тезис, на наш взгляд, заслуживает особого внимания1.

При аргументации объективной необходимости функционирования специального государственного органа управления следует руководствоваться теорией и практикой государственного управления, которое пред

1 См.: Реймерс Н. Ф., Штильмарк Ф. Р. Особо охраняемые природные территории. М., 1978. С. 7. ставляет собой систему институциональных органов, защищающих права производителей и интересы государства. Особое место среди них занимают органы государственного управления отраслями народного хозяйства. Каждая отрасль строится на основе функциональных отношений и возникающих на этой основе задач. Определяющий признак для отраслей народного хозяйства - однотипность и оригинальность выполнения функций и видов деятельности, в основе которых лежат специализация и особые условия производства в системе общественного разделения труда1.

Для предотвращения угроз биоресурсам и биоразнообразию России необходимо осуществление целого комплекса мер с использованием социально-экономических механизмов, включающих совершенствование законодательства, социально-эколого-экономических механизмов, системы управления в области сохранения и использования биоразнообразия, формирование определенного общественного сознания, развитие и совершенствование систем мониторинга научных исследований в данной области. При разработке конкретных мероприятий необходимо учитывать экологические особенности территорий.

Принимая во внимание, что сохранение и устойчивое использование биоразнообразия является существенным элементом устойчивого развития, необходимы разработка и реализация национальной стратегии и плана действий по сохранению биоразнообразия и включение целей, задач и мероприятий по сохранению биоразнообразия в отраслевые стратегии, планы и программы1.

Все сказанное свидетельствует, что вопросы административно-правового режима особо охраняемых природных территорий особо актуальны в настоящее время, когда в стране идет административная реформа.

Органы исполнительной власти выступают самым мощным институтом в этой сфере. Их перестройки, подчас частые и необоснованные, нередко заполняют все административно-правовое пространство. Между тем важны научные критерии построения системы органов - по уровням, типологии, компетенции2.

Цель и задачи диссертационного исследования

Основной целью настоящего исследования является изучение теории и практики обеспечения административно-правового режима особо охраняемых природных территорий на примере Дальневосточного регионе:. На основе всестороннего анализа теоретических исследований и материалов практики по данной проблематике представляется возможным выявить пробелы и противоречия в законодательстве по данному вопросу, разработать предложений по его совершенствованию.

- охарактеризовать понятие и юридическую сущность особо охраняемых природных территорий;

- проанализировать практическую деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области

1 См.: Куценко В. В. Угрозы экологической безопасности Российской Федерации и пути их снижения // Экологическое право. 2002. № 4. С. 19.

2 См.: Тихомиров Ю. А. Современная теория административного права // Государство и право. 2004. №11. С. 13. организации и функционирования особо охраняемых природных территорий;

- исследовать составы административных правонарушений режима особо охраняемых природных территорий;

Предметом исследования является административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий.

Степень разработанности проблемы

Вопросы управления особо охраняемыми природными территориями, как правило, решались на основе общих подходов к теории государственного управления, разработанных А. П. Алехиным, Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрахом, Б. Н. Габричидзе, В. Г. Игнатовым, А. А. Кармолицким, А. П. Лончаковым, Г. И. Петровым, JI. JI. Поповым, Б. В. Россинским, Ю. Н. Стариловым, Ю. А. Тихомировым, А. Г. Чернявским и другими учеными-административистами.

Большой вклад в исследование управления и контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий внесли: С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, Н. Ф. Реймерс, В. Б. Степаниц-кий, А. С. Шейнгауз, А. С. Шестаков, Ф. Р. Штильмарк и другие.

Методология и методика исследования

Методологической основой исследования является система философских знаний, определяющая основные требования к научным теориям, к сущности, структуре и сфере применения различных методов познания и анализа. В своем исследовании автор опирается на фундаментальные положения теории государства и права, теории административного и экологического права, науки управления.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что она представляет собой комплексное научное исследование административно-правового режима особо охраняемых природных территорий в Дальневосточном регионе, в том числе впервые с момента внесения изменений в Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Кодекс РФ об административных правонарушениях и начала проводимой административной реформы в диссертации всесторонне рассмотрен институт административной ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий.

Авторский подход к рассмотрению данной проблемы выражается в предложениях по совершенствованию законодательства об особо охраняемых природных территориях, административно-организационной структуры органов исполнительной власти, осуществляющих управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.

Результаты исследования позволяют вынести на защиту следующие положения:

- предложено создать федеральный орган исполнительной власти для осуществления государственного управления особо охраняемыми природными территориями федерального значения, а также аналогичные органы на уровне субъектов Российской Федерации;

- обоснована необходимость предоставления права органам охраны и защиты лесного фонда, органам рыбоохраны и органам, уполномоченным в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, а также органам внутренних дел (милиции) составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 8. 39 КоАП РФ и в необходимых случаях рассматривать их;

- предложено усилить административную ответственность за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, в связи с тем, что установленные в Кодексе РФ об административных правонарушениях санкции за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях не в состоянии обеспечить превентивную функцию юридической ответственности.

