АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и административного надзора»
На правах рукописи
V
Потокин Игорь Вшсгорович
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО КОНТРОЛЯ И АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА
Специальность 12 00 14-административноеправо, финансовое право, информационное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Санкт-Петербург - 2008
003453553
Работа выполнена на кафедре управления, административного права и административной деятельности органов внутренних дел Белгородского юридического института МВД России
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Кононов Павел Иванович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации Старилов Юрий Николаевич (Воронежский государственный университет)
кандидат юридических наук Никлонская Анна Викторовна (Северо-Западное таможенное управление)
Ведущая организация:
Омская академия МВД России
Защита состоится «11» декабря 2008 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 203 012 01 при Санкт-Петербургском университете МВД России по адресу. 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д 1.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Санкт-Петербургского университета МВД России (198206, г. Санкт-Петербург, ул Летчика Пилютова, д 1)
Автореферат разослан « » ноября 2008 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета Д 203 012 01 кандидат юридических наук, доцент
Н И Карчевская
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Указом Президента Российской Федерации № 314 от 09 03 2004 г «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 было закреплено разграничение функций в системе федеральных органов исполнительной власти, при этом функции по контролю и надзору были сосредоточены главным образом в федеральных службах, однако их административно-правовой статус был определен лишь в самых общих чертах Этот пробел не был устранен в последующих многочисленных редакциях указа2, общие правовые основы организации и деятельности, то есть основы административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора, не получили закрепления и в системе действующего федерального законодательства.
Одним из следствий отсутствия должного правового регулирования организации и деятельности федеральных контрольных и надзорных структур является то, что, несмотря на формальную передачу функций по контролю и надзору федеральным службам, в системе исполнительной власти продолжает функционировать значительное число других государственных органов и учреждений, осуществляющих, наряду с ними, по существу административный, то есть не президентский, не судебный и не прокурорский контроль и надзор по тем или иным направлениям
Неслучайно поэтому одной из задач, обозначенной в Концепции административной реформы на 2006-2010 гг.3, является дальнейшее нормативное упорядочение деятельности органов исполнительной власти, осуществляющих функции государственного контроля и надзора
Названные обстоятельства свидетельствуют о необходимости более полного и точного определения в федеральном административном законодательстве адми-
1 СЗ РФ 2004 № 11 Ст 945
2 См Указ Президента РФ от 12 05 2008 № 724 (ред от 06 09 2008) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ 2008 № 20 Сет 2290
3 См Распоряжение Правительства Российской Федерации № 1789-р от 25 10 2005 г (в ред от 28 03 2008 г) // СЗ РФ 2005 г №46 Ст 4720,2008 № 14 Ст 1413
нистративно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора, в том числе последовательного разграничения компетенции и полномочий названных органов.
Подготовка соответствующих предложений по совершенствованию административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора возможна только после проведения необходимых научных исследований в сфере административно-правового регулирования деятельности названных органов.
Следует отметить, что в постсоветской российской административно-правовой науке, в том числе и в период проведения в России административной реформы, комплексные научные исследования проблем административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора не осуществлялись Не может восполнить этот пробел и единственная посвященная этой проблеме монография С М. Зырянова, изданная в 2004 году1, поскольку, во-первых, в ней рассматривается деятельность только федеральных органов административного надзора, а, во-вторых, отсутствует комплексный системный анализ общих основ и особенностей административно-правового статуса различных федеральных государственных органов, осуществляющих как функцию административного надзора, так и функцию административного контроля.
Изложенное, особенно с учетом существенных изменений в законодательстве и складывающейся практики деятельности федеральных органов исполнительной власти, актуализирует необходимость проведения комплексного системного научного исследования административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и административного надзора
Объект и предмет исследования. Объектам исследования являются административно-правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности федеральных органов административного контроля и надзора Предметом исследования являются федеральные законы, федеральные подзаконные норма-
1 См Зырянов С М Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти М ВНИИ МВД России, 2004
тивные правовые акты, определяющие административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и надзора, а также практика их применения
Цели и задачи исследования. Основной целью исследования является разработка и обоснование концепции построения федерального законодательства, регулирующего административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и надзора, а также основных направлений совершенствования административно-правового статуса отдельных видов таких органов
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач
— проведение конструктивно-критического системного анализа действующих в настоящее время федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и надзора,
- систематизация видов и организационно-правовых форм действующих в настоящее время в России федеральных органов административного контроля и надзора и осуществление на этой основе теоретической классификации федеральных органов административного контроля и надзора, функционирующих в настоящее время в России,
- построение теоретической модели основных общих элементов административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора,
— сопоставление данной модели с существующим законодательным закреплением административно-правового статуса федеральных органов административного ,контроля и надзора и выявление на этой основе пробелов правового регулирования,
- разработка концепции федерального закона, закрепляющего общие основы административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора,
— разработка и обоснование предложений по совершенствованию отдельных федеральных нормативных правовых актов, регламентирующих административ-
но-правовой статус некоторых федеральных органов административного контроля и надзора
Методологическую основу исследования составили общенаучные и специальные методы. К числу общенаучных методов, наиболее активно используемых в ходе работы над диссертацией, относятся методы системного и функционального анализа. В качестве специальных методов диссертантом использовались методы формально-юридического и социально-правового анализа, теоретического моделирования, построения гипотез, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов.
