АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний»
На правах рукописи
ВИТИНА Марина Дементьевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
Специальность 12.00.14 - административное право, административный процесс
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
- 6 ПАР 2ОН
Рязань-2014
005545713
005545713
На правах рукописи
ВИТИНА Марина Дементьевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
Специальность 12.00.14 - административное право, административный процесс
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Рязань-2014
Работа выполнена в Академии ФСИН России.
Научный руководитель - Поникаров Владимир Анатольевич, доктор юридических наук, доцент.
Официальные оппоненты:
Агапов Андрей Борисович - доктор юридических наук, профессор, Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина, профессор кафедры административного права;
Закопырин Владимир Николаевич - кандидат юридических наук, Рязанский филиал Московского университета МВД России, доцент кафедры оперативно-разыскной деятельности.
Ведущая организация - Научно-исследовательский институт Федеральной службы исполнения наказаний.
Защита состоится 20 марта 2014 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета Д 229.003.01 на базе Академии ФСИН России по адресу: 390000, г. Рязань, ул. Сенная, 1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии ФСИН России.
Автореферат разослан 20 февраля 2014 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Рыжов Роман Сергеевич
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) и ее структурные подразделения являются элементом правоохранительной системы страны и представляют собой целостную совокупность учреждений и органов, выполняющих функции по исполнению назначенных судом уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера, а также судебных решений о применении меры уголовно-процессуального пресечения в виде содержания под стражей, охране и конвоированию осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.
Функции, выполняемые ФСИН России - центральным органом управления уголовно-исполнительной системой (УИС), позволяют нам говорить не только о важности и значимости этого федерального органа исполнительной власти, но и о его сложной административно-правовой природе, раскрывающейся в том числе и в его административно-правовом положении. Являясь одним из институтов государства, ФСИН России призвана обеспечивать исполнение уголовных наказаний и выполнять задачу по соблюдению прав и свобод человека и гражданина в местах лишения свободы.
Сегодня роль ФСИН России как самостоятельного федерального органа исполнительной власти в осуществлении глубочайших административно-политических и социально-экономических преобразований в Российской Федерации в целом и в уголовно-исполнительной системе в частности объективно возрастает. Исторический опыт свидетельствует о том, что реформы в сфере исполнения уголовных наказаний могут дать необходимый эффект лишь в сочетании с научно обоснованной организацией деятельности как центральных, так и территориальных органов УИС, способных эффективно решать стратегические задачи по преобразованию (модернизации) мест лишения свободы и подходов к назначению и исполнению наказаний.
Несмотря на существенные изменения, произошедшие в стране в последние годы, Федеральная служба исполнения наказаний во многом сохра-
нила черты старой пенитенциарной системы, ориентированной на другое общество. Она не учитывает нынешнее состояние экономики, интеграцию России в международное правовое поле, международные стандарты обращения с заключенными.
Коренные изменения облика УИС России, обусловленные требованиями Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, требуют пересмотра в содержательном и нормативном смысле структуры ФСИН России и ее полномочий. В связи с этим научные разработки вопросов правового положения Федеральной службы исполнения наказаний в системе федеральных органов исполнительной власти представляют немалый теоретический интерес. При этом в науке административного права теория правового статуса органа исполнительной власти сегодня до конца еще не разработана.
Названные обстоятельства обусловили актуальность диссертационного исследования по заявленной проблематике.
Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время различные аспекты деятельности ФСИН России получают достаточную разработку в научных исследованиях, которые направлены прежде всего на повышение эффективности контроля и надзора за реализацией полномочий учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
В научных исследованиях рассматривались вопросы реализации подразделениями уголовно-исполнительной системы своих отраслевых и вспомогательных полномочий, с привязкой на определение в той или иной степени статуса Федеральной службы исполнения наказаний, ее места среди правоохранительных органов. К таким исследованиям можно отнести работы A.A. Аксенова, A.B. Андреева, A.B. Василецкого, А.П. Коренева, С.Д. Казанова, JI.O. Максимовой, В.Ю. Пантелеева, В.А. Поникарова, A.JI. Ховралева, A.B. Михалева, А.Б. Южакова, В.И. Полубинского и др. Вместе с тем вектор научного поиска указанных авторов был в большей степени сосредоточен на рассмотрении внешних проявлений статусной роли органов внутренних дел.
Ряд диссертационных исследований был посвящен вопросам повышения эффективности деятельности УИС, например: В.М. Анисимков «Реформа системы управления органами, исполняющими наказание в виде лишения свободы (теоретические основы, механизм реализации)» (1994), В.М. Морозов «Государственная политика реформирования кадров правоохранительных органов России - социальная проблема и важнейший фактор стабилизации общества» (1996), Б.Б. Казак «Уголовно-исполнительная система в механизме обеспечения внутренней безопасности общества (теоретические и организационно-правовые аспекты)» (2000), П.Г. Городецкий «Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России» (2002), В.И. Огородников «Управление персоналом в условиях реформирования УИС Минюста России» (2003), A.B. Паршков «Стратегическое управление в уголовно-исполнительной системе» (2006) и др.
Отдельную группу исследований составляют научные труды, посвященные организации и правовому регулированию деятельности центрального и территориальных органов управления УИС, среди них можно выделить работы Н.В. Колесника «Организация и правовые основы функционирования Федеральной службы исполнения наказаний» (2010), С.О. Турина «Организационно-правовые основы деятельности территориальных органов уголов-но-исполпительной системы» (2003), A.B. Протопопова «Организационно-правовые основы функционирования территориального органа ФСИН России» (2006), В.Т. Константинова «Административно-правовой статус территориального органа ФСИН России» (2009).