- в законотворческой деятельности по совершенствованию действующего административного законодательства;

- для совершенствования законодательства, регулирующего процесс организации и функционирования особо охраняемых природных территорий;

- в учебном процессе для подготовки студентов и повышения квалификации специалистов в сфере охраны окружающей среды.

Апробация результатов исследования

Рекомендации диссертанта внедрены в правоохранительной деятельности УВД Хабаровского края.

Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности 021100 - «Юриспруденция» в дальневосточном юридическом институте Тихоокеанского государственного университета.

Объем и структура диссертации

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, библиографического списка использованной литературы. Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Лагуткина, Нина Борисовна, Хабаровск

Заключение

Подводя итог, следует сказать, что угроза глобального экологического кризиса на рубеже XX-XXI столетий определяет необходимость формирования стратегии оптимальных взаимоотношений человека и природы. Сокращение биоразнообразия занимает особое место среди основных экологических проблем современности. Происходит интенсивное уничтожение экосистем и исчезновение видов живых организмов1.

В настоящее время в структуре органов исполнительной власти произошли значительные изменения, но в ходе административной реформы к уже существующим проблемам добавились новые, которое необходимо решать. В рамках общего развития экологического законодательства изменяются и его составляющие, в том числе и законодательство об особо охраняемых природных территориях.

В одобренной в августе 2002 г. Правительством РФ «Экологической доктрине Российской Федерации» говорится о том, что устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды.

Анализ вопросов, рассмотренных в данном исследовании, позволяют сделать вывод, что административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий представляет собой целый комплекс регулятивных, охранительных, процессуально-процедурных средств, способствующих достижению цели административно-правового режима особо охраняемых природных территорий: их рационального использования, восстановления и охраны. Исследованные в работе проблемы, предлагаемые пути, формы и методы совершенствования законодательства об особо охраняемых природных территориях и административного законодательства позволят решить многие

1 См.: Национальная Стратегия сохранения биоразнообразия России. М., 2002. С. 5. вопросы, стоящие на современном этапе перед населением, органами государственной власти и управления.

Учитывая то, что правовые механизмы решения проблем сохранения биоразнообразия включают: законодательство, организацию его исполнения и правоохранительную деятельность, предложенные способы решения этих проблем и следует считать концепцией данной научной работы.

Необходимо сказать, что законодательство об особо охраняемых природных территориях достаточно разработано, но вместе с тем некоторые проблемы следует решить в достаточно короткое время, так как сохранение природы и улучшение окружающей среды являются приоритетными направлениями государства и общества.

По нашему мнению необходимо определить на законодательном уровне, к каким именно землям относятся «земли особо охраняемых природных территорий», поскольку ни в литературе, ни в законодательных актах нет единого подхода к этому понятию.

Так, Земельный кодекс РФ выделяет эту категорию земель как земли особо охраняемых природных территорий и относит их к объектам общенационального достояния (ст. 95 ЗК РФ).

Ст. 8 Лесного кодекса РФ к составу земель лесного фонда относит лесные и нелесные земли. В лесном фонде выделяются леса первой, второй и третьей групп. К лесам первой группы относятся леса особо охраняемых природных территорий.

По нашему мнению, необходимо устранить данную правовую коллизию путем внесения дополнения в Лесной кодекс РФ, где указать, что земли лесного фонда, на которых находятся особо охраняемые природные территории, являются землями ООПТ и обладают статусом, предоставленным им ст. 95 Земельного кодекса РФ.

В преамбуле Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» дано определение: особо охраняемые природные территории -участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Они относятся к объектам общенационального достояния. По нашему мнению, в определении должна быть сделана ссылка на то, что данные территории изымаются из хозяйственного использования не только решениями органов государственной власти, но и органами местного самоуправления.

Законом установлено, что отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. По нашему мнению, данное положение должно быть дополнено ссылкой на то, что такое регулирование соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации допускается только в той мере, в какой эти отношения не урегулированы федеральным законодательством об особо охраняемых природных территориях. Тем самым будет подчеркнуто приоритетное значение Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях».

Все особо охраняемые природные территории учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки. На основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

Данное положение должно быть дополнено указанием на то, что решения о резервировании принимаются на основании специальных исследований, проведенных научными, природоохранными или специализированными проектными организациями, обосновывающими ценность природных комплексов и объектов данной территории и придание им соответствующего статуса.