Теоретическая база исследования представлена трудами ведущих отечественных ученых - специалистов в области теории права, теории государственного управления, административного права и административной деятельности органов внутренних дел, в частности, таких как1 Ю Е. Аврутин, Д Н. Бахрах, К С Вельский, В.П Беляев, А.И. Бобылев, Н В. Бугель, В М Горшенев, А И. Гурин, Р И Денисов, А Т Дмитриев, В.В. Дьяконов, М И Еропкин, А Я. Здир, С.М Зырянов, А.А Кармолицкий, А И Каплунов, И Ш. Килясханов, Ю М Козлов, П.И. Кононов, А.П Коренев, С.И. Котюргин, Б.М Лазарев, В X Махов, С Н Махина, А.В Морозов, С.В. Пузырев, Ф.С Разаренов, JIМ. Розин, Б.В Россинский, О.Е Са-венко, Ю Н Старилов, М С Студеникина, АЛ! Тарасов, Ю.А. Тихомиров, В В. Черников, Ц А. Ямпольская и др.
Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, действующее законодательство России, подзаконные и ведомственные нормативно-правовые акты, определяющие административно-правовой статус федеральных органов административного контроля и надзора
Эмпирическая база исследования основывается на результатах опроса диссертантом 150 руководителей и других должностных лиц функционирующих в Кировской и Белгородской областях территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федеральной службы финансово-
бюджетного надзора и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору
Обосновывая выводы и предложения, диссертант опирался также на анализ более 40 постановлений Высшего Арбитражного суда Российской Федерации и федеральных арбитражных судов округов по делам об оспаривании действий и решений федеральных органов административного контроля и административного надзора; свыше 200 актов, составленных должностными лицами органов государственного пожарного надзора, налоговых и таможенных органов, органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Кировской, Ярославской, Ивановской, Костромской областей и республики Коми по результатам проведенных мероприятий по контролю (по материалам судебных дел, рассмотренных Вторым арбитражным апелляционным судом)
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в том, что автором впервые в постсоветской российской административно-правовой науке системно определены наиболее общие теоретические основы административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и надзора, предложена концепция федерального закона, закрепляющего такие основы и регламентирующего общие правовые формы и методы деятельности указанных органов
Наиболее значимыми результатами данного исследования, характеризующими его научную новизну, являются
- уточнение и разграничение понятий «административный контроль» и «административный надзор»,
- введение в научный оборот и определение новых понятий «административно-контрольный орган», «административно-надзорный орган», «административный контрольно-надзорный орган»,
- определение сущности и основных общих элементов административно-правового статуса федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, которые ранее в науке административного права не выделялись и не иссле-
довались,
— осуществление классификации действующих в настоящее время в России федеральных административно-контрольных (надзорных) органов по различным критериям, которые ранее в науке административного права не использовались,
— разработка авторской концепции федерального закона «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации», определяющего основы административно-правового статуса федеральных административно-контрольных (надзорных) органов,
— разработка предложений по совершенствованию нормативной регламентации административно-правового статуса отдельных видов федеральных административно- контрольных (надзорных) органов, которые ранее в науке административного права не формулировались
На защиту выносятся следующие основные положения:
1 Административный контроль представляет собой внешневластную деятельность компетентных органов исполнительной власти, иных государственных административных органов по проведению проверок соблюдения физическими и юридическими лицами, находящимися в сфере постоянного или временного непосредственного административно-регулирующего воздействия этих органов, положений законов и подзаконных нормативных правовых актов, действующих в этой сфере
2 Административный надзор представляет собой внешневластную деятельность компетентных органов исполнительной власти, иных государственных административных органов по проведению проверок соблюдения как находящимися, так и не находящимися в сфере их непосредственного административно-регулирующего воздействия физическими и юридическими лицами положений федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к обеспечению различных видов общественной безопасности.
3 Административный контроль и административный надзор осуществляется тремя видами федеральных государственных органов
а) федеральными административно-контрольными органами — федеральными
органами исполнительной власти, иными федеральными государственными административными органами, не уполномоченными на осуществление административного надзора, но выполняющими функцию административного контроля,
б) федеральными административно-надзорными органами — федеральными органами исполнительной власти, иными федеральными государственными административными органами, не уполномоченными на осуществление административного контроля, но выполняющими функцию административного надзора,
в) федеральными административными контрольно-надзорными органами - федеральными органами исполнительной власти, иными федеральными государственными административными органами, уполномоченными на осуществление как административного контроля, так и административного надзора.
