АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой режим особых экономических зон»
00461133= На правах рукописи
СВИНЦОВА КИРА СЕРГЕЕВНА
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОСОБЫХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗОН
Специальность: 12.00.14 - административное право, финансовое право, информационное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Воронеж-2010
2 8 ОКТ 7010
004611888
Работа выполнена в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет» -
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Старилов Юрий Николаевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Россинский Борис Вульфович
кандидат юридических наук Курчевская Светлана Викторовна
Ведущая организация: Институт государства и права РАН
Защита состоится «12» ноября 2010 г. в 15 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 212.038.04 при ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу: 394006, г. Воронеж, пл. Ленина, 10 а, корпус 9, ауд. 610.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.
Автореферат разослан « » октября 2010.
Ученый секретарь диссертационного совета
В.А. Ефанова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТ ИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования. На протяжении многих лет в России остаются нерешенными, а поэтому всегда актуальными, такие базисные экономические задачи, как увеличение объема производства с высокой добавленной стоимостью, переход к инновационной, высокотехнологичной экономике, преодоление отсталости от наиболее развитых государств, а также зависимости от добычи углеводородов. Результатом решения указанных задач должны стать рост уровня жизни населения, доходов бизнеса, увеличение налоговых поступлений. Для достижения данных целей необходимо использовать совокупность различных инструментов и способов.
Одним из широко применяемых в миропой практике способов повышения благосостояния государств, регионов и их населения, а также разрешения локальных экономических задач является выделение обособленных территорий со специальным режимом осуществления хозяйственной деятельности -особых (свободных) экономических зон, ра: »личных по своему назначению и функциям.
В Российской Федерации существует опыт создания, развития и функционирования таких зон, который при наличии определенных положительных результатов имеет много недостатков, в том числе правовых. Фактически, законодательство об особых экономических зонах в Российской Федерации находится на одной из начальных стадий своего развития и нуждается в существенном усовершенствовании. Полагаем, что при внесении изменений и дополнений в законодательство об особых экономических зонах должна быть^учтена положительная мировая практика.
В настоящее время много говорится о необходимости модернизации экономики России. Несомненно, особые экономические зоны могут и должны стать одним из «локомотивов» такой модернизации.
Степень разработанности проблемы. Проблемы функционирования особых (свободных) экономических зон и осуществления на их территории предпринимательской деятельности были затронуты в работах следующих авторов: В.М. Бутова, Т.П. Данько, Я.С. Друзика, В.А. Игнатова и др.
Отдельные выводы о правовых средствах, формах и методах административно-правового регулирования. предпринимательской деятельности и использования административно-правового режима особых экономических зон освещены в работах ученых-административистов А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, ИЛ. Бачило, А.В. Демина, Ю.М. Козлова, А.Н. Ноздрачева, ЛЛ. Попова, В.Г. Розенфельда, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой.
Проблемы создания и функционирования особых экономических зон, осуществление предпринимательской деятельности на ее территории, как правило, изучаются с позиций экономики. В настоящее время существует целый ряд исследований, посвященных указанным проблемам, а также практическим вопросам применения различных правовых средств и методов, используемых в особых экономических зонах. Эти направления нашли отражение в работах известных российских ученых-экономистов Е.Авдокушина, Д.Арутюнова, (З.Бабурина, М.Биндмана, Л.Вардомского, М. Гуцериева, А. Капустиной, О. Лейста, Н. Поповой, Н. Смородинской. >
Наряду с этим, правовое регулирование отношений, возникающих в указанной сфере, исследовано недостаточно.
Объектом исследования являются урегулированные законодательством об особых экономических зонах общественные отношения в сфере создания и функционирования особых экономических зон, а также теоретико-прикладные аспекты административно-правового режима их государственного управления.
Предмет исследования составляют относительно самостоятельная группа правовых актов Российской Федерации, регламентирующих процессы государственного управления, а также система правовых средств и методов, с помощью которых осуществляется эффективное административно-правовое регулирование общественных отношений в сфере создания и функционирования особых экономических зон.
Целью диссертационного исследования являются комплексный теоретико-правовой анализ специфического воздействия права как нормативного общеобязательного регулятора через административно-правовой режим особых, экономических зон, а также выработка положений и
рекомендаций, направленных на повышение эффективности государственного управления особыми экономическими зонами.