Процедура резервирования земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, в законодательстве пока отсутствует, поэтому необходимо установить общие правила резервирования на уровне Российской Федерации.

Следуя принципу развития федерализма, законодательство должно предоставлять достаточные права и полномочия субъектам РФ в определении собственных категорий ООПТ. Представляется целесообразным, следуя сложившейся практике, вводить новые категории законами субъектов Федерации, а не актами органов исполнительной власти о создании и управлении ООПТ. Должен быть сохранен принцип определения и порядка создания ООПТ местного значения в соответствии с нормами законодательства соответствующего субъекта РФ.

До настоящего времени продолжают действовать подзаконные акты, которые нуждаются в существенных изменениях, а именно положения о конкретных категориях особо охраняемых природных территорий. К таким документам относятся: постановление Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 Г. № 48 (в редакции 1996 г.) «Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации», постановление Совета Министров - Правительства РФ от 10 августа 1993 года № 769 «Об утверждении Положения о национальных природных парках Российской Федерации». Разумеется, их необходимо привести в соответствие с Законом об ООПТ.

Наряду с этим нуждаются в разработке и утверждении Положения: о региональных природных парках; о лечебно-оздоровительных местностях и курортах; о государственных природных заказниках, в котором в число запрещенных видов деятельности, среди прочих, необходимо включить запрет на производство рубок главного пользования, а также в статье 24 Закона об ООПТ указать виды деятельности, запрещенные на их территориях.

В Законе об ООПТ или в общем положении о конкретной категории особо охраняемой природной территории необходимо указать, какие должны быть представлены необходимые материалы, на основании которых принимается решение об образовании, расширении, ликвидации особо охраняемых природных территорий, а также о создании их охранных зон. При этом важно максимально урегулировать процедурные вопросы, включая сроки рассмотрения, основания принятия решения о создании ООПТ или отказа в нем.

Разрешению проблемы устранения несогласованности законодательства субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством может служить активизация подготовки модельных правовых актов как типовых образцов нормативного правового регулирования конкретных сфер общественных отношений. Создание модельных нормативных актов для субъектов Федерации как ориентированное влияние Российской Федерации на региональное законодательство позволит без навязывания жестких рамок обеспечить согласованное концептуальное или в некоторых сферах детальное развитие законодательной системы субъектов Федерации, устранить возможность возникновения неоправданных расхождений при регулировании однотипных вопросов, правовом решении похожих задач.

Полагаем, что осуществление охраны особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения специально созданными для этой цели органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, структурными подразделениями, наделенными соответствующими полномочиями, в какой-то степени решает назревшую проблему охраны ООПТ. Вместе с тем режим особой охраны указанных территорий реально может быть эффективным только при условии создания специальных служб, ответственных за сохранность конкретной территории, наделенных соответствующими правами.

Следует внести дополнение в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», определив полномочия работников, осуществляющих охрану особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

Решить вопрос создания служб охраны государственных природных заказников федерального значения можно, передав данные функции во вновь созданную службу - Россельхознадзор, обеспечив её при этом необходимой штатной численностью и соответствующими материальными ресурсами.

Учитывая, что сейчас усиленно дискутируется идея создания единого органа государственного управления особо охраняемыми природными территориями, необходимо согласиться с мнением многих практических сотрудников и теоретиков, что назрела острая необходимость в создании федерального органа исполнительной власти в ведении МПР России, и передать ему государственное управление всеми особо охраняемыми природными территориями федерального значения.

На региональном уровне в структуре региональных МПР необходимо создать управление (отдел) по особо охраняемым природным территориям, которым передать управление особо охраняемыми природными территориями регионального значения.

В соответствии с Законом об ООПТ управление ООПТ относится к компетенции специально уполномоченных государственных органов власти в сфере охраны окружающей среды. В связи с этим необходимо решить вопрос о передаче в ведение МПР России всех ООПТ федерального значения.

В настоящее время отсутствует комплексная методика определения ущерба, причиненного правонарушениями всем компонентам природной среды на особо охраняемых природных территориях, а использование устаревших дифференцированных методик не позволяет начислить ущерб, адекватный реально оказанному негативному воздействию и снижает превентив-ность государственного надзора. В связи с этим необходимо разработать и утвердить комплексную методику исчисления ущерба, нанесенного правонарушениями всем компонентам природной среды на особо охраняемых природных территориях.

Считаем необходимым внести изменения в действующее законодательство об административных правонарушениях:

- с целью усиления ответственности за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, включить в перечень административных наказаний такие виды, как аннулирование лицензии;

- предоставить право органам, уполномоченным в области использования, охраны и защиты лесного фонда, органам рыбоохраны и органам, уполномоченным в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, а также органам внутренних дел (милиции) в соответствии с главой 23 КоАП РФ составлять протоколы и в необходимых случаях рассматривать дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 8.39 КоАП РФ.