4 Административно-правовой статус любого федерального административно-контрольного (надзорного) органа включает в себя следующие основные общие элементы
а) место в системе федеральных государственных органов,
б) задачи, решение которых возлагается на этот орган
- обеспечение охраны прав и свобод граждан,
- обеспечение охраны окружающей природной среды и природных ресурсов;
- обеспечение соответствующего вида общественной безопасности (экологической, санитарной, пожарной, технологической, безопасности дорожного движения и т п),
- обеспечение охраны общественного порядка,
- предупреждение административных и иных публичных правонарушений,
в) административные функции, выполняемые эти органом, а именно, функцию административного контроля (надзора), функцию административного регулирования (лицензионно-разрешительная, учетно-регистрационная и согласовательная деятельность), функцию административного удостоверения фактов, имеющих юридическое значение (проведение экспертиз, исследований, сертификации, аттестации), функцию административно-технического расследования техногенных катастроф, аварий, происшествий и иных инцидентов, функцию привлечения физи-
ческих и юридических лиц, совершивших административные и иные правонарушения, к административной и иным видам публично-правовой ответственности,
г) административную компетенцию этого органа административно-контрольную (надзорную), административно-регулятивную, административно-удостоверительную, административно-следственную, административно-юрисдикционную,
д) административно-властные полномочия (административные права и обязанности) этого органа административно-регулятивные, административно-удостоверительные, административно-следственные, административные контрольные (надзорные), административные постконтрольные (постнадзорные),
е) ограничения и запреты, установленные для этого органа в процессе осуществления им административного контроля (надзора)
5 Все действующие в настоящее время в России федеральные административно-контрольные (надзорные) органы могут быть классифицированы на виды по следующим основным критериям
а) организационно-правовая форма,
б) место в системе органов государственной власти Российской Федерации с учетом действия принципа разделения властей,
в) место в системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации,
г) виды выполняемых административных функций,
д) вид контрольной (надзорной) компетенции,
е) объем контрольной (надзорной) компетенции,
ж) объем имеющихся у них административных полномочий, связанных с осуществлением административного контроля и надзора,
з) круг подконтрольных (поднадзорных) субъектов, в отношении которых осуществляется административный контроль (надзор).
6 Наиболее общие основы административно-правового статуса всех федеральных административно-контрольных (надзорных) органов независимо от их видов и организационно-правовых форм могут бьггь определены в едином федеральном
и
законе «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации», концепция которого предлагается в первой главе диссертационного исследования
7 В целях более полной нормативной регламентации административно-правового статуса федеральных служб предлагается
а) определение федеральной службы, содержащееся в п. 4 Указа Президента Российской Федерации № 314 от 09 03 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» изложить в следующей редакции «Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции административного контроля и надзора, административного регулирования, административного удостоверения фактов, административно-технического расследования происшествий и иных инцидентов, а также в случаях прямо предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами функции обеспечения обороны, государственной и общественной безопасности, выявления, пресечения и предупреждения преступлений в определенной для него сфере общественных отношений, и наделенным в целях реализации указанных функций необходимым объемом соответствующих государственно-властных полномочий (прав и обязанностей)»;
б) в структуре положения о любой федеральной службе выделить и наполнить соответствующими нормами следующие разделы 1. Общие положения; 2 Компетенция, 3 Полномочия; 4 Организация деятельности
8. В целях нормативного закрепления административно-правового статуса административно-контрольных (надзорных) органов, являющихся структурными подразделениями федеральных министерств, предлагается дополнить п. 3 Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 09 03 2004 г двумя абзацами следующего содержания
- «В структуре федеральных министерств и их территориальных органов, в случаях и в порядке предусмотренных Указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации, могут создаваться федеральные государственные инспекции»
— «Федеральная государственная инспекция является структурно обособленным органом федерального министерства (его территориального органа), осуществляющим функции административного контроля и надзора, административного регулирования, административного удостоверения фактов, административно-технического расследования происшествий и иных ишщцентов в определенной для данного федерального министерства сфере общественных отношений, и наделенным в целях реализации указанных функций необходимым объемом соответствующих государственно-властных полномочий (прав и обязанностей)»
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации понятая административного контроля и административного надзора и критерии их разграничения, подходы к пониманию федеральных административно-контрольных, административно-надзорных, административных контрольно-надзорных органов, определенные диссертантом основы административно-правового статуса указанных органов, проведенная им теоретическая классификация этих органов могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в сфере правового регулирования административно-контрольной (надзорной) деятельности
Практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации предложения по совершенствованию нормативной регламентации административно-правового статуса федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, в частности, по подготовке федерального закона «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации», по дополнению Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» № 314 от 09 03 2004 г., по совершенствованию структуры действующих положений о федеральных службах и другие могут быть использованы в ходе соответствующей правотворческой деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в рамках проводимой в стране административной реформы
Изложенные в диссертации теоретические положения об административном контроле и административном надзоре, об административно-правовом статусе
федеральных органов, осуществляющих эти виды деятельности, могут быть использованы в учебном процессе в высших учебных заведениях юридического профиля по курсам «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел», а также в ходе подготовки учебников, учебных пособий и учебно-методических материалов по названным учебным дисциплинам
Апробация и внедрение результатов исследования. Рукопись диссертации прошла обсуждение и одобрена на заседании кафедры управления, административного права и административной деятельности органов внутренних дел Белгородского юридического института МВД России
Результаты исследования получили апробацию в четырнадцати опубликованных автором статьях общим объемом 4,4 пл Отдельные выводы и предложения, сформулированные диссертантом, докладывались им на международной научно-практической конференции «Международный терроризм причины, формы и проблемы противодействия» (г Белгород, 16 03 2005 г), четвертой международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики» (г.Киров, 15 10 2005 г), на третьей межрегиональной научно-практической конференции «Российское право история, современность и перспективы» (г Киров, 14 04 2006 г)
Подготовленная диссертантом Концепция федерального закона «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации» одобрена Комитетом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству и используется им в законопроектной деятельности.