Для достижения цели диссертации были поставлены следующие задачи:
> проанализировать понятие и сущность административно-правового режима;
> изучить правовую природу особых экономических зон и предложить критерии их классификации;
> сформулировать понятие научной дефиниции «административно-правовой режим особых экономических зон», исследовать его структуру и содержание, систему средств и методов его осуществления;
> проанализировать состояние правового регулирования в сфере особых экономических зон и разработать предложения по его совершенствованию;
> провести сравнительно-правовой анализ административно-правового режима особых экономических зон в Российской Федерации и зарубежных странах;
> исследовать порядок приобретения и утраты статуса резидента особых экономических зон;
> исследовать специфику порядка создания и функционирования особых экономических зон;
> проанализировать законодательство об особых экономических зонах на наличие коррупционных факторов и разработать рекомендации по их преодолению, а также предложения по его совершенствованию.
В качестве теоретической основы исследования использовались фундаментальные положения таких наук, как теория государства и права, административного права. В работе автор опирался на труды ученых-юристов: С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Б.Я. Бляхмана, М.И. Брагинского, ВВ. Витрянского, В.А. Власова,
A.A. Гришковца, A.B. Демина, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, A.B. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, А.Ф. Ноздрачёва, B.C. Основина,
B.Ф. Попондопуло, Б.В. Российского, В.Г. Розенфельда, Н.Г. Салищевой,
Ю.Н. Старилова, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, Ц.А. Ямпольской и др.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, а также связанные с ним специальные методы: анализа и синтеза, исторический, формально-логический, метод сравнительного правоведения, правового моделирования, системный, статистический.
Нормативно-правовая база исследования представлена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными . закощми, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами Министерства экономического развития РФ, административными регламентами, регулирующими административно-правовой режим особых экономических зон, нормативно-правовыми актами субъектов РФ, регламентирующими административно-правовой режим особых экономических зон регионального уровня, нормативно-правовыми актами СССР в сфере создания свободных экономических зон, законодательными актами зарубежных стран и др.
Эмпирическую базу исследования составляют: 1) результаты проведенного автором обобщения материалов деятельности Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами за 2005 - 2009 гг.;
2) сведения, полученные в процессе опроса должностных лиц Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами, а также его территориального управления по Липецкой области, а также сотрудников ОАО «Особая экономическая зона промышленно-производственного типа «Липецк»;
3) решения Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Арбитражного суда Липецкой области за 20052010 г.г. по вопросам создания и функционирования особых экономических зон; 4) интернет-ресурсы, материалы публикаций средств массовой информации.
Научная новизна диссертационной работы состоит в следующем: 1) исследован характер правового регулирования управленческих отношений в сфере создания и функционирования особых экономических зон;
2) проанализирована система юридических средств и методов -административно-правового характера, существующая в сфере создания и функционирования особых экономически;; зон;
3) сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию законодательства об особых экономических зонах;
4) рекомендованы необходимые меры для наиболее эффективного государственного управления особыми экономическими зонами. Диссертация представляет собой одно из первых монографических
исследований, посвященных административно-правовому режиму особых экономических зон, в котором осуществлена комплексная теоретическая разработка проблемы развития и применения административно-правового режима особых экономических зон в современный период, дана его целостная характеристика, предложена классификация существующих административно-правовых режимов, а также уточнены и сформулированы понятия «административно-правовой режим», «административно-правовой режим особых экономических зон».
На защиту выносятся следующие положения, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:
1. Предложено авторское определение понятия «особая экономическая зона». Особая экономическая зона — это определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, да которой действует административно-правовой режим, обеспечивающий осуществление промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной, портовой деятельности ее резидентами посредством установления особого порядка управления, налоговых и таможенных льгот, системы гарантий и механизмов защиты прав резидентов.
2. Автором сформулировано определение понятия «административно-правовой режим особых экономических зон», под которым понимается порядок административно-правового ре^лирования, обеспечивающий создание и функционирование особых экономических зон, посредством применения совокупности различных средств и методов правового регулирования.
3. По мнению автора, необходимо закрепить в Федеральном законе от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон об особых экономических зонах) возможность создания комплексных особых экономических зон, которые смогут сочетать в себе черты различных типов особых экономических зон. Оптимальным представляется сочетание особых экономических зон промышленно-производственного и технико-внедренческого типов, портового и промышленно-производственного типов. Отсутствие таких возможностей снижает эффективность административно-правового режима действующих особых экономических зон.