На федеральном уровне необходимо разработать и ввести единую государственную форму статистической отчетности о количестве выявленных и зарегистрированных экологических административных правонарушений.

Кроме того, следует внести изменения в ст. 36 Федерального закона от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», где указать, что за нарушение режима особо охраняемых природных территорий устанавливается также административная ответственность.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий»

1. Конституция Российской Федерации. М., 1993. - 64 с.

2. Водный кодекс РФ : федеральный закон от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (в редакции от 31.12.2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 47. - Ст. 4471.

3. Градостроительный кодекс РФ : федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. -2005. -№ 1(ч.1). -Ст. 16.

4. Гражданский кодекс РФ : федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в редакции от 10.01.2006г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. - № 32. - Ст. 3301.

5. Земельный кодекс РФ : федеральный закон от 25 октября 2001г. № 136-Ф3 (в редакции от 31.12.2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 44. - Ст. 4147.

6. Кодекс РФ об административных правонарушениях : федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 196-ФЗ (в редакции от 5.01.2006 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.

7. Лесной кодекс РФ : федеральный закон от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (в редакции от 31.12.2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 5. - Ст. 610.

8. Концепция системы охраняемых природных территорий России. -М., 1999. 39 с.

9. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002.-№ 6. - С. 22.

10. Ю.Концепция устойчивого управления лесами Российской Федерации : Постановление коллегии Россельхоза от 31 июля 1998 г. № 6 // Справочная информационно-правовая система «Гарант». Режим доступа: www garant. ru.

11. Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 гг. : распоряжение Правительства РФ от 18 января 2003 г. № 69-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. - № 4. - Ст. 364.

12. Национальная Стратегия сохранения биоразнообразия России. М., 2002. - 130 с.

13. Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 160 (в редакции от 13. 08. 2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. -2004.-№15.-Ст. 1452.

14. Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти : указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 21. Ст. 2023.

15. Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования : постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 160 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 15. -Ст. 1453.

16. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) : федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЭ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 33 (4.1). - Ст. 3436.

17. О землеустройстве : федеральный закон РФ от 18 июня 2001 г. № 78 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 26. - Ст. 2582.

18. О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию : указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 // Собрание законодательства Российской Федерации 1996. - № 5. - Ст. 1572.

19. О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации : указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 308 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. -№12.-Ст. 1101.

20. О минимальном размере оплаты труда : федеральный закон РФ от 29 декабря 2004 г. № 198-ФЗ // Справочная информационно-правовая система «Гарант». Режим доступа: www garant. ru.

21. О научно-исследовательской деятельности государственных природных заповедников : приказ Госкомэкологии РФ от 10 апреля 1998 г. № 205 // Справочная информационно-правовая система «Гарант». Режим доступа: www garant. ru.

22. О недрах : федеральный закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в редакции от 22. 08. 2004 г.) // Российская газета. 1995. - 5 мая.

23. О порядке ведения кадастра особо охраняемых природных территорий : постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № 1249 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.- № 44. - Ст. 5014.

24. О Перечне объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения : указ Президента РФ от 20 февраля1995 г. № 176 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. -№ 9. - Ст. 734.

25. О Правительстве Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № - 51. - Ст. 5712.

26. О принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 35. Ст. 3006.

27. О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах: федеральный закон РФ от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ (в редакции от 9 мая 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. -№ 9. - Ст. 713.

28. О ратификации Конвенции о биологическом разнообразии : федеральный закон РФ от 17 февраля 1995 г. № 16-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 8. - Ст. 601.

29. О ратификации Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия : указ Президиума ВС СССР от 9 марта 1988 го. № 8595-Х1 // Вести Верховного Совета СССР. 1988. - № И. - Ст. 171.

30. О символике государственных природных заповедников и природных парков : постановление Правительства РФ от 7 октября 1996 г. № 1168 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 42. - Ст. 4802.

31. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в редакции от 23. 12. 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 11. - Ст. 945.

32. О совершенствовании управления государственными природными заповедниками : приказ Госкомэкологии РФ от И марта 1999 г. № 100 // Справочная информационно-правовая система «Гарант».

33. Режим доступа: www garant. ru.

34. О специально уполномоченных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды : постановление Правительства РФ от 30 декабря 1998 г. № 1594 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. - № 2. - Ст. 302.

35. О Федеральной целевой программе «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)» : постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. № 860 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. -№ 5. - Ст. 4973.

36. О Федеральной целевой программе «Развитие курортов федерального значения» : постановление Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. № 101 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 6. - Ст. 599.

37. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации : федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002.26.-Ст. 2519.

38. Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006-2008 годах : распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. - № 46. -Ст. 4720.

39. Об информации, информатизации и защите информации : федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 8. - Ст. 609.

40. Об особо охраняемых природных территориях : федеральный закон РФ от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ (в редакции от 9.05.2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 12. - Ст. 1024.

41. Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации : указ Президента РФ от 2 октября 1992 г. № 1155 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. - № 14. - С. 1096.

42. Об охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития : указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 (в редакции от 31.12.2005 г.) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. - № 6. - С. 436.

43. Об охране окружающей среды : федеральный закон РФ от 10 января 2002г. № 7-ФЗ (в редакции от 31. 12. 2005г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - № 2. - Ст. 133.

44. Об утверждении Положения о Департаменте государственной политики в сфере охраны окружающей среды : приказ МПР РФ от 19 января 2004 г. № 4 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004.31.-Ст. 3260.

45. Об утверждении Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору : постановление правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 32. - Ст. 3348.

46. Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280 (в редакции от 6. 04. 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 25. - Ст. 2562.

47. Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 28 июня 2004 г. № 315 (в редакции от 24. 11. 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 27. - Ст. 2778.

48. Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору : постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (в редакции от 4. 08. 2005 г.) // Российская газета. 2004. - 15 июля.

49. Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по рыболовству : постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 295 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004 - № 25. - Ст. 2576.

50. Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития РФ : постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 321 (в редакции от 31. 12. 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 28. - Ст. 2898.

51. Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по здравоохранению и социальному развитию : постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 325 // Собрание законодательства Российской Федерации. -2004.-№28.-Ст. 2902.

52. Об утверждении Положения о Федеральной службе охраны Российской Федерации : указ Президента РФ от 7 августа 2004 г. № 1013 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. - № 32. - Ст. 3314.

53. Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов : приказ МПР РФ от 6 апреля 2004 г. № 323 // Официальный сайт МПР РФ. Режим доступа: http ://www.mnr. go v.ru/part/?pid= 13

54. Об утверждении перечня должностных лиц структурных подразделений центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере природопользования : приказ Росприроднадзора от 12 ноября 2004 г. № 146 //

55. Официальный сайт МПР РФ. Режим доступа: http ://www.mnr. gov.ru/part/?pid=13

56. Об утверждении и использовании символики национальных парков : письмо Россельхоза от 20 марта 1998 г. № МК-1-17-4\53 // Справочная информационно-правовая система «Гарант». Режим доступа: www garant. ru.

57. Об утверждении Порядка выдачи разрешений на использование символики национальных парков : приказ Россельхоза от 31 декабря 1996 г. № 204 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1997. - № 4. - С. 25.

58. Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в РФ от 18 декабря 1991 г. № 48 (в редакции 1996г.) // Справочная информационно-правовая система «Гарант».- Режим доступа: www garant. ru.

59. Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов РФ : постановление Правительства РФ от 22 июля 2004 г. № 370 (в редакцииот 21. 12. 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. -2004.-№32.-Ст. 3347.

60. Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. № 48 // Собрание постановлений Правительства РСФСР. -1992.-№4. Ст. 25.

61. Об утверждении Положения о национальных природных парках РФ : постановление Совета Министров Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 34.1. Ст. 3180.

62. Об утверждении Положения о национальных природных парках РФ : постановление Совета Министров Правительства РФ от 10 августа 1993 г. № 769 // Справочная информационно-правовая система «Гарант». - Режим доступа: www garant. ru.

63. Об утверждении Положения о памятниках природы федерального значения в РФ : приказ Минприроды РФ от 25 января 1993 г. № 15 // Российская газета. 1993. - 18 февраля.

64. Об утверждении Правил разработки и охраны месторождений минеральных вод и лечебных грязей : постановление Госгортехнадзора РФ от 6 июня 2003 г. № 72 // Справочная информационно-правовая система «Гарант». Режим доступа: www garant. ru.

65. Об экологической экспертизе : федеральный закон РФ от 23 ноября 1995 г. № 174 (в редакции от 31. 12. 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации . 1995. - № 78. - Ст. 4556.

66. Основные положения по выделению особо защитных участков леса : приказ руководителя Федеральной службы лесного хозяйства России от 30 декабря 1993 г. № 348 // Лесная газета. 1994. - 1 февраля.

67. Экологическая доктрина РФ. Режим доступа: http:// www-sbras. nsc.ru/win/anonses/1001. html

68. Нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации

69. О природно-заповедном фонде : закон Амурской области от 29 апреля 1999 г. № 151-03 // Информационно-поисковая система «Федеральный регистр». Режим доступа: http: //www.registr.bcpi.ru.