Основные теоретические положения диссертационного исследования используются в учебном процессе по дисциплинам «Административное право» и «Административная деятельность органов внутренних дел» в Белгородском юридическом институте МВД России и в Белгородском государственном университете
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и библиографического списка
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновываются актуальность, новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, раскрываются его объект, предмет, цель и задачи, характеризуются методологические и теоретические основы, нормативная и эмпирическая база, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования
Первая глава диссертации - «Основы административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и административного надзора» - состоит из четырех параграфов
В первом параграфе - «Понятие и разграничение административного контроля и административного надзора» — диссертантом на основе критического анализа существующих в науке административного права подходов предлагаются собственные определения понятий «административный контроль» и «административный надзор» и критерии их разграничения
В качестве критериев разграничения административного контроля и административного надзора как видов государственно-управленческой деятельности в работе предлагается рассматривать'
- цели осуществления каждого из рассматриваемых видов государственно-управленческой деятельности,
- круг субъектов, в отношении которых осуществляется административный контроль (надзор),
- характер юридической связи между органом административного контроля (надзора) и подконтрольным (поднадзорным) субъектом
На основе предложенных критериев разграничения диссертант формулирует определения административного контроля и административного надзора
Под административным контролем им понимается внешневластная деятельность компетентных органов исполнительной власти, иных государственных административных органов, по проведению проверок соблюдения физическими и юридическими лицами, находящимися в сфере постоянного или временного непосредственного административно-регулирующего воздействия этих органов, по-
ложений законов и подзаконных нормативных правовых актов, действующих в этой сфере
Под административным надзором в диссертации понимается внешневластная деятельность компетентных органов исполнительной власти, иных государственных административных органов по проведению проверок соблюдения как находящимися, так и не находящимися в сфере их непосредственного адмннистратив-но-регулирующего воздействия физическими и юридическими лицами положений федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к обеспечению различных видов общественной безопасности Далее в работе рассматриваются основные признаки каждого из названных видов государственно-управленческой деятельности
Во втором параграфе — «Сущность и элементы административно-правового статуса федеральных органов административного контроля и административного надзора» - выделяются виды государственных административных органов, осуществляющих административный контроль и административный надзор, и исследуются наиболее общие основы их административно-правового статуса
Анализ соответствующих федеральных нормативных правовых актов показывает, что административный контроль и административный надзор могут осуществляться тремя видами федеральных государственных административных органова) федеральные административно-контрольные органы;
б) федеральные административно-надзорные органы,
в) федеральные административные контрольно-надзорные органы Федеральный административно-контрольный орган — это федеральный орган
исполнительной власти, иной федеральный государственный административный орган, не уполномоченный на осуществление административного надзора, но выполняющий функцию административного контроля К числу административно-контрольных органов можно, в частности, отнести таможенные, налоговые органы, антимонопольные органы, органы государственного земельного контроля, органы Федерального казначейства, Счетную палату РФ
Федеральный административно-надзорный орган — это федеральный орган исполнительной власти, иной федеральный государственный административный орган, не уполномоченный на осуществление административного контроля, но выполняющий функцию административного надзора В качестве примеров административно-надзорных органов можно назвать такие органы, как, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Государственная речная судоходная инспекция, органы государственного строительного надзора, органы государственного пожарного надзора Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий
Федеральный административный контрольно-надзорный орган - это федеральный орган исполнительной власти, иной федеральный государственный административный орган, уполномоченный на осуществление как административного контроля, так и административного надзора. К числу таких органов, можно, в частности, отнести большинство федеральных служб, например, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека, некоторые государственные учреждения, например, бассейновые управления по охране, воспроизводству водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства
Далее в диссертации анализируются основные наиболее общие элементы административно-правового статуса всех названных видов федеральных административных органов, осуществляющих как административный контроль, так и административный надзор, условно обозначенных автором одним общим термином — «федеральные административно-контрольные (надзорные) органы»
В структуру административно-правового статуса любого федерального административно-контрольного (надзорного) органа, по мнению диссертанта, должны включаться следующие основные общие элементы
1 Место федерального административно-контрольного (надзорного) органа в системе федеральных государственных органов
2 Задачи, решение которых возлагается на федеральный административно-контрольный (надзорный) орган, к числу которых можно отнести' а) обеспечение охраны прав и свобод граждан, б) обеспечение охраны окружающей природной среды и природных ресурсов, в) обеспечение соответствующего вида общественной безопасности (экологической, санитарной, пожарной, технологической, безопасности дорожного движения и т п ), г) обеспечение охраны общественного порядка; д) предупреждение административных и иных публичных правонарушений
3 Административные функции, выполняемые федеральным административно-контрольным (надзорным) органом, в числе которых выделяются
а) функция административного регулирования, осуществляемая посредством государственной регистрации физических и юридических лиц и объектов, выдачи физическим и юридическим лицам лицензий и иных специальных разрешений, аккредитации физических и юридических лиц, согласования совершаемых физическими и юридическими лицами действий и подготовленных ими документов, имеющих юридическое значение, учета лиц, объектов, фактов, подлежащих государственному учету,
б) функция административного удостоверения фактов, имеющих юридическое значение для физических и юридических лиц, осуществляемая посредством проведения экспертиз, иных специальных исследований, сертификации и аттестации,
в) функция административно-технического расследования техногенных катастроф, аварий, происшествий и иных инцидентов, создающих угрозу общественной безопасности, осуществляемая посредством проведения соответствующих следственных действий,
г) функция привлечения физических и юридических лиц, совершивших административные и иные правонарушения к административной и иным видам публично-правовой ответственности, осуществляемая посредством производства по делам об административных и иных правонарушениях.