Исходя из изложенного, с одной стороны, можно сделать вывод о наличии значительного массива научной литературы, имеющей непосредственное отношение к теме представленного исследования, с другой стороны, следует констатировать отсутствие монографических трудов прикладного характера базовой направленности по интересующей нас проблематике, что подчеркивает значимость соответствующего системного исследования в современных условиях.
Объектом диссертационного исследования выступают теоретические и организационно-прикладные основы административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, закрепляющие административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний, и практика их применения, научная литература по соответствующей проблематике, а также закономерности и особенности развития и совершенствования нормативно-правового регулирования административно-правового статуса центрального органа управления УИС.
Цель исследования заключается в разработке на основе системного анализа административно-правового статуса ФСИН России базовых теоретических понятий и категорий в рассматриваемой сфере, выработка аргументированных предложений, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы и практики реализации ФСИН России своих компетенций.
Для достижения цели исследования были поставлены и решены следующие задачи:
- исследован понятийно-категориальный аппарат в области административно-правового статуса ФСИН России;
- проведен анализ истории становления и развития системы управления местами заключения в дореволюционный, советский и постсоветский периоды;
- на основе системного анализа зарубежного опыта государственного управления в пенитенциарной сфере внесены отдельные предложения по модернизации российской системы управления учреждениями и органами ФСИН России;
- исследованы и классифицированы компетенции Федеральной службы исполнения наказаний в системе государственных органов, выполняющих правоохранительные функции;
- рассмотрена организация внешнего взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний как элемент ее административно-правового статуса;
- выявлены проблемы в практической реализации административно-правового статуса ФСИН России и внесены конкретные предложения по его совершенствованию в современных условиях модернизации уголовно-исполнительной системы.
Методологическая база диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания предметов и явлений объективной реальности в их развитии, а также системный подход, определивший последовательность его проведения и логику построения сформулированных выводов, использованный в совокупности с общенаучными и частнонаучными методами познания.
Кроме того, использовались методы индукции и дедукции, анализа и синтеза, способствовавшие получению большинства сформулированных выводов и наиболее ярко проявившиеся при разработке понятийного аппарата, связанного с тематикой исследования. Использование сравнительно-правового метода помогло выявить положительный опыт законодательства зарубежных государств по исследуемой теме. Применение метода научной абстракции позволило рассмотреть функционирование ФСИН России в направлении реализации ее полномочий. Конкретно-социологические методы (наблюдение, анкетирование, опрос экспертов, интервьюирование) способствовали выявлению ряда проблем, возникающих при организации исследуемого направления деятельности и разработке путей и механизмов, направленных на его совершенствование. Изучение проблем велось с позиции сравнительно-исторического анализа, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.
Теоретическая основа диссертационного исследования представлена трудами отечественных ученых в области теории права и административного права. При формулировании теоретических положений и практических выводов также использовались труды ведущих ученых в сфере уголовно-исполнительного права, социологии, науки государственного и
муниципального управления, теории организации в сфере правоохранительной деятельности.
Нормативную базу исследования составили международные нормативные акты и документы, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, закрепляющие полномочия Федеральной службы исполнения наказаний в сфере государственного управления.
Эмпирической базой диссертационного исследования являются официальные статистические сведения о деятельности ФСИН России в период с 2009 по 2013 год, характеризующие административно-распорядительную деятельность ФСИН России в сфере обеспечения безопасности УИС и реализации ФСИН России контрольно-надзорных полномочий. Автором проведено социологическое исследование в форме анкетирования 220 руководителей уголовно-исполнительной системы различного уровня из 20 территориальных органов Центрального, Северо-Западного, Приволжского и Сибирского федеральных округов, а также центрального аппарата ФСИН России. Проводились беседы с сотрудниками различных подразделений центрального аппарата ФСИН России с целью выявления проблем в организации деятельности и разработки предложений по их решению.
Для обеспечения объективности и всесторонности исследования полученные результаты сопоставлялись по сравниваемым позициям с данными выборочных исследований по стране в целом, а также со сведениями предыдущих исследований ученых.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что автором с качественно новых позиций, обусловленных реализацией основополагающих положений административной реформы, затрагивающих уголовно-исполнительную сферу функционирования государственного аппарата, на монографическом уровне исследованы вопросы определения содержательных и нормативных правовых основ административно-правового статуса
ФСИН России. В данном контексте исследуемая проблема ранее не изучалась, что в определенной мере восполняет имеющиеся пробелы в теоретической разработке актуальных вопросов организационно-управленческого и функционального предназначения специфических органов государственного управления, призванных отправлять государственную правоохранительную политику.
Новым с научной точки зрения является авторский подход к рассмотрению заявленной в диссертационном исследовании проблемы в части анализа вопросов административно-правового статуса ФСИН России сквозь призму административной деятельности данного федерального органа исполнительной власти, что, с одной стороны, позволяет учесть условия внешней среды функционирования ФСИН России и современные реалии, в которых реализуются компетенции данного органа государственного управления, а с другой - рассмотреть содержание основных элементов административно-правового статуса ФСИН России с организационной точки зрения в динамике развития социально-политических процессов.