4. Предлагается дополнить Федеральный закон об особых экономических зонах нормами, предоставляющими возможность не только коммерческим организациям, но и индивидуальным предпринимателям приобретать статус резидента промышленно-производственных и портовых особых экономических зон.
5. По результатам проведенного анализа положений соглашения об осуществлении (ведении) определенного вида деятельности в особой экономической зоне автор пришел: к выводу о том, что указанное соглашение имеет публично-правовую природу и является административным договором. Соглашение о ведении деятельности в особой экономической зоне регулирует специфические правоотношения, которые, будучи по сути управленческими, имеют отдельные частноправовые черты, в связи с чем административный договор является наиболее эффективной правовой формой их регулирования.
6. Выявлены недостатки существующего порядка приобретения и утраты статуса резидента особой экономической зоны, которые негативно влияют на эффективность и качество государственного управления особыми экономическими зонами; предложены меры по устранению данных недостатков.
7. Автор обосновывает противоречие существующей модели особых экономических зон (в части установления по их пределам таможенных границ) со статьями 8, 74 Конституции РФ и в связи с этим предлагает изменить ст. 74 Конституции РФ, изложив её в следующей редакции:
«1. На территории Российской Федерации не допускается установление
таможенных границ, за исключением таможенных границ по пределам особых экономических зон; пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
2. Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей».
8. Федеральный закон об особых экономических зонах должен быть дополнен нормами, предусматривающими возможность создания особых экономических зон регионального уровня. По нашему мнению, административно-правовой режим особых экономических зон регионального уровня должен отличаться от режима особых экономических зон федерального уровня в части средств и методов обеспечения режима (предоставление налоговых льгот только по уплате региональных и местных налогов, исключение действия на территории особых: экономических зон регионального уровня особого таможенного режима).
9. Согласно общему правилу, содержащемуся в Федеральном законе об особых экономических зонах, решение о создании особых экономических зон принимается Правительством РФ на основании результатов конкурса. Наряду с этим, данным Законом Правительству РФ предоставлены полномочия на принятие в исключительных случаях решения о создании особых экономических зон без проведения конкурса по отбору заявок. Автор считает, что указанное положение Федерального закона об особых экономических зонах является коррупционной нормой, так как в указанном законе не раскрываются критерии, не приводится перечень тех исключительных случаев, при которых допускается создание особых экономических зон в обход предусмотренного законом порядка. По мнению автора, указанная норма должна быть отменена.
10. Федеральным законом об особых экономических зонах устанавливаются четкие требования к площади территории особых экономических зон. Так, площадь особой экономической зоны промышленно-производственного типа не может превышать 20 кв. км, технико-внедренческого типа - 4 кв. км, портовой - 50 кв. км, в отношении особых
экономических зон туристско-рекреационного типа - ограничений не установлено. Наряду с этим., ст. 4 Федерального закона об особых экономических- зонах закрепляет, что увеличение площади особых экономических зон осуществляется постановлением Правительства РФ. Считаем, что условия (случаи), при наступлении которых площадь территории особых экономических зон может быть изменена сверх установленных пределов, должны быть строго регламентированы на уровне закона, а не подзаконного правового акта.
11. Федеральным законом об особых экономических зонах предусмотрены основания досрочного прекращения существования особых экономических зон. В случае досрочного прекращения существования особой экономической зоны по причине необходимости защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей, обеспечения обороны страны и безопасности государства (т.е. по основаниям, не зависящим от действий ее резидентов, в отсутствие вины резидента), считаем необходимым закрепить в Федеральном законе об особых экономических зонах компенсационные меры.