Помимо названных административных функций, некоторые федеральные административно-контрольные (надзорные) органы выполняют также функцию вы-
явления, пресечения, расследования и предупреждения преступлений, совершаемых в подконтрольной (поднадзорной) им сфере, а также функцию обеспечения обороны, государственной и общественной безопасности К числу таких органов относятся, в частности, органы внутренних дел, таможенные органы, органы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, органы Федеральной службы охраны и Федеральной службы безопасности
4 Административная компетенция федерального административно-контрольного (надзорного) органа, под которой диссертантом понимается круг специальных вопросов, возникающих в сфере осуществления исполнительной власти, решение которых отнесено к ведению данного органа в соответствии с выполняемыми им административными функциями
С учетом выполняемых федеральными административно-контрольными (надзорными) органами перечисленных выше функций в работе выделяются следующие виды административной компетенции этих органов а) административно-контрольная (надзорная) компетенция, б) административно-регулятивная компетенция, в) административно-удосговерительная компетенция; г) административно-следственная компетенция, д) административно-юрисдикционная компетенция.
Помимо административной компетенции некоторые федеральные административно-контрольные (надзорные) органы, выполняющие функцию выявления, пресечения, расследования и предупреждения преступлений, а также функции обеспечения обороны, государственной и общественной безопасности наделяются также оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной компетенцией Такими видами компетенции обладают, в частности, органы внутренних дел, таможенные органы и органы Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной службы охраны и Федеральной службы безопасности
5 Административно-властные полномочия (административные права и обязанности) федерального административно-контрольного (надзорного) органа
С учетом выделенных выше функций и видов компетенции федеральных административно-контрольных (надзорных) органов в работе выделяются следующие
виды административно-властных полномочий этих органов
5 1. Административно-регулятивные полномочия' а) регистрационные полномочия, б) лицензионно-разрешительные полномочия, в) аккредитационные полномочия, г) согласовательные полномочия, д) учетные полномочия
5 2 Административно-удостоверительные полномочия а) экспертные полномочия, б) сертификационные полномочия; в) аттестационные полномочия
5 3 Административно-следственные полномочия
5 4 Административные контрольные (надзорные) и постконтрольные (постнадзорные) полномочия
Административные контрольные (надзорные) полномочия федерального административно-контрольного (надзорного) органа - это те административные права и обязанности, которые необходимы этому органу для реализации административно-контрольной (надзорной) компетенции, то есть для проведения в отношении подконтрольных (поднадзорных) субъектов соответствующих проверок, осуществления сплошного неиндивидуапизированного наблюдения и фиксации их результатов
Административные постконтрольные (постнадзорные) полномочия федерального административно-контрольного (надзорного) органа — это те административные права и обязанности, которые необходимы ему для реализации результатов проведенных в отношении подконтрольных субъектов проверок, результатов наблюдения, а именно для пресечения выявленных в ходе таких проверок (наблюдения) нарушений соответствующих норм и правил, привлечения допустивших их субъектов к юридической ответственности и предупреждения таких нарушений в будущем
6 Ограничения и запреты, установленные для федерального административно-контрольного (надзорного) органа в процессе осуществления им административного контроля (надзора)
Ограничения, по мнению диссертанта, представляют собой такие требования к деятельности федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, в соответствии с которыми устанавливаются субъектные, предметные, временные и
пространственные пределы этой деятельности (ограничение количества проверок, продолжительности проверок и т п)
Запреты, с точки зрения диссертанта, представляют собой такие требования к деятельности федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, в соответствии с которыми не допускается совершение в ходе этой деятельности отдельных действий (запрет на совершение проверочных действий в отсутствие проверяемого субъекта или его представителя, запрет на разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну и т п )
В третьем параграфе — «Классификация федеральных административно-контрольных (надзорных) органов» — диссертантом предлагается развернутая классификация действующих в настоящее время в России федеральных административно-контрольных (надзорных) органов
Диссертант классифицирует указанные органы по следующим критериям
а) организационно-правовая форма федеральных административно-контрольных (надзорных) органов,
б) место федеральных административно-контрольных (надзорных) органов в системе органов государственной власти Российской Федерации с учетом действия принципа разделения властей,
в) место федеральных административно-контрольных (надзорных) органов в системе федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации,
г) виды административных функций, выполняемых федеральными административно-контрольными (надзорными) органами,
д) вид контрольной (надзорной) компетенции федеральных административно-контрольных (надзорных) органов,
е) объем контрольной (надзорной) компетенции федеральных административно-контрольных (надзорных) органов;
ж) объем административных полномочий, имеющихся у федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, связанных с осуществлением административного контроля (надзора),
з) круг подконтрольных (поднадзорных) субъектов, в отношении которых фе-
дерапьными административно-контрольными (надзорными) органами осуществляется административный контроль (надзор).