Критерию научной новизны отвечают авторские определения «административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний», «административная правосубъектность ФСИН России», «административная деятельность ФСИН России», предложенные диссертантом элементы административно-правового статуса центрального органа управления уголовно-исполнительной системы, классификации компетенций Федеральной службы исполнения наказаний, а также предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего реализацию ФСИН России отдельных компетенций в административно-правовой сфере.
Более конкретно новизна проведенного исследования отражена в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний представляет собой закрепленные в действующем административном законодательстве компетенции в форме совокупности взаимообусловленных задач, функций и полномочий данного федерального органа испол-
нителыюй власти, во внутриорганизационной и внешней сферах государственного управления.
2. Элементами административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний, которые в совокупности образуют его структуру, являются:
а) компетенции ФСИН России как элемента системы и структуры федеральных органов исполнительной власти;
б) общие и специальные цели создания и функционирования ФСИН России;
в) публичные задачи, решение которых возлагается на Федеральную службу исполнения наказаний;
г) государственные функции, выполняемые ФСИН России в соответствующей сфере деятельности;
д) общие и специальные административные права (полномочия) ФСИН России;
е) общие и специальные ограничения административных прав (полномочий) Федеральной службы исполнения наказаний.
3. Классификация компетенций Федеральной службы исполнения наказаний:
по источнику права:
а) компетенции ФСИН России, закрепленные в федеральных законах;
б) компетенции Федеральной службы исполнения наказаний, регламентируемые подзаконными нормативными правовыми актами;
по функциональным направлениям деятельности:
а) компетенции ФСИН России в сфере обеспечения исполнения уголовных наказаний;
б) компетенции ФСИН России в сфере исполнения мер уголовно-процессуального пресечения;
в) компетенции ФСИН России в области контрольно-надзорной и ад-министративно-юрисдикционной деятельности;
г) компетенции ФСИН России в области взаимодействия с институтами гражданского общества, другими государственными структурами и органами местного самоуправления;
д) компетенции во внутриорганизационной сфере и области самообеспечения органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.
4. Административная деятельность ФСИН России представляет собой регулируемую административно-правовыми нормами организационно-управленческую деятельность структурных подразделений и должностных лиц центрального аппарата ФСИН России, реализуемую в правовых и неправовых формах во внутриорганизационной (структурное построение системы органов и учреждений ФСИН России, управленческая деятельность руководителей УИС различного уровня, дисциплинарное производство и др.) и внешней (организация производства по делам об административных правонарушениях, производства по жалобам на действия (решения) должностных лиц УИС, административно-правовое взаимодействие ФСИН России с правоохранительными органами, органами государственной власти, местного самоуправления и институтами гражданского общества) сферах в процессе реализации закрепленных в законодательстве правоприменительных и контрольно-надзорных компетенций.
5. В части административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний целесообразно конкретизировать отдельные функции, возлагаемые на данный федеральный орган исполнительной власти: необходимо внести дополнения в Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний», выделив в качестве отдельных самостоятельных функций, возлагаемых на ФСИН России, функции по организации и обеспечению производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных учреждениям и органам УИС и координации деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по установлению административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы.
6. В целях упорядочения реализации административно-юрисдикционной компетенции ФСИН России обосновывается авторская позиция о необходимости разработки и утверждения ведомственных нормативных правовых актов в форме приказов ФСИН России, регламентирующих: полномочия должностных лиц УИС по применению административного задержания, оборудование специально отведенных помещений уголовно-исполнительной системы для содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, порядок хранения изъятых вещей и документов до рассмотрения дела об административном правонарушении, проекты которых представлены в диссертационном исследовании.
7. Дополнительного административно-правового обеспечения требует реализация ФСИН России разрешительных, контрольных и надзорных компетенций в области промышленной безопасности на производственных объектах уголовно-исполнительной системы, а также компетенции надзора за исполнением санитарно-эпидемиологического законодательства Российской Федерации. В связи с этим необходимы разработка и утверждение ведомственных административных регламентов ФСИН России по исполнению государственной функции по осуществлению государственного надзора в области промышленной безопасности на производственных объектах уголовно-исполнительной системы и надзора за исполнением санитарно-эпидемиологического законодательства Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования определяется его результатами, которые дополняют и расширяют имеющееся в науке представление об административно-правовом статусе ФСИН России как самостоятельного федерального органа исполнительной власти.
Разработанные автором теоретические положения расширяют представление об истории становления и развития отечественной системы управления местами заключения, зарубежной доктрине административного регулирования в пенитенциарной сфере, классификациях компетенций Федеральной службы исполнения наказаний. Отдельные положения настоящего
исследования могут послужить базой для дальнейших исследований отдельных направлений функционирования центрального органа управления УИС, таких как организация внешнего взаимодействия ФСИН России с другими государственными структурами и институтами гражданского общества, реализация ФСИН России правоприменительных и контрольно-надзорных полномочий и др.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы, предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового статуса ФСИН России направлены на повышение эффективности реализации Федеральной службой исполнения наказаний своих компетенций в сфере исполнения уголовных наказаний.
Предложения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут использоваться: при совершенствовании соответствующих нормативно-правовых актов (автором разработаны: предложения по внесению изменений и дополнений в Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»; проекты ведомственных нормативных правовых актов ФСИН России, направленных на реализацию Федеральной службой исполнения наказаний отдельных элементов своего административно-правового статуса); в практической деятельности центрального аппарата УИС и территориальных органов ФСИН России; в государственных образовательных организациях высшего и дополнительного профессионального образования ФСИН России, осуществляющих подготовку специалистов для уголовно-исполнительной системы.