70. О Программе восстановления и охраны лесов Хабаровского края на 1996-2000 годы и на период до 2010 г.: постановление главы администрации

71. Хабаровского края от 6 августа 1996 г. № 380 // Информационно-поисковая система «Федеральный регистр». Режим доступа: http://www.registr.bcpi.ru.

72. О создании краевого государственного учреждения «Служба по охране животного мира и особо охраняемых природных территорий Хабаровского края» : постановление губернатора Хабаровского края от 30 июня 2005 г. № 154 // Тихоокеанская звезда. 2005. - 13 июля.

73. Об организации особо охраняемой природной территории краевого значения защитный участок «Прианюйский» : постановление губернатора Хабаровского края от 4 апреля 2005 г. № 79 // Собрание законодательства Хабаровского края. - 2005. - № 4 (33). - С. 53.

74. Об особо охраняемых природных территориях Хабаровского края : постановление главы администрации Хабаровского края от 20 января 1997 г. № 7 (в редакции от 2004 г.) // «Федеральный регистр». Режим доступа: http://www.registr.bcpi.ru.

75. Об особо охраняемых природных территориях : закон Еврейской автономной области от 20 июля 2005 г. № 522-03 // Информационно-поисковая система «Федеральный регистр». Режим доступа: http://www.registr.bcpi.ru.

76. Об особо охраняемых природных территориях Приморского края : закон Приморского края от 11 мая 2005 г. № 245-КЗ // Информационно-поисковая система «Федеральный регистр». Режим доступа: http://www.registr.bcpi.ru.

77. Об особо охраняемых природных территориях Республики Саха (Якутия) : закон Республики Саха (Якутия) от 25 декабря 2003 г. 105-3 № 213-III // Информационно-поисковая система «Федеральный регистр». Режим доступа: http://www.registr.bcpi.ru.

78. Об особо охраняемых природных территориях Камчатской области : закон Камчатской области от 11 ноября 1997 г. № 121 (в редакции от 25 октября 2002 г.) // Информационно-поисковая система «Федеральный регистр». Режим доступа: http://www.registr.bcpi.ru.

79. Об утверждении Положения о министерстве природных ресурсов Хабаровского края : постановление правительства Хабаровского края от 13 мая 2005 г. № 44-пр // Справочная информационно-правовая система «Гарант». Режим доступа: www garant. ru.

80. Об утверждении Положения о защитных участках территорий и акваторий Хабаровского края от 4 августа 2003 г. № 231 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2003. - № 1. - С. 15.

81. Научная и учебно-методическая литература

82. Алехин А. П. Административное право Российской Федерации: учебник /А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. М., 1996. 640 с.

83. Бахрах Д. Н. Административное право: учебник / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М., 2005.799 с.

84. Белоусов В. В. Административная ответственность за экологические правонарушения / В. В. Белоусов. М., 2001. 24 с.

85. Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность / С. Н. Братусь.-М.,- 1976. 131 с.

86. Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды) : / М. М. Бринчук. М., 1999. 475 с.

87. Габричидзе Б. Н. Административное право России : учебник / Б. Н. Габричидзе. А. Г. Чернявский. М., 2006. 677 с.

88. Жевлаков Э. Н. Уголовно-правовая охрана окружающей природной среды в Российской Федерации / Э. Н. Жевлаков. М., 2004. 213 с.

89. Дёжкин В. В. Заповедное дело. Толковый терминологический словарь-справочник с комментариями / В. В. Дёжкин, В. В. Снакин. М., 2003. 308 с.

90. Козлов Ю. М. Административное право: учебник / Ю. М. Козлов. -М., 2003. 649 с.

91. Комаров С. А. Общая теория государства и права : учебник / С. А. Комаров.-М., 1998. 397 с.

92. И. Константинов В. М. Охрана природы : учеб. пособие /В. М. Константинов. М., 2000. 215 с.

93. Лончаков А. П. Административно-правовая организация управления собственностью в сфере экономики : учебное пособие / А. П. Лончаков. -Хабаровск, 1999. 249 с.

94. Марченко М. Н. Теория государства и права : учебник / Н. М. Марченко. М., 2004. 346 с.

95. Ожегов С. И. Словарь русского языка / С. И. Ожегов. М., 1968.921 с.

96. Осипов Ю. К. Подведомственность юридических дел / Ю. К. Осипов. Свердловск, 1973. 134 с.

97. Петров Г. И. Сущность административного права / Г. И. Петров. -Л., 320 с.

98. Пиголкин А. С. Закон: создание и толкование : учеб. пособие / А. С. Пиголкин. М., 1998. 321 с.

99. Словарь иностранных слов. М., 1989. 620 с.

100. Советский энциклопедический словарь./ под ред. А. М. Прохорова. М., 1990.- 1630 с.