В четвертом параграфе — «Проблемы законодательной регламентации общих основ административно-правового статуса федеральных административно-контрольных (надзорных) органов» - диссертант выделяет наиболее важные, с его точки зрения, вопросы правового регулирования деятельности федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, требующих решения на федеральном уровне посредством разработки и принятия соответствующего федерального закона К числу таких вопросов автор, в частности, относит.
а) унификацию и разграничение понятий, используемых в сфере осуществления административного контроля и надзора,
б) определение системы, видов и организационно-правовых форм федеральных административно-контрольных (надзорных) органов,
в) определение содержания, объема и пределов осуществления федеральными административно-контрольными (надзорными) органами административной контрольной и административной надзорной компетенции, отграничение их от других видов компетенции,
г) определение исчерпывающего перечня общих административно-контрольных (надзорных) полномочий федеральных административно-контрольных (надзорных) органов, пределов и порядка (процедуры) их осуществления;
д) установление исчерпывающего перечня запретов и ограничений при реализации федеральными административно-контрольными (надзорными) органами предоставленных им административно-контрольных (надзорных) полномочий
Законодательное решение перечисленных вопросов на федеральном уровне, по мнению диссертанта, возможно путем систематизации и переработки административно-правовых норм, содержащихся в действующих федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, определяющих правовой статус и регулирующих деятельность федеральных административно-контрольных (надзорных) органов. Как полагает автор, такая систематизация может завершиться под-
готовкой и принятием специального федерального закона «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации», в котором и должны найти решение перечисленные выше вопросы
Далее в параграфе излагается общая концепция проекта предлагаемого федерального закона «Об административном контроле (надзоре) в Российской Федерации» В частности, диссертант предлагает следующее структурное построение названного федерального закона.
«Вводная часть (преамбула)
Глава 1 Общие положения (сфера применения закона, виды регулируемых им отношений, основные понятия, используемые в законе, принципы осуществления и виды административного контроля и административного надзора)
Глава 2 Система, организационно-правовые формы и полномочия административно-контрольных (надзорных) органов Российской Федерации
Глава 3 Правовой статус подконтрольных (поднадзорных) субъектов (права и обязанности субъектов, в отношении которых осуществляется административный контроль (надзор), защита их прав и законных интересов, ответственность за нарушение действующего в подконтрольной (поднадзорной) сфере законодательства)
Глава 4. Основания и порядок проведения административно-контрольных (надзорных) проверок и совершения административно-контрольных (надзорных) действий
Заключительные и переходные положения»
В диссертации раскрывается содержание каждой из названных глав с указанием на те вопросы, которые, по мнению автора, должны регулироваться в соответствующих главах
Вторая глава - «Особенности и проблемы нормативной регламентации административно-правового статуса отдельных видов федеральных органов административного контроля и административного надзора» — состоит из четырех параграфов
В первом параграфе — «Особенности и проблемы нормативной регламентации
административно-правового статуса федеральных служб» — диссертантом критически анализируются федеральные нормативные правовые акты, определяющие основы административно-правового статуса федеральных служб, и вносятся конкретные предложения, направленные на более точное и полное нормативное закрепление особенностей правового положения этих административно-контрольных (надзорных) органов.
В частности, автором вносится предложение сформулировать определение понятия федеральной службы, содержащееся в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 09 03 2004 г № 314, следующим образом «Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции административного контроля и надзора, административного регулирования, административного удостоверения фактов, административно-технического расследования происшествий и иных инцидентов, а также в случаях прямо предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами функции обеспечения обороны, государственной и общественной безопасности, выявления, пресечения и предупреждения преступлений в определенной для него сфере общественных отношений, и наделенным в целях реализации указанных функций необходимым объемом соответствующих государственно-властных полномочий (прав и обязанностей)»
Кроме того, диссертант предлагает уточнить в названном Указе Президента РФ виды и существо выполняемых федеральной службой административных функций, в частности, выделить такие функции, как лицензионно-разрешительная и учетно-регистрационная, которые, с его точки зрения, являются функциям административного регулирования и не могут быть включены в содержание функции административного контроля (надзора).