12. Автору представляется оптимальной следующая система управления особыми экономическими зонами для достижения целей и задач их функционирования:
• Правительство РФ как высший орган исполнительной власти РФ с объемом полномочий, предусмотренным Федеральным конституционным законом «О Правительстве» и Федеральным законом об особых экономических зонах с изъятием полномочия по принятию в исключительных случаях решения о создании особых экономических зон без проведения конкурса по отбору заявок;
• Министерства экономического развития РФ, за которым закрепляются функции по выработке единой государственной политики в сфере создания и функционирования особых экономических зон, а также полномочия в объеме, предусмотренном Федеральным законом об особых экономических зонах до внесения изменений 25 декабря 2009 г.;
• Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами с территориальными органами с объемом полномочий,
и
предусмотренным Федеральным законом об особых экономических зонах до внесения изменений 25 декабря 2009 г.;
• органы исполнительной власти субъектов РФ при •передаче отдельных государственных полномочий. В условиях действенного механизма контроля за исполнением переданных полномочий;
• управляющая компания - акционерное общество, где 51 % акций (долей) принадлежит государству (РФ и /или субъекту РФ), а 49% акций (долей) могут быть прямо или косвенно подконтрольны резидентам особых экономических зон. По нашему мнению, оптимальным вариантом осуществления резидентами особых экономических зон контроля за деятельностью управляющей компании является участие в некоммерческом партнерстве, которому принадлежат акции (доли) управляющей компании;
• Наблюдательный совет особой экономической зоны в качестве консультативного органа.
13. Предлагается дополнить существующую систему льгот и преференций, правовых гарантий для резидентов особых экономических зон следующими:
• предоставить резиденту гарантии от неблагоприятного изменения не только налогового, но и таможенной) законодательства РФ, таможенного союза;
• закрепить положение об обязательствах государства не предоставлять «новым» резидентам, заключившим соглашения о ведении деятельности в особой экономической зоне позднее, более благоприятных условий для осуществления деятельности по сравнению с резидентами, заключившими соглашение ранее;
• в зависимости от типов особых экономических зон предусмотреть возможность освобождения от оплаты тарифов (или их льготное применение) на услуги, установленные государственными монополиями, преимущественные права участия в реализации государственных контрактов, льготы при уплате сборов и платежей любого рода, в частности портовых сборов и тарифов за пользование электроэнергией, предоставление особых прав на пользование услугами телекоммуникационной связи, льготное кредитование,
субсидирование кредитов.
Теоретическая значимость исследования определяется актуальностью и новизной рассмотренных проблем в аспекте административного права и состоит В том, что приведенные в работе положения и выводы обобщают накопленный в этой области научный материал, относящийся к административно-правовому режиму особых экономических зон. На основе проведенного анализа разработан и предложен единый подход к использованию терминологии административно-правового режима особых экономических зон, даны определения юридическим понятиям, применяемым в данной сфере. Основные положения и выводы могут быть приняты во внимание в дальнейших научных разработках.
Практическая значимость работы состоит в том, что основные положения диссертации могут быть использованы в следующих направлениях:
1) в нормотворческой деятельности в процессе дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации и субъектов РФ в сфере создания, функционирования и государственного управления особыми экономическими зонами;
2) в правоприменительной деятельности должностных лиц регулирующих органов, органами управления особыми экономическими зонами, резидентами особых экономических зон, иными субъектами предпринимательской деятельности в целях защиты своих прав и охраняемых законом интересов;
3) материалы диссертационного исследования могут быть использованы при подготовке учебно-методической литературы по вопросам правового регулирования государственного управления особыми экономическими зонами.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования опубликованы в сборниках научных трудов Воронежского государственного университета и других сборниках научных трудов, а также материалах научно-практических конференций.
Содержащиеся в диссертации основные положения прошли апробацию в выступлениях на всероссийских и международных научно-практических конференциях: IV Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 9-11 октября
2009 г.), III Всероссийской научно-практической (заочной) конференции «Правовая система России: современное состояние и актуальные проблемы» (г.Москва, 15 - 17 марта 2010 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Современные тенденции развития государства и права России» (г. Тамбов, 30-31 марта 2010 г.), II Международной заочной научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г. Москва, апрель 2010 г.).
Основные теоретические положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, обсуждены и одобрены на заседании кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета.
Структура диссертации обусловлена содержанием и целями исследования. Работа включает: введение, три главы, состоящие из девяти параграфов, список использованных правовых актов и специальной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, характеризуется степень ее разработанности, формируются объект и предмет исследования, определяются цели и задачи, его методологическая, общетеоретическая основа, раскрывается научная новизна и практическая значимость результатов исследования, раскрываются положения, выносимые на защиту, а также приводятся сведения об апробации результатов диссертационного исследования.