Апробация результатов исследования и внедрение их в практику. Отдельные положения работы получили апробацию в выступлениях автора на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях и семинарах: «Актуальные вопросы административного и административно-процессуального законодательства, регулирующего деятельность уголовно-исполнительной системы в условиях ее реформирования» (Рязань, 2010), «Развитие науки административного права» (Москва, 2010),
«Кутафинские чтения: Правовое развитие России: теория и практика» (секция административного права) (Москва, 2011), «Правовое обеспечение административной деятельности в уголовно-исполнительной системе: состояние, проблемы, перспективы» (Рязань, 2012), Административно-правовое регулирование в сфере исполнения уголовных наказаний (Рязань, 2013).
Ряд ключевых содержательных компонентов диссертации нашли свое отражение в научных статьях, опубликованных в научных журналах, включенных в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, в которых должны быть опубликованы научные результаты диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.
Результаты исследования внедрены в учебный процесс Академии ФСИН России, Кузбасского и Воронежского институтов ФСИН России, Санкт-Петербургского института повышения квалификации работников ФСИН России и используются при проведении учебных занятий по дисциплинам «Административное право», «Организация управления в УИС» на высших академических курсах Академии ФСИН России в системе ведомственного дополнительного образования, а также на факультете управления при реализации магистерской программы по направлению подготовки «Менеджмент» для специалистов, зачисленных в резерв управленческих кадров ФСИН России, что подтверждается соответствующими актами о внедрении.
Материалы диссертационного исследования в форме предложенных автором проектов ведомственных нормативных актов внедрены в деятельность правового управления Федеральной службы исполнения наказаний. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в опубликованных научных статьях, а также обсуждались с практическими работниками учреждений и органов уголовно-исполнительной системы различных регионов в процессе рабочих выездов на места.
Структура и объем диссертационного исследования. Структура диссертационного исследования, его содержание соответствуют объекту, пред-
мету, цели и задачам. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность темы исследования, определяются его цель и задачи, объект и предмет, состояние научной разработанности темы, раскрывается научная новизна, методология и методика исследования, эмпирическая база работы, формулируются основные положения, выносимые на защиту, аргументируются теоретическая и практическая значимость результатов диссертации, приводятся данные об апробации и внедрении результатов исследования, его структуре.
Первая глава «Теоретико-правовые основы административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний» состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Понятие и содержание основных элементов административно-правового статуса ФСИН России» автор приходит к выводу о том, что административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний представляет собой закрепленные в действующем административном законодательстве компетенции в форме совокупности взаимообусловленных задач, функций и полномочий данного федерального органа исполнительной власти, во внутриорганизационной и внешней сферах государственного управления.
Автор разделяет позицию Ю.А. Тихомирова, характеризующего административно-правовой статус органов исполнительной власти через призму реализуемых ими компетенций. Компетенция, по мнению диссертанта, является базовым понятием административно-правового статуса коллективных субъектов, основным по отношению к другим статусным элементам.
В структуре административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний можно выделить следующие элементы:
а) компетенции ФСИН России как элемента системы и структуры федеральных органов исполнительной власти;
б) общие и специальные цели создания и функционирования ФСИН России;
в) публичные задачи, решение которых возлагается на Федеральную службу исполнения наказаний;
г) государственные функции, выполняемые ФСИН России в соответствующей сфере деятельности;
д) общие и специальные административные права (полномочия) ФСИН России;
е) общие и специальные ограничения административных прав (полномочий) Федеральной службы исполнения наказаний.
При рассмотрении административно-правового статуса ФСИН России необходимо иметь в виду, что данный орган исполнительной власти является обособленным образованием:
а) организационно: он не входит в состав какой-либо иной организации, не является структурным подразделением Министерства юстиции Российской Федерации.
б) функционально: его главное назначение - исполнение законов и других нормативных правовых актов в сфере исполнения уголовных наказаний в соответствии с установленными для него функциями и компетенцией;
в) юридически: Федеральная служба исполнения наказаний имеет самостоятельный административно-правовой статус, характерный для органов исполнительной власти и ее конкретных видов. Ее статус не является производным от какого-либо иного органа. Самостоятельность ФСИН России проявляется в наличии у нее юридически властных полномочий, отличающихся от такого рода полномочий органов иных ветвей государственной власти.
Второй параграф первой главы «История становления и развития системы управления местами заключения в дореволюционный, советский и постсоветский периоды» посвящен анализу исторических аспектов формиро-
вания и развития отечественной системы управления местами заключения. Проведенное исследование позволило автору прийти к выводу о том, что на различных этапах развития российской государственности на центральные органы управления местами заключения возлагались различные задачи и функции, что обусловливалось требованиями пенитенциарного законодательства соответствующего временного периода (от изоляции осужденных от общества до производственно-хозяйственных задач). Изменения ведомственной принадлежности и компетенций данных органов объективно повлияли на содержание их административно-правового статуса. Неизменной для всех этапов развития России оставалась базовая функция главного тюремного ведомства, которая и по настоящее время является основной целью функционирования Федеральной службы исполнения наказаний, - организация контрольно-надзорной деятельности в области исполнения уголовных наказаний, содержания лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений и подсудимых, находящихся под стражей.