Диссертант полагает, что структура действующих в настоящее время положений обо всех федеральных службах нуждается в совершенствовании В частности, по его мнению, в структуру положения о любой федеральной службе должны входить следующие части Раздел 1 Общие положения (определение понятия конкретной федеральной
службы, ее место в системе федеральных органов исполнительной власти, нормативно-правовая основа деятельности, система территориальных органов, подведомственных ей учреждений и иных организаций),
Раздел 2 Компетенция (сфера общественных отношений, в пределах которой осуществляется деятельность федеральной службы, задачи, решение которых возлагается на федеральную службу в соответствующей сфере, функции, выполняемые федеральной службой в соответствующей сфере в целях решения возложенных на нее задач),
Раздел 3 Полномочия (исчерпывающий перечень прав и обязанностей соответствующей федеральной службы, которые должны быть систематизированы по функциональному признаку, то есть в зависимости от вида выполняемой федеральной службой функции контрольные (надзорные) права и обязанности, постконтрольные (постнадзорные) права и обязанности, в том числе права и обязанности по применению мер административного принуждения, а именно мер административного пресечения, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и мер административной ответственности, регулятивные права и обязанности, удостоверительные права и обязанности, права и обязанности по проведению административно-технического расследования происшествий и инцидентов (при наличии соответствующей функции), права и обязанности по выявлению, пресечению и предупреждению преступлений (при наличии соответствующей функции), права и обязанности по обеспечению обороны, государственной и общественной безопасности (при наличии соответствующей функции),
Раздел 4 Организация деятельности (структура и организация деятельности центрального аппарата соответствующей федеральной службы, основы взаимоотношений между центральным аппаратом службы и ее территориальными органами, подведомственными федеральной службе учреждениями и иными организациями)
Далее в диссертации обосновывается предложение о реорганизации большинства федеральных служб, находящихся в ведении федеральных министерств, по-
средством их объединения или присоединения к ним иных контрольно-надзорных органов и создания на их основе федеральных органов исполнительной власти новой организационно-правовой формы — федеральных полиций, находящихся в ведении непосредственно Президента Российской Федерации В частности, по мнению автора, могут быть созданы следующие федеральные полиции Федеральная медико-санитарная полиция, Федеральная трудовая полиция, Федеральная культурно-образовательная полиция, Федеральная природоохранительная полиция, Федеральная транспортная полиция, Федеральная финансово-бюджетная полиция, Федеральная техническая полиция, Федеральная архитектурно-строительная полиция
Создание указанных федеральных полицейских органов, находящихся в непосредственном ведении Президента Российской Федерации, позволит, по мнению диссертанта, сконцентрировать и более результативно осуществлять соответствующие виды административного контроля (надзора), обеспечить большую независимость этих видов властной деятельности
Во втором параграфе — «Особенности и проблемы нормативной регламентации административно-правового статуса органов федеральных министерств, осуществляющих административный контроль (надзор)» — рассматриваются особенности административно-правового статуса специальных административно-контрольных (надзорных) органов, действующих в структуре федеральных министерств К числу таких органов относятся, например, ГИБДД МВД РФ, подразделения государственного пожарного надзора МЧС России, Управление государственного надзора за безопасностью полетов Минтранса РФ и другие организационно обособленные подразделения федеральных министерств
В целях обеспечения единообразия в построении и деятельности названных органов независимо от того, в структуре каких федеральных министерств они находятся, диссертант считает необходимым, во-первых, определить одну единую организационно-правовую форму, в которой могут функционировать эти органы, во-вторых, установить общие единые требования к структуре и содержанию их административно-правового статуса и соответственно общие единые требования к
структуре нормативных правовых актов (положений), определяющих этот статус Наиболее приемлемой организационно-правовой формой административно-контрольных (надзорных) органов, образуемых в структуре федеральных министерств, автор считает федеральную государственную инспекцию
В этой связи предлагается дополнить п 3 Указа Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» №314 от 09.03 2004 г. двумя абзацами следующего содержания
- «В структуре федеральных министерств и их территориальных органов, в случаях и в порядке предусмотренных Указами Президента Российской Федерации и Постановлениями Правительства Российской Федерации, могут создаваться федеральные государственные инспекции».