Первая глава диссертации «Понятие административно-правового режима особых экономических зон» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе первой главы «Понятие административно-правового режима» исследуются теоретические основы понятий «правовой режим» и «административно-правовой режим» как родовой и видовой категории.
Выделяется ряд факторов, наличие которых обусловливает необходимость введения разнообразных правовых режимов, административно-правовых режимов, рассматриваются их основные признаки и содержание.
Автором проводится сравнительно-правовой анализ категорий «правовой режим» и «механизм правового регулирования», в результате которого делается вывод о соотношении данных понятий как части и целого.
Кроме того, сравниваются категории «метод правового регулирования» и «правовой режим». Правовой режим в отличие от метода правового регулирования представляет собой не просто совокупность правовых приемов, средств и способов целенаправленного воздействия на волевое состояние индивида в сфере общественных отношений, а сам механизм действия права, выступающий содержательной характеристикой конкретных юридических средств, призванных упорядочить более широкие, по сравнению с методом, процессы.
Автором дополняются разработанные ранее классификации административно-правовых режимов.
В результате проведенного исследования приводится авторское определение административно-правового режима - это порядок административно-правового регулирования, обеспечивающий
функционирование определенных групп административно-правовых отношений, посредством применения совокупности различных средств и методов правового регулирования.
Во втором параграфе первой главы «Понятие особых экономических зон» раскрываются этапы развития свободных (особых) экономических зон в России с -1989 по 2005 гг., выявляются причины их неэффективного функционирования в указанный период.
Автором рассматриваются различные подходы к пониманию сущности особых экономических зон. Предлагается авторское определение понятия «особая экономическая зона».
Обосновывается необходимость унификации терминологии, используемой в законодательстве РФ, следующим образом:
а) термин «особые экономические зоны» следует сохранить для обозначения всех типов зон, созданных в соответствии с Федеральным законом об особых экономических зонах;
б) для обозначения особых экономических зон в Калининградской и Магаданской областях, на которые действие Федерального закона об особых экономических зонах не распространяется, имеет смысл использовать термин «специальная экономическая зона».
В третьем параграфе первой главы «Правовые основы административно-правового резкима особых экономических зон» рассматриваются вопросы о понятии и сущности административно-правового режима особых экономических зон, а также его правовые основы.
Автором формулируется понятие «административно-правовой режим особых экономических зон».
Раскрывается содержание административно-правового режима особых экономических зон. В него включаются такие элементы, как носитель режима, административно-правовой статус субъектов режимного регулирования, режимные правовые средства, совокупность средств и методов, обеспечивающих функционирование режима.
Носителем административно-правового режима особых экономических зон является территория особой экономической зоны. Субъекты административно-правового режима особых экономических зон могут быть разделены на две группы. В первую группу входят субъекты, осуществляющие управление особыми экономическими зонами, во вторую - субъекты, осуществляющие хозяйственную деятельность на территории особых экономических зон -резиденты.
Центральным звеном административно-правового режима особых экономических зон является совокупность средств и методов правового регулирования, обеспечивающих особый режим осуществления предпринимательской деятельности. В условиях особого режима предпринимательской деятельности резидентам особых экономических зон предоставляется комплексная система льгот и преференций, а именно:
• особый административный режим;
• особый налоговый режим;
• особый таможенный режим;
• правовые гарантии и механизмы защиты прав резидентов.
Помимо изложенного, автором исследована правовая основа
административно-правового режима особых экономических зон на предмет ее последовательности, согласованности, наличия коррупционных факторов. В результате проведенного исследования автором выявлен ряд коррупционных норм, в связи с чем предложены варианты совершенствования законодательства об особых экономических зонах.
Вторая глава диссертации «Сущность административно-правового режима особых экономических зон» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе второй главы «Исторические предпосылки и цели создания особых экономических зон. Классификация особых экономических зон» рассматриваются этапы развития особых экономических зон в зарубежных странах. Выделяются цели и задачи создания особых экономических зон в зависимости от уровня экономического развития страны, её социального, природно-климатического и научно-технического потенциала.
Автором предлагается классификация современных особых экономических зон по следующим критериям: 1) характеру деятельности или функциональному предназначению; степени интегрированное™ в мировую и национальную экономику; 2) отраслевому признаку; 3) форме собственности; 4) порядку создания; 5) сроку деятельности; 6) составу резидентов; 7) субъекту управления; 8) территории функционирования.