В третьем параграфе «Административно-правовое положение органов управления местами заключения в зарубежных государственно-правовых системах» автор отмечает, что во всех государствах Европейского союза центральные органы управления пенитенциарными системами находятся в ведомственном подчинении Министерства юстиции. Несмотря на достаточно аргументированные позиции отдельных ученых о необходимости изменения ведомственной принадлежности Федеральной службы исполнения наказаний, автор считает, что координирующая роль Министерства юстиции Российской Федерации в выработке единой государственной политики в сфере исполнения уголовных наказаний и в нормативно-правовом обеспечении деятельности ФСИН России сегодня является вполне оправданной и позволяет эффективно реализовывать задачи и функции, стоящие перед центральным органом управления УИС. Данный вывод подтверждается также результатами проведенного социологического исследования практических работников органов и учреждений ФСИН России: около 60 % респондентов
выступили за сохранение ведомственной принадлежности ФСИН России Министерству юстиции Российской Федерации. Кроме того, на вопрос о том, опыт государственного управления каких зарубежных пенитенциарных систем следует шире использовать и внедрять в деятельность уголовно-исполнительной системы, 54,5 % опрошенных ответили, что Россия должна развивать собственную систему государственного управления в сфере исполнения уголовных наказаний.
Во второй главе диссертации «Современное состояние и перспективные направления совершенствования административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний», состоящей из трех параграфов, соискатель проводит системный анализ действующего законодательства, закрепляющего полномочия ФСИН России, в целях выявления организационно-правовых проблем в реализации отдельных функций центрального органа управления УИС и внесения аргументированных предложений, направленных на совершенствование административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний.
В первом параграфе второй главы «Правовое закрепление компетенций Федеральной службы исполнения наказаний» в целях систематизации анализа административно-правового статуса ФСИН России автором была предложена классификация компетенций Федеральной службы исполнения наказаний:
по источнику права:
а) компетенции ФСИН России, закрепленные в федеральных законах;
б) компетенции Федеральной службы исполнения наказаний, регламентируемые подзаконными нормативными правовыми актами;
по функциональным направление деятельности:
а) компетенции ФСИН России в сфере обеспечения исполнения уголовных наказаний;
б) компетенции ФСИН России в сфере исполнения мер уголовно-процессуального пресечения;
в) компетенции ФСИН России в области контрольно-надзорной и ад-министративно-юрисдикционной деятельности;
г) компетенции ФСИН России в области взаимодействия с институтами гражданского общества, другими государственными структурами и органами местного самоуправления;
д) компетенции во внутриорганизационной сфере и области самообеспечения органов и учреждений уголовно-исполнительной системы.
Соискатель приходит к выводу о том, что отсутствие на практике четких границ нормотворчества ФСИН России (права издания актов нормативного характера) негативно отражаются на оперативности принятия тех или иных документов при решении вопросов, отнесенных в соответствии с законодательством к компетенции ФСИН России. Еще одной проблемой в рассматриваемой сфере является то, что в соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» функция по организации и обеспечению производства по делам об административных правонарушениях, подведомственных учреждениям и органам УИС, не выделена в качестве самостоятельной государственной функции, реализуемой центральным органом управления УИС, а обозначена в числе иных функций в установленной сфере деятельности.
Второй параграф «Организация внешнего взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний как элемент ее административно-правового статуса» посвящен анализу современного состояния и проблем взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний с другими государственными органами, выполняющими правоохранительные функции, и институтами гражданского общества. Автор приходит к выводу: для успешного достижения целей государственного управления в сфере исполнения уголовных наказаний и решения задач, стоящих сегодня перед Федеральной службой исполнения наказаний, прежде всего необходимо выстраивание четкой, постоянно действующей системы внешнего надведомственного взаимодействия между ФСИН России и другими правоохранительными го-
сударственными структурами, а также институтами гражданского общества. Данное взаимодействие имеет правовую природу и является обязательной к исполнению компетенцией Федеральной службы исполнения наказаний и, как следствие, элементом ее административно-правового статуса. При этом, по мнению соискателя, реализация данной государственной функции на современном этапе развития уголовно-исполнительной системы не лишена недостатков и проблемных моментов, которые в основной массе обусловлены отсутствием четких правовых рамок взаимодействия территориальных органов и учреждений УИС с иными государственными и негосударственными структурами. В связи с этим представляется целесообразным издание межведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих основные направления и формы совместной деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы с иными государственными структурами, а также заключение соглашений о сотрудничестве с негосударственными структурами.
В третьем параграфе «Совершенствование правового положения ФСИН России в системе федеральных органов исполнительной власти» диссертант вносит конкретные предложения по совершенствованию административно-правового статуса ФСИН России, в частности:
- требует дополнительного административно-правового обеспечения и реализации ФСИН России отдельных контрольных полномочий в части осуществления разрешительных, контрольных и надзорных функций в области промышленной безопасности на производственных объектах уголовно-исполнительной системы, а также функции надзора за исполнением санитарно-эпидемиологического законодательства Российской Федерации. При этом автор считает необходимым разработать и утвердить в форме приказов Министерства юстиции Российской Федерации ведомственные административные регламенты ФСИН России, детально регламентирующие порядок осуществления функций государственного надзора в области промышленной безопасности на производственных объектах уголовно-исполнительной сис-
темы и надзора за исполнением санитарно-эпидемиологического законодательства Российской Федерации;
- в целях упорядочения осуществления производства по делам об административных правонарушениях должностными лицами ФСИН России необходимо издать ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие:
1) полномочия должностных лиц УИС по применению административного задержания;
2) оборудование специально отведенных помещений уголовно-исполнительной системы для содержания лиц, задержанных за административное правонарушение;
3) порядок хранения изъятых вещей и документов до рассмотрения дела об административном правонарушении.