— «Федеральная государственная инспекция является структурно обособленным органом федерального министерства (его территориального органа), осуществляющим функции административного контроля и надзора, административного регулирования, административного удостоверения фактов, административно-технического расследования происшествий и иных инцидентов в определенной для данного федерального министерства сфере общественных отношений, и наделенным в целях реализации указанных функций необходимым объемом соответствующих государственно-властных полномочий (прав и обязанностей)»
В третьем параграфе - «Особенности и проблемы нормативной регламентации административно-правового статуса федеральных государственных учреждений, осуществляющих административный контроль (надзор)» — рассматриваются особенности административно-правового статуса федеральных государственных учреждений, как подведомственных федеральным органам исполнительной власти, так и не подведомственных им, и выполняющих функцию административного контроля (надзора) в соответствующих сферах их деятельности
В результате анализа соответствующих федеральных нормативных правовых актов, уставов федеральных государственных учреждений, а также положений об этих учреждениях, диссертант приходит к выводу о том, что федеральные государственные учреждения, действующие в системе исполнительной власти и осу-
ществляющие функцию административного контроля (надзора), по своему правовому статусу сходны с федеральными административно-контрольными (надзорными) органами исполнительной власти. В этой связи автор полагает, что таким учреждениям следует придать статус федеральных органов исполнительной власти соответствующих организационно-правовых форм Исключение, по мнению диссертанта, может быть сделано лишь для администраций морских рыбных портов, которые в силу специфики своей деятельности выполняют еще и организационно-управленческие функции на территории соответствующих рыбных портов и в их акваториях
В диссертации предлагается также упорядочить и дополнить содержащиеся в Федеральном законе «Об основах обязательного социального страхования» нормы, регулирующие административно-контрольную деятельность учреждений Пенсионного фонда РФ и Фонда социального страхования РФ, не входящих в систему федеральных органов исполнительной власти
В четвертом параграфе — «Особенности и проблемы нормативной регламентации административно-правового статуса иных федеральных государственных органов, осуществляющих административный контроль (надзор)» — анализируются особенности административно-правового статуса некоторых других федеральных государственных органов и организаций, не входящих в систему федеральных органов исполнительной власти, но осуществляющих функцию административного контроля (надзора), в частности, Счетной палаты РФ, Центрального Банка РФ, Центральной избирательной комиссии РФ и нижестоящих избирательных комиссий
Диссертантом вносятся конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой основы административно-контрольной (надзорной) деятельности указанных органов В частности, в работе сформулированы соответствующие предложения по уточнению положений федеральных законов «О Счетной палате Российской Федерации», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В заключении в обобщенном виде формулируются основные теоретические выводы исследования и предложения по совершенствованию федеральных нормативных правовых актов, регулирующих административно-правовой статус федеральных административно-контрольных (надзорных) органов
Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах:
Научные статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации
1 Потокин И В К вопросу о законодательном регулировании административно-контрольной (надзорной) деятельности в России II «Черные дыры» в Российском законодательстве, № 4 - Москва, 2006 - 0,5 пл
Научные статьи, опубликованные в иных изданиях
2 Потокин И В. К вопросу о реформировании системы контрольно-надзорных органов исполнительной власти в регионах // Проблемы организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления материалы региональной научно-практической конференции - Белгород, 2004 - 0,2 пл
3 Потокин И В Контрольно-надзорная деятельность органов внутренних дел на транспорте по борьбе с терроризмом // Международный терроризм: причины, формы и проблемы противодействия- сборник материалов международной научно-практической конференции - Белгород, 2005. - 0,3 пл
4 Потокин И В О классификации административных органов, осуществляющих функции государственного контроля и надзора // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: сборник научных трудов по материалам IV международной научно-практической конференции - Киров, 2005-0,3 п.л
5 Кононов П И, Потокин И В Органы государственного контроля и надзора подходы к понятию и разграничению // Право и практика научные труды Кировского института (филиала) Московской государственной юридической академии, № 1 - Киров, 2005 - 0,4 пл
6 Потокин И В Контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти в период реформирования // Актуальные проблемы административного права Сборник материалов круглого стола 29 апреля 2005 года. — Курск- КФ ОрЮИ МВД России, 2005 - 0,4 п.л
7. Потокин ИВ Организация взаимодействия государственных контрольных (надзорных) органов с органами внутренних дел в сфере потребительского рынка // Проблемы правоохранительной деятельности и образования сборник научных трудов докторантов, адъюнктов, аспирантов, соискателей Выпуск 2. - Белгород, 2005 - 0,2 пл
8 Потокин И.В. К вопросу о разграничении органов государственного контроля и государственного надзора // Проблемы современного административного права, сборник научных статей - Киров, 2005 - 0,4 пл
9. Потокин И В Административно-правовой статус Счетной палаты Российской Федерации // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики сборник научных трудов по материалам V международной научно-практической конференции. Часть I. - Киров, 2006 - 0,3 пл
10 Кононов П И, Потокин И В Административно-правовой статус органов государственного контроля и органов государственного надзора: основные подходы к пониманию и разграничению // Полицейское право, №1 (5) - Омск, 2006. -
0,4 п л.
11 Потокин И.В Особенности административно-правового статуса отдельных видов административно-контрольных (надзорных) органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти России // Российское право- история, современность и перспективы сборник материалов III Межрегиональной научно-практической конференции юридического факультета Кировского филиала МГЭИ. - Киров, 2006. - 0,3 пл.
12 Потокин И.В К вопросу о разграничении понятий «государственный контроль» и «государственный надзор» // Проблемы реализации административного законодательства в деятельности органов внутренних дел: сборник материалов региональной научно-практической конференции - Белгород, 2006 - 0,3 пл.
13 Потокин И В Некоторые аспекты миграционной политики РФ и роль органов государственного контроля и надзора в ее осуществлении // Проблемы реализации административного законодательства в деятельности органов внутренних дел сборник материалов региональной научно-практической конференции — Белгород, 2006. - 0,2 п л
14. Потокин И В Административный контроль за лицами, освобожденными из мест лишения свободы перспективы развития отечественного законодательства // Проблемы реализации административного законодательства в деятельности органов внутренних дел сборник материалов региональной научно-практической конференции - Белгород, 2007. - 0,2 п л
Подписано в печать 05 11 2008 г Формат 60 х 84 1/16 Объем 1,4 п л Бумага офсетная, печать ризография Тираж 100 экз, заказ №
Отпечатано в отделении оперативной полиграфии Белгородского юридического института МВД РФ 308034,г Белгород, ул Горького, 71