Детальная классификация позволяет выделить типы особых экономических зон, что, в свою очередь, дает возможность определить оптимальный метод правового регулирования, административно-правовой режим, применимый к соответствующему типу особой экономической зоны.
Во втором параграфе второй главы «Особенности административно-правового статуса резидента особых экономических зон» приводятся требования к кругу субъектов, которые могут приобрести статус резидента особой экономической зоны.
Автором выделяются общие и специальные условия приобретения статуса резидента особой экономической зоны, подробно исследуется порядок его
получения. В результате исследования выявляется ряд существенных недостатков, основными средикоторых являются:
• недостаточная определенность (нечеткость) перечня документов (требований к пакету документов по признаку полноты и качества), прилагаемых претендентом в резиденты к заявке на заключение соглашения о ведении деятельности;
• противоречивость нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы создания и функционирования экспертных советов по отдельным типам особых экономических зон;
• отсутствие разработанных критериев для оценки бизнес-планов в туристско-рекреационных и портовых особых экономических зонах;
• отсутствие разработанной формы бизнес-плана, предоставляемой в качестве приложения к заявке на заключение соглашения о ведении деятельности в портовых особых экономических зоне«;
• отсутствие подзаконных актов, которые необходимо принять в развитие норм Федерального закона об особых экономических зонах о ведении реестра резидентов особой экономической зоны и рег истрации;
• наличие коррупционных факторов в статьях 30 и 31.9 Федерального закона об особых экономических зонах. По мнению автора, указанные нормы являются коррупционными и подлежат отмене;
• отсутствие в Федеральном законе об особых экономических зонах перечня случаев существенного изменения обстоятельств, при наступлении которых соглашение о ведении деятельности в особых экономических зонах может быть расторгнуто в судебном порядке.
Полагаем, что ряд существенных пробелов и ни зкий уровень нормативно-правовой базы, касающейся порядка приобретения статуса резидента особых экономических зон, негативно влияют на эффективность и качество государственного управления особыми экономическими зонами, в связи с чем порядок получения статуса резидента требует дальнейшей доработки и приведения в соответствие с требованиями законодательства.
Помимо изложенного, анализируются права и обязанности, ограничения и ответственность резидентов особых экономических зон.
В третьем параграфе второй главы «Соотношение административно-правового режима особых экономических зон в Российской-Федерации и зарубежных странах» приводится сравнительный анализ административно-правового режима особых экономических зон в Российской Федерации и зарубежных странах с наиболее разноплановой историей создания и функционирования особых экономических зон, таких как США, Китай, Сингапур, страны Западной Европы, Бразилия. Отдельное внимание уделено исследованию оффшорных зон зарубежных стран.
По результатам анализа административно-правовых режимов особых экономических зон в зарубежных странах автор приходит к следующим основным выводам:
• во многих зарубежных правопорядках имеет место существенно большее разнообразие видов особых экономических зон, нежели в законодательстве РФ;
• наличие смешанных, комбинированных видов особых экономических зон, «пластичность» типов особых экономических зон позволяет детально учитывать специфику конкретной территории при ее создании, а также предоставляет возможность ориентации на несколько видов деятельности.
• в зарубежных странах в отличие от Российской Федерации предусмотрена возможность создания особых экономических зон не только властным решением «сверху», но и по инициативе самих резидентов;
• административно-правовые режимы особых экономических зон в зарубежных странах характеризуются принципиально иной по сравнению с Российской - Федерацией системой управления. Основные полномочия по управлению особыми экономическими зонами закрепляются либо непосредственно за резидентами, либо за управляющей компанией, контроль за деятельностью которой осуществляют резиденты;
• административно-правовые режимы особых экономических зон в зарубежных странах отличаются от административно-правового режима особых экономических зон в Российской Федерации системой средств и методов правового регулирования.
Третья глава диссертационного исследования «Специфика административно-правового режима особых экономических зон» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе третьей главы «Проблемы создания и функционирования особых экономических зон» раскрываются проблемы, касающиеся общих условий, а также порядка создания особых экономических зон на современном этапе развития.