Дополнительного административно-правового обеспечения со стороны Федеральной службы исполнения наказаний требуют правовой институт административного надзора за осужденными, отбывшими уголовное наказание. В частности, диссертант предлагает:
1) дополнить Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний» компетенцией ФСИН России в сфере координации деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы по установлению административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы;
2) в целях практической реализации положений Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ - разработать и направить в территориальные органы УИС методические рекомендации (либо инструкцию), закрепляющие алгоритм деятельности администрации исправительных учреждений по подготовке необходимых материалов для установления административного надзора за лицами, освобождаемыми из мест лишения свободы.
В заключении диссертации соискатель делает общие выводы по результатам проведенного исследования.
В приложениях приводятся результаты социологического исследования, а также проекты ведомственных нормативных правовых актов, подготовленных соискателем в рассматриваемой сфере.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы общим объемом 4,25 п. л.:
Статьи в ведущих рецензируемых научных изданиях, указанных в перечне ВАК:
1. Витина, М. Д. Система исполнения наказания в Западной Европе / М. Д. Витина // Вестник Владимирского юридического института. - 2010. -№2 (15).-0,5 п. л.
2. Витина, М. Д. Методы реализации полномочий Федеральной службы исполнения наказаний в современных условиях / М. Д. Витина // Человек: преступление и наказание : науч. журн. / Академия ФСИН России. -2011. -№ 3 (74). - 0,6 п. л.
3. Витина, М. Д. О понятии и содержании основных элементов административно-правового статуса ФСИН России / М. Д. Витина // Человек: преступление и наказание: науч. журн. / Академия ФСИН России. - 2014. -№ 1 (84). - 0,45 п. л.
Статьи в других научных изданиях:
4. Витина, М.Д. Сущность органов исполнения наказаний как элемент механизма государственного принуждения / М. Д. Витина // Развитие науки административного права : материалы круглого стола, поев. 80-летию заслуженного деятеля науки Российской Федерации Л.Л. Попова. - М. : Элит, 2010,- 0,8 п. л.
5. Витина, М. Д. Некоторые вопросы совершенствования государственного регулирования в сфере исполнения уголовных наказаний на современном этапе развития России / М. Д. Витина // Правовое обеспечение административной деятельности в уголовно-исполнительной системе: состояние, проблемы, перспективы : материалы межрегион, науч.-практ. конф. (Рязань,
27 апр. 2012 г.) / под общ. ред. Д.А. Гришина. - Рязань : Академия ФСИН России, 2012.-0,4 п. л.
6. Витина, М. Д. Теоретико-правовые основы административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний / М. Д. Витина // Административно-правовое регулирование в сфере исполнения уголовных наказаний : материалы межвуз. круглого стола (Рязань, 23 апр. 2013 г.) / под общ. ред. Д.А. Гришина. - Рязань : Академия ФСИН России, 2013. -1,1 п.л.
7. Витина, М. Д. Административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний: современное состояние правого регулирования / М. Д. Витина // Научное обеспечение реализации Концепции развития уголовно-исполнительной системы до 2020 года : сб. науч. тр. докторантов, адъюнктов и соискателей. - Рязань : Академия ФСИН России, 2013. -Вып. 8.-0, 45 п. л.
ВИТИНА Марина Дементьевна
Административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 19.02.14. Формат 60x84 1/16 Печ. л. 1,5. Тираж 120 экз. Заказ № /6У
Отпечатано: Отделение полиграфии РИО Академии ФСИН России 390000, г. Рязань, ул. Сенная, 1
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний»
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИИ АКАДЕМИЯ ПРАВА И УПРАВЛЕНИЯ
0ЧО!Ч5Ь5УВ
На правах рукописи
ВИТИНА Марина Дементьевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ
Специальность 12.00.14 - административное право, административный процесс
ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Поникаров Владимир Анатольевич
СОДЕРЖАНИЕ
Введение..............................................................................3
Глава 1. Теоретико-правовые основы административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний
1.1. Понятие и содержание основных элементов административно-правового статуса ФСИН России........................................................16
1.2. История становление и развития системы управления местами заключения в дореволюционный, советский и постсоветский периоды.......31
1.3. Административно-правовое положении органов управления местами заключения в зарубежных государственно-правовых системах......64
Глава 2. Современное состояние и перспективные направления совершенствования административно-правового статуса Федеральной
службы исполнения наказаний
2.1. Правовое закрепление компетенций Федеральной службы исполнения наказаний.....................................................................76
2.2. Организация внешнего взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний как элемент ее административно-правового статуса.........................................................................................102
2.3. Совершенствование правового положения ФСИН России в системе федеральных органов исполнительной власти......................................117
Заключение.........................................................................132
Список использованной литературы.........................................140
Приложения........................................................................156
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования. Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН России) и ее структурные подразделения являются элементом правоохранительной системы страны и представляют собой целостную совокупность учреждений и органов, выполняющих функции по исполнению назначенных судом уголовных наказаний и иных мер уголовно-правового характера, а также судебных решений о применении меры уголовно-процессуального пресечения в виде содержания под стражей, охране и конвоированию осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.