101. Реймерс Н. Ф. Особо охраняемые природные территории / Н. Ф. Реймерс, Ф. Р. Штильмарк. М., - 1978. 295 с.

102. Семьянова А. Ю. Экологическое право : курс лекций / А. Ю. Семь-янова. М., 2005. 166 с.

103. Степаницкий В. Б. Государственные природные заповедники и национальные парки России: угрозы, неудачи, упущенные возможности / В. Б. Степаницкий, М. Л. Крейндлин. М., - 2004. 48 с.

104. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса / Ю. А. Тихомиров. М., 1998. 798 с.

105. Шестаков А. С. Охраняемые природные территории в России: правовое регулирование. Аналитический обзор федерального законодательства. М., 2003. 204 с.

106. Комментарии законодательства и судебной практики

107. Галиновская Е. А. Комментарий к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» / Е. А. Галиновская, Н. В. Кичигин, М. В. Пономарев. М., 2006.184 с.

108. Козлов Ю.М. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Ю. М. Козлов. М., 2002. 1229 с.

109. Степаницкий В. Б. Постатейный комментарий к Федеральному закону Российской Федерации «Об особо охраняемых природных территориях» /

110. B. Б. Степаницкий. М. 2001. 118 с.

111. Шестаков А. С. Охраняемые природные территории в России: правовое регулирование. Аналитический обзор федерального законодательства / А.

112. C. Шестаков. М., 2003. 204 с.

113. Бюллетень Верховного суда Российской Федерации. М., - 2005. -№6.-31с.1. Научные статьи

114. Акутаев Р. М. О некоторых аспектах борьбы с браконьерством / P.M. Акутаев, М.А. Магомедов // Государство и право. 2002. - № 2. - С. 43.

115. Алиуллов Р. Р. Проблемы механизма государственного управления на современном этапе (Вопросы теории и методологии) / Р. Р. Алиуллов // Государство и право. 2005. - № 5. - С. 97-100.

116. Белых С. В. Нормотворческая деятельность федеральных министерств / С. В. Белых, JI. С. Мельникова, А. В. Минашкин // Законодательство и экономика. 2004. - № 1. - С. 15-17.

117. Боголюбов С. А. Актуальные проблемы охраны окружающей среды в Российской Федерации (Материалы научно-практической конференции) / С. А. Боголюбов // Государство и право. 2004. - № 4. - С. 108.

118. Боголюбов С. А. Обеспечение стабильности и эффективности экологического законодательства./ С. А. Боголюбов // Законодательство и экономика. 2003. -№ 9. - С. 10.

119. Боголюбов С. А. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды / С. А. Боголюбов // Журнал российского права. 2003. - № 2. - С. 10-11.

120. Бахрах Д. Н. Подведомственность юридических дел и ее уровни / Д. Н. Бахрах // Журнал российского права. 2005. - № 4. - С. 17.

121. Бринчук М. М. Теоретические основы экологических прав человека / М. М. Бринчук // Государство и право. 2004. - № 5. - С. 13.

122. Бринчук М. М., Дубовик О. JI. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика / М. М. Бринчук, О. JI. Дубовик // Государство и право. 2003. - № 3. - С. 33-34.

123. Винокуров А. Ю. Криминальная безопасность человека в России: угрозы и пути их преодоления / А. Ю. Винокурова // Государство и право. -2004. -№ 4.-С. 103.

124. И. Веденин Н. Н. Животный мир: проблемы охраны и использования / Н. Н. Веденин // Журнал российского права. 2002. - № 12. - С. 17.

125. Вишняков В. Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству / В. Г. Вишняков //Журнал российского права. 2003. - № 10. - С. 22.

126. Гумерова А. Р. Экологизация отраслей российского законодательства / А. Р. Гумерова // Журнал российского права. 2004. - № 12. - С. 152.

127. Дамдинов Б. Д. Байкальская природная территория как системообразующий фактор глобального пространства охраны природы: эколого-правовые аспекты (материалы конференции) / Б. Д. Дамдинов // Государство и право. 2004. - № 6. - С. 107.

128. Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке и необходимости проведения правовой реформы в России / В. Д. Зорькин // Журнал российского права. 2004. - № 6. - С. 8-13.

129. Игнатьева И. А. Законотворческие ошибки и иные недостатки действующего законодательства, причины их появления / И. А. Игнатьева // Экологическое право. 2002. - № 1. - С. 28-35.

130. Кичигин Н. В. Каким быть новому закону об особо охраняемых природных территориях? / Н. В. Кичигин // Журнал российского права.2003.-№3.-С. 69.

131. Ковалев А. П. Этапы развития лесопользования на Дальнем Востоке и экологизация лесозаготовок / А. П. Ковалев, Л. В. Белоглазова // Динамика и состояние лесных ресурсов Дальнего Востока: материалы региональной конференции // Хабаровск. 2002. - С. 71-74.