Особое внимание уделено следующим проблемным аспектам создания и функционирования особых экономических зон:
• соответствию идеи создания особых экономических зон в отдельных регионах России конституционному принципу единства экономического пространства, закрепленному в ст. 8 Конституции РФ. В результате проведенного исследования автор приходит к выводу о противоречии между статьями 8, 74 Конституции РФ и положениями Федерального закона об особых экономических зонах. В целях устранения выявленного противоречия предлагается авторская редакция ст. 74 Конституции РФ;
• созданию и функционированию особых экономических зон регионального уровня. Автором исследуется практика создания и функционирования особых экономических зон регионального уровня на примере Липецкой области, в результате исследования обосновывается необходимость внесения изменений в Федеральный закон об особых экономических зонах, предусматривающих возможность создания особых экономических зон регионального уровня;
• полномочиям Правительства РФ в сфере создания и управления особыми экономическими зонами.
Автором раскрывается публично-правовая природа соглашения о создании особой экономической зоны, заключаемой» между Правительством РФ как высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и исполнительно-распорядительным органом муниципального образования.
В настоящее время в России созданы и функционируют 14 особых экономических зон:
• две промышленно-производственного типа - в Липецкой области («Липецк») и Республике Татарстан («Алабуга»);
• четыре технико-внедренческого типа - в Московской области («Дубна»), городах Москва («Зеленоград»), Санкт-Петербург и Томск;
• восемь туристско-рекреационного типа - в Краснодарском крае («Новая Анапа»), Ставропольском крае («Гранд Спа Юца»), Калининградской области («Куршская Коса»), Алтайском крае («Бирюзовая Катунь»), Республике Алтай («Алтайская Долина»), в Иркутской области («Ворота Байкала»), Республике Бурятия («Байкальская гавань») и Приморском крае.
В стадии формирования находятся 2 портовые особые экономические зоны (аэропорт «Ульяновск-Восточный», морской порт «Советская Гавань»), а также промышленно-производственная особая экономическая зона в Самарской области.
Во втором параграфе третьей главы «Система управления особыми экономическими зонами» исследуется действующая система управления особыми экономическими зонами.
На сегодняшний день, исходя из ст. 7 Федерального закона об особых экономических зонах, с учетом изменений, внесенных 25 декабря 2009 г., единая централизованная: система управления особыми экономическими зонами (далее также - органы управления ОЭЗ) выглядит следующим образом:
1) уполномоченный Правительством РФ федеральный орган
исполнительной власти;
2) органы исполнительной власти субъектов РФ;
3) управляющая компания;
4) акционерное общество, 100 % акций которого принадлежат
Российской Федерации.
С целью оценки потенциала и эффективности системы управления особыми экономическими зонами рассмотрены полномочия, функции каждого органа управления. Выявлены отдельные пробелы, связанные с механизмом реализации полномочий органов управления особыми экономическими зонами.
Особое внимание уделено акционерному обществу, 100 % акций которого принадлежат Российской Федерации как субъекту управления особыми экономическими зонами.
Так, исследование административно-правового статуса ОАО «ОЭЗ» показало, что ОАО «ОЭЗ» обладает рядом исключительных прав (например,
предоставление земельных участков без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения объектов), при этом монопольно предоставляет ряд услуг (выполняет работы) на территории особых экономических зон. Причем при предоставлении подобных услуг (выполнении работ) на ОАО «ОЭЗ» не распространяют своего действия положения. Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
В сложившейся ситуации, по мнению автора, во-первых, ограничивается конкуренция в особых экономических зона:с, а также права резидентов на свободный выбор контрагентов, так как резиденты вынуждены сотрудничать с ОАО «ОЭЗ» в принудительном порядке, во-вторых, создается благоприятная почва для коррупции, поскольку не предусмотрев каких-либо правовых гарантий и механизмов защиты интересов государства и резидентов от исполнения ОАО «ОЭЗ» переданных государственных полномочий с учетом личной заинтересованности руководства компании. Представляется, что в системе управления особыми экономическими зонами обязательно должна присутствовать управляющая компания, но не для осуществления государственного управления, а для управления в сфере обслуживания особых экономических зон.
При этом не обязательно, чтобы Российской Федерации (субъекту РФ) принадлежало 100 % акций (долей) такой компании. Полагаем, что участниками (акционерами) подобной управляющей компании могли бы быть, в том числе и резиденты особых экономических зон.