Функции, выполняемые ФСИН России - центральным органом управления уголовно-исполнительной системой (УИС), позволяют нам говорить не только о важности и значимости этого федерального органа исполнительной власти, но и о его сложной административно-правовой природе, раскрывающейся в том числе и в его административно-правовом положении. Являясь одним из институтов государства, ФСИН России призвана обеспечивать исполнение уголовных наказаний и выполнять задачу по соблюдению прав и свобод человека и гражданина в местах лишения свободы.
Сегодня роль ФСИН России как самостоятельного федерального органа исполнительной власти в осуществлении глубочайших административно-политических и социально-экономических преобразований в Российской Федерации в целом и в уголовно-исполнительной системе в частности объективно возрастает. Исторический опыт свидетельствует о том, что реформы в сфере исполнения уголовных наказаний могут дать необходимый эффект лишь в сочетании с научно обоснованной организацией деятельности как центральных, так и территориальных органов УИС, способных эффективно решать стратегические задачи по преобразованию
(модернизации) мест лишения свободы и подходов к назначению и исполнению наказаний.
Несмотря на существенные изменения, произошедшие в стране в последние годы, Федеральная служба исполнения наказаний во многом сохранила черты старой пенитенциарной системы, ориентированной на другое общество. Она не учитывает нынешнее состояние экономики, интеграцию России в международное правовое поле, международные стандарты обращения с заключенными.
Коренные изменения облика УИС России, обусловленные требованиями Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, требуют пересмотра в содержательном и нормативном смысле структуры ФСИН России и ее полномочий. В связи с этим научные разработки вопросов правового положения Федеральной службы исполнения наказаний в системе федеральных органов исполнительной власти представляют немалый теоретический интерес. При этом в науке административного права теория правового статуса органа исполнительной власти сегодня до конца еще не разработана.
Названные обстоятельства обусловили актуальность диссертационного исследования по заявленной проблематике.
Степень научной разработанности проблемы. В настоящее время различные аспекты деятельности ФСИН России получают достаточную разработку в научных исследованиях, которые направлены прежде всего на повышение эффективности контроля и надзора за реализацией полномочий учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
В научных исследованиях рассматривались вопросы реализации подразделениями уголовно-исполнительной системы своих отраслевых и вспомогательных полномочий, с привязкой на определение в той или иной степени статуса Федеральной службы исполнения наказаний, ее места среди правоохранительных органов. К таким исследованиям можно отнести работы A.A. Аксенова, A.B. Андреева, A.B. Василецкого, А.П. Коренева, С.Д. Казанова,
J1.0. Максимовой, В.Ю. Пантелеева, В.А. Поникарова, A.JI. Ховралева,
A.B. Михалева, А.Б. Южакова, В.И. Полубинского и др. Вместе с тем вектор научного поиска указанных авторов был в большей степени сосредоточен на рассмотрении внешних проявлений статусной роли органов внутренних дел.
Ряд диссертационных исследований был посвящен вопросам повышения эффективности деятельности УИС, например: В.М. Анисимков «Реформа системы управления органами, исполняющими наказание в виде лишения свободы (теоретические основы, механизм реализации)» (1994),
B.М. Морозов «Государственная политика реформирования кадров правоохранительных органов России - социальная проблема и важнейший фактор стабилизации общества» (1996), Б.Б. Казак «Уголовно-исполнительная система в механизме обеспечения внутренней безопасности общества (теоретические и организационно-правовые аспекты)» (2000), П.Г. Городецкий «Проблемы деятельности федеральной системы правоохранительных органов России» (2002), В.И. Огородников «Управление персоналом в условиях реформирования УИС Минюста России» (2003), A.B. Паршков «Стратегическое управление в уголовно-исполнительной системе» (2006) и др.
Отдельную группу исследований составляют научные труды, посвященные организации и правовому регулированию деятельности центрального и территориальных органов управления УИС, среди них можно выделить работы Н.В. Колесника «Организация и правовые основы функционирования Федеральной службы исполнения наказаний» (2010),
C.О. Турина «Организационно-правовые основы деятельности территориальных органов уголовно-исполнительной системы» (2003), A.B. Протопопова «Организационно-правовые основы функционирования территориального органа ФСИН России» (2006), В.Т. Константинова «Административно-правовой статус территориального органа ФСИН России» (2009).
Исходя из изложенного, с одной стороны, можно сделать вывод о наличии значительного массива научной литературы, имеющей
непосредственное отношение к теме представленного исследования, с другой стороны, следует констатировать отсутствие монографических трудов прикладного характера базовой направленности по интересующей нас проблематике, что подчеркивает значимость соответствующего системного исследования в современных условиях.
Объектом диссертационного исследования выступают теоретические и организационно-прикладные основы административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, закрепляющие административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний, и практика их применения, научная литература по соответствующей проблематике, а также закономерности и особенности развития и совершенствования нормативно-правового регулирования административно-правового статуса центрального органа управления УИС.
Цель исследования заключается в разработке на основе системного анализа административно-правового статуса ФСИН России базовых теоретических понятий и категорий в рассматриваемой сфере, выработка аргументированных предложений, направленных на совершенствование нормативно-правовой базы и практики реализации ФСИН России своих компетенций.
Для достижения цели исследования были поставлены и решены следующие задачи:
- исследован понятийно-категориальный аппарат в области административно-правового статуса ФСИН России:
- проведен анализ истории становления и развития системы управления местами заключения в дореволюционный, советский и постсоветский периоды;
- на основе системного анализа зарубежного опыта государственного управления в пенитенциарной сфере внесены отдельные предложения по модернизации российской системы управления учреждениями и органами ФСИН России;
- исследованы и классифицированы компетенции Федеральной службы исполнения наказаний в системе государственных органов, выполняющих правоохранительные функции;
- рассмотрена организация внешнего взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний как элемент ее административно-правового статуса;
- выявлены проблемы в практической реализации административно-правового статуса ФСИН России и внесены конкретные предложения по его совершенствованию в современных условиях модернизации уголовно-исполнительной системы.