132. Краснова И. О. Отношения собственности на леса: чему учит зарубежный опыт / И. О. Краснова // Законодательство и экономика. 2005.3. С. 14.

133. Кузнецова О. Н. Региональное законодательство об особо охраняемых природных территориях / О. Н. Кузнецова // Экологическое право.2004.-№2.-С. 25-26.

134. Кузнецов В. А. Байкальская природная территория как системообразующий фактор глобального пространства охраны природы: эколого-правовые аспекты / В. А. Кузнецов // Государство и право. 2004. - № 6. - С. 106.

135. Миронов В. А. Некоторые аспекты регионального законодательства / В. А. Миронов, А. Ф. Виноградов // Журнал российского права. 2001. - № 5.-С. 18.

136. Никишин В. В. Динамика правотворчества субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды, использования природных ресурсов / В. В. Никишин // Экологическое право. 2004. - № 1. - С. 15 - 16.

137. Никишин В. В. Как повысить эффективность регионального законодательства / В. В. Никишин // Журнал российского права. 2001. № 10.1. С. 17.

138. Нурмухаметова Э. Ф. Способы воздействия на государства с целью вовлечения их в договоры в области охраны окружающей среды / Э. Ф. Нурмухаметова // Государство и право. 2005. - № 5. - С. 51.

139. Тихомиров Ю. А. О правилах законодательной техники / Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. 1999. - № 11. - С. 21.

140. Тихомиров Ю. А. Современная теория административного права / Ю. А. Тихомиров // Государство и право. 2004. - № 11. - С. 11-12.

141. Тихомиров Ю. А. Правовые аспекты административной реформы / Ю. А. Тихомиров // Законодательство и экономика. 2004. - № 4. - С. 19-23.

142. Шейнгауз А. С. Переход к стратегии устойчивого управления лесами Дальневосточного экорегиона в XXI веке : / А. С. Шейнгауз // Материалы международного семинара Хабаровск, - 2000. - С. 78.

143. Шорников Д. В. Байкальская природная территория как системообразующий фактор глобального пространства охраны природы: эколого-правовые аспекты (материалы конференции) / Д. В. Шорников // Государство и право. 2004. - № 6. - С. 108-109.

144. Шурухнов Н. Г., Бушуев И. И. Современное состояние российского законодательства и его систематизация / Н. Г. Шуруханов, И. И. Бушуев // Государство и право. 1999. - № 2. - С. 31.1. Доклады, отчеты, перечни

145. Биологическое разнообразие Дальневосточного региона. Режим доступа: http://www.biodat.ru/db/dv/

146. Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Хабаровского края в 2001 году. Хабаровск, 2002.171 с.

147. Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Хабаровского края в 2002 году. Хабаровск, 2003. 201 с

148. Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Хабаровского края в 2003 году. Хабаровск, 2004. 168 с.

149. Государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды Хабаровского края в 2004 году. Хабаровск, 2005.137 с.

150. Отчеты о контрольных мероприятиях Счетной палаты Российской Федерации. Режим доступа: http://www.rian.ru/economy /20050623/40746518. html

151. Сводный список особо охраняемых территорий Российской Федерации. -М., 2001. -532 с.

152. Sandwith, Т., Shine, С, Hamilton, L. and Sheppard, D. 2001. Trans-boundary Protected Areas for Peace and Co-operation. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK. xi+111 p.

153. Третий доклад ЮНЕП «Глобальная экологическая перспектива» (ГЕО-3). Режим доступа: http://www.unep.org/geo/geo3/russian/index.htm.

154. Диссертации и авторефераты диссертаций

155. Дехтерева JI. П. Правовой режим особо охраняемых городских природных территорий : автореф. дис. . кан. юрид. наук / JI. П. Дехтерева. М., 2002.-29 с.

156. Копылов М. Н. Право на развитие и экологическая безопасность развивающихся государств. Международно-правовой вопрос : автореф. дис. . д-ра юрид. наук / М. Н. Копылов. М., 2001. - 35 с.

157. Кротик А. С. Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения: диссертация . кан. юрид. наук / А. С. Кротик. М., 2003. - 218 с.

158. Чернушенко С. С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий : автореф. дис. . кан. юрид. наук / С. С. Чернушенко . М., -28 с.

Автор: Лагуткина, Нина Борисовна
Город: Хабаровск
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.14

Диссертация

Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорийтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.14 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Лагуткина, Нина Борисовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Лагуткина, Нина Борисовна, Хабаровск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Лагуткина, Нина Борисовна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Административное право, финансовое право, информационное право", Лагуткина, Нина Борисовна, Хабаровск

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Административно-правовой режим особо охраняемых природных территорий»