Автор.считает, что оптимальным вариантом осуществления резидентами контроля за деятельностью управляющей компании является участие в некоммерческом партнерстве, которому принадлежат акции (доли) управляющей компании.
Особое внимание уделено упразднению Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами (далее — РосОЭЗ), функции которого возложены на Министерство экономического развития РФ. Данный шаг оценивается с точки зрения проводимой в настоящее время в России административной реформы. По итогам проведенного исследования автором
обосновывается нецелесообразность и непоследовательность упразднения РосОЭЗ, а также необходимость данного органа исполнительной власти, в_ системе управления особыми экономическими зонами.
В результате исследования существующей системы управления особыми экономическими зонами предлагается вариант системы управления, который, по мнению автора, является оптимальным для достижения целей и задач функционирования особых экономических зон.
В третьем параграфе трет&ей главы «Специфика правовых средств и методов административно-правового регулирования, функционирования особых экономических зон» рассматривается совокупность правовых средств и методов, обеспечивающих функционирование административно-правового режима особых экономических зон.
Автором раскрывается содержание особого административного, налогового, таможенного режимов, а также правовые гарантии защиты прав резидентов; предлагаются отдельные дополнения к существующей системе льгот и преференций, правовых гарантий с целью повышения эффективности действующего административно-правового режима особых экономических зон.
В заключении диссертации излагаются основные теоретические выводы и практические предложения, вытекающие из результатов исследования.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
1. Свинцова К.С. К вопросу о природе соглашения об осуществлении деятельности в особой экономической зоне /К.С. Свинцова //Вестник Воронеж, гос. ун-та. Сер.: Право. - Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2010. - № 1 (8). -С. 239 - 247 (0,4 п. л.).
Статьи, опубликованные в научно-практических изданиях:
2. Свинцова К.С. Сущность административно-правового режима особых экономических зон /К.С. Свинцова // Правовая система России : современное состояние и актуальные проблемы : материалы III Всероссийской научно-практической (заочной) конференции. - М. : Изд-во НИИРРР, 2010. - С. 123 -132 (0,4 п. л.).
3. Свинцова К.С. Отдельные проблемы создания и функционирования особых экономических зон /К.С. Свинцова // Вестник Елец. гос. ун-та. Сер : Право. -Елец : Изд-во Елец. гос. ун-та им. И.А. Бунина, 2010. - Вып. 26. - С. 176 - 184 (0,3 п. л.).
4. Свинцова К.С. О мерах противодействия коррупции в сфере функционирования особых экономических зон /К.С. Свинцова // Сб. науч. работ участ. II междун. заочной науч.-практ. конфер. аспирантов и молодых ученых «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики». - М., 2010. - С. 430 - 436 (0, 2 п. л.).
5. Свинцова К.С. К вопросу о понятии и сущности особых экономических зон /К.С. Свинцова // Современные тенденции развития государства и права России : сб. матер. Всеросс. науч.-практ. конфер. - Тамбов : Изд-во ПершинаР.В., 2010. - Т. 1. - С. 77 - 83 (0,2 п. л.).
6. Свинцова К.С. Исторические предпосылки создания и классификация особых экономических зон /К.С. Свинцова // Трибуна молодых ученых-Воронеж : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2010. - Вып. 14 : Правомерность и юридическая ответственность : соотношение, порядок обеспечения и гарантии. -С. 56-64 (0,3 п. л.).
7. Свинцова К.С. Проблемы коррупционных факторов в законодательстве об особых экономических зонах и пути их преодоления /К.С. Свинцова // Юридические записки. - Воронеж. : Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2010. - Вып. 23 : Противодействие коррупции в России : общая теория и отраслевое правовое регулирование.- С. 63 - 75 (0,5 п. л.).
8. Свинцова К.С. К вопросу о понятии административно-правового режима / К.С. Свинцова // Теория и практика административного права и процесса : сб. мат. 4 Всерос. науч.-практ. конфер. - Краснодар : Кубанькино, 2009. — Ч. 1. -С. 301-307 (0,2 п.л.).
Подл, в печ. 04.10.2010. Формат 60x84/16. Усл. печ. л. 1,3. Тираж 150 экз. Заказ 1259. Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии Издательско-полиграфического центра Воронежского государственного университета. 394000, г. Воронеж, ул. Пушкинская, 3. Тел. 204-133