Методологическая база диссертационного исследования. Методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания предметов и явлений объективной реальности в их развитии, а также системный подход, определивший последовательность его проведения и логику построения сформулированных выводов, использованный в совокупности с общенаучными и частионаучными методами познания.
Кроме того, использовались методы индукции и дедукции, анализа и синтеза, способствовавшие получению большинства сформулированных выводов и наиболее ярко проявившиеся при разработке понятийного аппарата, связанного с тематикой исследования. Использование сравнительно-правового метода помогло выявить положительный опыт законодательства зарубежных государств по исследуемой теме. Применение метода научной абстракции позволило рассмотреть функционирование ФСИН России в направлении реализации ее полномочий. Конкретно-социологические методы (наблюдение, анкетирование, опрос экспертов, интервьюирование) способствовали выявлению ряда проблем, возникающих при организации исследуемого направления деятельности и разработке путей и механизмов, направленных на его совершенствование. Изучение проблем велось с позиции сравнительно-исторического анализа, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.
Теоретическая основа диссертационного исследования
представлена трудами отечественных ученых в области теории права и административного права. При формулировании теоретических положений и практических выводов также использовались труды ведущих ученых в сфере уголовно-исполнительного права, социологии, науки государственного и муниципального управления, теории организации в сфере правоохранительной деятельности.
Нормативную базу исследования составили международные нормативные акты и документы, Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, закрепляющие полномочия Федеральной службы исполнения наказаний в сфере государственного управления.
Эмпирической базой диссертационного исследования являются официальные статистические сведения о деятельности ФСИН России в период с 2009 по 2013 год, характеризующие административно-распорядительную деятельность ФСИН России в сфере обеспечения безопасности УИС и реализации ФСИН России контрольно-надзорных полномочий. Автором проведено социологическое исследование в форме анкетирования 220 руководителей уголовно-исполнительной системы различного уровня из 20 территориальных органов Центрального, СевероЗападного, Приволжского и Сибирского федеральных округов, а также центрального аппарата ФСИН России. Проводились беседы с сотрудниками различных подразделений центрального аппарата ФСИН России с целью выявления проблем в организации деятельности и разработки предложений по их решению.
Для обеспечения объективности и всесторонности исследования полученные результаты сопоставлялись по сравниваемым позициям с данными выборочных исследований по стране в целом, а также со сведениями предыдущих исследований ученых.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что автором с качественно новых позиций, обусловленных реализацией основополагающих положений административной реформы, затрагивающих уголовно-исполнительную сферу функционирования государственного аппарата, на монографическом уровне исследованы вопросы определения содержательных и нормативных правовых основ административно-правового статуса ФСИН России. В данном контексте исследуемая проблема ранее не изучалась, что в определенной мере восполняет имеющиеся пробелы в теоретической разработке актуальных вопросов организационно-управленческого и функционального предназначения специфических органов государственного управления, призванных отправлять государственную правоохранительную политику.
Новым с научной точки зрения является авторский подход к рассмотрению заявленной в диссертационном исследовании проблемы в части анализа вопросов административно-правового статуса ФСИН России сквозь призму административной деятельности данного федерального органа исполнительной власти, что, с одной стороны, позволяет учесть условия внешней среды функционирования ФСИН России и современные реалии, в которых реализуются компетенции данного органа государственного управления, а с другой - рассмотреть содержание основных элементов административно-правового статуса ФСИН России с организационной точки зрения в динамике развития социально-политических процессов.
Критерию научной новизны отвечают авторские определения «административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний», «административная правосубъектность ФСИН России», «административная деятельность ФСИН России», предложенные диссертантом элементы административно-правового статуса центрального органа управления уголовно-исполнительной системы, классификации компетенций Федеральной службы исполнения наказаний, а также предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего
реализацию ФСИН России отдельных компетенций в административно-правовой сфере.
Более конкретно новизна проведенного исследования отражена в основных положениях, выносимых на защит}7:
1. Административно-правовой статус Федеральной службы исполнения наказаний представляет собой закрепленные в действующем административном законодательстве компетенции в форме совокупности взаимообусловленных задач, функций и полномочий данного федерального органа исполнительной власти, во внутриорганизационной и внешней сферах государственного управления.
2. Элементами административно-правового статуса Федеральной службы исполнения наказаний, которые в совокупности образуют его структуру, являются:
а) компетенции ФСИН России как элемента системы и структуры федеральных органов исполнительной власти;
б) общие и специальные цели создания и функционирования ФСИН России;
в) публичные задачи, решение которых возлагается на Федеральную службу исполнения наказаний;
г) государственные функции, выполняемые ФСИН России в соответствующей сфере деятельности;
д) общие и специальные административные права (полномочия) ФСИН России;
е) общие и специальные ограничения административных прав (полномочий) Федеральной службы исполнения наказаний.
3. Классификация компетенций Федеральной службы исполнения наказаний:
по источнику права:
а) компетенции ФСИН России, закрепленные в федеральных законах;
б) компетенции Федеральной службы исполнения наказаний, регламентируемые подзаконными нормат
